1 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D. C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicación núm.: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Actor: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Demandados: La Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Agencia Nacional de Licencias Ambientales - ANLA, la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge - CVS, Urbaser S.A. E.S.P., Servigenerales S.A. E.S. P. y el Municipio de Montería. Tesis: Es procedente adoptar una medida cautelar en el medio de control de defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, si en su fundamentación aquella no efectúa un test de proporcionalidad.

No es cierto que Urbaser cuenta con la debida infraestructura para el tratamiento y disposición de lixiviados. No es cierto que el a quo careciera de material probatorio suficiente para llegar a la conclusión de que la actividad del relleno sanitario está amenazando los derechos colectivos de la comunidad accionante. Es procedente adoptar una medida cautelar si fue adoptada con fundamento en documentos proferidos por una entidad ambiental que propuso un conflicto negativo de competencia para controlar la actividad del relleno sanitario Loma Grande, si al proponerlo aquella aceptó su falta de competencia. Es procedente adoptar una medida cautelar con fundamento en actos administrativos proferidos por una autoridad ambiental, si no se encuentran ejecutoriados.

Es cierto que la medida cautelar consistente en suspender el ingreso del cuarenta por ciento (40 %) de los residuos sólidos al relleno sanitario Loma Grande fue adoptada con falta de motivación, es incongruente y su cumplimiento conllevaría mayores costos en la prestación del servicio para los usuarios. Es cierto que la medida cautelar adoptada para la protección de derechos e intereses colectivos con fundamento en el principio de precaución utilizó indebidamente ese principio. 2 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Es cierto que existe certeza frente a los daños e impactos ambientales, producto del desconocimiento de la licencia ambiental que autorizó la ampliación del anotado relleno, lo que redunda en la debida aplicación del principio de prevención. No es cierto que las órdenes impartidas en la medida cautelar exigen más de lo contemplado en la licencia ambiental.

No es cierto que no debió decretarse una medida cautelar de urgencia porque no se estaba ante un perjuicio irremediable. Auto que resuelve recurso de apelación contra una medida cautelar La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Puerto Escondido y Urbaser S.A. E.S.P., en contra del auto proferido el 19 de abril de 2022, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Córdoba decretó la medida cautelar solicitada.

I.

ANTECEDENTES El Cabildo Indígena Jaraguay, la junta de acción comunal de la vereda Loma Grande y los ciudadanos: Ferney Francisco Fajardo Durango, Edwin Huzdays Benítez Bula, José Carlos Flórez Vega, Lucas Adolfo Fajardo López, Antonio José Morales Baranoa, Eduardo Antonio Guerra Madera, Emiro Enrique Tordecilla Redondo, Fredy Manuel González Gómez, Miguel Antonio Morales Torrecilla, Carlos Arturo Cordero Díaz, Héctor Manuel Cotoas Hernández, Omar Ambrosio Moreno Martínez, Nileth del Carmen ortega Espitia, Gustavo Manuel Ayala Zapa, Rafael Anselmo Gómez Escobar, Estela del Carmen Petro Hernández, Juan Carlos Arizal Paternina, Rodolfo José Martínez Bertel, Rosa Margarita Sotelo Ayala, Roció Enith López Carmona, Abel Antonio Chamorro de la Rosa, Henry Luis Reyes Díaz, Denys Miguel Petro Sotelo, Nadis María Guevara Martínez, Nancy del Socorro Alarcón Escobar, Omaira Judith Velásquez Garavito, Elvira Rosa Alarcón Pacheco, Feliciana Rosa Herrera Peinado, Arleth Johana Sotelo Ayala, Lidys del Carmen Jiménez Sotelo, Margarita Sotelo Naranjo, Yonairo Antonio Madera Sabedra, Carmen María Ríos Vargas, Héctor Enrique Padilla Cárdenas, Rosa Elena Guevara, Carmen Arcenia Ayala Falco, Rosisiris del Carmen Guevara, Pedro Alejandrino Flórez Jiménez, Florencia María Guevara Mejía, Aidee del Socorro Ferrer González, Rafael Antonio Flórez Durango, Nafer Miguel Pacheco Sotelo, Marina del Carmen Martínez Vertel, 3 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Keila Marcela Guevara Martínez, Wilson Andrés Velázquez Marques, Walter Antonio Gómez Sáenz, Apolinar José Tordecilla Naranjo, José Miguel Peinado Guevara, Ana Matilde Flórez Durango, María Claudia Argel Agamez, Gustavo Manuel Olascuaga Solar, María Angélica Velázquez Buelvas, Yidis Yanieth Corcho Saavedra, Andrés David Enamorado Corcho, Yesenia del Carmen Mercado Mejía, Ingrith Patricia Ferrer Ávila, Leiyds Paola Cavadia Guevara, José Peniche Guevara, Jose Enrique Peniche Guevara, Luz Mari Herrera Sáenz, Leidys del Carmen Gómez Herrera, Evaristo Pacheco Arroyo, Jhan Carlos Montalvo Arcia, Luis Humberto Sotelo Naranjo, Jose Ignacio Guevara Rosario, Yair Enrique Durango Guevara, Gabriel Segundo Fernández Ferrer, Ignacio Jose Guevara Mejía, Yeira Rosa Guevara Martínez, Lina Paola Seña Velázquez, Francisco Manuel Méndez Portacio, Rafael Joaquín Naranjo Velásquez, Teodoro William Bulla Triana, Rafael Antonio Castaño Díaz, Alfredo Miguel Sotelo Naranjo, Eduar Dennis Méndez Petro, Netty Nerley Padilla Brun, Edilberto Manuel Avilez Peña, Paola Vanessa Sibaja Racero, Luis Antonio Martínez Jiménez, Luis Alberto guzmán Tordecilla, Luis Felipe Tordecilla Gaviria, Hastritt Cardenas Petro, Gustavo Andrés de león Martínez, Martin Elias Villadiego Furnieles, Luis Andrés Mercado Bula, Remberto Miguel Causil Tordecilla, Luis David López Montiel y Adis Edith Ramos Espitia1, interpusieron acción popular en contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Agencia Nacional de Licencias Ambientales (en adelante ANLA), la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge (en adelante CVS), Urbaser S.A. E.S.P., Servigenerales S.A. E.S.P. y el Municipio de Montería, por la presunta vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la moralidad administrativa y al acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública con ocasión de la operación del Relleno Sanitario “Loma Grande”, ubicado en el municipio de Montería. En particular formularon las siguientes pretensiones: “VIII.

PRETENSIONES 1 Personas respecto de las cuales fue admitida la acción popular por el Tribunal Administrativo de Córdoba. Folio 19 del escrito “12AutoAdmiteYDecretaMedidaCautelar”, enviado por el Tribunal Administrativo de Córdoba que se encuentra en el índice 2 de SAMAI. Documento denominado: “ED_CORREO_DIEGOMARIO(.pdf) Nro Actua 2”.

Consultado en el siguiente enlace: https://etbcsj- my.sharepoint.com/personal/des03tacrb_cendoj_ramajudicial_gov_co/_layouts/15/onedrive.aspx?id =%2Fpersonal%2Fdes03tacrb%5Fcendoj%5Framajudicial%5Fgov%5Fco%2FDocuments%2FEsta nteDigitalDespacho03%2FAccionesConstitucionales%2FPopular%2F23001233300020210028500 %2FC01Principal&ga=1 4 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Solicito, señor Juez, en atención a los hechos anteriormente narrados, efectuar los siguientes pronunciamientos: 1- Ordenar al señor Director de la Corporación Autónoma de los valles del Sinú y san Jorge “C.V.S.” revocar y/o terminar por incumplimiento y afectación al medio ambiente, la Resolución No. 0252 del 4 de marzo 2015, emitida por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales “ANLA”, mediante la cual se confirió licencia ambiental a la empresa SERVIGENERALES/URBASAER S.A. E.S.P., para iniciar operaciones en el relleno sanitario Loma Grande. 2- Que dadas las condiciones actuales en las que se encuentra el relleno sanitario Loma Grande, se proceda de manera inmediata a efectuar el cierre del mismo y por ende cese la disposición de basuras. 3- Ordenar al mismo funcionario público que requiera de forma inmediata a la empresa SERVIGENERALES/URBASAER S.A. E.S.P. para dar inicio a la etapa de cierre y pos clausura, para la restauración o recuperación de la zona, garantizando el adecuado tratamiento ambiental, biológico y químico previsto para el manejo de residuos según la normatividad que lo regula. 4- Ordenar a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA y al operador del sistema las acciones correctivas al daño medioambiental producido.”.2 1.1.

Solicitud de medida cautelar Por medio de demanda radicada en el Tribunal Administrativo de Córdoba el 22 de noviembre de 2021, sometida a reparto el 24 del mismo mes y año, los accionantes solicitaron el decreto de las siguientes medidas cautelares:3 “PRETENSIONES CON LAS MEDIDAS CAUTELARES URGENTES Con el fin de evitar un perjuicio irremediable y salvaguardar el derecho colectivo afectado, solicitamos, de conformidad con el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, las siguientes medidas: • Ordenar la cesación inmediata del funcionamiento del relleno sanitario Loma Grande por considerar que con el funcionamiento del mismo se está generando un daño ambiental irreparable. • Ordenar que se ejecuten los actos necesarios para que se detenga el derrame de lixiviados, suspendan la entrada de desechos al relleno, e inicien los procesos sancionatorios correspondientes por la omisión al cumplimiento de las indicaciones dadas en las diferentes visitas, licencias y solicitudes hechas 2 Folio 14 del escrito de la “01Demanda.pdf”, enviado por el Tribunal Administrativo de Córdoba que se encuentra en el índice 2 de SAMAI.

Ver pie de página número 1. 3 Información obrante en la pestaña “Asunto” del proceso de radicación 23001233300020210028500, consultado en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI. Proceso adelantado ante el Tribunal Administrativo de Córdoba, que se puede consultar en el enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=23001233300 0202100285011100103 5 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co por las autoridades ambientales, cometidos desde el inicio actividades hasta la fecha. • Obligar al demandado a presentar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas. • Ordenar a nuestras (Sic) costas (Sic) los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo, en este caso se solicitará inspección judicial al sitio en donde se encuentra en funcionamiento el relleno sanitario loma grande en el que se pueda determinar lo siguiente: - Chequeo topográfico que estime la densidad que exigía la licencia ambiental, con la finalidad de que se compruebe la afirmación de que el relleno sanitario loma grande ya cumplió con la vida útil que le otorgaron y que su capacidad volumétrica actual está sobrepasada. - Revisar si los taludes, pendientes, cotas y niveles que tiene el relleno son iguales a los que se encuentran en la licencia ambiental. - Determinar si el relleno sanitario loma grande realizo la coberturas intermedias o existen instalaciones de filtros intermedios para la evacuación de lixiviados en niveles superiores. - Determinar si en las zonas en las cuales se llegó a un máximo nivel de residuos se realizó la cobertura final, pues existen registros fotográficos en los que se evidencia que solo tienen cobertura por un manto negro- verde que no es impermeable, ocasionando con ello proliferación de malos olores, vectores y la infiltración de aguas lluvias a la masa de residuos.

(ver fotografías en anexos) - Metros cúbicos de lixiviados que recirculan y comparar con la capacidad instalada para este fin, con la finalidad de comparar con los volúmenes generados y manejados. - Determinar en qué lugar se encuentran vertiendo los lixiviados que se generan en el relleno sanitario, pues las 11 piscinas de almacenamiento de lixiviados no son suficientes para el manejo de los mismos según el volumen de basuras que se recibe a diario. - Tomar muestras a las corrientes de agua que se encuentran alrededor de donde se encuentra funcionando el relleno sanitario que logre determinar la edad de los lixiviados, la carga contaminante y la procedencia de los mismos, pues como se dijo en los hechos la empresa se escuda en que estos pertenecen al basurero a cielo abierto que se encuentra clausurado hace más de 12 años. - Verificación de la existencia de equipos que permitan a la empresa monitorear la estabilidad geotécnica, pues como se muestra en el registro fotográfico, actualmente se tiene una montaña de residuos, cargados de humedad y no compactados, lo cual constituyen una amenaza evidente. - Verificación histórica de monitoreo de olores, pues la mayor queja de las comunidades que se encuentran aledañas al relleno son los malos olores que este emite.”.4 4 Folio 12 a 13 del escrito de la “01Demanda.pdf”.

Ver pie de página número 1. 6 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Como fundamento jurídico de las anteriores solicitudes aludieron a los artículos 25 de la Ley 472 de 1998 y 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA).

Arguyeron que existe un perjuicio inminente relacionado con el incumplimiento de la licencia ambiental otorgada para el funcionamiento del Relleno Sanitario “Loma Grande”. Falta de cumplimiento que endilgaron a una omisión de las autoridades administrativas y ambientales, así como a las empresas de servicios públicos demandadas. Igualmente, indicaron que esa situación ha derivado en la vulneración de sus derechos al medio ambiente, la salud en conexidad con la vida, y la vida digna.

II. DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante auto proferido el 19 de abril de 2022, el Tribunal Administrativo de Córdoba admitió la demanda y decretó medidas cautelares de urgencia5. En la referida providencia señaló que los accionantes no agotaron el requisito de procedibilidad, pero prescindió del mismo dando aplicación al inciso tercero del artículo 144 del CPACA, esto es, ante la existencia de un “inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos”.

Como fundamento de su decisión, referenció los siguientes medios de prueba: i) Resolución 0252 del 4 de marzo de 2015, proferida por la ANLA. Acto por medio del cual se aprueba la ampliación del Relleno Sanitario “Loma Grande”. ii) Resolución 0569 del 21 de mayo de 2015, proferida por la ANLA. Mediante este acto, se resolvió recurso de reposición presentado en contra de la Resolución 0252.

En ella se accedió a modificar las condiciones para ampliar el relleno y se puso especial atención en el tratamiento de lixiviados. Así, que se otorgaron doce (12) meses para la construcción de dos (2) pondajes de almacenamiento de lixiviados, cada uno de quinientos metros cúbicos (500 m3) destinados a la 5 Documento denominado “ED_59AUTORESUELVERECURS(.pdf) NroActua 2”, visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI, del proceso 23001233300020210028501, consultado en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=23001233300 0202100285011100103 7 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co ampliación del relleno, y la operación de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales - (en adelante PTAR). iii) Auto número 08373 del 24 de diciembre de 2018, proferido por la ANLA.

Por medio del cual se inicia el trámite administrativo de modificación de la licencia otorgada por la CVS mediante Resolución 08861 del 17 de febrero de 2005. Esta última fue modificada por la ANLA mediante Resolución 0252 del 4 de marzo de 2015, y por medio ella se otorgaron los permisos de vertimientos y ocupación de cauce para el Relleno Sanitario “Loma Grande” a Servigenerales S.A. E.S.P. iv) Informe de la visita efectuada por la CVS al relleno sanitario el día 14 de abril de 2021.

En ella se evidenció que el manejo de lixiviados consistía en trece (13) lagunas o estanques de almacenamiento de diferentes niveles de colmatación. De ahí que se recomendara intervención y cambiar a un sistema de manejo más eficiente de esos líquidos. Igualmente, se puso de presente que el relleno carece de PTAR y que existe un punto de vertimiento ubicado en las coordenadas N 08° 42’ 36,5’’ y WO 75° 50’ 28,1 cuya salida tendría destino al Canal el Purgatorio en coordenadas N 08° 42’ 46,8’’ y WO 75° 50’ 31,1’’.

No se evidenciaron lixiviados en canales perimetrales de aguas lluvias de relleno sanitario, pero sí aguas residuales que parecen provenir del antiguo botadero, adyacente al relleno. Sobre este último punto se recomendó solicitar informe a la ANLA y remitir comunicado a la Alcaldía de Montería. En cuanto a la PTAR, se recomendó requerir su construcción a Urbaser. v) El 7 de julio de 2021, la CVS abrió investigación ambiental por el presunto: (a) incumplimiento del artículo 9 de la Resolución No. 0569 de 21 de mayo de 2015, (b) vertimiento de aguas residuales provenientes del antiguo botadero a cielo abierto, y (c) la presencia de residuos sólidos expuestos -debido al desprendimiento de taludes-. vi) Informe de visita efectuada por la CVS el día 17 de agosto de 2021.

En este se concluye que el relleno sanitario “Loma Grande”, de la empresa Urbaser S.A. E.S.P: a) está activo y en él se disponen los residuos sólidos de Montería y otros municipios, b) presenta canales perimetrales para el manejo de aguas lluvias revestidos de concreto y piedra caliza, así como algunos temporalmente con 8 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co plástico.

Se halló una filtración en una zona de disposición antigua, c) carece de PTAR para el tratamiento de lixiviados provenientes de residuos sólidos, d) tiene un punto de vertimiento en las coordenadas N° 08° 42’ 36,5’’ y WO 75° 50’ 28,1’’, que según Urbaser corresponde a aguas provenientes del antiguo botadero a cielo abierto ubicado en el predio vecino al relleno y que converge con la salida del canal perimetral para el manejo de aguas lluvia hacia canal en tierra, con destino final al caño El Purgatorio.

Aguas de los canales perimetrales que se mezclan con las contaminadas provenientes del antiguo botadero y que llegan a un estanque ubicado en la vecindad del relleno. vii) Informe de visita efectuada por la CVS el 13 de septiembre de 2021. En esta ocasión también acudió la Defensoría del Pueblo, en el que se concluyó que el relleno sanitario “Loma Grande”: a) no quema, captura ni tiene sistema de control y de seguridad industrial para el gas metano, adicional a chimeneas para la salida de los gases producto de la descomposición de los residuos sólidos.

Esto por el olor presentado en el relleno durante la visita. Situación que pone en riesgo tanto a las instalaciones como al personal que labora allí y a los predios vecinos, b) carece de PTAR para los lixiviados provenientes de los residuos sólidos, y c) presencia de un punto de vertimiento, ubicado en las coordenadas geográficas: N 08° 42’ 36,5” y WO 75° 50’ 28,1”. viii) Resolución 2-8449 del 28 de septiembre de 2021, proferida por el Director General de la CVS. Por medio de aquella se impone una medida preventiva a Urbaser S.A. E.S.P. y al Municipio de Montería consistente en: a) la suspensión inmediata de actividad de vertimiento de lixiviados y que tiene destino al caño el Purgatorio, y b) la división de aguas del punto de vertimiento ubicado en las coordenadas N° 08° 42’ 36,5’’ y WO 75° 50’ 28,1’.

Igualmente, se ordena la apertura de una investigación administrativa ambiental a esa empresa de servicios públicos y al municipio, con fundamento en la presunta existencia de un punto de vertimiento de aguas residuales que tiene destino final en el caño “El Purgatorio”, así como la inoperancia de la PTAR del relleno. ix) Informe de la visita efectuada los días 2 y 3 de diciembre de 2021 por la CVS en seguimiento a la licencia ambiental del Relleno Sanitario “Loma Grande”, en la que se evidenció: a) que pese a haberse otorgado permiso para 11,5 hectáreas, el relleno ocupa 14,7, b) que pese a carecer de permiso de aprovechamiento forestal, 9 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co éste se efectuó sin autorización en un área de aproximadamente 4 hectáreas, c) presencia de un vertimiento de aguas de color negro con espuma blancuzca, olor ofensivo y nauseabundo.

Condiciones semejantes a las de los lixiviados con punta de salida en estructura tipo usillo, a la altura del Club Montería Jaraguay que conduce al corregimiento Loma Grande, cerca al relleno sanitario, predio “El Paraíso”, que continúan por un canal de tierra, al parecer con destino al canal El Purgatorio. Aguas que presentan un alto grado de contaminación, características fisicoquímicas de lixiviados de un relleno sanitario de mala calidad por parámetros microbiológicos, coliformes totales y fecales que superan el límite máximo para aguas de consumo, d) existencia de un punto de vertimiento ubicado en las coordenadas: N 08º 42’ 36,5’’ y WO 75º 50’ 28,1’’, correspondiente a aguas que provienen del antiguo botadero a cielo abierto de Montería, ubicado en el predio vecino al relleno sanitario.

Esto según lo afirmado por Urbaser. Este punto de vertimiento converge con la salida de canal perimetral de aguas lluvias del proyecto hacia canal en tierra, al parecer con destino final al caño El Purgatorio, e) inexistencia de sistema de tratamiento tipo PTAR para el manejo de los lixiviados de los residuos sólidos, problemática respecto de la cual no se ha presentado propuesta técnica por parte de Urbaser, f) carencia de i) piezómetros para medir la calidad del agua subterránea en los pondajes para lixiviados y sus áreas cercanas, y ii) canaletas perimetrales en los límites de esa zona, g) la mayoría de la comunidad de la vereda Loma Grande tiene percepción negativa del Relleno Sanitario y de Urbaser, h) las principales afectaciones a la comunidad son los olores ofensivos, la contaminación del aire por el polvo de las vías al paso de los vehículos y la contaminación del agua. x) Oficio del 22 de junio de 2021, en el que la CVS informa que el Relleno Sanitario “Loma Grande”, presta sus servicios a los municipios de Canalete, Cerete, Ciénaga De Oro, Cotorra, Lorica, Los Córdobas, Montería, Moñitos, Planeta Rica, Pueblo Nuevo, Puerto Escondido, San Carlos, San Bernardo Del Viento, San Pelayo, Tierralta y Valencia. xi) Reportes periodísticos del portal digital La Piragua y del Diario El Universal, entre otros, en los que se evidencian las quejas de los habitantes de la vereda Loma Grande derivados de los malos olores y la presencia de lixiviados por el funcionamiento del relleno sanitario. 10 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Posteriormente, se refirió a la Constitución de 1991 que reconoce al medio ambiente una triple dimensión: principio, derecho y obligaciones.

Citó el artículo 79 Superior y se refirió al principio de precaución. Adicionalmente refirió las sentencias C-595 de 2010 y C-703 del mismo año, proferidas por la Corte Constitucional, y el auto del 20 de mayo de 2016, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado en el proceso de radicación 2011-00611-01. En esa línea, con base en el material probatorio obrante en el expediente, aplicó el principio de precaución con fundamento en la existencia de vertimientos en el relleno sanitario.

Lixiviados para cuyo tratamiento no se cuenta con planta de tratamiento que, al ser de mala calidad y contaminar, pueden generar consecuencias nocivas para el medio ambiente -por alterar fuentes hídricas- y para la salud de las personas -consumo o utilización-, sobre todo para los habitantes del sector. Adicionalmente, hizo énfasis en que los demandados no han adoptaron acciones con respecto a la medida preventiva impuesta por la CVS, mediante la cual se les ordenó suspender los vertimientos.

Bajo esas premisas, en la medida se impusieron varias obligaciones, principalmente a cargo del Municipio de Montería y de Urbaser S.A. E.S.P. No obstante, una de ellas también cobijó a los dieciséis (16) municipios a los que el Relleno Sanitario “Loma Grande” presta sus servicios, veamos: “

RESUELVE

(…)

DECIMO TERCERO: DECRETAR de las siguientes MEDIDAS CAUTELARES DE URGENCIA: 13.1: ORDENAR al Municipio de Montería y a URBASER COLOMBIA SA ESP., que dentro de veinte (20) días siguientes a la notificación de esta providencia, procedan a realizar actividades tendientes a suspender el vertimiento de Aguas Negras, PRESUNTAMENTE LIXIVIADOS y que tiene destino al caño el Purgatorio, coordenadas 08° 42´ 36,5´´ y WO 75° 50´ 28,1´´y punto de salida N 08° 42’ 46,8” y WO 75° 50’ 31,1.

Igualmente se ordena al Municipio de Montería y a URBASER COLOMBIA SA ESP, que presenten el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos – PGIRS y las medidas adoptadas en este respecto del tratamiento y control de los lixiviados. 13.2: ORDENAR a los Municipio de Montería, Canalete, Cerete, Ciénaga De Oro, Cotorra, Lorica, Los Córdobas, Moñitos, Planeta Rica, Pueblo Nuevo, Puerto Escondido, San Carlos, San Bernardo Del Viento, San Pelayo, Tierralta 11 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co y Valencia y a URBASER COLOMBIA SA ESP. suspender la entrada del (cuarenta) 40% de los desechos que actualmente ingresan diariamente al relleno sanitario de LOMA GRANDE, para lo anterior se le concede veinte (20) días siguientes a la notificación de esta providencia. Se advierte que las medidas anteriores no podrán suspender la prestación del servicio de aseo, ni afectar la debida prestación de este, ya que acorde la Ley 142 de 1994 artículo 1 es deber del Estado garantizar la calidad de este servicio público y su disposición final. 13.3 ORDENAR a la CVS que realice seguimiento y control de las órdenes dadas en esta providencia.”.6 III.

FUNDAMENTO DE LOS RECURSOS 3.1. Contra la precitada decisión Urbaser S.A. interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación.7 La petición principal está destinada a que se revoque la decisión que decretó las peticiones cautelares y que en su lugar las mismas sean denegadas. Para los fines expuestos, planteó tres líneas argumentales: i) falta de aplicación del test de proporcionalidad -entendida como falta de motivación- en la medida cautelar decretada; ii) acatamiento de la licencia ambiental y las normas en el Relleno Sanitario “Loma Grande”, e iii) indebida aplicación del principio de precaución. 3.1.1.

En lo tocante con la primera, señaló que, por falta de ponderación, la orden impartida resultó más gravosa para el bien jurídico protegido y para otros de mayor jerarquía. Citó apartes de las sentencias T-227 de 2017 y C-673 de 2001, proferidas por la Corte Constitucional, en las que, según lo señalado por la empresa recurrente, se indica que, para que una providencia judicial esté debidamente motivada, se ha de analizar el principio de proporcionalidad.

Esto es, evaluando “el medio usado para prevenir el daño inminente o cesar el perjuicio causado, frente al bien jurídico tutelado y así determinar si la medida resulta o no más gravosa para el bien que se busca proteger u otros de mayor jerarquía”.8 Evaluación que echó de menos en la providencia atacada, en la que no se analizó la idoneidad, necesidad ni proporcionalidad en sentido estricto de las cautelas ordenadas. 6 Folio 21 del auto del 19 de abril de 2022.

Ver pie de página número 5. 7 Allegado vía correo electrónico a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Córdoba el 29 de abril de 2022. Información obrante en el folio 2 del documento “20Reposición Urbaser.pdf” enviado por el Tribunal Administrativo de Córdoba que se encuentra en el índice 2 de SAMAI. Documento denominado: “ED_CORREO_DIEGOMARIO(.pdf) Nro Actua 2”.

Ver pie de página número 1. 8 Folio 10 ibidem. 12 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1.1.1. Al referirse a la idoneidad, indicó que, pese a que el principio de precaución no exige la certeza del daño, sí que los hechos que le dan lugar existan.

Situación que no se presenta en el caso bajo estudio ya que en la actualidad el relleno sanitario es operado dando cumplimiento a las normas y a “las mejores estándares de ingeniería”.9 El sitio de disposición final de residuos cuenta con infraestructura para garantizar el tratamiento y la recirculación de los lixiviados, así como para controlar y mitigar los olores y vectores, circunstancias que no fueron reconocidas en la providencia objeto del recurso.

Ello, debido a que los hechos que fundamentaron la solicitud son del año 2015 y la decisión se adoptó con base en informes efectuados por entidades sin competencia para hacerle seguimiento al proyecto. Esto último debido a que, puso de presente, la entidad competente era la ANLA. Ello porque, el 21 de septiembre de 2021, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolvió un conflicto negativo de competencias planteado por la CVS, entre ella y la ANLA.

Proceso de radicación número 2021-00073-00, en el que se asignó competencia para ejercer la vigilancia y control del Relleno Sanitario “Loma Grande” a la CVS, Corporación que, pese a haber planteado el conflicto y haber sido declarada competente únicamente desde octubre de 2021, emitió actuaciones mientras el asunto era resuelto. En lo tocante a la medida preventiva impuesta por la CVS el 28 de septiembre de 2021, acto que se tuvo como incumplido en la providencia recurrida, señaló que el mismo fue adoptado cuando la Corporación carecía de competencia, así como que tal decisión no le fue notificada.

Ello debido a que el “oficio recibido el día 21 de octubre de 2021 es una citación para notificación personal en la que además se advertía, que en caso de que no se compareciera al despacho se procedería la notificación por aviso, hecho que nunca ocurrió. Por tanto, mi representada desconoce la medida preventiva y el proceso sancionatorio que supuestamente fue iniciado y no ha tenido la oportunidad de ejercer el derecho de defensa ni controvertir los hechos ni pruebas”.10 9 Folio 12 ibidem. 10 Folio 34 ibidem. 13 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, adujo que, para probar la supuesta contaminación ambiental, se tuvieron en cuenta encuestas que se practicaron a los accionantes del presente medio de control.

Luego, indicó que los informes proferidos por la CVS se fundamentaron en muestras tomadas en predios circundantes al relleno. 3.1.1.2. Sobre la necesidad, señaló que, para que una medida cautelar tenga esa característica, no debe existir otro medio legal ordinario para lograr el fin perseguido con ella pues, de lo contrario, resultaría desproporcionada.

Adjetivo con el que calificó la decisión apelada al considerar que la suspensión del cuarenta por ciento (40 %) de los residuos que ingresan al relleno, pone en riesgo de sufrir una emergencia sanitaria a los usuarios del servicio. Ello por cuanto los residuos permanecerían en las calles y en el lecho de los ríos. Adicionalmente, para la adopción de esa medida, no se tuvo en cuenta que la generación de residuos obedece a factores externos a la administración municipal y las empresas de servicios públicos y que, para su implementación, se tendría que discriminar entre usuarios: a quienes se les prestaría el servicio y a los que no. Igualmente, manifestó que la cautela decretada no guarda relación con “los supuestos problemas ambientales que enfrenta la comunidad”.11 En cambio, genera la violación de los derechos fundamentales y colectivos de la población que se beneficia del relleno. 3.1.1.3.

Sobre la proporcionalidad en sentido estricto, señaló que el análisis debió consistir en determinar si la intervención en el derecho afectado con la medida cautelar se compensaba con los sacrificios que asumen con su adopción, tanto los titulares de ese derecho como la sociedad. Estudio que consideró omitido por el a quo, que no tuvo en cuenta la emergencia sanitaria que se derivaría de aplicar la orden dada a los dieciséis (16) municipios, consistente en suspender el cuarenta por ciento (40 %) de los residuos que ingresan al relleno. Entes territoriales que “deberán trasladar a los ciudadanos afectados por la medida un aumento en las tarifas as del servicio público domiciliario de aseo superior al 30% en los términos de la resolución CRA 720 de 2015”.12 Situación de peligro sanitario 11 Folio 13 ibidem. 12 Folio 14 ibidem. 14 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co acaecida en Bucaramanga, como consecuencia de la orden judicial consistente en el cierre del Relleno Sanitario “El Carrasco”, que puede evitarse si se revoca la medida cautelar.

Puso de presente que, si se trasladan los residuos a otros rellenos sanitarios, éstos tendrían que contar con licencia ambiental, capacidad técnica, administrativa y financiera para recibir un aumento de doscientas (200) toneladas al día. Incremento que disminuiría su vida útil, “o generar costos adicionales para los usuarios sin contar a otros operadores que ante la falta de experticia podrían conllevar a reales daños ambientales”.13 Ello debido a que, si bien existen otras dos ubicaciones para disposición final, distan de Montería. El Relleno Sanitario “Tángaras” queda ubicado a 40 kilómetros de Montería, su capacidad de disposición es de 150 toneladas por día y para llegar allá se debe transitar una vía en la que sobran peajes.

El Relleno Sanitario “Campoalegre” se ubica a 120 kilómetros de Montería, tiene capacidad para 300 toneladas por día y también implica recorrer una vía en la que se cobran peajes. Circunstancias que implicarían el aumento de los costos de la prestación del servicio -que afectaría en mayor medida a los hogares de menores ingresos-, así como del impacto ambiental derivado de la recolección de basura.

Todo ello mientras que “Loma Grande” queda a 9 kilómetros desde el centro de Montería, tiene capacidad para 500 toneladas diarias y su ubicación no lleva consigo el pago de peajes. Adujo que, en caso de mantenerse la medida, los veinte (20) días otorgados para su cumplimiento, resultan insuficientes. 3.1.2. Sobre el acatamiento de la licencia ambiental y las normas en el Relleno Sanitario “Loma Grande”, adujo que “la medida es perjudicial desde el punto de vista ambiental y económico.

Es inútil porque el relleno no tiene derrames de lixiviados, ni genera afectación al suelo, al agua o al aire”.14 Ello debido a que cumple con la licencia ambiental y la reglamentación vigente en materia constructiva, de diseño y ambiental. Por ejemplo, en materia de manejo de lixiviados y para asegurar que no se fuguen, se impermeabilizó el suelo con geomembrana, la cual es protegida mediante riego y compactación de arcilla y se protegió con geotextil.

Igualmente, se 13 Folio 15 ibidem. 14 Folio 17 ibidem. 15 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co instalaron filtros de fondo para su recolección. Una vez extraídos, se conducen y almacenan en trece (13) pondajes o lagunas que se encuentran impermeabilizados.

Luego, se tratan en la planta, mediante el proceso de ósmosis inversa -Planta de Tratamiento de Lixiviados mediante Tecnología de Ósmosis Inversa PTOI-, que garantiza que los vertimientos resultados de ese tratamiento cumplen con los valores límites permitidos. Adicionalmente, el sistema de recirculación es continuo, lo que evita descargas en cuerpos hídricos.

Ese mecanismo permite “realizar la descarga de lixiviados en la masa de residuos provenientes del efluente de la planta de tratamiento y lixiviado generado de las celdas o vasos”.15 Posteriormente, enfatizó en que la recirculación de lixiviados se encuentra autorizada en varios rellenos sanitarios del país, específicamente en la Resolución 08861 del 17 de febrero de 2005, por medio de la cual se otorgó la licencia ambiental para la construcción y operación del relleno sanitario, habilitación que se confirmó en las modificaciones posteriores que fueron solicitadas y autorizadas.

Así, el artículo 3 de la Resolución 0252 de 2015, modificado por el artículo 8 de la resolución 0569 del mismo año, permitió la recirculación de los lixiviados sin la puesta en funcionamiento de una PTAR. Del sistema de manejo de lixiviados que hasta el momento se ha reseñado, la recurrente allegó fotografías, así como un esquema, un diagrama de flujo de la PTOI e imágenes de lixiviados no tratados y de aquellos que resultan del proceso de ósmosis inversa, que se denominan efluentes.

Sin embargo, posteriormente adujo lo siguiente, refiriéndose a una PTAR: “Resulta relevante mencionar que, aunque se cuenta con un sistema de tratamiento autorizado por la normatividad vigente y una PTAR que garantiza el tratamiento de los lixiviados no ha sido posible obtener la autorización por parte de la CVS que permita descargar este efluente de la PTOI en el punto que se defina situación que conlleva a mantener el proceso de recirculación reiterando que es un proceso acorde a los estándares técnico-establecidos para el manejo de este tipo de aguas residuales”.16 Adicionalmente manifestó que no existen fuentes hídricas en la zona, lo que significa que la providencia recurrida incurrió en imprecisiones y con fundamento en ellas 15 Folio 20 ibidem. 16 Folio 24 ibidem. 16 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co decretó las cautelas.

Por todo lo anterior, alegó que el manejo que de los lixiviados se hace en el relleno es suficiente para evitar cualquier daño ambiental en los recursos naturales asociados con el mismo. Luego se refirió a los malos olores, negando su presencia en el relleno sanitario. Puso de presente la normativa sobre la materia.17 Después, se refirió a las actividades enfocadas a la mitigación y control de olores ofensivos del plan de manejo ambiental que, precisó, son cumplidas a cabalidad.

Afirmación que sustentó con una ficha denominada “programa preservación calidad de aire, subprograma 3, control de olores”, documento este último del plan de manejo ambiental que fue definido en la licencia otorgada para la operación del relleno, diligenciado por Urbaser y que carece de fecha de elaboración. En él se señalan “indicadores”, “metas”, “resultados”, “cumplimiento”, “acción por desarrollar”, “justificación”, “evidencia fotográfica”, “porcentaje de cumplimiento” y “soporte”.

En las casillas de “cumplimiento” y “porcentaje de cumplimiento”, se observan las anotaciones “cumple”, así como “100”; en la de “soporte” se lee “Informe GIA1I-003-2022 realizado por el laboratorio de la Universidad Pontificia Bolivariana”, “Formato Diligenciado de Entrega de EPPs” o “Informes de Cumplimiento Ambiental -ICAS”. Estos últimos constituyen otro instrumento designado para el seguimiento, control y vigilancia de la licencia ambiental, según la Resolución 0252 de 2005 expedida por la ANLA; por lo que también son elaborados por Urbaser y respecto de los cuáles no se indica fecha de realización.18 Adicionalmente explicó que en el relleno se adoptaron dos medidas adicionales a las exigidas en la licencia ambiental, consistentes en la reducción del frente operativo y el cambio de material de cobertura.

La primera disminuye el área descubierta y la segunda al elemento que la cubre, esto es: material terreo de composición limo-arcillosa en vez de geosintético negro - verde. Con fundamento en lo narrado hasta este punto, puso de presente la inexistencia de conductas que pongan en riesgo inminente o causen un perjuicio a los derechos colectivos señalados como afectados. 17 Resolución 1541 del 12 de noviembre de 2013, modificada por las Resoluciones 0672 de 2014 y 1549 de 2014, proferidas por el Ministerio de Ambiente. 18 Folios 26 y 27 ibidem. 17 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1.3.

Por otro lado, hizo referencia a lo que considera la indebida aplicación del principio de precaución en la providencia objeto del recurso. Ello debido a que, al proferirla, el Tribunal carecía de material probatorio que le permitiera tener certeza científica -siquiera relativa- sobre la existencia del peligro de daño o perjuicio irremediable.

Circunstancia que debió llevarlo a negar la cautela solicitada y continuar con el trámite del proceso. Adicionalmente, señaló que, con la decisión adoptada, se desconoció lo señalado por la Corte Constitucional sobre la materia, en la sentencia C-703 de 2010. Adujo que no existe vertimiento de lixiviados a fuentes hídricas, que no se presentan malos olores y que la población de la zona tampoco presenta enfermedades respiratorias recurrentemente.

Punto sobre el que dijo que se trató de afirmaciones temerarias del accionante que no fueron probadas, pero a las que se les dio credibilidad con base en comunicados de prensa y en informes emitidos por una entidad sin competencia y sin seguir los lineamientos legales. La entidad a la que se refirió es la CVS, respecto de la que adicionalmente alegó que tomó pruebas de laboratorio en predios diferentes a los del relleno, cuyos resultados no le son endilgables.

Inmuebles en los que “confluyen aguas de escorrentía de diversos sitios -club de golf, predios vecinos, botadero El Purgatorio- y actividades económicas como agricultura, ganadería, y otras como posibles aguas residuales de las viviendas de la zona”,19 que pueden impactar la calidad de los monitoreos. Negó la afectación de la comunidad de la vereda Loma Grande, asegurando que el relleno queda ubicado a dos kilómetros (2 km) de la misma -allegó la imagen de un mapa-.

Indicó que la topografía de la zona impide que las aguas supuestamente contaminadas afecten a las veredas Las Pulgas o Caño Viejo, debido a que las direcciones preferenciales de las líneas de flujo o drenaje de aguas en terrenos externos y locales del relleno sanitario se dirigen de suroeste a noroeste, pues buscan desembocar en el Río Sinú. Sentido que, sugirió, es diferente al de la ubicación de las veredas.

Para soportar ese punto, se refirió al Estudio 19 Folio 29 ibidem. 18 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co hidrogeológico de la zona de ampliación del Relleno Sanitario Loma Grande, Montería”, que fue efectuado por la empresa Hidrosuelos en octubre de 201920.

Finalmente, peticionó la revocatoria de la medida cautelar apelada. 3.2. Por su parte, el apoderado del Municipio de Puerto Escondido interpuso recurso de alzada en contra de la decisión contenida en el numeral 13.2 de la parte resolutiva de la providencia del 19 de abril de 2022. Los fundamentos también se enfocaron en dos líneas argumentales que se resumen a continuación: i) improcedencia de las medidas cautelares, y ii) ausencia de pruebas que evidencien la vulneración. 21 En cuanto al primero, se refirió a los artículos 25 de la Ley 472 de 1998 y 230 del CPACA, así como al principio de precaución. Para esto último citó la sentencia T- 080 de 2015 de la Corte Constitucional, señalando que, aun cuando la decisión atacada manifestó fundamentarse en el aludido principio, no cumplió con los cinco (5) elementos allí referidos para su configuración. Asimismo, mencionó la decisión proferida por el Consejo de Estado en el proceso de radicación número 2011-00611- 01.

De otro lado, adujo que, con la decisión atacada, no se impidió la degradación del medio ambiente, sino que, por el contrario, se impuso una orden imposible de cumplir y se condenó a los habitantes de esa municipalidad sin tener en cuenta que carecen de relleno sanitario propio. Indicó que no se configuró daño irreversible que impidiera dar el trámite regular a la solicitud cautelar, esto es, trasladarla a la contraparte.

Adicionalmente, adujo que, para evaluar la adopción de la medida cautelar de urgencia, no se tuvo en cuenta el principio de proporcionalidad. Igualmente, alegó falta de motivación en la decisión apelada y señaló que la medida cautelar adoptada resultó desproporcionada porque, para proteger a una comunidad, se afectó a la población de ese municipio.

Sobre este aspecto también anotó que no se estudiaron las condiciones étnicas, 20 Folio 32 ibidem. 21 Allegado vía correo electrónico a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Córdoba el 27 de abril de 2022. Información obrante en el folio 1 del documento “15Reposición Medida Pto Escondido.pdf” enviado por el Tribunal Administrativo de Córdoba que se encuentra en el índice 2 de SAMAI.

Ver pie de página número 1. 19 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativas y financieras del ente territorial al momento de ordenar la reducción del cuarenta por ciento (40 %) de los residuos sólidos. 3.2.1.

En cuanto a la ausencia de elementos materiales probatorios, transcribió el artículo 79 Superior, en el que se consagró el derecho al goce de un ambiente sano, y la sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado con radicación 2005- 01330-01, en la que se determinó el alcance del derecho a la moralidad administrativa. Ello con el fin de alegar que los actores no aportaron pruebas que demostraran la vulneración del primero de los derechos, pues “incluso, de los procesos adelantados por parte de la CVS tampoco se evidencia su ejecutoriedad”.22 Respecto del segundo, señaló que no se probó acción u omisión por parte de la administración pública de ese municipio que pudiera constituir vulneración de la moralidad administrativa.

Para finalizar, solicitó que la decisión impugnada se revoque o que se modifique en el sentido de conceder cuatro (4) meses para darle cumplimiento. IV. TRASLADO Según consta en el Traslado Secretarial No. 032 del 2 de mayo de 2022, de los recursos incoados se corrió traslado durante tres días. En Informe Secretaría del 6 de mayo de 2022, la Secretaría del Tribunal informó que en ese lapso emitieron pronunciamiento la parte actora y los municipios de Canalete y Montería23. 4.1.

Pronunciamiento de la parte actora:24 Se refirió únicamente al recurso del Municipio de Puerto Escondido. Estuvo en desacuerdo con la manifestación relacionada con la carencia de pruebas aportadas con la demanda que demostraran la vulneración de los derechos colectivos de la comunidad. Por eso, enlistó los documentos que allegó con la demanda, relacionándolos en la misma forma que el Tribunal en la decisión apelada.

Indicó 22 Folio 10 ibidem. 23 Documentos denominados “22TrasladoSecretarial.pdf” y “34NotaDespacho” enviado por el Tribunal Administrativo de Córdoba que se encuentra en el índice 2 de SAMAI. Ver pie de página número 1. 24 Escrito allegado el 5 de mayo de 2022 al correo de la Secretaría del Tribunal Administrativo de Córdoba. Documento denominado “23PronunciamientoAcionante.pdf” enviado por el Tribunal Administrativo de Córdoba que se encuentra en el índice 2 de SAMAI.

Ver pie de página número 1. 20 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co que el recurso no cumple con los requisitos señalados en el artículo 26 de la Ley 472, como quiera que se limitó a reprochar la providencia porque carecía de motivación suficiente y en ella se interpretó indebidamente el principio de precaución. Igualmente, al referirse a la crítica planteada sobre la forma en que se utilizó dicho principio en el auto del 19 de abril de 2022, según la cual, no se evidenció en la decisión el daño irreversible, señaló que éste fue aplicado correctamente pues el objetivo de la cautela es evitar la configuración de un daño inminente. 4.2.

Pronunciamiento del Municipio de Canalete:25 Manifestó que el Tribunal erró en la adopción de la medida cautelar preventiva consistente en ordenar la suspensión del ingreso del cuarenta por ciento (40 %) de los residuos. Ello en tanto no se dio cumplimiento a los requisitos establecidos en el auto del 19 de mayo de 2016, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado en el proceso de radicación número 2011-00611.

Específicamente, la debida motivación, pues no se indicaron las razones jurídicas y fácticas para la adopción de esa decisión; únicamente se expidió la orden “y en ningún caso manifestó que como la disminución mitigaría el presunto impacto ambiental y en que ayudaría a que URBASER presente la operación de la PTAR y el tratamiento de los lixiviados”.26 Adujo que, al adoptar esa determinación, no se tuvo en cuenta el daño que con ella se generaría a la población de los municipios usuarios del relleno sanitario, toda vez que con la primer orden se daba solución a los presuntos efectos nocivos del vertimiento de lixiviados que llegan al caño El Purgatorio, pero que tal consideración no guarda conexidad con el segundo ordenamiento, pues el problema radica en presuntos vertimientos más no en que el relleno haya superado su capacidad de almacenamiento para la disposición final de residuos, hipótesis en la que se justificaría la orden de suspensión del ingreso de aquellos. 25 Escrito allegado el 5 de mayo de 2022 al correo de la Secretaría del Tribunal Administrativo de Córdoba.

Documento denominado “27PronunciamientoMpioCanalete.pdf” enviado por el Tribunal Administrativo de Córdoba que se encuentra en el índice 2 de SAMAI. Ver pie de página número 1. 26 Folio 6 ibidem. 21 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Alegó que presenta oposición a la medida cautelar con la intención de evitar mayores perjuicios al derecho colectivo que se pretende proteger.

Ello en aplicación del numeral 1º del artículo 25 de la Ley 472, en consideración a que la cantidad de habitantes que se vería afectado con la suspensión es mayor a la que se beneficia con esa orden. Adicionó que su cumplimiento generaría un problema de salubridad en los municipios que llevan sus residuos al Relleno Sanitario “Loma Grande” y manifestó que el Departamento de Córdoba carece de otro sitio de disposición final al que puedan llevar el porcentaje cuya suspensión se ordenó. Finalmente, adujo que el literal c) del artículo 26 ejusdem ordena evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le sea imposible cumplir en caso de fallo desfavorable; norma que la orden del cuarenta por ciento (40%) desconoce en tanto esa territorialidad carece de la infraestructura para darle cumplimiento.

Situación que llevaría al incumplimiento de su obligación constitucional de prestarle el servicio de aseo a sus habitantes en condiciones óptimas pues para ello, pues tendría que estudiarse cómo formular un proyecto de relleno sanitario. 4.3. Pronunciamiento del Municipio de Montería:27 Apoyó la medida cautelar de urgencia adoptada por el Tribunal.

Indicó que ese juez acertó al tener acreditados los requisitos de la demanda con fundamento en el material probatorio allegado, debido a que la CVS es la autoridad competente para evaluar y hacer seguimiento al relleno. Adujo que la situación del relleno sanitario reviste notoriedad pública, tanto así que la ciudad se encuentra ad portas de una emergencia sanitaria.

El tema ha sido tratado en las sesiones del Concejo municipal, en las que Urbaser ha negado el vertimiento de los lixiviados, evitando buscar soluciones a la situación. Informó que la administración municipal ha participado de los acercamientos efectuados por la Comunidad y las visitas de la Defensoría del Pueblo y de la Procuraduría. Así, el 11 de febrero de 2022, acompañó a la CVS a la imposición de otra medida preventiva encaminada a evitar el vertimiento de lixiviados en la finca La Balastrera.

El 17 del mismo mes y año se efectuó el sellamiento del punto de vertimiento hacia 27 Escrito allegado el 5 de mayo de 2022 al correo de la Secretaría del Tribunal Administrativo de Córdoba. Documento denominado “28PronunciamientoMpioMtr.pdf” enviado por el Tribunal Administrativo de Córdoba que se encuentra en el índice 2 de SAMAI. Ver pie de página número 1. 22 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co el arroyo El Purgatorio, con el fin de evitar que se contaminara el complejo cienagoso del bajo Sinú. Adujo que la CVS cuenta con pruebas que dan cuenta de que las aguas estancadas en Loma Grande son lixiviados.

Luego se refirió al concepto de hecho notorio contenido en la providencia A-035 proferida por la Corte Constitucional. Señaló que en el auto atacado se aplicó el principio de precaución, tal como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-300 de 2021, y fundamentó su decisión en los informes técnicos emitidos por la CVS, entidad que debe determinar el grado de afectación derivado de los hechos narrados en la demanda.

Reprochó que Urbaser pretenda inducir en error al juez, señalando que la adopción de la medida cautelar afectaría la prestación del servicio de aseo o causaría un perjuicio mayor a ese municipio, máxime si se tiene en cuenta que se trata de un servicio público reglado tanto en el componente de disposición final como en el de tarifas. Indicó que cuenta con un plan de contingencia para la disposición de residuos sólidos; plan que, previo requerimiento de información a la CVS, le permitiría redirigirlos a otro relleno. V. ACTUACIONES POSTERIORES AL RECURSO 5.1.

Mediante providencia del 15 de junio de 2022, el Tribunal resolvió el recurso de reposición presentado por Urbaser S.A. y el Municipio de Puerto Escondido. Auto en el cual se repuso parcialmente la decisión del 15 de junio, en el sentido de conceder treinta días, y no veinte, para cumplir la orden dada en el numeral 13.2 de la parte resolutiva del proveído de 19 de abril de 2022: “

RESUELVE

PRIMERO: REPONER parcialmente el auto adiado del diecinueve (19) de abril de dos mil veintidós (2022) mediante el cual esta corporación admitió la demanda y decretó medida cautelar la Media Cautelar; en consecuencia, modifíquese el numeral décimo tercero, el cual quedará así: ‘DECIMO TERCERO: DECRETAR de las siguientes MEDIDAS CAUTELARES DE URGENCIA: 13.1: ORDENAR al Municipio de Montería y a URBASER COLOMBIA SA ESP., que dentro de veinte (20) días siguientes a la notificación de esta providencia, procedan a realizar actividades tendientes a suspender el 23 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co vertimiento de Aguas Negras, PRESUNTAMENTE LIXIVIADOS y que tiene destino al caño el Purgatorio, coordenadas 08° 42´ 36,5´´ y WO 75° 50´ 28,1´´y punto de salida N 08° 42’ 46,8” y WO 75° 50’ 31,1.

Igualmente se ordena al Municipio de Montería y a URBASER COLOMBIA SA ESP, que presenten el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos – PGIRS y las medidas adoptadas en este respecto del tratamiento y control de los lixiviados. 13.2: ORDENAR a los Municipio de Montería, Canalete, Cerete, Ciénaga De Oro, Cotorra, Lorica, Los Córdobas, Moñitos, Planeta Rica, Pueblo Nuevo, Puerto Escondido, San Carlos, San Bernardo Del Viento, San Pelayo, Tierralta y Valencia y a URBASER COLOMBIA SA ESP. suspender la entrada del (cuarenta) 40% de los desechos que actualmente ingresan diariamente al relleno sanitario de LOMA GRANDE, para lo anterior se le concede treinta (30) días siguientes a la notificación de esta providencia. Se advierte que las medidas anteriores no podrán suspender la prestación del servicio de aseo, ni afectar la debida prestación de este, ya que acorde la Ley 142 de 1994 artículo 1 es deber del Estado garantizar la calidad de este servicio público y su disposición final. 13.3 ORDENAR a la CVS que realice seguimiento y control de las órdenes dadas en esta providencia’.

SEGUNDO: CONFIRMAR en los demás apartes el proveído recurrido de fecha diecinueve (19) de abril de dos mil veintidós (2022), proferido por este Despacho, según se motivó.

TERCERO: CONCEDER en efecto devolutivo el recurso de apelación contra el auto de fecha diecinueve (19) de abril de dos mil veintidós (2022), proferido por este Despacho, interpuesto por Urbanser (Sic) SA SP y el Municipio de Puerto Escondido, en consecuencia, envíese el expediente al H. Consejo de Estado para que se surta la alzada según se motivó”. 28 Para tomar las decisiones transcritas hizo referencia a la sentencia C-114 de 2015, en la que la Corte Constitucional trató los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

Igualmente, trató el artículo 231 del CPACA, señalando que en el caso analizado se dio cumplimiento a los requisitos allí establecidos. Ello en tanto la demanda fue razonablemente fundada en derecho; se demostró, sumariamente, que los actores son titulares de los derechos que alegan como afectados en tanto residen en la zona aledaña al relleno sanitario; se allegaron suficientes elementos de prueba que llevaron a concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que negar la medida cautelar resultaba más gravoso para el interés público que concederla; y, adicionalmente, se advirtió que podría generarse un perjuicio irremediable pues existe un riesgo para la salubridad y la salud de las personas que 28 Escrito allegado el 5 de mayo de 2022 al correo de la Secretaría del Tribunal Administrativo de Córdoba.

Documento denominado “59AutoResuelveRecurso.pdf” enviado por el Tribunal Administrativo de Córdoba que se encuentra en el índice 2 de SAMAI. Ver pie de página número 1. 24 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co se abastecen de agua del arroyo “El Purgatorio”.

Ello debido a que los informes aportados por la parte actora dan cuenta de la presunta presencia de lixiviados, que adicionalmente parecen desembocar en el cauce de ese cuerpo de agua. Precisó que el argumento relacionado con la falta de competencia de la CVS carece de relevancia en relación con el objeto de la acción popular presentada, consistente en la protección de los derechos colectivos de la comunidad actora, razón por la cual los informes emitidos por esa Corporación son insumos para establecer las circunstancias de tiempo, modo y lugar de la zona.

Recordó que el artículo 30 de la Ley 99 de 1993 señala que las Corporaciones Autónomas están encargadas de dar cumplimiento a las políticas ambientales, por lo que sus conceptos deben ser tenidos en cuenta. Enfatizó la existencia de indicios acerca del inadecuado manejo de los lixiviados en el relleno, reiterando lo relacionado con la inexistencia de la PTAR.

Adicionalmente, en lo tocante con el cargo de que las muestras no fueron tomadas en el relleno sanitario, enlistó las pruebas que dan cuenta de lo contrario. En lo tocante con los informes allegados por Urbaser, indicó que no se acreditó las calidades de quienes los suscribieron; y en cuanto a los olores, precisó que el principal fundamento de la cautela decretada consistió en el presunto vertimiento de lixiviados.

Explicó por qué la medida es idónea, necesaria y proporcional en sentido estricto. Idónea, ya que propende por la consecución de un objetivo constitucionalmente legítimo: la protección de los derechos colectivos de las comunidades accionantes y del medio ambiente. Indicó que la medida es apta y adecuada para obtener dicha protección debido a que el ingreso de menos residuos sólidos al relleno sanitario implica menor producción de lixiviados, lo que mitiga el efecto que esos vertimientos pueden tener en el ambiente y las personas.

Necesaria, debido a que, i) de no adoptarse acciones afirmativas, la presencia de lo que serían lixiviados amenazaría los derechos colectivos; y ii) no encontró ninguna medida menos lesiva que pudiese ser empleada para mitigar esa afectación. Proporcional en sentido estricto, pues reporta mayores beneficios que los costos que representa: propende por la mitigación de la afectación de los derechos 25 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co colectivos de las comunidades aledañas al relleno sanitario, mientras que no afecta a otras poblaciones.

Ello es así porque, para la disposición final de residuos sólidos, pueden emplear alguno de los seis (6) rellenos sanitarios que se encuentran en operación en cercanías del municipio de Puerto Escondido y de los demás entes territoriales vinculados. Precisó que la suspensión del ingreso del cuarenta por ciento (40%) de los residuos sólidos pretende mitigar la cantidad de lixiviados.

Adicionó que no se ordenó su cierre total por cuanto podría ocasionar un traumatismo en el manejo de las basuras. Puso de presente la existencia de seis (6) rellenos sanitarios certificados por la CVS en los que los municipios pueden dar disposición final a sus residuos. Finalmente, debido a que, para el cumplimiento de la orden, se deben efectuar gestiones administrativas y contractuales, accedió parcialmente a lo solicitado por el Municipio de Puerto Escondido y amplió el plazo para su cumplimiento a treinta (30) días.

En lo demás, confirmó el proveído recurrido. 5.2. Mediante memorial allegado a la Secretaría General de ésta Corporación, la empresa Urbaser S.A. puso de presente que la comunidad accionante en esta acción popular ha incurrido en acciones de hecho que han obstaculizado la prestación del servicio de aseo. Esa sociedad informó que se han provocado incendios, talado árboles y obstaculizado el ingreso al relleno sanitario, por lo que solicitó que en esta providencia se adopten medidas que eviten esas situaciones.

VI. CONSIDERACIONES La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por Urbaser S.A. E.S.P. y el Municipio de Puerto Escondido en contra del auto proferido el 19 de abril de 2022, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Córdoba decretó medidas cautelares de urgencia. 6.1. Competencia 26 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala es competente para resolver el presente recurso con fundamento en lo dispuesto en los artículos 26 de la Ley 472 de 1998, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011.

Esta última por remisión expresa del artículo 44 de la primera. 6.2. Planteamiento De acuerdo al contenido y alcance del auto de 19 de abril de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante el cual decretó medidas cautelares, y a los reparos esgrimidos por Urbaser S.A. en el recurso de alzada, se observa que discrepan en cuanto a la aplicación del principio de proporcionalidad, pues, para el recurrente, el a quo no aplicó el test de ese valor superior consistente en analizar la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en estricto sentido, lo que significa que la decisión no fue motivada.

Igualmente, puso de presente que la infraestructura del relleno sanitario no permite la vulneración de derechos colectivos, pues el tratamiento que se da a los lixiviados es el adecuado y no existen vertimientos a fuentes hídricas, ni malos olores. Alegó falta de competencia por parte de la CVS, indicando que la entidad competente para hacer el seguimiento del relleno era la ANLA.

Criticó la decisión de suspender el ingreso del cuarenta por ciento (40%) de los residuos sólidos al relleno sanitario, ello en atención a que esa cantidad de basuras tendría que llevarse a otros sitios de disposición final, lo que aumentaría el costo de la prestación del servicio para los usuarios. Adujo indebida utilización del principio de precaución debido a la inexistencia de pruebas que dieran cuenta de lo que con él se pretende proteger.

Indicó que las órdenes dadas por el Tribunal exceden el contenido de la licencia ambiental, lo que las hace inviables. Señaló que lo decidido por el Tribunal implica una mayor afectación en relación con los derechos que se pretenden proteger, pues su cumplimiento generaría una emergencia sanitaria. Por su parte, para el Tribunal Administrativo de Córdoba, la decisión estuvo debidamente motivada, pues se cumple con los presupuestos para su declaratoria.

Evidenció la inexistencia de una PTAR, así como de contaminación en muestras de líquidos tomadas en el relleno sanitario. Precisó que el argumento de falta de competencia de la CVS carece de relevancia y que los informes de esa Corporación no fueron el fundamento de la decisión, sino que sirvieron como insumos de la misma. Señaló que, con la orden de suspender el cuarenta por ciento (40%) del 27 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co ingreso de los residuos sólidos al relleno, pretende mitigar la producción de lixiviados.

Adujo que se advirtió que podría generarse un perjuicio irremediable por la existencia de riesgo para la salubridad y la salud de las personas que se abastecen de agua del arroyo “El Purgatorio”. Manifestó que los residuos sanitarios se pueden llevar a alguno de los seis (6) rellenos certificados por la CVS, lo que significa que en realidad no existe riesgo de emergencia sanitaria.

En lo que hace al recurso presentado por el Municipio de Puerto Escondido, advierte la Sala que la controversia se funda en la orden fijada a cargo de ese ente territorial, que alega que la medida cautelar es improcedente y desproporcionada ya que, para proteger a una comunidad, se afectó a la población de ese municipio. Adicionalmente, manifestó que la decisión de suspender el ingreso del cuarenta (40%) por ciento de las basuras al relleno sanitario no tuvo sustento técnico, administrativo ni presupuestal.

Igualmente señaló que la orden es imposible de cumplir. Alegó que no se satisficieron los cinco (5) elementos del principio de precaución consagrados en la sentencia T-080 de 2015, razón por la cual se debió correr el traslado previo de la medida cautelar, pues no se estaba ante un perjuicio irremediable. Adujo que no existe prueba de la vulneración de los derechos colectivos que se pretenden proteger, pues los procesos administrativos de la CVS no se encuentran ejecutoriados, y señaló que la capacidad del relleno sanitario no está en discusión. Adicionalmente, manifestó que no existe prueba de acción u omisión par parte de ese municipio que pueda constituir violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa.

Por su lado, el Juzgador de Primera Instancia considera que la orden de la suspensión del ingreso del cuarenta por ciento (40%) de los residuos sólidos al relleno sanitario busca evitar el aumento de vertimientos de lixiviados. Adujo que la decisión se motivó adecuadamente y precisó que los informes de la CVS no fueron el fundamento de la decisión, sino que sirvieron como insumos de esta. 6.3.

Sobre la motivación de la medida y el test de proporcionalidad En primera medida, la Sala deberá determinar si, como lo señaló la empresa recurrente, sería improcedente la adopción de la medida cautelar decretada en este medio de control de defensa y protección de los derechos e intereses colectivos por 28 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co el Tribunal, alegando para ello que está indebidamente motivada por no haber aplicado el test de proporcionalidad.

Para resolver este interrogante, primero se debe analizar si para entender debidamente motivada una medida cautelar en el medio de control de defensa y protección de los derechos e intereses colectivos se debe aplicar dicho test. Sobre el punto es menester recordar que el artículo 25 de la Ley 472 de 1998 desarrolla las medidas cautelares en los procesos cuya finalidad sea la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos.

Sin embargo, el artículo 44 ejusdem establece que, en los aspectos no regulados, se aplicarán las disposiciones del estatuto procesal de la jurisdicción en la que se esté adelantando, que en este caso sería el CPACA. Ahora bien, al revisar el asunto en el referido código, se evidencia que el parágrafo del artículo 229 indica que el capítulo XI de ese estatuto también rige para las medidas cautelares tramitadas en procesos como el de la referencia. Posteriormente, establece los requisitos a analizar por parte del juez al momento de resolver una solicitud cautelar diferente a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo.

Así, en el numeral tercero del segundo inciso, el artículo 231 hace referencia a que el Juez, al momento de resolver la cautela y para determinar su vocación de prosperidad, debe efectuar un “juicio de ponderación de intereses” que le permita establecer “que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla”.

Juicio de ponderación de intereses que de ninguna manera está limitado a que se efectúe un test de proporcionalidad, pues al Juez, en su autonomía, le está permitido plantear su análisis del choque de intereses de la forma en que los supuestos planteados fácticamente le proporcionen mayor claridad. Para la Sala resulta claro que la decisión apelada se encuentra debidamente motivada debido a que en ella no solo se hace un recuento probatorio de los elementos allegados por los demandantes, sino que se explica lo que cada uno de ellos refleja respecto del estado del relleno sanitario -en el siguiente acápite se hace un recuento de los elementos materiales probatorios tenidos en cuenta por el Tribunal para adoptar su decisión-.

Adicionalmente, se hace referencia a los 29 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentos normativos y jurisprudenciales que permiten adoptar la decisión, a las razones por las cuales se adopta y al por qué no se estiman otras cautelas que fueron solicitadas en el libelo introductorio.

Lo anterior, dicho en otras palabras, significa que el hecho de que el análisis del juez no esté planteado en los términos del test que echa de menos el recurrente, no significa que los requerimientos del orden jurídico para adoptar la medida no se hayan cumplido y por ende que se encuentre indebidamente motivada la providencia. 6.4.

Riesgo de vulneración de los derechos colectivos. Análisis probatorio. Infraestructura Desatado lo anterior, se impone ahora definir si no hay riesgo de vulneración de los derechos colectivos y por ende no hay sustento en la adopción de una medida cautelar, si, en palabras del recurrente, cuenta con la debida infraestructura para el tratamiento y disposición de lixiviados.

Para dar respuesta a ese planteamiento, en primer lugar, la Sala debe resolver si es cierto el fundamento que lo sustenta, es decir, si es cierto que cuenta con la debida infraestructura para el tratamiento y disposición de lixiviados. 6.4.1. Sobre el particular, la Sala considera pertinente hacer referencia a las pruebas tenidas en cuenta por el Tribunal para adoptar su decisión. Veamos: - Resolución No. 0252 del 4 de marzo de 2015, “por la cual se modifica la licencia ambiental otorgada por la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge - CVS, mediante Resolución No. 08861 del 17 de febrero de 2005, para la construcción y operación del relleno sanitario Loma Grande, ubicado en el municipio de Montería”, proferida por la ANLA. - Resolución No. 0569 del 21 de mayo de 2015, “por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 0252 del 04 de marzo de 2015, por la cual se modifica la licencia ambiental otorgada por la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge - CVS, mediante Resolución No. 08861 del 17 de febrero de 2005, para la construcción y operación 30 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co del relleno sanitario Loma Grande, ubicado en el municipio de Montería”, proferida por la ANLA. - Auto No. 08373 del 24 de diciembre de 2018, “por el cual se inicia un trámite administrativo de modificación de una licencia ambiental y se adoptan otras disposiciones”, proferido por la ANLA. - Informe de visita ASA No. 2021-119 del 14 de abril de 2021, en el que la CVS da cuenta de una “visita de atención a queja por supuesta afectación de calidad de aguas por lixiviados del relleno sanitario Loma Grande”. - Auto No. 12334 del 7 de julio de 2021, “por el cual se abre una investigación ambiental y se hacen unos requerimientos”, proferido por la CVS. - Informe de visita ASA No. 2021-573 del 17 de agosto de 2021, en el que la CVS da cuenta de una “visita de seguimiento a licencia ambiental relleno sanitario LOMA GRANDE”. - Informe de visita ASA No. 2024-661 del 13 de septiembre de 2021, en el que la CVS da cuenta de una “visita de acompañamiento a DEFENSORÍA DEL PUEBLO al relleno sanitario LOMA GRANDE”. - Resolución No. 2-8449 del 28 de septiembre de 2021, “por la cual se impone una medida preventiva de suspensión de una actividad, se abre una investigación administrativa ambiental y se adoptan otras disposiciones”, proferida por la CVS. - Informe de visita ASA No. 2024-1222 del 23 de diciembre de 2021, en el que la CVS da cuenta de una “visita de seguimiento a Licencia Ambiental del Proyecto Relleno Sanitario LOMA GRANDE”. - Documento con cincuenta y cinco (55) enlaces a notas de prensa y páginas en redes sociales con información sobre el relleno sanitario “Loma Grande”.

Específicamente acerca del tratamiento de los lixiviados, y tal como lo estudió el a quo, la Sala considera pertinente traer a colación la licencia ambiental vigente para 31 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co el relleno sanitario, esto es, la otorgada mediante resoluciones 0252 y 0569 de 2015 proferidas por la ANLA, artículo 7, numeral 2.7., ficha 1.7 Tratamiento de lixiviados de la Resolución 0252 del 4 de marzo de 2015, estableció lo siguiente: “ARTICULO SÉPTIMO: En relación a la evaluación del Estudio de Impacto Ambiental - EIA y el Plan de Manejo ambiental - PMA, la empresa debe atender los siguientes requerimientos, en el término de dos (2) meses contados a partir de la ejecutoria del presente acto administrativo: 1.

Respecto de la evaluación de impactos: (…) 2. La empresa SERVIGENERALES S A ESP deberá ajustar las [número ilegible] fichas propuestas en el PMA del proyecto así. (…) 2.7. FICHA 1.7 Tratamiento de lixiviados a. Presentar indicadores de cumplimiento b. Presentar claramente los balances de masas de lixiviado producido, recirculado, tratado y dispuesto. c. Presentar memorias de cálculo y diseño del pondaje de almacenamiento de lixiviado, el cual deberá estar contemplado para caudales máximos, horarios y un tiempo de detención de 30 días mínimo. d. Tener en cuenta todas las actividades que generan riesgo de contaminación por lixiviados, bombeo, conducciones, almacenamiento temporal, almacenamiento permanente, manejo de lodos e informar claramente como se va a capturar el percolado que se genera en la deshidratación de los lodos. e. Presentar el manejo de los percolados generados en la deshidratación de lodos. f. Presentar una propuesta técnica para establecer la disposición final del lixiviado tratado por la PTAR, el cual deberá cumplir con los criterios admisibles para la destinación de cuerpo de agua en el cual se verterán estos lixiviados o el cumplimiento de los artículos 72 y 74 del Decreto 15494 de 1994”.

(Subrayas del Despacho) Por su parte, el artículo 9 del mismo acto indicó lo siguiente: “ARTÍCULO NOVENO: Modificar el Artículo Tercero de la Resolución No. 08861 del 17 de febrero de 2005 en el sentido de requerir a la empresa SERVIGENERALES S A ESP, para que solicite y obtenga el permiso de vertimientos de aguas residuales domésticas e industriales antes del inicio de la operación y diseño de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales - PTAR para las obras de ampliación del relleno”.

(Subrayas del Despacho) 32 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Posteriormente, la Resolución 0569 del 21 de mayo de 2015, modificatoria de la 0252, cambió el contenido del literal f) de la ficha 1.7, numeral 2.7. del artículo 7, Tratamiento de lixiviados.

Disposición que quedó así: “ARTICULO NOVENO: Reponer en el sentido de modificar el numeral 2.7 Ficha 1.7 Tratamiento de lixiviados, literal f del Artículo Séptimo de la resolución 0252 del 04 de marzo de 2015, el cual quedará así: “f. Presentar una propuesta técnica para establecer la disposición final del lixiviado tratado por la PTAR, el cual deberá cumplir con los criterios atribuibles para la destinación de cuerpo de agua en el cual se vertirán estos lixiviados o el cumplimiento del decreto 3939 de 2010 y resolución 631 del 17 de marzo de 2015.

El plazo para la operación de la mencionada PTAR será máximo de 12 meses, después de la fecha de entrada de operación del relleno sanitario y la construcción de los dos pondajes de almacenamiento de lixiviados de 500 m3 cada uno, destinado exclusivamente para la ampliación del relleno sanitario. Lo anterior será requisito para el otorgamiento del plazo para la construcción de la PTAR”.

(Subrayas del Despacho) Pues bien, las normas transcritas permiten establecer que para la ampliación del relleno sanitario resultaba necesaria la PTAR, y para que esta última pudiese diseñarse y construirse, se necesitaba tramitar un permiso de vertimientos. A la primera conclusión también llegó el Tribunal, que indicó lo siguiente en la decisión recurrida: “(…) El plazo para la operación de la mencionada PTAR será máximo de 12 meses, después de la fecha de entrada de operación del relleno sanitario y la construcción de los dos pondajes de almacenamiento de lixiviados de 500m3 cada uno’; y hasta la fecha se desconoce que haya construido dicha planta; situación que se evidencia de las múltiples visitas realizadas por la autoridad ambiental CVS, y frente a lo cual se ha requerido en varias ocasiones al Municipio de Montería y a URBASER COLOMBIA SA ESP, e incluso iniciado investigación administrativa de carácter ambiental, persistiendo dicha omisión. (…)”.

Subrayas de la Sala. Así las cosas, para la Sala resulta claro que el relleno sanitario Loma Grande no cuenta en la actualidad con esos instrumentos, ni el permiso de vertimientos, ni la PTAR; ello, pese a que han pasado más de cinco (5) años desde que se aprobó la modificación de la licencia. Esta circunstancia permite concluir que el relleno sanitario Loma Grande carece de la debida infraestructura para el tratamiento de lixiviados pues, a la luz de la licencia ambiental vigente que permitió su ampliación, no cuenta con el conjunto de elementos necesarios para el buen manejo de los líquidos residuales.

En ese orden, no es cierto que el relleno sanitario Loma Grande cuente con la debida infraestructura para el tratamiento y disposición de lixiviados. 33 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.4.2.

De otra parte, para la Sala es importante abordar un aspecto presentado por Urbaser en su recurso: la afirmación relacionada con que está autorizada para recircular los lixiviados con fundamento en la licencia ambiental inicial, esto es, la Resolución 0861 del 17 de febrero de 2005, mediante la cual la CVS otorgó licencia ambiental para la construcción y operación del relleno sanitario Loma Grande.

Sobre el punto se resalta otro documento allegado por la parte demandante, la “solicitud de revocatoria -dejar sin efecto- el auto CVS-12334 del 07 de julio de 2021 por falta de competencia” y “solicitud de cesación del procedimiento sancionatorio ambiental iniciado mediante Auto CVS-12334 del 07 de julio de 02021”. Documento suscrito por el representante legal de la empresa Urbaser S.A. E.S.P., de fecha 13 de diciembre de 2021.

En este se indicó que el incumplimiento del artículo 9 de la Resolución 0569, modificatorio del literal f) de la ficha 1.7 del numeral 2.7. del artículo 7 de la Resolución 0252, se ha debido a que, para su cumplimiento, se necesita la intervención de un tercero, esto es, de la autoridad ambiental que no le ha otorgado el permiso de vertimientos.

Veamos: “De lo anterior [se refiere al artículo 9 de la Resolución 569 de 2015], se deriva que la obligación de mi representada era presentar una propuesta técnica, y no -como se lee en el auto 12334- operar e instalar una PTAR dentro de los 12 meses siguientes a la entrada en operación del relleno, pues el mismo artículo es claro en establecer que presentada la propuesta, la autoridad ambiental otorgaría el plazo para la construcción de la PTAR.

Dado lo anterior, la empresa, desde el mismo momento en que se notificó de la licencia ambiental y por tanto la resolución que ahora se tilda como incumplida por la CVS (12 de agosto de 2015) comenzó a elaborar los estudios técnicos necesarios para presentar la propuesta y tramitar el permiso de vertimientos, cuyo tramite se inició en el año 2016 ante la ANLA, según se detalla a continuación: • El 3 de agosto de 2016 la empresa radicó solicitud de términos de referencia, una vez resuelto el conflicto negativo de competencias por el Honorable Consejo de Estado el 22 de octubre de 2015, y dentro del año de inicio de la operación del área de ampliación. • En radicado 2016050829-2-000 del 22 de agosto de 2016 la ANLA le manifiesta a la empresa que su competencia estaba limitada al trámite de modificación de la Licencia Ambiental, por lo que no remite términos de referencia. • El 28 de septiembre de 2016 la empresa solicitó los términos de referencia para el trámite del permiso de vertimientos al Ministerio de Ambiente y Desarrollo -MADS-. 34 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co • El 7 de octubre de 2016 el MADS remitió la solicitud a la ANLA, entidad que a su juicio era competente. • El 10 de enero de 2017 la ANLA en radicado 2017016888-2-000, reitera lo indicado en la respuesta del 22 de agosto de 2016, señalando falta de competencia. • El MADS emitió la Resolución 0668 del 30 de marzo de 2017, mediante la cual consideró que la ANLA «cumplió con el objetivo de la Resolución 1761 de 2014», y decidió restituirle la competencia a la CVS, resolución que fue revocada el 5 de diciembre de 2018, por medio de la Resolución MADS 2292 de 2018, dejando en cabeza de la ANLA la obligación de realizar el seguimiento y finalizar el trámite de modificación de licencia presentado por la empresa. • El 28 de febrero de 2017 la ANLA informó que el permiso de vertimientos se debía tramitar acorde a lo dispuesto en el Decreto 1541 de 1978, el Decreto 3930 de 2010 hoy compilados en el Decreto 1076 de 2015 o según el caso la Resolución 631 de 2015. • El 8 de marzo de 2017 mediante Radicación 2017016888-2-000, la ANLA responde a dicha solicitud que acorde a la Resolución 1761 de 4 de noviembre de 2014 del MADS, no tiene la competencia para expedir Términos de Referencia para el permiso de vertimientos. • El 22 septiembre de 2017, mediante radicado VITAL No. 3400083002410417001 se entregó a la ANLA la solicitud de permiso de vertimientos y ocupación de cauce, para la estructura de descarga. • El 10 de octubre de 2017 Radicación 2017085257-2-000 la ANLA indica que la empresa que debía solicitar ante esa autoridad modificación de Licencia Ambiental, con el fin de que evalúe la viabilidad o no de otorgar el permiso de vertimientos. • El 17 de octubre de 2017, mediante radicado VITAL No. 0700083002410417002 se solicitó a la ANLA la liquidación de la modificación con el fin de obtener permiso de vertimientos y ocupación de cauce, para la estructura de descarga. • El 30 de noviembre de 2017, una vez se canceló el servicio de evaluación, se radicó la solicitud de modificación mediante número VITAL No.3800083002410417001. • El 7 de diciembre de 2017 se realizó mesa de trabajo, se indicó por parte de la ANLA la necesidad de realizar ajustes a los documentos entregados y nuevamente radicarlos. • El 29 de diciembre de 2017, mediante radicado VITAL No. 3500083002410417002, se presentó nuevamente la solicitud de modificación con el fin de obtener permiso de vertimientos y ocupación de cauce. • El 24 de enero de 2018, se realizó mesa de trabajo en donde los profesionales de ANLA nuevamente solicitaron modificaciones pertinentes. • El 05 de febrero de 2018, mediante radicado VITAL No. 0700083002410418001 se solicitó la reliquidación del servicio de evaluación. 35 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co • El 30 mayo de 2018 se radicó nuevamente solicitud, ante requerimientos de ANLA, mediante número VITAL 3800083002410418001. • Mediante comunicación 2018075605-1-000 del 14 de junio de 2018, ANLA declaró como NO APROBADA, la solicitud. • En radicado 2018172665-1-000 de diciembre de 2018, presentó solicitud de modificación de licencia ambiental para el proyecto. • El 4 de marzo de 2019 se llevó a cabo reunión de información adicional, en la cual se le hicieron determinados requerimientos de información. • El 3 de abril de 2019, la sociedad solicitó pronunciamiento acerca de si la actividad de tratamiento de lixiviados provenientes del Relleno Sanitario Loma Grande mediante una planta de ósmosis inversa y posterior entrega a un gestor autorizado para su disposición final, podría ser considerado como un cambio menor o giro ordinario de la actividad licenciada. • En radicado 2019051282-2-000 del 23 de abril de 2019, consideró que la solicitud de calificar la actividad como un cambio menor o de ajuste normal dentro del giro ordinario de la actividad licenciada, no es procedente, toda vez que la misma estaba siendo evaluada dentro del trámite de obtención del permiso de vertimientos. • Mediante Auto No. 03324 de 22 de mayo de 2019 de la ANLA, por el cual se ordena el archivo del trámite administrativo de solicitud de modificación de Licencia Ambiental iniciado mediante Auto 8373 del 24 de diciembre de 2018. • Mediante radicado ANLA 2019148931-1-000, del 27 de septiembre de 2019, solicita entrega de efluente tratado en el Relleno Sanitario Loma Grande a un gestor con permiso de vertimiento autorizado para su disposición final. • El 28 de octubre de 2019 la ANLA solicitó información adicional a la sociedad para pronunciarse de fondo acerca de la solicitud presentada. • El 09 de marzo de 2020 Radicación 2020037317-1-000 la empresa remite la información adicional requerida por la ANLA. • El 15 de mayo de 2020 se presenta Derecho de Petición-Reiteración solicitando respuesta de la solicitud de autorización temporal de la actividad de tratamiento de lixiviados provenientes del Relleno Sanitario Loma Grande mediante una planta de ósmosis inversa y posterior entrega a un gestor autorizado para su disposición final. • El 2 de junio de 2020, la ANLA solicitó al MADS la «restitución de la competencia del proyecto del Relleno Sanitario Loma Grande a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge - CVS». • El 16 de junio de 2020 mediante Radicación 2020094352-2-000, ANLA responde a la solicitud de “autorizar de manera temporal la actividad de tratamiento de lixiviados” señalando que la empresa debía enviar a la ANLA copia del permiso respectivo otorgado a la empresa VEOLIA AGUAS DE MONTERIA S.A. E.S.P, con el objeto de evaluar la procedencia técnica y jurídica de la solicitud. 36 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co • Desde el 2 de junio de 2020 y solo hasta el 12 de octubre de 2021 -fecha de notificación- se resolvió el conflicto de competencias restituyéndose a la CVS la competencia frente al relleno sanitario Loma Grande. • Por último, el 30 de noviembre de 2021, presentó una solicitud de giro menor ante la CVS con una nueva propuesta técnica para instalar una planta de osmosis inversa en el relleno sanitario y llevar los efluentes a un tercero autorizado para su disposición final, solicitud que a la fecha no ha sido resuelta.

Lo anterior, demuestra que mi representada ha presentado varias propuestas técnicas para instalar la PTAR pero la autoridad ambiental no ha aprobado ninguna de ellas, y por tanto, su obligación es de medio y no de resultado, puesto que su obligación depende de un tercero. Vale aclarar que actualmente, conforme a lo establecido en la Resolución No. 0569 de 2015, el manejo integral de los lixiviados se realiza a través de captación, almacenamiento y recirculación a la celda de disposición final de residuos.

Actividad se realiza con equipos de bombeo robustos permitiendo garantizar su continuidad las 24 horas del día, sin generar vertimientos descargas directas a una fuente hídrica y por tanto sin generar daño ambiental alguno”. (Subrayas del Despacho) El memorial transcrito permite evidenciar que la empresa recurrente peticionó la autorización de vertimientos, así como que sus solicitudes se tramitaron y archivaron.

Ello debido a que la información requerida por la autoridad ambiental a Urbaser S.A. no fue allegada por dicha sociedad. En ese orden, aun cuando se observa que la operadora recurrente inició los trámites para obtener el permiso de vertimientos y para efectuar el tratamiento de lixiviados de conformidad con la licencia ambiental vigente -del 2015-, lo cierto es que, para el momento en que se presentó este medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, el relleno sanitario carecía del permiso de vertimientos, de la PTAR y de los dos pondajes de quinientos metros cúbicos (500 m3) cada uno. Adicionalmente, lo reseñado en ese documento da cuenta de que la afirmación sobre la habilitación para la recirculación de lixiviados carece de fundamento.

Esto en la medida en que la empresa operadora presentó solicitudes para que se considerara como cambio menor o giro ordinario de la actividad licenciada el tratamiento de lixiviados mediante una planta de ósmosis inversa y posterior entrega a un gestor autorizado para su disposición final, así como directamente que se permitiera el tratamiento de los líquidos residuales de esa forma.

Dicho en otras palabras, Urbaser S.A. E.S.P. siempre ha tenido claridad acerca de que la forma en que está efectuando el manejo de los lixiviados no corresponde a 37 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co la licencia ambiental que le permitió ampliar el relleno sanitario y por eso ha intentado que ese aspecto del instrumento de protección ambiental sea modificado.

Tal situación genera alerta, pues, pese a que la sociedad recurrente alega contar con la debida infraestructura para el tratamiento de los lixiviados, como ya quedó evidenciado, a la luz de las Resoluciones 0252 y 0569 del 2015, ello no es cierto; pero no solo eso, sino que, de conformidad con la CVS, que fue argumentado también por el Municipio de Montería al descorrer el traslado del recurso, existen dos puntos de vertimientos en los cuales se observan líquidos de características semejantes a los residuales del relleno sanitario.

Tal circunstancia se lee en el informe de visita ASA No. 2021-1222 del 23 de diciembre de 2021, veamos: “Recorrido sistema de manejo de lixiviados (…) Siguiendo con la visita, se observó un sedimentador de aproximadamente un metro de ancho, correspondiente a la finalización de los canales perimetrales de aguas lluvias, al parecer, en predio vecino del relleno, bajo la figura de servidumbre.

Según el personal de la empresa URBASER COLOMBIA S.A. E.S.P., supuestamente, en este punto se toman las muestras para el análisis de la calidad de agua lluvias del proyecto, lo cual, según los funcionarios de dicha empresa, fue aprobado por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA en su momento. Adicionalmente, el grupo llegó hasta un lugar cercano a las últimas lagunas y que según la empresa URBASER COLOMBIA S.A. E.S.P. está por fuera del predio del Relleno Sanitario Loma Grande y que según afirman, está bajo la modalidad de servidumbre de aguas y de caminos, predio vecino que, según ha podido averiguar la Corporación, al parecer, pertenecería al señor ‘MARCOS NACID DÍAZ’, administrado por el señor ‘EDER JULIO PÉREZ’ y tendría por nombre ‘FINCA LA BALASTRERA’.

En dicho sitio finalizan canales perimetrales para el manejo de aguas lluvias del relleno sanitario, ubicado en las coordenadas geográficas: N 08° 42’ 36,5” y WO 75° 50’ 28,1”, donde se evidencia que converge con una estructura tipo usillo de concreto, que, según afirma el personal de URBASER, corresponde al punto de vertimiento del antiguo botadero a cielo abierto del municipio de Montería, vecino del proyecto.

Se observa la salida de aguas grises por el lugar, que continúa en un canal en tierra que, al parecer, posteriormente llegarían a un estanque ubicado cerca de la portería del proyecto y luego saldría en punto de vertimiento en usillo en concreto y plástico localizado en las coordenadas geográficas: N 08° 42’ 46,8” y WO 75° 50’ 31,1”, en el predio ‘EL PARAÍSO’ por otro canal en tierra con destino al caño ‘EL PURGATORIO’.

Teniendo en cuenta lo anterior, sobre la no división de las aguas del punto de vertimiento ubicado en las coordenadas geográficas: N 08° 42’ 36,5” y WO 75° 50’ 28,1” correspondiente a la salida de aguas grises, que según la empresa URBASER COLOMBIA S.A. E.S.P., provienen del antiguo botadero a cielo abierto de Montería, y la salida de canal perimetral de aguas lluvias del relleno sanitario Loma Grande y el punto de vertimiento en usillo en concreto y plástico 38 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co localizado en las coordenadas geográficas: N 08° 42’ 46,8” y WO 75° 50’ 31,1”, en el predio ‘EL PARAÍSO’ que tendría como destino final al caño ‘EL PURGATORIO’, se habría incumplido de la medida preventiva ordenada por la CVS mediante Resolución 2-8449 de 28 de septiembre de 2021, en su ARTÍCULO PRIMERO, impuesta a la empresa URBASER COLOMBIA S.A. E.S.P. y al MUNICIPIO DE MONTERÍA y notificada el 21 de octubre de 2021.

Es importante resaltar que el estanque o reservorio cercano a la portería del Relleno Sanitario Loma Grande, y que según la empresa corresponde a predio vecino (al parecer ‘FINCA LA BALASTRERA’ del señor ‘MARCOS NACID DÍAZ’), es un cuerpo de agua superficial que, a simple vista, se aprecia contaminado, lo cual es aún más grave teniendo en cuenta que las aguas de este terminarían en el caño ‘EL PURGATORIO’ y de este al caño ‘AGUAS PRIETAS’, llegando al COMPLEJO CENAGOSO DEL BAJO SINÚ, con la consecuente afectación a la flora y la fauna de la cuenca, destacándose la posible contaminación al suelo, vegetación e ictiofauna por metales pesado.

Es importante anotar que en el punto de vertimiento con usillo en concreto y plástico localizado en las coordenadas geográficas: N 08° 42’ 46,8” y WO 75° 50’ 31,1” con destino al caño ‘EL PURGATORIO’, el sábado 11 de septiembre de 2021, la CVS, con el laboratorio de calidad de aguas de la Universidad de Córdoba, acreditado por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales - IDEAM por medio de la Resolución 2851 del 16 de noviembre de 2018 tomó muestra de agua, el cual, como se evidencia en el Informe de Visita ALP 2021-1149 de 20 de octubre de 2021, que concluye, en resumen: • Se evidenció la presencia de un vertimiento de aguas color negro y con presencia de espuma blancuzca, de olor ofensivo y nauseabundo, se confirmó que estas aguas presentan un alto grado de contaminación y características fisicoquímicas presuntamente de lixiviados de un relleno sanitario. • Los parámetros fisicoquímicos arrojaron datos con los que fue posible calcular el Índice de Calidad del Agua (ICA), el cual arrojó un valor de 0,33, lo que indica que el cuerpo de agua, en el punto monitoreado tiene una calidad con criterio MALA. • Con respecto a los parámetros microbiológicos, coliformes totales y fecales, superan el límite máximo permisible para aguas para consumo.

Esto indica que las condiciones naturales del cuerpo de agua están siendo impactadas por acciones naturales y/o antrópicas. • La presencia de bacterias coliformes es un indicio de que el agua puede estar contaminada con aguas negras u otro tipo de desechos en descomposición. Generalmente, las bacterias coliformes se encuentran en mayor abundancia en la capa superficial del agua o en los sedimentos.

La contaminación fecal ha sido y sigue siendo el principal riesgo sanitario en el agua, ya que supone la incorporación de microorganismos patógenos que pueden provocar enfermedades en la salud humana. Dado que su supervivencia en medios no entéricos es limitada, se asocia que su presencia en las muestras analizadas indica una contaminación reciente. • Los datos determinados referentes a DQO y DBO5 suponen aguas de altas cargas contaminantes.

De igual forma los datos de nutrientes como P y N se refieren a aguas con altas concentraciones de éstos. En relación con el oxígeno disuelto, este presenta una concentración muy baja, lo que denota que no es posible el desarrollo de la vida en dicho ecosistema. 39 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co • Es necesario controlar la descarga de agua contaminada, determinar su fuente de origen, dado que se presentan concentraciones variadas de coliformes fecales, totales y nutrientes y demás parámetros fisicoquímicos y microbiológicos que muestran el impacto negativo sobre el cuerpo de agua natural. • Se requiere la intervención inmediata por parte de las entidades que tienen injerencia directa con el caso, de modo que se tomen las medidas pertinentes con relación a los daños ambientales generados en el agua superficial y subterránea, suelo y atmósfera”. 6.4.3.

Ahora bien, no desconoce la Sala que los conflictos de competencia presentados entre la CVS y la ANLA pudieron dificultar la obtención del permiso de vertimientos, así como las demás solicitudes efectuadas por Urbaser. Sin embargo, una vez solicitado el permiso de vertimientos, así como la modificación en el giro normal, o la modificación de la forma de tratamiento de los lixiviados, tal como lo pone de presente el recuento fáctico efectuado en el documento anteriormente transcrito, el operador del relleno falló en su deber de allegar la información necesaria que permitiera a la autoridad ambiental continuar con el proceso correspondiente.

Falla, esa sí, que únicamente es atribuible a la empresa que, pese a estar en mora de cumplir con las obligaciones que le fueron impuestas en la licencia ambiental, omitió adecuar su infraestructura de tratamiento de lixiviados a los requerimientos establecidos en los actos administrativos que le permitieron la ampliación del relleno sanitario que opera. 6.4.4.

Adicionalmente, la Sala considera necesario efectuar algunas anotaciones con respecto al área del relleno sanitario. Nótese cómo la empresa alegó la imposibilidad de dar cumplimiento a lo establecido en la licencia ambiental respecto del tratamiento de lixiviados, más no respecto a la efectiva ampliación del relleno sanitario. Es decir, Urbaser consideró posible extender el área más no obtener los permisos para el manejo de los líquidos residuales.

Ello pese a que, como ha quedado claro, el manejo de los lixiviados debía efectuarse a través de PTAR y dos (2) pondajes de quinientos metros cúbicos (500 m3) cada uno, cuya destinación era el manejo de los residuos de la ampliación. Recordemos el último aparte del literal f) del artículo noveno de la Resolución 0569 de 2015: “(…) El plazo para la operación de la mencionada PTAR será máximo de 12 meses, después de la fecha de entrada de operación del relleno sanitario y la construcción de los dos pondajes de almacenamiento de lixiviados de 500 m3 cada uno, destinado exclusivamente para la ampliación del relleno sanitario.

Lo 40 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co anterior será requisito para el otorgamiento del plazo para la construcción de la PTAR”. (Subrayas del Despacho) Pues bien, en lo que hace a este asunto, la CVS encontró que ese sitio de disposición final de residuos sólidos no solo aumentó su área a las once hectáreas y cinco mil metros cuadrados (11,5 ha) que le fueron autorizadas mediante los actos administrativos del 2005 y del 2015, sino que ocupa tres hectáreas y dos mil metros cuadrados (3,2 ha) respecto de las cuáles no existe certeza sobre habilitación otorgada.

Así lo precisó esa autoridad ambiental en el informe de visita ASA No. 2021-1222: “Recorrido límites del proyecto Relleno Sanitario Loma Grande Se realizó recorrido de campo con GPS por los linderos del predio complementado con levantamiento fotogramétrico, a través de Vehículo Aéreo No Tripulado con el objeto de verificar el área actual del proyecto frente al área licenciada del Relleno Sanitario Loma Grande, en el municipio de Montería. Se observó que el área actual del Relleno Sanitario Loma Grande se encuentra delimitada por un cercado en buen estado, constituido por alambre de púas, con postes en concreto de color blanco y arboles de Limoncillo en algunos sectores.

Se identificó que en el área inspeccionada en su totalidad se desarrollan actividades propias para el funcionamiento del Proyecto. De acuerdo al trabajo de campo y procesamiento de las aerofotografías en software especializados para sistemas de información geográfica como PIX4Dmapper y ArcGIS se generó un Ortofotomosaico de alta resolución, obteniendo como resultado que el área actual del proyecto corresponde a aproximadamente a 14.7 hectáreas.

Al respecto de lo anterior, teniendo en cuenta que la Resolución 0.8861 de 17 de febrero de 2005 de la CVS otorgó Licencia Ambiental para el Proyecto Relleno Sanitario Loma Grande para una zona de 3,5 hectáreas y que la Resolución 0252 de 4 de marzo de 2015 de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA amplía el mismo en 8 hectáreas, para un total de 11,5 hectáreas, para las 14,7 hectáreas aproximadas, obtenidas en campo, existirían unas 3,2 hectáreas adicionales a las autorizadas por la CVS y la ANLA, al parecer, excediendo el área total licenciada.” (Subrayas del Despacho) Los medios de prueba hasta el momento citados permiten concluir que la empresa recurrente pretende hacer valer, y que se le aplique, una autorización de manejo de lixiviados por recirculación otorgada para un relleno sanitario de tres hectáreas y cinco mil metros cuadrados (3,5 ha), cuando en la actualidad el relleno que opera ocupa catorce hectáreas y siete mil metros cuadrados (14,7 ha) y una de las condiciones para su ampliación consistía en que los lixiviados fueran tratados mediante PTAR y dos (2) pondajes de quinientos metros cúbicos (500 m3) cada uno. 41 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, para la Sala ha quedado claro que el recurrente no cuenta con la debida infraestructura para el tratamiento de los lixiviados, razón por la cual el Tribunal adoptó la medida cautelar apelada con pleno sustento probatorio.

Siendo ello así, se procederá al estudio del siguiente aspecto en controversia. 6.5. De la valoración de documentos expedidos por las autoridades ambientales concernidas en el asunto El problema que formula en este punto Urbaser corresponde a determinar si no es procedente adoptar una medida cautelar, al tener en cuenta que fue definida con fundamento en documentos proferidos por una entidad ambiental que aceptó su falta de competencia cuando propuso un conflicto negativo de competencia para controlar la actividad del relleno sanitario Loma Grande.

Pues bien, lo primero que la Sala debe indicar es que éste no es el espacio para atacar la legalidad de los documentos emitidos por la CVS y que fueron allegados por la parte actora con la demanda. Ello en tanto el objeto de este proceso es la protección de derechos e intereses colectivos. En ese orden, los cuestionamientos acerca de si esa Corporación Autónoma contaba o no con competencia para efectuar el seguimiento y control del relleno sanitario Loma Grande, adelantar visitas, imponer medidas preventivas o iniciar procesos sancionatorios, exceden el propósito de este medio de control y también son inconducentes para desvirtuar el valor probatorio de dichos documentos.

Ello debido a que, respecto de aquellos, opera la presunción de legalidad y de veracidad; y, por ende, al tratarse de elementos materiales probatorios válidos en los que se da cuenta de aspectos relacionados con la problemática ambiental que dio lugar a que se presentara el medio de control de la referencia, el a quo podía valorarlos.

Ahora bien, al tratarse de pruebas, es de especial importancia que sean conducentes, pertinentes y útiles. Tres características predicables de los documentos emitidos por la CVS que fueron allegados por la parte actora. 42 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Son conducentes, porque los documentos allegados dan cuenta de los hechos que se pretenden probar: la situación del relleno sanitario, la existencia de los dos puntos de vertimientos, el manejo que se hace de los residuos sólidos y de los lixiviados.

Pertinentes, debido a que se refieren al tema del proceso, es decir la amenaza de vulneración de los derechos colectivos de la comunidad como consecuencia de lo que sucede en el relleno sanitario. Finalmente, son útiles, debido a que prestan servicio a la convicción del juez. En efecto, los elementos materiales probatorios valorados por el Tribunal ponen de presente irregularidades en el relleno sanitario, circunstancia que le llevó a concluir que en el trámite de la referencia era necesario adoptar una medida cautelar de urgencia. Así las cosas, la Sala encuentra que era procedente adoptar una medida cautelar con fundamento en los anotados documentos, debido a que, se insiste fueron válidamente incorporados al expediente y se encuentran acreditados los requisitos de pertinencia, utilidad y conducencias para su práctica y no resulta relevante el hecho de si la entidad que los emitió efectuó un pronunciamiento dirigido a considerar que carecía de competencia para controlar la actividad del anotado relleno. Así las cosas, dilucidados los problemas de hecho planteados, la Sala abordará el siguiente asunto en controversia. 6.6.

De la ejecutoriedad de los actos que sirvieron de fundamento a la medida que se impugna El Municipio de Puerto Escondido planteó un debate consistente en la improcedencia de la medida cautelar que se adopta, si lo fue con base en actos administrativos proferidos por una autoridad ambiental que no se encuentran ejecutoriados. La Sala entiende que el municipio recurrente se refiere a uno de los cargos planteados por Urbaser S.A., consistente en que la Resolución No. 2-8449 del 28 de septiembre de 2021, no le había sido notificada.

Sobre el particular, y en consonancia con lo desarrollado en el acápite anterior, se señala que esa circunstancia -la falta de ejecutoria- no está relacionada con la validez de un acto 43 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo, sino con su eficacia; esto es, la posibilidad de que el acto surta los efectos que correspondan.

En ese orden, el hecho de que una Resolución no se encuentre ejecutoriada, no afecta su existencia y menos su presunción de legalidad; se trata de un acto administrativo que nació a la vida jurídica, que es válido y puede ser objeto de valoración en un proceso judicial. Pero al margen de tal análisis, lo relevante es que la prueba respecto de la que el municipio recurrente plantea su reparo hace parte de aquellas proferidas por la CVS, respecto de las cuales en el numeral anterior se determinó que eran pertinentes, conducente y útiles, razón por la cual la Sala considera que es procedente adoptar una medida cautelar con fundamento en actos administrativos proferidos por una autoridad ambiental si no se encuentran ejecutoriados.

En consecuencia, se proseguirá con el estudio de los demás cargos. 6.7. De la orden de suspender el cuarenta por ciento (40%) de ingreso de residuos al relleno La Sala resolverá si, como lo aseguraron los recurrentes y el Municipio de Canalete, al descorrer el traslado del recurso, la medida cautelar consistente en suspender el ingreso del cuarenta por ciento (40%) de los residuos sólidos al relleno sanitario Loma Grande, i) fue adoptada con falta de motivación, ii) es incongruente, iii) es desproporcionada, iv) su cumplimiento conllevaría mayores costos en la prestación del servicio para los usuarios, v) causaría una emergencia sanitaria en la región, vi) o es vii) imposible de cumplir. 6.7.1.

Pues bien, en cuanto a la motivación de la orden de suspender el ingreso del cuarenta por ciento (40 %) de los residuos sólidos al relleno sanitario, observa la Sala que, en la providencia del 19 de abril de 2022, obra el siguiente análisis: “En este orden de ideas, este Tribunal acoge lo indicado frente al principio de precaución en el caso concreto, dado que está acreditado que desde el año 2015 cuando se amplió la licencia ambiental para el relleno sanitario de LOMA GRANDE, la ANLA se ordenó en el acto que la concedió ““f. Presentar una propuesta técnica para establecer la disposición final del lixiviado tratado por la PTAR, el cual deberá cumplir con los criterios admisibles para la destinación de cuerpo de agua en el cual se verterán estos lixiviados o el cumplimento del decreto 3930 de 2010 y resolución 631 del 17 de marzo de 2015.

El plazo para la operación de la mencionada PTAR será máximo de 12 meses, después de la fecha de entrada de operación del relleno sanitario y la construcción de los dos 44 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co pondajes de almacenamiento de lixiviados de 500m3 cada uno.”; y hasta la fecha se desconoce que haya construido dicha planta; situación que se evidencia de las múltiples visitas realizadas por la autoridad ambiental CVS, y frente a lo cual se ha requerido en varias ocasiones al Municipio de Montería y a URBASER COLOMBIA SA ESP, e incluso iniciado investigación administrativa de carácter ambiental, persistiendo dicha omisión. Asimismo, puede existir una amenaza al medio ambiente respecto de los vertimientos de agua y que converge con salida del canal perimetral de aguas lluvia del proyecto hacia canal en tierra, al parecer con destino final al caño El Purgatorio, en las coordenadas 08° 42´ 36,5´´ y WO 75° 50´ 28,1´´y N 08° 42’ 46,8” y WO 75° 50’ 31,1”.

Amén de los anterior, en los informes de visita de la CVS se evidencia que se tomaron muestras de estas aguas y fueron enviadas al laboratorio, donde se concluyó que el agua de tal vertimiento “presentan un alto grado de contaminación, características fisicoquímicas presuntamente de lixiviados de un relleno sanitario, con criterio de calidad MALA, parámetros microbiológicos, coliformes totales y fecales que superan el límite máximo permisible para aguas para consumo” y por el gran cumulo de basuras que se presentan lo cual genera una gran producción de lixiviados.

Así las cosas, existen vertimientos de aguas que eventualmente pueden ser lixiviados, altamente contaminadas y condiciones de mala calidad, que pueden llegar a generar consecuencias nocivas tanto al medio ambiente, en el sentido de contaminar esta fuente hídrica, como para la salud de los seres humanos si las llegase a consumir o a utilizar; máxime cuando desde octubre de 2021 la CVS, les notificó la medida PREVENTIVA suspender estos vertimientos, sin que a la fecha se evidencie la toma de acciones concretas por parte del Municipio De Montería y URBASER COLOMBIA SA ESP, y un inadecuado manejo de los lixiviados por inexistencia de la planta.

Por lo tanto, en aplicación del principio de precaución, por los riesgos que conlleva el manejo que se la ha dado a los lixiviados y su vertimiento, por los daños que se pueden causar o incluso se hayan producido al medio ambiente de los habitantes del sector donde está ubicado el relleno sanitario LOMA GRANDE, y en aras de precaverlos, se ordenarán las siguientes medidas de emergencia: Se ordenará al Municipio De Montería, como responsable de la prestación de los servicios públicos del lugar donde está ubicado el relleno sanitario LOMA GRANDE (artículo 31126 de la Constitución, artículo 527 de la Ley 142 de 1994) y a URBASER COLOMBIA SA ESP., como prestador del servicio, que dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de esta providencia, procedan a realizar actividades tendientes a suspender el vertimiento de Aguas Negras, PRESUNTAMENTE LIXIVIADOS y que tiene destino al caño el Purgatorio, coordenadas 08° 42´ 36,5´´ y WO 75° 50´ 28,1´´y punto de salida N 08° 42’ 46,8” y WO 75° 50’ 31,1.

Igualmente se ordena al Municipio De Montería y a URBASER COLOMBIA SA ESP, que presenten el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos - PGIRS y las medidas adoptadas en este respecto del tratamiento y control de los lixiviados. Asimismo, se ordenará a los Municipio de Montería, Canalete, Cerete, Ciénaga De Oro, Cotorra, Lorica, Los Córdobas, Moñitos, Planeta Rica, Pueblo Nuevo, Puerto Escondido, San Carlos, San Bernardo Del Viento, San Pelayo, Tierralta y Valencia ( responsables de la prestación del servicio público de aseo, artículo 311 de la Constitución, artículo 5 de la Ley 142 de 1994) y a URBASER COLOMBIA SA ESP suspender la entrada del (cuarenta) 40% de los desechos que actualmente ingresan diariamente al relleno sanitario de LOMA GRANDE, para lo anterior se le concede veinte (20) días mes siguientes a la notificación de esta providencia. 45 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Se advierte que las medidas anteriores no podrán suspender la prestación del servicio de aseo, ni afectar la debida prestación de este, ya que acorde la Ley 142 de 1994 artículo 1 es deber del Estado garantizar la calidad de este servicio público y su disposición final.

Se ordenará a la CVS que realice seguimiento y control de las órdenes dadas en esta providencia”. (Subrayas de la Sala) El aparte transcrito evidencia que el a quo, luego de abordar el tema del principio de precaución, procedió a indicar las órdenes que emitiría, sin explicar los porqués de aquellas. Es decir, en lo que corresponde a este cargo, se limitó a anunciar que ordenaría la suspensión del ingreso del cuarenta (40%) por ciento de los residuos sólidos al relleno sanitario, pero no analizó las razones por las cuales aquella resultaba suficiente para alcanzar la protección de los derechos e intereses colectivos amenazados.

Tampoco hizo referencia a su adecuación, esto es, qué tan posible resultaba su cumplimiento en términos jurídicos y prácticos. Ahora bien, aun cuando, al resolver el recurso de reposición, en providencia del 15 de junio de 2022, indicó que la finalidad de la orden consistía en mitigar la cantidad de lixiviados que el relleno sanitario produciría, lo cierto es que de lo allí señalado no es posible concluir que la decisión sea suficiente o adecuada o haya estado fundamentada en documentos técnicos que dieran cuenta de cómo la suspensión del ingreso del cuarenta por ciento (40%) de los residuos sólidos al relleno sanitario resultaba en la evitación de que se continuaran vulnerando los derechos que con ella se ampararon.

La siguientes fueron las consideraciones del Tribunal, veamos: “De otro lado, resulta pertinente resaltar que se suspende el 40 % del ingreso de los residuos al relleno sanitario con la finalidad de mitigar la cantidad de lixiviados que se producirían o seguirán produciendo, y también debido a que ordenar su cierre total si podría ocasionar un traumatismo en el manejo de las basuras, por lo cual a fin de armonizar y ponderar los intereses y derechos en juego se suspendió parcialmente el ingreso, lo cual sin dudas disminuye la cantidad de lixiviados y demás derivados de los residuos y tiene la vocación de mitigar las posibles afectaciones al derecho colectivo.”.

(Subrayas del Despacho) Es decir, si bien en la providencia que resuelve el recurso de reposición se da a conocer el razonamiento efectuado por el a quo, lo cierto es que el porcentaje de residuos sólidos cuyo ingreso al relleno sanitario fue suspendido, es insuficiente, inadecuada y no está apoyado en un margen técnico, por lo que, como lo señaló el Municipio de Canalete al descorrer el traslado, resulta incongruente. 46 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co De ahí que hasta este punto sea cierto que la medida cautelar consistente en suspender el ingreso del cuarenta por ciento (40%) de los residuos sólidos al relleno sanitario Loma Grande fue adoptada con falta de motivación y es incongruente.

Como resultado, la Sala advierte que es necesario modificar la orden dada por el juez de primera instancia en el numeral 13.2 del Décimo Tercer punto del auto del 19 de abril de 2022. En su lugar, se considera necesario suspender el ingreso de residuos sólidos al relleno sanitario "Loma Grande" de manera proporcional a lo autorizado para su ampliación. Ello se debe a que el problema de los excesos en los lixiviados es consecuencia del incumplimiento de la licencia ambiental que autorizó la ampliación del relleno, por ende, es menester que el operador reduzca la cantidad de basura que se deposita de manera equivalente al aumento de capacidad que representa su expansión mientras no cumpla con lo establecido en la licencia para el manejo de lixiviados.

Siendo ello así, se tiene que través de la Resolución 8861 del 17 de febrero de 2005, la CVS otorgó una licencia para el proyecto del relleno sanitario "Loma Grande" en una zona de tres punto cinco hectáreas (3.5 Ha). Posteriormente, en la Resolución 0252 del 4 de marzo de 2015, se amplió el área del proyecto en ocho hectáreas (8 Ha), alcanzando un total de once puntos cinco hectáreas (11.5.

Ha). Por lo tanto, para cumplir con la reducción de basura necesaria, se debe determinar un porcentaje equivalente a las ocho hectáreas (8 Ha) ampliadas en relación al total del proyecto, lo que corresponde a un sesenta y nueve puntos cincuenta y siete por ciento (69.57 %). En este punto, la Sala advierte que aunque dicha decisión puede afectar el principio de no refomatio in pejus, dado que la providencia enjuiciada fue controvertida únicamente por el extremo pasivo de la litis, es decir, por el Municipio de Puerto Escondido y Urbaser S.A. E.S.P., se considera necesaria la ampliación de la suspensión en el ingreso de basuras en los términos antes descritos.

Esto se debe a que, por un lado, se trata de una medida cautelativa dirigida a la salvaguarda de los derechos colectivos invocados en la demanda, que por ende, se encuentra ligada a la protección del objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, razón por la que, el Juez constitucional se encuentra habilitado para adoptar los mandatos 47 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co que considere necesarios para lograr dichos fines y por otro lado, la aludida medida está relacionada con los hechos objeto de debate, de modo que no desborda la controversia planteada por las partes. 6.7.1.1.

Ahora bien, con respecto al aumento de costos del servicio de aseo para los usuarios, la Sala considera necesario recordarle al operador del relleno sanitario que la situación que dio lugar a que el Tribunal Administrativo de Córdoba decretara medidas cautelares de urgencia en el proceso de la referencia se debe a la vulneración de los derechos colectivos de la comunidad actora.

Quebrantamiento que se deriva del incumplimiento de los instrumentos de protección ambiental, así como de los requerimientos efectuados por la CVS y la ANLA en el trámite de las solicitudes que en su momento presentó, lo que dio lugar a su archivo. Además, debe advertirse que la medida cautelar de la reducción en la disposición del relleno estará condicionada a que se acredite ante el Tribunal y la CVS el cumplimiento de la licencia ambiental que se otorgó para su ampliación, de modo que una vez sea observado dicho instrumento ambiental será posible que se haga uso de esa capacidad adicional. 6.7.2.

Por lo que se refiere a los reparos fundamentados en que la medida cautelar decretada es desproporcional porque genera una mayor afectación a la que mitiga, esto es, que con su cumplimento se ocasiona una emergencia sanitaria, la Sala comparte la apreciación del Tribunal efectuada en el auto que resolvió el recurso de reposición, consistente en que la posibilidad de llevar los residuos sólidos a alguno de los seis (6) rellenos sanitarios certificados por la CVS deja sin asidero los escenarios catastróficos planteados por los recurrentes. 6.7.3.

En esa línea, también queda sin fundamento el alegato sobre la imposibilidad de cumplir la medida que fue aducido por el Municipio de Puerto Escondido. Ello es así porque, en el caso de que la mencionada suspensión de ingreso de residuos sólidos llegue a ser necesaria, existen otros rellenos sanitarios a los que éstos se pueden llevar. 6.7.4.

Procede la Sala a pronunciarse acerca de si la medida cautelar adoptada para la protección de derechos e intereses colectivos con fundamento en que, en 48 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co palabras del recurrente, se utilizó indebidamente el principio de precaución porque, dice él, en el proceso no existen pruebas que dieran cuenta de lo que con ella se pretendía proteger.

Al respecto, lo que advierte la Sala es que con la demanda se allegaron pruebas documentales válidas, pertinentes, conducentes, útiles y suficientes para permitir que el Tribunal llegara a la conclusión de que existe una amenaza causada por las omisiones de Urbaser S.A. E.S.P., en calidad de operadora del relleno sanitario Loma Grande, por el incumplimiento de la licencia ambiental que autorizó la ampliación de este.

Bajo esa línea argumentativa, lo que se halla es certeza científica en cuanto al daño ambiental que podía producirse en el presente asunto debido a que se desbordó el alcance del aludido instrumento ambiental y se encuentran acreditados los impactos negativos que produce el derramamiento de lixiviados en el medio ambiente. En consecuencia, asiste razón al recurrente respecto a que se aplicó indebidamente el principio de precaución, dado que el procedente era el de prevención. En efecto, respecto de la diferencia entre ambos principios, esta Sala en auto del 4 de mayo de 2018, explicó: “Esta Sección ya se ha pronunciado respecto de la diferencia entre el principio de precaución y el de prevención. Para el efecto, explicó que el primero opera ante la falta de certeza científica o cualificada sobre distintos aspectos riesgosos o nocivos de una actividad, pues, precisamente, la imposibilidad de demostrar plenamente los peligros de una actividad, producto o tecnología es lo que justifica la aplicación de dicho postulado.

Por su parte, el segundo aplica en los eventos en que se tiene claridad y certeza respecto de los impactos o implicaciones de una determinada actividad, producto o proceso, razón por la que resulta necesario anticiparse para evitar o mitigar los efectos nocivos. Sobre el particular, la Sala en sentencia de 15 de diciembre de 201629, expuso lo siguiente: “[…]Sobre el primer aspecto, destaca la Sala que resulta desacertado exigir certeza sobre los riesgos e implicaciones como condición para la aplicación del principio de precaución, toda vez que es justamente la incertidumbre sobre distintos aspectos riesgosos o nocivos de una actividad (sus efectos, las condiciones de tiempo, modo y lugar de su producción, etc.) lo que cualifica el ámbito de aplicación de este principio 29 Expediente 2011-00011-01.

Consejero ponente Guillermo Vargas Ayala. 49 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co y permite distinguirlo del principio de prevención30, también fundamental para la protección de los ecosistemas.

En efecto, de acuerdo con lo explicado por esta misma Corporación en el auto de 20 de mayo de 201631: “Habida consideración de los notables avances experimentados por la humanidad en materia científica y tecnológica en el curso del último siglo y del incomparable poder de afectación y destrucción de la vida y el entorno de sus desarrollos actuales, resulta imperioso admitir que no obstante ser mayores las amenazas que suscitan sus progresos son cada vez menores las certezas que ofrece la ciencia en cuanto a los riesgos que éstos comportan.

Corolario de lo anterior es la necesidad de asumir como un postulado propio de la denominada sociedad del riesgo que la acción del Estado en defensa de los intereses colectivos no puede estar siempre supeditada a la plena demostración de los peligros que conlleva una determinada actividad, producto o tecnología. Si bien en otra época la acción estatal restrictiva de la libertad económica y de las facultades de los propietarios debía obedecer a razones probadas de amenaza cierta al interés general, en la actualidad la falta de certeza científica y la subsecuente imposibilidad de cuantificar o anticipar con total certidumbre los efectos nocivos de un determinado proceso o bien respecto del cual existe evidencia de su potencial peligrosidad no puede tornarse en una talanquera para que las autoridades emprendan las actuaciones que la Constitución, la ley y el Derecho Internacional esperan de ellas en pro de la defensa del ambiente, los recursos naturales o la seguridad y salud de la comunidad […] A diferencia del principio de prevención, llamado a operar en ámbitos en los cuales se tiene claridad y certeza respecto de los impactos o implicaciones ambientales de una determinada actividad, producto o proceso, de manera que resulta imperioso anticipar, evitar o mitigar sus efectos nocivos sobre los ecosistemas, el principio de precaución tiene como característica habilitar la toma de decisiones en escenario de incertidumbre ocasionada por la complejidad propia de la acción que se desarrolla en ámbitos técnicos o científicos.

Es, entonces, un mecanismo que busca impedir la parálisis de las autoridades frente a la ausencia de certezas respecto de las eventuales consecuencias negativas de una actividad, producto o proceso prima facie legítimo, así como la falta de resultados efectivos en la evitación de daños de la aplicación convencional de los instrumentos de policía administrativa contemplados para la generalidad de las situaciones reguladas por el Estado.

En últimas, como establece el numeral 6 del artículo 1 de la ley 99 de 1993, de conformidad con este principio, “cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”. En esta misma línea, el Preámbulo de la CDB hace referencia a este principio, señalando que “cuando exista una amenaza de reducción o pérdida sustancial de la diversidad biológica no debe alegarse la falta de pruebas científicas inequívocas como razón para aplazar las medidas encaminadas a evitar o reducir al mínimo esa amenaza”.

También apuntan en esta dirección el principio 15 de la 30 Sobre la diferencia entre principio de prevención y precaución, véase la sentencia C-703 de 2010 de la Corte Constitucional. También CLAUDIA GAFFNER-ROJAS. “Análisis jurídico conceptual de los principios de prevención y precaución en materia ambiental”, en Principios e instrumentos de evitación del daño ambiental, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2015, pp. 21 y ss. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 20 de mayo de 2016, Rad.

No. 73001 23 31 000 2011 00611 01 (AP). C.P.: Guillermo Vargas Ayala. 50 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo32, el artículo 3.3 de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático33 y el artículo 6 del Acuerdo sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de 1982 relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces migratorios, adoptado el 14 de agosto de 1995 […]” (Subrayas de la Sala).

Sin embargo, lo expuesto no es suficiente para revocar la medida cautelar apelada, pues la misma fue emitida para la salvaguarda de derechos e intereses colectivos, y al respecto se ha acreditado la infracción de los mismos, de tal suerte que el amparo se hará de cara a la aplicación del anotado principio. Resuelto este punto de controversia, la Sala analizará el siguiente ítem del planteamiento. 6.8.

Del exceso de la medida en relación con los actos de licenciamiento Corresponde ahora estudiar si las órdenes impartidas en la medida cautelar exigen más de lo contemplado en la licencia ambiental La primera de las órdenes impuestas por el a quo se encuentra en el numeral 13.1 de la providencia apelada, y fue transcrita en el numeral 5.1. de este proveído, impuso a Urbaser la obligación de efectuar las actividades tendientes a suspender el vertimiento de lo que parecen ser lixiviados en el punto ubicado en las coordenadas 08° 42’ 36,5’’ y WO 75° 50’ 28,1’’, que tiene salida en la posición N 08° 42’ 46,8” y WO 75° 50’ 31,1’’, operación para la que le otorgó veinte (20) días.

Actividades que recaen dentro del marco contemplado por la licencia ambiental, pues el relleno sanitario es el encargado de manejar los lixiviados que produce y está en la obligación de evitar que existan filtraciones o vertimientos de esos 32 PRINCIPIO 15. Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades.

Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. 33 Artículo 3. Principios: Las Partes, en las medidas que adopten para lograr el objetivo de la Convención y aplicar sus disposiciones, se guiarán, entre otras cosas, por lo siguiente: […] 3.

Las Partes deberán tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos. Cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, no deberá utilizarse la falta de total certidumbre científica como razón para posponer tales medidas, tomando en cuenta que las políticas y medidas para hacer frente al cambio climático deberán ser eficaces en función de los costos a fin de asegurar beneficios mundiales al menor costo posible.

A tal fin, esas políticas y medidas deberán tener en cuenta los distintos contextos socioeconómicos, ser integrales, incluir todas las fuentes, sumideros y depósitos pertinentes de gases de efecto invernadero y abarcar todos los sectores económicos. Los esfuerzos para hacer frente al cambio climático pueden llevarse a cabo en cooperación entre las Partes interesadas. 51 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co líquidos, máxime cuando carece de permiso de vertimientos.

Licencia ambiental que, ha quedado claro, no está siendo acatada por Urbaser en esta materia. Al mismo tiempo, en dicha orden también se le ordenó presentar el PGIRS, así como las medidas adoptadas en éste respecto del tratamiento y control de los lixiviados; orden respecto de la cual tampoco se evidencia exceso por parte del Tribunal, pues se trata del instrumento de planeación municipal que contiene el conjunto ordenado de objetivos, metas, programas, proyectos, actividades y recursos definidos para el manejo de ese relleno sanitario, que debe contar con medidas para el tratamiento y control de los lixiviados.

Además, en lo tocante con la orden del numeral 13.2., en el acápite 6.7.1. de esta providencia, se determinó la necesidad de modificar la orden allí prevista, para en su lugar, suspender el ingreso de basuras de manera proporcional a la capacidad ampliada del relleno hasta que se de cumplimiento a la licencia que fue otorgada para esos efectos, de manera que una vez dicho instrumento ambiental sea observado, la recurrente podrá operar con normalidad.

Por esto, no es cierto que las órdenes impartidas en la medida cautelar exigen más de lo contemplado en la licencia ambiental y la Sala debe continuar con los cargos elevados por los recurrentes. 6.9. Otro aspecto en el que el municipio recurrente disiente de lo resuelto por el Tribunal está relacionado con que se determine si no debió decretarse una medida cautelar de urgencia porque no se estaba ante un perjuicio irremediable, debido a que no se cumplieron los cinco (5) elementos taxativos del principio de precaución consagrados en la sentencia T-080 de 201534.

Para dar respuesta a este interrogante, es necesario transcribir los elementos a los que se refiere el Municipio de Puerto Escondido; veamos: “Para tal efecto, debe constatar que se cumplan los siguientes elementos: 1. Que exista peligro de daño; 2. Que éste sea grave e irreversible; 3. Que exista un principio de certeza científica, así no sea ésta absoluta; 4.

Que la decisión 34 En este punto, la sentencia remite a la sentencia C-293 de 2002 y también recomienda ver también las sentencias C-339 de 2002 y C-071 de 2003. Todas de la Corte Constitucional. 52 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co que la autoridad adopte esté encaminada a impedir la degradación del medio ambiente. 5.

Que el acto en que se adopte la decisión sea motivado”. Conviene subrayar que como se vio en el punto 6.7.4. de esta providencia, la Sala encontró que se aplicó indebidamente el principio de precaución y que, en su lugar, debía emplearse el de prevención. No obstante, es pertinente recalcar que el Tribunal sí desarrollo los cinco (5) elementos que echa de menos el recurrente.

En primer lugar, identificó el peligro de daño derivado de los vertimientos de lixiviados identificados en los informes de la CVS. Luego, evidenció que ese peligro se considera grave en la medida que pone en riesgo los derechos colectivos de la comunidad accionante, e irreversible debido a que una vez el ecosistema se ha visto afectado por vertimientos de lixiviados, no vuelve al estado anterior.

Análisis respecto del cual existe certeza científica en tanto los informes que sirvieron de fundamento a la decisión fueron proferidos por una autoridad ambiental que, además, tiene competencia para controlar la actividad del relleno sanitario. Decisión que tuvo como propósito impedir la degradación del medio ambiente en el entendido de que, a menor ingreso de residuos sanitarios, menor filtración de lixiviados, y que se profirió mediante auto motivado en las pruebas allegadas con la demanda, de las cuales efectuó un estudio a la luz del principio de precaución. Ahora bien, para la Sala resulta claro que el recurrente efectúa una relación causal equivocada entre el cumplimiento de los elementos anteriormente reseñados y la posibilidad de adoptar una medida cautelar de urgencia en sede del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.

Relación causal que parece derivarse del hecho que el Tribunal, en su providencia del 19 de abril de 2022, aludió al expediente 2020-00022-01, en el que, en decisión del 26 de noviembre de 2020, se indicó que “en el artículo 234 de la Ley 1437 de 2011, la alternativa de prescindir del mismo [el traslado de la medida cautelar] en situaciones de urgencia, en salvaguarda de los derechos que se encuentran en riesgo ante situaciones graves e inminentes que requieren decisiones impostergables por parte del juez”.

Énfasis que efectúa la Sala para señalar que el elemento respecto del cual el recurrente parece efectuar la relación es el consistente en que el derecho se encuentre en riesgo. 53 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, una vez identificada la razón de ser del reparo del recurrente, la Sala reitera las consideraciones efectuadas en el numeral 6.3. de esta providencia, en el que se explicó que la normativa sobre medidas cautelares desarrollada en el estatuto procesal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo rige para los procesos como el de la referencia, en virtud de la remisión efectuada por el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, a la luz del parágrafo del artículo 229 del CPACA.

Normativa en la que se encuentra el artículo 234, según el cual el Juez podrá adoptar una medida cautelar sin correr el traslado a la parte demandada, cuando considere que es urgente y que se cumplen los requisitos para su adopción. Urgencia que, como lo observó el a quo, puede consistir en precaver la amenaza de vulneración de los derechos colectivos de una comunidad, decisión que, como se desarrolló líneas atrás, fue adoptada con fundamento en el principio de precaución y debidamente motivada.

Razones que la Sala considera suficientes para negar el cargo. 6.10. Sobre la solicitud incoada por Urbaser con posterioridad a la remisión de la apelación de la medida cautelar por parte del Tribunal. En atención a la solicitud efectuada por la empresa operadora del relleno sanitario Loma Grande y debido a que una de las órdenes adoptadas por el Tribunal Administrativo de Córdoba en la providencia del 19 de abril de 2022 será modificada, la Sala considera pertinente exhortar a la parte actora para que evite efectuar acciones que puedan poner en riesgo la prestación del servicio de aseo por la empresa Urbaser S.A.; ello en tanto el ordenamiento jurídico prevé mecanismos para obtener el cumplimiento de las órdenes judiciales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: MODIFICAR el numeral 13.2 de la orden DÉCIMO TERCERA, del auto del 19 de abril de 2022, el cual quedará en los siguientes términos: 54 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co “13.2: ORDENAR a URBASER COLOMBIA S.A. E.S.P. suspender la entrada del sesenta y nueve punto cincuenta y siete por ciento (69.57 %) de los desechos que entran al relleno sanitario Loma Grande.

Dicha medida cautelar permanecerá vigente hasta que esa empresa acredite ante la CVS y el Tribunal el estricto cumplimiento a la licencia ambiental otorgada para la ampliación del relleno”

SEGUNDO: En lo demás CONFIRMAR el auto proferido el 19 de abril de 2022, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Casanare admitió la demanda y decretó medidas cautelares de urgencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

TERCERO: EXHORTAR a la comunidad accionante para que evite efectuar acciones que puedan poner en riesgo la prestación del servicio de aseo por parte de la empresa Urbaser S.A.

CUARTO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 27 de abril de 2023. Cópiese, notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 55 Radicado: 23001 23 33 000 2021 00285 01 Demandante: Cabildo Indígena Jaraguay y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co