CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: Pedro Pablo Vanegas Gil Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-07278-00 Demandante: Jorge Elías Caiaffa Paternina Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico, despacho 07 SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la solicitud de amparo constitucional presentada por el señor Jorge Elías Caiaffa Paternina contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, despacho 07, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo El ciudadano Jorge Elías Caiaffa Paternina, actuando por conducto de apoderado judicial, formuló acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, despacho 07, en procura de que se le proteja su derecho fundamental de petición. En sentir del accionante, la trasgresión de la citada garantía constitucional encontró sustento en la omisión de respuesta a la petición que presentó el 3 de agosto de 2021 ante el despacho del magistrado Javier Bornacelly Ambell, del Tribunal Administrativo del Atlántico, en la que solicitó la corrección y/o aclaración de la fecha de una providencia judicial proferida por la referida autoridad judicial.
Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó: Que se ordene al Despacho 07 del Tribunal Administrativo del Atlántico y/o a quien haga sus veces, para que dentro del término que Usted considere, se le dé respuesta clara, de fondo y concisa a la petición presentada por el suscrito en fecha 03 de agosto de 2021, en donde se le solicitó de manera expresa lo siguiente:
PRIMERO: Que se realice la corrección y/o aclaración de la fecha en que fue proferido el auto de aprobación del acuerdo conciliatorio postfallo llevado a cabo dentro del proceso RAD.:1999-02061-00 – DTE.: JORGE ELIECER CAIAFFA PATERNINA – DDO.: NACIÓN – FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN, que fue proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrado los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: El 28 de febrero de 2013, en el marco del medio de control de reparación directa No. 08001-23-31-000-1999-02061-00, el Tribunal Administrativo del Atlántico profirió sentencia en la que condenó a la Fiscalía General de la Nación por los perjuicios causados al señor Jorge Elías Caiaffa Paternina.
El 29 de octubre de 2013, fue llevada a cabo la audiencia de conciliación ante la referida autoridad judicial, de la cual resultó un acuerdo. Mediante auto de “veintiuno (06) (sic) de septiembre de 2013”, la Sala de Descongestión del el Tribunal Administrativo del Atlántico aprobó dicho acuerdo. El 24 de febrero de 2021, la Fiscalía General de la Nación, a través de oficio No. DAJ-10400, le indicó a la parte demandante que, con ocasión a la incongruencia de la fecha del acuerdo conciliatorio no podía continuar con el pago correspondiente por la condena impuesta, debiéndose corregir a la mayor brevedad posible esa situación. El 3 de agosto de 2021, el señor Jorge Elías Caiaffa Paternina, por conducto de apoderado, radicó vía correo electrónico, una petición dirigida al Tribunal Administrativo del Atlántico, despacho 07, con el siguiente requerimiento: Solicito a su despacho muy respetuosamente, la corrección y/o aclaración de la fecha del auto de aprobación del acuerdo conciliatorio, dado dentro del proceso de la referencia, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en los siguientes términos: Que se verifique la fecha del auto que aprueba el acuerdo conciliatorio y se corrija y/o aclara dicha fecha, dentro del proceso Rad. 1999-02061-00 – Dte.
JORGE ELIECER CAIAFFA PATERNINA ddo. Fiscalía Gral Nación y otros. (Sic para toda la cita) Fundamentos de la solicitud El señor Jorge Elías Caiaffa Paternina considera que el Tribunal Administrativo del Atlántico, despacho 07, vulneró su derecho fundamental de petición debido a la omisión en dar respuesta a la solicitud que radicó el 3 de agosto de 2021.
Trámite de la acción de tutela Mediante auto de 24 de noviembre de 2021 se admitió la acción de tutela. Con fundamento en lo expuesto, se ordenó: notificar a la autoridad judicial accionada como parte demandada; vincular en su condición de terceros con interés a la Policía Nacional, a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y a la Fiscalía General de la Nación por ser las autoridades con las que se suscribió el acuerdo conciliatorio aprobado en el auto de “6 de septiembre de 2013” dentro del proceso de reparación directa No. 1999-02061-00, así como a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado conforme lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso; tener como pruebas los documentos aportados con la solicitud de amparo; oficiar a la Secretaría General del Consejo de Estado, para que publicara en su página web copia digital de la demanda de tutela, de los anexos que la acompañan y de aquella providencia, con el fin de que cualquier persona que tuviera interés conociera de los referidos documentos y pudiera intervenir en el trámite constitucional de la referencia y; que el expediente permaneciera en la Secretaría General de la Corporación hasta tanto se cumpliera con lo requerido.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas –las cuales fueron llevadas a cabo en debida forma–, de conformidad con las constancias visibles en el expediente digital de la acción de tutela, se presentaron las siguientes intervenciones: Policía Nacional Solicitó su desvinculación al carecer de legitimación en la causa por pasiva frente a la petición del señor Caiaffa Paternina, pues esta se encuentra dirigida al Tribunal Administrativo del Atlántico, pero en todo caso, sin motivación alguna, pidió “denegar las súplicas del accionante ante la improcedencia de la acción de tutela”.
Fiscalía General de la Nación Adujo que carece de legitimación en la causa por pasiva por cuanto, de las pretensiones constitucionales, no se predica la vulneración del derecho en pugna, ni tampoco “ha hecho u omitido algo, ni puede hacerlo, para que cese la violación de los derechos o se refuerce la protección requerida por la parte accionante”.
Ello, por cuanto la entidad no tiene injerencia en los trámites de las peticiones presentadas ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, por lo que solicitó su desvinculación de la acción de tutela de la referencia. El Tribunal Administrativo del Atlántico y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, guardaron silencio. CONSIDERACIONES Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por el señor Jorge Elías Caiaffa Paternina contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, despacho 07, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. Legitimación en la causa El inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario.
En el mismo sentido, el Decreto 2591 de 1991, en los artículos 1°, 10º, 46 y 49, precisa que el mecanismo de amparo puede ser presentado por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea i) por sí misma; ii) a través de representante; iii) de apoderado; o iv) por medio de la agencia oficiosa, cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa.
También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales. Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que el señor Jorge Elías Caiaffa Paternina es el titular del derecho fundamental que reclama, en consideración a que fue quien presentó la petición del 3 de agosto de 2021 que alega como desatendida.
En consecuencia, el accionante goza de legitimación en la causa por activa, presupuesto procesal que al superarse permite el estudio sobre los requisitos de procedibilidad y del núcleo esencial del derecho presuntamente vulnerado. En relación con la autoridad accionada, se advierte que la demanda se dirigió contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, despacho 07, que, a juicio de la parte actora, vulneró su derecho fundamental de petición, por lo que, al verificar que la solicitud fue interpuesta ante aquella corporación, la autoridad en cita se encuentra legitimada en la causa por pasiva.
Finalmente, en lo atinente a las solicitudes de desvinculación de la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación, se denegarán sus requerimientos por cuanto su participación en este trámite constitucional es en calidad de terceros con interés por ser las autoridades que hicieron parte dentro del proceso ordinario del que aquí se cuestiona la vulneración al derecho fundamental de petición. Problema jurídico En consideración a la situación fáctica expuesta por la parte actora y las respectivas pretensiones elevadas y el material probatorio recaudado, corresponde a esta Sala resolver el siguiente problema jurídico que subyace al caso en concreto: ¿Existe vulneración al derecho fundamental de petición, con ocasión de la omisión del Tribunal Administrativo del Atlántico, despacho 07, de responder la solicitud que presentó el señor Jorge Elías Caiaffa Paternina el 3 de agosto de 2021? Para resolver el interrogante planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción de tutela;
(ii) generalidades del derecho de petición: nociones del derecho de petición: generalidades y su ejercicio ante autoridades judiciales; (iii) la mora judicial frente a peticiones relacionadas con actuaciones judiciales; (iv) análisis del caso concreto. Panorama general de la acción de tutela Conforme lo preceptúa el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario que permite a cualquier persona reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando resulten vulnerados por acciones u omisiones de autoridades o, excepcionalmente, de particulares.
Su procedencia se encuentra supeditada a la carencia de medios de defensa judicial ordinarios o, en su defecto, a la falta de idoneidad de aquellos para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, caso en el que se habilita su ejercicio como mecanismo transitorio, lo cual limita sus efectos futuros a la activación, por parte del peticionario, de los instrumentos judiciales pertinentes.
En ese orden de ideas, resulta palmario que el mecanismo de amparo demanda la concurrencia de determinados presupuestos procesales que le son inherentes, como son la subsidiariedad, la inmediatez y, si es del caso, la inminencia de un perjuicio irremediable, sin los cuales no le es dable al juez constitucional inmiscuirse en determinada controversia y, mucho menos, acometer las diferentes subreglas dispuestas por la jurisprudencia en torno a asuntos como el que se encuentra bajo estudio.
Lo anterior tiene como objetivo salvaguardar la acción constitucional de tutela de un uso inadecuado, que podría desnaturalizar su valor preeminente y especial dentro del ordenamiento jurídico y, de contera, atentar contra el fin superior que el constituyente le confirió. Nociones del derecho de petición Generalidades La Constitución Política de 1991, consagró en su artículo 23 el derecho fundamental de petición en virtud del cual toda persona tiene la posibilidad de “presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución”.
El mismo artículo superior precisa que el legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales. La Corte Constitucional al resolver asuntos en sede de tutela, dispuso algunos parámetros acerca del núcleo esencial y contenido de este derecho: “El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido”.
Asimismo, se han establecido ciertos requisitos en cuanto a la contestación de la petición. En relación con la oportunidad, se acude por regla general a lo previsto en el artículo 14 de la Ley 1755 de 2015, que señala 15 días para resolver la misma, de no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud.
No obstante, debido a la situación actual relacionada con la pandemia del COVID-19, los tiempos para resolver las peticiones respetuosas que eleven los ciudadanos con fundamento en el artículo 23 de la Constitución Política fueron ampliados, según lo indicado en el artículo 5º del Decreto Legislativo 491 de 2020. Además, la petición debe resolverse de fondo, de manera clara, precisa y congruente con lo solicitado.
Ello significa que “la respuesta al derecho de petición debe versar sobre aquello preguntado por la persona y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición. Quiere decir, que la solución entregada al peticionario debe encontrarse libre de evasivas o premisas ininteligibles que desorienten el propósito esencial de la solicitud, sin que ello implique la aceptación de lo solicitado. // Desde luego, este deber de contestar de manera clara y coherente, no impide que la autoridad suministre información adicional relacionada con los intereses del peticionario, pues eventualmente ésta puede significar una aclaración plena de la respuesta dada”.
Así las cosas, se tiene que la respuesta debe ser puesta en conocimiento del peticionario, lo que se traduce en el deber de la entidad de agotar “los medios disponibles para informar al particular de su respuesta y lograr constancia de ello (…) la notificación (…) debe ser efectiva, es decir, real y verdadera, y que cumpla el propósito de que la respuesta de la entidad sea conocida a plenitud por el solicitante”.
En relación con el contenido y alcance del derecho fundamental de petición la Corte Constitucional ha explicado que: i) es un derecho fundamental determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. En este sentido ha precisado que mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión; ii) su contenido esencial comprende los siguientes elementos: a) la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas; b) la respuesta oportuna, es decir, dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico; c) la respuesta de fondo o contestación material, lo que supone que la autoridad entre en la materia propia de la solicitud, sobre la base de su competencia, refiriéndose de manera completa a todos los asuntos planteados (plena correspondencia entre la petición y la respuesta), excluyendo fórmulas evasivas o elusivas; y d) la pronta comunicación de lo decidido al peticionario, con independencia de que su sentido sea positivo o negativo.
Así pues, la respuesta requiere cumplir unos lineamientos básicos en orden a la satisfacción material de los requerimientos invocados en la solicitud y, además incluye la obligación de ponerla en conocimiento del peticionario, condición fundamental para entender satisfecho el derecho que se invoca. Finalmente, sobre el punto debe precisarse que la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que deben diferenciarse el derecho de petición y el derecho a lo pedido, por lo que el primero se ejerce y agota en la solicitud y la respuesta, cuestión distinta a si se decide sobre el reconocimiento o no del derecho subjetivo.
De su ejercicio ante autoridades judiciales Al respecto, la Sala considera necesario precisar que el ejercicio del derecho de petición “…no es aplicable a las autoridades judiciales en el curso de los procesos, ya que estos se rigen por las normas legales propias de cada uno, sin que sea lo adecuado impulsarlos mediante la formulación de peticiones en cada uno de los momentos procesales”.
En relación con este punto, la Corte Constitucional precisó: “…5. Específicamente en relación con el derecho de petición frente a los jueces las sentencias T- 334 de 1995 y T-07 de 1999 señalaron que: a) El derecho de petición no procede para poner en marcha el aparato judicial o para solicitar a un servidor público que cumpla sus funciones jurisdiccionales, ya que esta es una actuación reglada que está sometida a la ley procesal.
Ahora bien, en caso de mora judicial puede existir transgresión del debido proceso y del derecho de acceso efectivo a la justicia; pero no del derecho de petición. b) Dentro de las actuaciones ante los jueces pueden distinguirse dos. De un lado, los actos estrictamente judiciales y, de otro lado, los actos administrativos. Respecto de éstos últimos se aplican las normas que rigen la administración, esto es, el Código Contencioso Administrativo. c) Por el contrario, las peticiones en relación con actuaciones judiciales no pueden ser resueltas bajo los lineamientos propios de las actuaciones administrativas, como quiera que “las solicitudes que presenten las partes y los intervinientes dentro de aquél [del proceso] en asuntos relacionados con la litis tienen un trámite en el que prevalecen las reglas del proceso…”.
Si bien el señor Caiaffa Paternina invocó la vulneración del derecho fundamental de petición, este debe ser analizado desde la óptica de una posible mora judicial comoquiera que el retardo en la contestación a su requerimiento no alude a una actuación de orden administrativo, sino de carácter judicial. Es por ello que la Sala adecuará el análisis a este presupuesto.
La mora judicial frente a peticiones relacionadas con actuaciones judiciales Para la Corte Constitucional y para esta Sección no todos los incumplimientos en los términos para el ejercicio de la administración de justicia son violatorios de los derechos fundamentales, será así cuando se presenta mora judicial, y al analizar el plazo se observe que este no es razonable y la demora es injustificada.
En tales términos, la mora judicial puede llegar a violar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, en aquellos casos en los que la dilación en el trámite de una actuación es originada en la falta de diligencia y en la omisión sistemática de sus deberes por parte de estos. Conforme con lo anterior, el incumplimiento de los términos judiciales se encuentra justificado cuando: es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial; se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial o; se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley.
Por el contrario, el incumplimiento de términos judiciales no se encuentra justificado cuando: se presente un incumplimiento en los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente, cuando se desborda el concepto de plazo razonable que involucra el análisis sobre la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y el análisis global del procedimiento, y, exista falta de motivo o justificación razonable en aquel retraso.
Caso concreto El señor Jorge Elías Caiaffa Paternina, por conducto de apoderado, radicó una petición el 3 de agosto de 2021 ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, despacho 07, en la que solicitó la corrección y/o aclaración de la fecha del auto de aprobación del acuerdo conciliatorio dentro del proceso de reparación directa No. 08001-23-31-000-1999-02061-00.
Lo primero que resulta menester precisar, es que el objeto de lo pedido por el actor gira en torno a una actuación judicial comoquiera que lo pretendido con la solicitud es que se realice una corrección a una providencia, debiéndose efectuar el análisis a la luz de la mora judicial y no del derecho de petición. La Sala encuentra que, de los presupuestos fácticos del proceso ordinario y que motivan esta acción constitucional, existe: Demanda de reparación directa interpuesta desde el año de 1999 por el actor contra la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación (expediente No. 1999-02061-00);
Sentencia de primera instancia de 28 de febrero de 2013 emitida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, con un acuerdo conciliatorio de 29 de octubre de ese mismo año, aceptado por dicha autoridad mediante providencia que adolece de una incongruencia en su fecha de expedición (“veintiuno (06) de septiembre de 2013”); Oficio de 24 febrero de 2021 en el que una de las demandadas indicó la imposibilidad de efectuar el pago de la condena que le fue impuesta ante la inconsistencia en la fecha de la providencia que aceptó el acuerdo conciliatorio;
Solicitud de 3 de agosto de 2021 en el que el señor Caiaffa Paternina pidió ante aquella corporación que realizara la corrección correspondiente y; Notificación al Tribunal Administrativo del Atlántico de esta acción de tutela para que interviniera, frente a lo cual guardó silencio. Con todo ello, la Magistratura evidencia que desde la presentación de la solicitud de corrección a la fecha en la que se emite esta decisión han transcurrido, por un lado, noventa y un (91) días hábiles sin que medie trámite alguno que permita justificar el retardo para resolver el requerimiento en cuestión, y por otro, ocho (8) años desde que se emitió una decisión definitiva en la que se reconocieron los perjuicios al señor Caiaffa Paternina y medió un acuerdo conciliatorio, empero, no le han podido realizar el pago indemnizatorio correspondiente, debido a la incongruencia en la fecha de la providencia que aceptó el acuerdo conciliatorio (título ejecutivo).
A lo anterior debe sumársele que el Tribunal Administrativo del Atlántico fue notificado del auto admisorio de la acción constitucional, quien, en la oportunidad procesal pertinente, a efectos de materializar su derecho de defensa y contradicción, decidió guardar silencio y, por ende, resulta aplicable el mandato consignado en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.
A partir de la anterior exposición, se colige, sin hesitación alguna, que el Tribunal Administrativo del Atlántico, en su condición de encargado de conocer la solicitud de corrección y/o aclaración de la providencia que aceptó el acuerdo conciliatorio dentro del proceso de reparación directa No. 08001-23-31-000-1999-02061-00, ha incurrido en mora judicial injustificada, por cuanto, ante su inexistente intervención, además de dar por ciertos los planteamientos del actor, imposibilita a este operador judicial encuadrar su situación en alguno de los eximentes indicados previamente para superar este presupuesto jurídico, máxime si se tiene que no ha tomado una decisión de fondo frente al requerimiento formulado por el señor Jorge Elías Caiaffa Paternina.
En tal sentido, se concederá el amparo solicitado por el señor Jorge Elías Caiaffa Paternina y con ello, se ordenará al Tribunal Administrativo del Atlántico, despacho 07, que en un término de tres (3) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, resuelva la solicitud en comento. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación de la Policía Nacional y de la Fiscalía General de la Nación por los motivos señalados con anterioridad.
SEGUNDO: CONCEDER el amparo solicitado por el señor Jorge Elías Caiaffa Paternina contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, despacho 07, por haber incurrido en mora judicial injustificada.
TERCERO: ORDENAR al Tribunal Administrativo del Atlántico, despacho 07, que en un término de tres (3) días, contado a partir de la notificación de esta providencia, proceda a emitir un pronunciamiento de fondo frente a la solicitud de corrección y/o aclaración del auto de “veintiuno (06) de septiembre de 2013”, formulada por el señor Jorge Elías Caiaffa Paternina, dentro del proceso de reparación directa No. 08001-23-31-000-1999-02061-00.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
QUINTO: En caso de no ser impugnada la presente decisión, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.”