Demandantes: Blanca Elisa Pacheco de Vanegas y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Huila y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01207-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., primero (1.º) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-01207-01 Demandantes: BLANCA ELISA PACHECO DE VANEGAS Y OTROS Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida en primera instancia el 26 de abril de 2024 por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado que declaró la improcedencia del amparo solicitado. I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. El 12 de marzo de 2024, las señoras Blanca Elisa Pacheco de Vanegas1, Sandra Vanegas Pacheco, Consuelo Vanegas Pacheco, Bibiana Vanegas Pacheco, Nancy Vanegas Pacheco y el señor José Duverney Vanegas López, actuando por medio de apoderado judicial, presentaron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Huila y el Juzgado Segundo Administrativo de Neiva.
Con la solicitud de amparo pretenden la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la dignidad humana y a la igualdad. 2. La anterior trasgresión constitucional se la adjudica a las siguientes providencias dictadas dentro del medio de reparación directa con radicado 41001-33-33-002-2014-00398-00/01: i) sentencia del 25 de enero de 2018 del Juzgado Segundo Administrativo de Neiva que negó las pretensiones de la demanda; y, ii) sentencia del 8 de agosto del 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila que confirmó dicha decisión. Este proceso fue adelantado por la parte actora en contra del Instituto Nacional de Vías (de ahora en adelante, INVIAS). 1 En nombre propio y en representación del menor, Michael Steven Vanegas Chaux.
Demandantes: Blanca Elisa Pacheco de Vanegas y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Huila y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01207-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensión constitucional 3. La actora solicitó lo siguiente: 1. DECLARAR que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Neiva y el Tribunal Administrativo del Huila, han vulnerado los derechos incoados por mis representados. 2.
CONCEDER la tutela de los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, DIGNIDAD HUMANA Y A LA IGUALDAD de mis prohijados.
3. DEJAR SI EFECTO la sentencia proferida el 8 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo del Huila. 4. Que, en consecuencia, se le ORDENE al Tribunal Administrativo del Huila que, dentro de los 40 días siguientes a la notificación de la providencia, emita una decisión de reemplazo, en el sentido de acceder a las súplicas de la demanda. 1.3.
Hechos La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 4. El señor Duverney Vanegas Pacheco se dedicaba a labores de conducción de vehículos y el 28 de diciembre de 2012 se le asignó la ruta San Vicente del Caguán – Neiva, con retorno al día siguiente. El 29 del mismo mes y año, en su viaje de regreso, el señor Vanegas Pacheco se encontró con un desprendimiento de tierra que obstruía el camino y, por tanto, el paso se encontraba cerrado. 5.
Ese mismo día, mientras una retroexcavadora removía el material que se encontraba sobre la vía, una montaña se derrumbó sobre dicho tramo y arrastró el vehículo en el que se encontraba el señor Vanegas Pacheco, lo que ocasionó su deceso. 6. Las señoras Blanca Elisa Pacheco de Vanegas2, Sandra Vanegas Pacheco, Consuelo Vanegas Pacheco, Bibiana Vanegas Pacheco, Nancy Vanegas Pacheco y el señor José Duverney Vanegas López promovieron demanda de reparación directa contra INVÍAS, dado que esta entidad es la encargada del mantenimiento de la vía en la que ocurrió el accidente.
En este sentido, solicitaron que se declarara administrativamente responsable a la autoridad por los daños y perjuicios ocasionados a los actores por la muerte del señor Vanegas Pacheco. 7. La parte actora sostuvo que dicha entidad omitió tomar las medidas de seguridad en el sector donde tuvo lugar el deceso y que, con ello, incumplió el deber legal de mantener en óptimo estado de conservación, mantenimiento, señalización y seguridad las vías públicas, con lo que se configuraba, a su juicio, una falla en la prestación del servicio. 8.
Precisó que las obligaciones de INVÍAS relacionadas con la construcción, 2 En nombre propio y en representación del menor, Michael Steven Vanegas Chaux. Demandantes: Blanca Elisa Pacheco de Vanegas y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Huila y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01207-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconstrucción, mejoramiento, rehabilitación y conservación de la infraestructura vial se asignaron mediante el Decreto 2171 del 30 de diciembre de 1992. 9.
Argumentó que la muerte del señor Vanegas Pacheco fue el resultado de una conducta omisiva y negligente de la demandada al no implementarse las medidas de seguridad necesarias para advertir el peligro inminente que representaba transitar por dicha zona, dadas las condiciones naturales del terreno. 10. Mediante sentencia del 25 de enero de 2018, el Juzgado Segundo Administrativo de Neiva negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en el marco normativo y jurisprudencial de la responsabilidad estatal por falla del servicio. 11.
De tal forma, puso de presente que INVÍAS es la responsable del mantenimiento de las vías con el fin de garantizar su tránsito, esto es, en condiciones que no presenten riesgos para la integridad de los transeúntes; sin embargo, argumentó que la jurisprudencia ha sido enfática en señalar que para establecer responsabilidad es necesario acreditar que la entidad tenía conocimiento de los hechos generadores de riesgo y que, a pesar de ello, no se evitó la materialización de los riesgos. 12.
En relación con el cumplimiento del contrato 2138 del 23 de noviembre de 2012, cuyo objeto era el mejoramiento y mantenimiento de la carretera Neiva – Balsillas – Santo Domingo, precisó que estaba acreditado que la autoridad adelantó labores para dicho efecto. Agregó que no obraba prueba que permitiera evidenciar que la vía y, en particular, el sector en el que tuvo lugar el accidente, tuviese problemas de tránsito, derrumbes, inestabilidad del terreno ni que demostraran que con antelación se habían presentado cierres. 13.
Advirtió que el día de los hechos, se presentó un primer derrumbe que conllevó al cierre de la vía, por lo que la demandada ordenó la atención de la emergencia con el envío de una retroexcavadora para lograr su reapertura; añadió que, sin embargo, más tarde se produjo un desprendimiento en masa de una montaña que no pudo preverse ante la inexistencia de informes, estudios y peritaje que permitieran concluir algún riesgo de remoción de escombros. 14.
Inconforme con lo anterior, la parte actora interpuso recurso de apelación. Enfatizó en que estaba probado con suficiencia el incumplimiento del deber legal de la administración de mantener en estado de conservación, mantenimiento, señalización y seguridad las vías públicas, lo cual configuraba la responsabilidad a título de falla del servicio. 15.
Precisó que las partes del contrato 2138 de 2012, al ser un contrato de obra pública no estaban exoneradas de la responsabilidad extracontractual frente a terceros, si bien en principio aquellas se hacían responsables de la seguridad de los usuarios en la vía. Demandantes: Blanca Elisa Pacheco de Vanegas y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Huila y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01207-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.
Adujo que INVÍAS no demostró que el evento que causó la muerte del señor Vanegas Pacheco no era previsible ni que dicho tramo nunca había presentado deslizamientos, aludes o derrumbes. Agregó que, si el mantenimiento de la vía hubiera sido el adecuado, no hubiera ocurrido el catastrófico suceso. 17. Sostuvo que el hecho generador del daño lo constituían los dos deslizamientos productos del mal estado e inestabilidad del talud de la vía y, por tanto, el segundo de ellos no podía ser desligado del primero. Esto, pues sin el primer derrumbe no se hubiera presentado la detención de los vehículos en la vía y, por tanto, no se habría generado la tragedia. 18.
Por medio de fallo del 8 de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo del Huila confirmó la decisión de primera instancia. Sostuvo que no existía prueba alguna que acreditara la falla del servicio en el deslizamiento de tierra ocurrido, pues no se probó alguna omisión o irregularidad en el mantenimiento de la vía y tampoco se evidenció que el derrumbe hubiera sido ocasionado por la falta de atención de la entidad en la realización de obras de prevención, mitigación y protección. 19.
Puso de presente que no se probó que se hubiera presentado un deslizamiento anterior en el mismo punto ni que INVÍAS tuviera conocimiento previo de alguna condición de amenaza en dicho lugar. Agregó que, contrario a ello, al momento del deslizamiento se encontraba una retroexcavadora removiendo el material que se había deslizado, con el fin de reestablecer el servicio en la vía. 20.
La sentencia de segunda instancia se notificó el 12 de septiembre de 2023 y quedó ejecutoriada el 19 del mismo mes y año. 1.4. Sustento de la vulneración 21. La parte tutelante sostuvo que el asunto en cuestión era relevante a nivel constitucional al versar sobre una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. 22.
Aseguró que las autoridades accionadas incurrieron en defecto fáctico pues desconocieron «el incumplimiento de las obligaciones legales que tenía INVÍAS en lo relacionado con el mantenimiento de vía carretera Neiva – Balsillas – Santo Domingo». Agregó que «la responsabilidad de orden legal que tienen los contratistas frente a los usuarios de las vías cuando celebran contratos» no puede ser exonerada «con el argumento que no se demostró la responsabilidad». 23.
Indicó que las autoridades judiciales demandadas no tuvieron en cuenta «que la seguridad de los usuarios de la vía estaba en riesgo y permitieron el tránsito». Afirmó que, de conformidad con el Informe Mensual de Interventoría No. 1 del 18 de diciembre al 17 de enero de 2013, los encargados del Demandantes: Blanca Elisa Pacheco de Vanegas y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Huila y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01207-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mantenimiento de la vía permitieron el tránsito de vehículos por el lugar y no diseñaron un plan de seguridad que evitara la tragedia ocurrida.
Al respecto, indicó lo siguiente: El primer derrumbe ocurrió aproximadamente a las 7:00 am del 29 de diciembre de 2012, el contratista envió una retroexcavadora, la cual comenzó sus trabajos alrededor de la 1:40 pm, es decir, más de seis horas después de haber sido obstaculizada la vía por un primer derrumbe. Pero en ningún momento se preocuparon por las personas que se encontraban a la espera de la remoción del alud y apertura de la vía, usuarios que corrían un grave e inminente peligro; simplemente comenzaron la remoción, sin ningún aviso, señal o advertencia para ellos, mucho menos sin la orden inmediata de evacuación o despeje del lugar. 24.
Alegó que había quedado demostrado «que no existía señalización en los tramos donde se habían presentado los derrumbes». En relación con ello, sostuvo que INVÍAS omitió sus deberes de realizar el mantenimiento de la vía en la que se presentó el accidente y de llevar a cabo «campañas para prevenir a los usuarios de la vía del inminente peligro que se presentaba». 25.
Agregó que INVÍAS omitió la señalización de la vía, la cual estaba amenazada por deslizamientos, «pues ya había ocurrido el primer deslizamiento y estaba siendo atendido, quedando demostrado que las condiciones naturales del terreno (…) hacían previsible el desprendimiento de materiales o de tierra de las montañas». Expuso que, a pesar de ello, no se implementaron las medidas necesarias para evitar una situación de peligro. 26.
Argumentó que «se demostró con la prueba testimonial que fueron dos eventos, con intervalos de casi 6 horas y el encargado del mantenimiento de la vía solo se vino a enterar de lo ocurrido varias horas después». Añadió que «si funcionarios de la entidad o la empresa contratista hubiera hecho presencia en el lugar de los hechos una vez sucedida la primera avalancha o derrumbe, seguramente se hubiera evitado tan lamentable tragedia». 27.
Sostuvo lo siguiente: Queda claro que no hubo capacidad de respuesta por parte de la demandada o el contratista asignado para atender el siniestro presentado el día 29 de diciembre de 2012, más aún, cuando es de todos conocido que la zona de la tragedia es montañosa y suele llover copiosamente, por lo que era evidente o inminente el riesgo de deslizamientos. 28.
En tal sentido, concluyó que estaba demostrado plenamente que se configuró una inadecuada prestación del servicio público esencial de prevención y mantenimiento de vías a cargo de INVÍAS. Adujo que esto «tuvo una relación de causa a efecto con el daño antijurídico sufrido por los actores, es decir, con la falta de mantenimiento y señalización de la vía». 1.5.
Trámite de la acción de tutela 29. Por auto de 13 de marzo de 2024, el magistrado ponente de la decisión de Demandantes: Blanca Elisa Pacheco de Vanegas y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Huila y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01207-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primera instancia admitió la acción constitucional de la referencia. En consecuencia, se ordenó notificar como accionados al Tribunal Administrativo del Huila y al Juzgado Segundo Administrativo de Neiva y vinculó como tercero con interés a INVÍAS. 30.
A pesar de ser debidamente notificados, las autoridades judiciales demandadas y la vinculada guardaron silencio. 1.6. Intervenciones 1.6.1. INVÍAS 31. Solicitó que se negara el amparo invocado ante la inexistencia de una afectación de los derechos fundamentales de la parte actora, pues no se configuró el defecto fáctico alegado. 32.
Sostuvo que la demandante formuló los mismos argumentos puestos de presente en la controversia probatoria del asunto ordinario, pues insistió en la falta de señalización. Agregó que esto evidenciaba su desacuerdo con las providencias cuestionadas, sin demostrar alguna irregularidad con incidencia en sus garantías constitucionales. 33.
Afirmó que en el proceso de reparación directa los jueces de instancia valoraron íntegramente el acervo probatorio del expediente. 1.6.2. Tribunal Administrativo del Huila 34. Argumentó que la tutela era improcedente al no cumplir con los requisitos de inmediatez y relevancia constitucional. En relación con el primer requisito, expuso que la sentencia se notificó el 12 de septiembre de 2023 y que la acción constitucional se promovió el 12 de marzo de 2024, con lo que se superó el término razonable para interponer esta demanda. 35.
Con respecto al requisito de relevancia constitucional, consideró que existió una valoración probatoria adecuada y con fundamento en el principio de sana crítica. Agregó que el incumplimiento del consorcio del mantenimiento de la vía escapaba el objeto de la litis del proceso ordinario y que las pretensiones de la parte actora en sede de tutela se reducían a que se efectuara una nueva valoración probatoria con el fin de que se profiera una decisión favorable a sus intereses. 1.6.3.
Juzgado Segundo Administrativo de Neiva 36. Solicitó que se declarara la improcedencia de la acción al carecer de relevancia constitucional y que, de forma subsidiaria, se negaran las pretensiones de la acción ante la inexistencia de alguna vulneración a derechos fundamentales. Demandantes: Blanca Elisa Pacheco de Vanegas y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Huila y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01207-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.7.
Sentencia de tutela de primera instancia 37. La Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, mediante sentencia del 26 de abril de 2024, declaró la improcedencia de la acción constitucional al no superar el requisito de la relevancia constitucional. Esto, pues consideró que los argumentos esbozados en el escrito de tutela se reducían a una controversia eminentemente legal propia del proceso de reparación directa. 38.
Consideró que se insistió en que se encontraba acreditada la falla en el servicio en el que incurrió INVÍAS a partir del incumplimiento de los deberes y obligaciones que le asisten en el mantenimiento y señalización de la vía donde tuvo lugar el siniestro. Agregó que, con ello, la parte demandante pretendía reabrir la discusión sobre el título de imputación de responsabilidad subjetivo con fundamento en el cual demandó a dicha autoridad. 39.
Expuso que estos cargos planteaban una apreciación propia de las pruebas y que, a su vez, fueron expuestos en el recurso de apelación presentado en el proceso de reparación directa. Agregó que estos reparos eran «apreciaciones propias de la parte actora y pertenecientes al ámbito de una discusión legal», los cuales no tenían «la entidad de soportar el defecto fáctico y, en tal sentido, dotar esta controversia de relevancia constitucional». 40.
Precisó que lo desarrollado en el escrito inicial corresponde «a razones de inconformidad con la forma en que su controversia ordinaria fue decidida en ambas instancias». Advirtió que no existió exposición de razones a partir de los cuales pueda realizarse un estudio en clave de derechos fundamentales que no incida en aspectos propios de los jueces ordinarios.
Agregó que la formulación de un defecto fáctico implica la carga de «dar cuenta de la magnitud del yerro y la repercusión en las decisiones adoptadas». 41. Sostuvo que la parte actora pretendía revivir el análisis probatorio ya surtido en las instancias judiciales del proceso de reparación directa, lo cual desborda los límites y finalidades de la acción de tutela, pues este mecanismo no puede ser usado como una instancia adicional del trámite ordinario. 42.
La sentencia de tutela de primera instancia fue notificada el 29 de mayo de 2024. 1.8. Impugnación 43. Mediante memorial remitido el 4 de junio de 2024, la parte actora impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda. 44. Arguyó que, contrario a la conclusión del juez de primera instancia, se acreditó el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción Demandantes: Blanca Elisa Pacheco de Vanegas y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Huila y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01207-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tutela en el presente asunto.
En relación con la relevancia constitucional, insistió que la cuestión analizada trata sobre la vulneración de derechos fundamentales tales como el debido proceso e igualdad, pues «no se tuvieron en cuenta los deberes que tenía el INVÍAS en todo lo relacionado con el mantenimiento que debe realizar de las diferentes vías del país». 45.
Adujo que en el fallo impugnado «nunca se analizó, punto por punto (…) la inobservancia o ausencia de valoración de algunas pruebas obrantes en el expediente». En tal sentido, solicitó que se realizara el respectivo estudio de los cargos presentados en la solicitud de tutela. 46. Reiteró que las autoridades judiciales no tuvieron en cuenta que, de conformidad con el contrato 2138 de 2012, «INVÍAS se hizo responsable del mantenimiento y seguridad de la vía Neiva – Balsillas» y, por tanto, «no se puede dejar de observar que la responsabilidad de las partes de un contrato de obra pública frente a terceros es de orden legal» y que «la administración en forma alguna puede ser exonerada de su responsabilidad extracontractual». 47.
Insistió que el Informe Mensual de Interventoría No. 1 del 18 de diciembre al 17 de enero de 2013 permitía concluir «que la tragedia se había podido evitar». Agregó que dicha entidad «hizo caso omiso a elementales reglas de seguridad, tales como dar la orden de despeje y alejamiento de personas transeúntes y pasajeros, así como el retiro inmediato de los vehículos que se encontraban en los alrededores o periferia del derrumbe». 48.
Mediante auto del 11 de junio de 2024, la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado concedió la impugnación presentada por la parte actora. 1.9. Trámite de segunda instancia 49. Mediante auto del 3 de julio de 2024, el despacho ponente de esta decisión advirtió la necesidad de vincular al señor Michael Steven Vanegas Chaux, por lo que se requirió al apoderado de los demandantes para que allegara alguna dirección física o electrónica para efectos de dicha vinculación o, en su defecto, para que allegara el respectivo poder. 50.
Mediante correo electrónico remitido el 17 de julio de 2024, fue remitido el poder solicitado. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 51. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de primera instancia proferida el 26 de abril de 2024 por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado.
Lo anterior Demandantes: Blanca Elisa Pacheco de Vanegas y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Huila y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01207-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.
Legitimación en la causa 52. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 53.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala advierte que las señoras Blanca Elisa Pacheco de Vanegas3, Sandra Vanegas Pacheco, Consuelo Vanegas Pacheco, Bibiana Vanegas Pacheco, Nancy Vanegas Pacheco y el señor José Duverney Vanegas López conformaron la parte demandante dentro del proceso de reparación directa en el que se profirieron las providencias cuestionadas.
Por tanto, son titulares de los derechos fundamentales que reclaman por esta vía y gozan de legitimación en la causa por activa. 54. Por otro lado, la Sala evidencia que el Juzgado Segundo Administrativo de Neiva y el Tribunal Administrativo del Huila se encuentran legitimados en la causa por pasiva. Lo anterior, por ser las autoridades que dictaron las decisiones censuradas mediante este mecanismo constitucional. 55.
Sin embargo, la sala advierte que el estudio se limitará a la sentencia del 8 de agosto de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, dado que esta providencia fue la que dio fin al proceso de reparación directa objeto de esta acción de tutela. 2.3. Problemas jurídicos 56. Le corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado el 26 de abril de 2024. 57.
Para ello, deberá analizar si concurren los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. De encontrarse superados los mismos, la sala analizará lo siguiente: ¿El Tribunal Administrativo del Huila vulneró los derechos fundamentales invocados al proferir la sentencia del 8 de agosto de 2023 mediante el cual confirmó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda de reparación directa promovida por la parte actora contra INVÍAS? 3 En nombre propio y en representación del menor, Michael Steven Vanegas Chaux.
Demandantes: Blanca Elisa Pacheco de Vanegas y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Huila y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01207-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58. Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad; y, de superarse, (iii) el análisis del caso concreto, con fundamento en los cargos propuestos en la demanda de tutela. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 59. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20124.
Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema5. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales6. 60. A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20147.
En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial8. 61. Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 6 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 8 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv).
Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandantes: Blanca Elisa Pacheco de Vanegas y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Huila y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01207-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 62.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la Sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión, y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 63.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 64. Bajo las anteriores directrices, se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad.
En caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.5. Estudio del requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional 65. Al respecto, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 2022 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional9. 66.
De esta manera, en esa oportunidad, se planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, los cuales fueron acogidos por esta Corporación. En concreto, estos presupuestos se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandantes: Blanca Elisa Pacheco de Vanegas y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Huila y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01207-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 67.
Adicionalmente, en el fallo de unificación referenciado la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”. 68.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad”. 69.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para “lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución”. 70. Conforme a lo decidido en anteriores oportunidades, la Sala entrará a decidir si en el presente caso el asunto reviste o no de relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los fines acogidos por la Corte Constitucional y esta Corporación. 2.5.1.
Relevancia constitucional en el caso concreto 71. La sala anticipa que confirmará la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, por no acreditarse el requisito general de relevancia constitucional, pues la parte actora presentó argumentos tendientes a buscar una instancia adicional del proceso, con lo que se pretende reabrir las etapas procesales y probatorias de la controversia ya zanjada por el juez natural de la causa.
Esto, Demandantes: Blanca Elisa Pacheco de Vanegas y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Huila y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01207-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co porque con la presentación de este mecanismo constitucional el actor pretende reabrir un debate de mera legalidad, propio de la labor de los jueces ordinarios. 72.
En efecto, lo reproches que sustentan el defecto fáctico ni siquiera se dirigen a controvertir las sentencias censuradas, sino que se centran en revivir la discusión sobre el título de imputación de responsabilidad subjetivo de falla del servicio que fundamentó la demanda de reparación directa que promovió contra INVÍAS. 73. Si bien la parte actora sostuvo que el tribunal demandado valoró indebidamente las pruebas obrantes en el expediente y referenció el contrato 2138 de 2012 y el Informe Mensual de Interventoría No. 1 del 18 de diciembre al 17 de enero de 2013, los motivos expuestos tanto en el escrito de tutela como en el de impugnación centran su atención sobre la responsabilidad extracontractual en la que, a su juicio, habría incurrido INVÍAS. 74.
En tal sentido, los argumentos presentados son apreciaciones de índole legal por medio de los cuales se pretende que el juez constitucional profiera una nueva valoración sobre las pruebas cuya interpretación fundamentó la sentencia que se censura, lo cual acredita una simple inconformidad con la decisión adoptada en el trámite de reparación directa y que no estuvo acorde con sus intereses.
A su vez, en este punto se reiteraron argumentos que fueron expuestos tanto en el escrito inicial del medio de control como en el recurso de apelación interpuesto en el proceso ordinario. 75. En efecto, de conformidad con lo expuesto en los antecedentes de esta providencia, en el recurso de apelación presentado contra la decisión de primera instancia del proceso ordinario, la parte actora insistió que de conformidad con el contrato de obra pública 2138 de 2012, INVÍAS no estaba exonerado de la responsabilidad extracontractual frente a terceros.
A su vez, argumentó que si el mantenimiento de la vía hubiera sido el adecuado y la entidad hubiera actuado con diligencia frente al primer deslizamiento ocurrido el día de los hechos, se hubiera evitado el accidente que causó la muerte de la víctima directa. 76. En este orden de ideas, para la sala es evidente que los argumentos que sustentan la presente acción constitucional obedecen a una reiteración de lo que, en esencia, fue expuesto en el proceso ordinario.
Por tanto, al respecto se concluye que la intención de la parte actora es que el juez de tutela profiera un pronunciamiento de fondo sobre asuntos ya zanjados por el juez natural de la causa y, con ello, que se adopte una decisión favorable a sus intereses. En tal sentido, el uso de este mecanismo constitucional como una instancia adicional al proceso ordinario es palpable. 77.
Por tanto, el defecto fáctico no cumple con el deber de exponer una carga argumentativa suficiente en clave constitucional que permita inferir que las sentencias cuestionadas incurrieron en las irregularidades que se les imputa. Lo que se pretende mediante la invocación de este defecto es que exista un nuevo Demandantes: Blanca Elisa Pacheco de Vanegas y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Huila y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01207-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pronunciamiento de fondo en relación con la responsabilidad extracontractual en la que habría incurrido INVÍAS, desde la perspectiva de la parte demandante. 78.
Esto a su vez implica que la controversia propuesta se reduce a una cuestión de simple legalidad pues, a pesar del defecto formulado, lo cierto es que los argumentos esbozados corresponden a una mera inconformidad con el criterio adoptado por el juez natural de la causa en ambas instancias del proceso de reparación directa. 79. No sobra agregar que, en garantía de los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada y del respeto por el precedente judicial, la acción de tutela contra providencias judiciales debe ser rigurosa a la hora de estudiar los requisitos generales de procedibilidad.
En específico, cuando se pretenden cuestionar por esta vía las decisiones de los jueces naturales y valoraciones realizadas al acervo probatorio. 80. En este orden de ideas, se evidencia que el objetivo de la parte actora es manifestar su discrepancia respecto de las conclusiones adoptadas en la segunda instancia del medio de control.
De tal forma, pretende que el juez de tutela lleve a cabo una nueva valoración probatoria de los medios de prueba que relacionó y, con ello, profiera una decisión favorable a sus intereses. 81. En otras palabras, la ausencia de la carga mínima argumentativa en clave de derechos fundamentales requerida para controversias de esta naturaleza permite concluir que el objetivo de la presente demanda es reabrir una controversia ya zanjada por el juez natural de la causa y, con ello, una simple corrección del fallo cuestionado vía tutela, lo que evidencia la intención de usar el mecanismo de amparo como una tercera instancia del trámite ordinario. 82.
Por último, se pone de presente que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional. En estos asuntos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter económico, legal o patrimonial o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 83. En conclusión, la sala confirmará la sentencia del 26 de abril de 2024, proferida por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción constitucional al no superar el examen del requisito general de relevancia constitucional.
Demandantes: Blanca Elisa Pacheco de Vanegas y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Huila y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01207-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 26 de abril de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C que DECLARÓ IMPROCEDENTE el presente mecanismo de amparo por no superar el requisito de la relevancia constitucional.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx