Demandante: María Elisa Robayo Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-04565-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA (E) Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación No: 11001-03-15-000-2023-04565-00 Demandante: MARÍA ELISA ROBAYO RODRÍGUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ – SALA DE DECISIÓN 5 Temas: Tutela contra providencia judicial.
Relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por la parte actora en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES 1. La petición de amparo La señora María Elisa Robayo Rodríguez, quien actúa por conducto de apoderado judicial, instauró acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica, así como el principio de prevalencia del derecho sustancial y conexos.
Consideró vulneradas tales prerrogativas con ocasión de la sentencia de 28 de junio de 2023, proferida por dicha Corporación judicial, a través de la cual denegó sus pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001- 33-33-011-2016-00061-01, dirigidas contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante, UGPP.
Pidió que se deje sin valor y efecto el fallo mencionado y se ordene al tribunal accionado expedir una nueva decisión en la que confirme la sentencia emitida por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Tunja, en el sentido de acceder a sus pretensiones. La solicitud tuvo como fundamento los siguientes: Demandante: María Elisa Robayo Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-04565-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.
Hechos La Sala extrae los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión. La parte actora instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP con el fin de obtener la reliquidación de su pensión con la inclusión del sobresueldo del 20% que devengó en el año inmediatamente anterior a adquirir su status de pensionada, es decir, desde el 19 de septiembre de 2006 al 18 de septiembre de 2007.
Dicha demanda fue tramitada por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Tunja bajo el número 15001-33-33-011-2016-00061-01, despacho que mediante sentencia de 22 de marzo de 2017 accedió a las pretensiones de la demanda, con fundamento en la certificación expedida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja en la que se hizo constar la liquidación del pago del sobresueldo del 20% efectuado entre enero de 2004 y diciembre de 2008.
En segunda instancia, la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá profirió fallo el 28 de junio de 2023, en el que revocó la decisión anterior y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda tras considerar que no se acreditó mediante prueba idónea que la demandante hubiera devengado el sobresueldo del 20%, pues no es posible deducir ese hecho a partir de la certificación expedida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja, en el que se adelantó un proceso ejecutivo para obtener el pago forzado de dicho factor salarial, por lo que concluyó que el medio probatorio que tiene la idoneidad de demostrar lo anterior es la certificación expedida por la entidad nominadora. 3.
Sustento de la vulneración Manifestó que el tribunal accionado desconoció la prueba documental aportada por el suscrito tanto en el agotamiento de la vía gubernativa, como en la demanda; lo anterior, dado que negó la idoneidad de los documentos expedidos por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja, los cuales dan mayor seguridad y certeza que los certificados de factores salariales emitidos por la Secretaría de Educación del ente territorial, más cuando no se pagó voluntariamente el sobresueldo del 20% reclamado, sino que se tuvo que acudir a la administración de justicia para tal efecto.
Adujo que en la sentencia de segunda instancia objeto de tutela, se hizo una apreciación mínima de las pruebas, pues solo se otorgó valor probatorio y se determinó como único documento idóneo el certificado de factores salariales expedido por la entidad nominadora, pero desconoció los documentos emitidos por el juez laboral, por lo que incurrió en defecto fáctico. 4.
Trámite de la acción de tutela A través de auto de 30 de agosto de 2023, se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5; de igual forma, se vinculó al juez Once Administrativo Oral del Circuito de Tunja y al director de la UGPP, en calidad de Demandante: María Elisa Robayo Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-04565-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 terceros con interés. 5.
Argumentos de defensa 5.1. La UGPP, a través del subdirector de Defensa Judicial Pensional, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, pues se intenta emplear como una tercera instancia e interferir en la autonomía e independencia del juez natural, quien adoptó la decisión cuestionada de acuerdo a la normativa vigente y a las pruebas allegadas.
Sostuvo que, de lo contrario, se desconocería el principio de cosa juzgada de la providencia judicial cuestionada. 5.2. El Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Tunja, a través de la titular del despacho, manifestó que en la sentencia de primera instancia tuvo en cuenta la jurisprudencia para efectos de reconocer el sobresueldo del 20% como factor salarial para la pensión de la actora; no obstante, dicha decisión fue revocada por la autoridad judicial accionada, por lo que obedeció y cumplió la orden dada por el superior.
Agregó que, en todo caso, las providencias emitidas dentro del medio de control objeto de controversia no adolecen de defecto alguno, razón por la cual pidió que se deniegue la acción de tutela o, en su defecto, se declare improcedente. 5.3. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Despacho No. 5, a través de la magistrada ponente de la sentencia cuestionada, indicó que esta se ajustó a derecho y no lesionó derechos fundamentales de la tutelante, dado que no se desconoció prueba alguna y se aplicaron las reglas sobre pensión de jubilación previstas en la Ley 50 de 1886.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer en primera instancia la presente acción de tutela, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se lesionaron los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica, así como el principio de prevalencia del derecho sustancial y conexos, con ocasión de la sentencia de 28 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5º, a través de la cual denegó sus pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001- 33-33-011-2016-00061-01, dirigidas contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en Demandante: María Elisa Robayo Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-04565-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 adelante, UGPP.
Para abordar el problema jurídico planteado se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, ii) el estudio de los requisitos adjetivos y, iii) el caso concreto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012)1, mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales2, conforme al cual: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”3.
La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Carta y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia4 a unos requisitos 1 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 2 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 3 Idem. 4 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003;
T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. Demandante: María Elisa Robayo Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-04565-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo - procedencia sustantiva- y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -procedencia adjetiva-.
En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que el asunto sea relevante desde el punto de vista constitucional, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Se resalta que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.
Examen de los requisitos de procedencia adjetiva – Relevancia constitucional Para comenzar por el estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, la Sala encuentra que el caso objeto de estudio no es relevante desde el punto de vista constitucional. Al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela se puede colegir que la parte actora solo planteó una inconformidad con la valoración probatoria efectuada por el juez natural, sin que se cumpla con una carga argumentativa rígida, que permita advertir una verdadera vulneración de garantías del orden superior como lo es el derecho fundamental al debido proceso.
Lo anterior, de conformidad con la postura fijada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, a través de la cual se unificaron los criterios respecto del precitado presupuesto. En el mencionado fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…». Demandante: María Elisa Robayo Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-04565-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 El alto tribunal constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
A su vez, la citada Corporación precisó que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal5 (Énfasis de la Sala).
Así mismo, luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, en estos eventos: i) Cuando no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, ii) Cuando involucra un debate eminentemente legal, iii) Cuando plantea una discusión preponderantemente económica y, iv) Cuando no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados.
En concordancia con lo anterior, dicha Corte indicó en la sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019 que “«a controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico» y que según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, es decir, las relativas a un derecho de índole económico6 deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite7, comoquiera que «le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”8, so pena de involucrarse en cuestiones que le corresponden definir a otras jurisdicciones».
En el caso bajo examen, la parte actora invocó la existencia del defecto fáctico con sustento en que el tribunal accionado negó la idoneidad de los documentos expedidos por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja, como prueba 5 Sentencia SU 573 de 2019. 6 “No en todos los eventos en que se denuncie el desconocimiento de los derechos al acceso a la administración de justicia y debido proceso se está ante un asunto relevante constitucionalmente, pues si el reclamo se vincula de manera irrestricta a la satisfacción de una pretensión de contenido económico, la discusión carecerá de tal relevancia.” 7 “Sentencia T-606 de 2000.” 8 “Ibid.2” Demandante: María Elisa Robayo Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-04565-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de que devengó el sobresueldo del 20% durante el último año de servicio anterior a la fecha en que adquirió el status pensional, por lo que debía reconocerse como factor salarial para efectos de liquidar la pensión; y, en lugar de ello, determinó que el certificado de factores salariales expedido por la entidad nominadora era el único documento idóneo.
En la sentencia objeto de reproche, el Tribunal Administrativo de Boyacá revocó el fallo del juez administrativo que había accedido a las pretensiones de la actora y, en su lugar, las denegó tras considerar que: «…conforme a la documental allegada al plenario, no se acreditó que la demandante devengó el aludido sobresueldo durante el año anterior al status, pues no se aportó documento idóneo que así lo demostrara. 78.
Lo anterior, por cuanto, fundamentó su solicitud en la certificación expedida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja, en la que se indicó que, la demandante adelantó un proceso ejecutivo para obtener el pago forzado del sobresueldo del 20%, y que, a través del auto del 27 de enero del 2011, se libró mandamiento ejecutivo por tal concepto, para que le fuera pagado lo correspondiente al período comprendido entre el 1° de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2008. 79.
Es así que, la referida providencia libró mandamiento de pago por los valores que el Despacho referido consideró ajustados a derecho; sin embargo, tal decisión no tiene la suficiencia para demostrar que la señora María Elisa Robayo Rodríguez devengó el sobresueldo que pretende incorporar a su pensión gracia, dado que, tal cuestión debe ser demostrada a través de los medios de prueba establecidos en la Ley 50 de 1886» En ese sentido, advirtió que los medios de prueba idóneos para demostrar que la parte actora devengó el sobresueldo del 20% eran «… los actos expedidos por la entidad empleadora o con la certificación expedida por el pagador, en los cuales se demuestre que el trabajador percibió el factor salarial».
Así las cosas, se observa que el debate planteado por la parte actora no conlleva a determinar el alcance de los derechos fundamentales alegados de cara a la providencia cuestionada y al defecto fáctico, sino que se trata de un simple desacuerdo con la valoración probatoria que realizó el juez natural y con las consideraciones en torno a la prueba idónea para determinar si, en efecto, la tutelante devengó el sobresueldo del 20% con base en el cual solicitó la reliquidación de su pensión. Nótese que en la argumentación del escrito inicial no se desvirtuaron los motivos que llevaron a exigir una tarifa probatoria para demostrar que la actora devengó el sobresueldo; lo anterior, por cuanto no se explicó por qué el tribunal accionado aplicó indebidamente la Ley 50 de 1886, que fue la base de su decisión. En consecuencia, dado que la acción de tutela no cumple con el presupuesto de la relevancia constitucional, la Sala la declarará improcedente.
Demandante: María Elisa Robayo Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2023-04565-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase improcedente la acción de tutela de la referencia por no acreditarse el presupuesto de relevancia constitucional.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA (E) Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”