REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 54001-23-31-000-2008-00252-01 (60.205) Demandante: SOCIEDAD DE VIVIENDAS ATALAYA LTDA – SODEVA LTDA Demandado: AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS Y OTROS Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA – CCA Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN Síntesis del caso: la parte actora solicita que se declare patrimonial y extracontractualmente responsable a la Agencia Nacional de Tierras (como sucesor procesal del extinto Incora) por la presunta expedición “arbitraria” e “ilegal” de distintos actos administrativos por medio de los cuales se adjudicaron treinta y ocho (38) predios baldíos; alega que dichos predios eran de su propiedad y, por ende, no podían ser adjudicados por la entidad demandada.
Temas: ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción – si la causa del daño alegada en la demanda es un acto administrativo se ha debido interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo mixto o particular que produjo o materializó la afectación – imposibilidad de tramitar la acción de reparación directa para cuestionar la validez de actos administrativos.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante (fls. 325 a 384 cdno. de apelación) en contra de la sentencia proferida el 31 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander (fls. 309 a 322 cdno. de apelación) mediante la cual se dispuso lo siguiente: “PRIMERO: DECLARASE a la Agencia Nacional de Tierras sucesora procesal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder.
SEGUNDO: DECLARASE probada la excepción de caducidad de la acción de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: declarase inhibido (sic) para dar un pronunciamiento de fondo sobre el asunto.
CUARTO: DEVUÉLVASE a la parte actora el valor consignado como gastos ordinarios del proceso o su remanente, si lo hubiere.
QUINTO: Una vez en firme la presente providencia, ARCHÍVESE el expediente, previas las anotaciones secretariales de rigor.” (fl. 322 cdno. de apelación – mayúsculas sostenidas y negrillas del original).
ANTECEDENTES La demanda Mediante escrito radicado el 6 de junio de 2008, la Sociedad de Viviendas Atalaya Ltda, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda de reparación directa en contra del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (fls. 2 a 26 cdno. no. 1) para que se acceda a las siguientes pretensiones: “1.
Que se declare responsable extra contractualmente a la NACIÓN COLOMBIANA - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLOO RURAL - INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL (INCODER) por los hechos y omisiones que dieron origen a las treinta y ocho (38) adjudicaciones descritas en los hechos 12, 16, 20 y 27 de este libelo y por ende de los graves perjuicios causados a la SOCIEDAD DE VIVIENDAS ATALAYA “SODEVA” LTDA, dentro del marco de circunstancias de que da cuenta este libelo demandatorio, fundamentada en falla del servicio del Estado Colombiano, por los excesos cometidos en las adjudicaciones de los terrenos que no eran de su propiedad.
Que como consecuencia de la anterior declaración, sea condenada la NACION COLOMBIANA - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL - INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL a pagar a mis poderdantes, los siguientes perjuicios: (…). 3. En caso que dentro del proceso no quedare establecido el valor de los perjuicios, se ordenará el trámite incidental autorizado en los artículos 172 y 178 del C. C. A. y el 137 del C. P. C. 4.
Que en caso de no proceder la parte demandada a efectuar el pago oportunamente, sea condenada al pago de los intereses moratorios sobre las sumas que resulten a favor de cada uno de mis patrocinados, los que se contarán a partir de la fecha en que deba hacerse el pago, liquidados hasta el día en que se haga efectivo el pago total de las sumas a que sea condenada la Nación Colombiana - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), como ha sido ordenado por la H Corte Constitucional en su sentencia C-188/99. 5.
Que se de (sic) cumplimiento a la sentencia en los términos contenidos en los artículos 176, 177 y 178 del C. C. A.” (fls. 15 a 17 cdno. no. 1 – negrillas y mayúsculas sostenidas del original). Los fundamentos fácticos de la demanda son, en síntesis, los siguientes: El extinto Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, “arbitraria e ilegalmente”, adjudicó treinta y ocho (38) predios de propiedad de la Sociedad de Viviendas Atalaya Ltda (fls. 6 a 7 cdno. no. 1) por estimar que dichos terrenos ostentaban la condición de “baldíos”, de conformidad con la siguiente relación: Mediante oficio sin consecutivo de 25 de septiembre de 2006 proferido por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural se concluyó el trámite del procedimiento administrativo especial para la clarificación de la propiedad contemplado en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 e iniciado a petición de la Sociedad de Viviendas Atalaya Ltda con posterioridad a la expedición de los actos administrativos de adjudicación de baldíos ya referidos, en los siguientes términos: “ARTÍCULO PRIMERO.- Confírmase en todas sus partes la Resolución N° 000731 del 12 de junio de 2006 mediante la cual no se accedió la petición de adelantar proceso de Clarificación de la propiedad como lo señala el capítulo X de la Ley 160-94 y su D.R 2663 del mismo año, solicitada por el apoderado del Gerente y Representante Legal de la Sociedad de Viviendas Atalaya Ltda SODEVA LTDA. en relación con el predio denominado EL TOTUMO O EL TOTUMITO.
Ubicado en la vía al municipio de Puerto Santander, corregimiento El Salado, comprensión Municipal de Cúcuta, por las razones expuestas en la parte motiva del proveído, ya que de los títulos aportados se deduce claramente que el bien es propiedad privada y no han perdido su eficacia legal.
ARTÍCULO SEGUNDO. Quedan a salvo los Derechos adquiridos por los adjudicatarios de los lotes o porciones de terrenos adjudicados por el Incora en vigencia de la Ley 135 de 1961 que se encontraban formando parte del inmueble mencionado de acuerdo con lo expresado en la parte motiva de esta providencia.
ARTÍCULO TERCERO. - Contra esta Providencia no procede recurso alguno en vía Gubernativa.
ARTÍCULO CUARTO. - Una vez Ejecutoriada esta providencia se ordena su archivo” (fls. 45 a 50 cdno. de pruebas no. 5 – mayúsculas fijas y negrillas del original). Como consecuencia de los actos administrativos en mención se le causó a la Sociedad de Viviendas Atalaya Ltda una serie de perjuicios materiales e inmateriales que deben ser indemnizados por la entidad demandada, pues, adjudicó distintos terrenos de propiedad de la parte actora que no ostentaban la condición de “baldíos”.
Como fundamento jurídico de la demanda la parte actora invocó, entre otras normas, los artículos 58 y 90 de la Constitución Política; adujo que en este caso concreto la entidad demandada i) desconoció el derecho constitucional fundamental de la propiedad que le asiste a la parte actora, ii) incurrió en el tipo penal consagrado en el artículo 367 del Código Penal por el hecho de favorecer a terceros con las adjudicaciones de los inmuebles de propiedad de la Sociedad de Viviendas Atalaya Ltda y, iii) no puede alegar la función social de la propiedad como justificación para invadir los inmuebles de propiedad de la sociedad actora.
Trámite procesal El Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda mediante auto de 25 de agosto de 2008 (fl. 34 cdno. no. 1) y ordenó su notificación a las entidades demandadas. El 20 de mayo de 2009, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural contestó la demanda (fls. 50 a 73 cdno. no. 1) y propuso las excepciones de i) “caducidad”, por razón de que las adjudicaciones de baldíos por las cuales se demanda ocurrieron entre los años 1982 y 1998, mientras que la demanda fue presentada en el año 2008 y, ii) “falta de legitimación en la causa por pasiva e improcedencia de la acción contra el INCODER” porque el Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural solo representa al extinto Instituto Colombiano de la Reforma Agraria en los procesos derivados de los bienes que hicieron parte del Fondo Nacional Agrario.
Adicionalmente, se opuso a las pretensiones de la demanda por estimar que i) la parte actora no brindó la claridad suficiente sobre el derecho de propiedad que alega, ii) el acto administrativo que dispuso no iniciar el procedimiento de clarificación de la propiedad se encuentra en firme y la vía gubernativa fue agotada, iii) la decisión adoptada en el procedimiento administrativo ya referido es independiente frente al procedimiento de adjudicación de terrenos baldíos y, iv) no existe nexo causal entre el supuesto daño y el perjuicio irrogado.
En la misma fecha el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural también contestó la demanda (fls. 78 a 88 cdno. no. 1) y propuso como excepciones i) “caducidad”, con los mismos argumentos expuestos por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural; ii) “inexistencia de la obligación a indemnizar” e “inexistencia de los perjuicios invocados” porque el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria adjudicó los bienes objeto del litigio en cumplimiento de la normatividad vigente y, iii) “cobro de lo no debido”, pues, no existe causa jurídica que justifique el pago de los perjuicios pretendidos en el líbelo introductorio.
En ese contexto arguyó, además, que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria adjudicó los predios objeto del litigio con la plena identificación del terreno y sin la oposición de la parte actora, por tanto, si la sociedad demandante hubiese tenido la posesión material de los inmuebles hubiese intentado las acciones pertinentes para recuperar dichos predios.
Vencido el período probatorio dispuesto en providencia de 25 de junio de 2009 (fls. 97 a 98 cdno. no. 1), por auto de 24 de octubre de 2011 se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (fl. 221 cdno. no. 1); la parte actora manifestó que los fundamentos fácticos y las pretensiones formuladas en la demanda se encuentran plenamente probados y, además, se opuso a las excepciones propuestas por las entidades demandadas, para lo cual expuso que i) el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural sucedió al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria en todos sus derechos y obligaciones; ii) el término de caducidad debe contabilizarse a partir de la decisión adoptada en el proceso de clarificación de la propiedad surtido ante el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural y, iii) en ese orden, no ha operado la caducidad de la acción (fls. 243 a 258 cdno. no. 1).
A su turno, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural reiteraron los argumentos expuestos en sus respectivas contestaciones a la demanda (fls. 224 a 242 cdno. ppal. no. 2), La sentencia de primera instancia El 31 de mayo de 2017, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander profirió la sentencia impugnada mediante la cual se declaró la caducidad de la acción de reparación directa, porque mientras la demanda fue presentada el 6 de junio de 2008, lo pretendido consiste en la reparación de los daños irrogados por la adjudicación de treinta y ocho (38) predios a particulares realizada entre los años 1983 y 1995 (fls. 309 a 322 cdno. de apelación).
El recurso de apelación Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación (fls. 325 a 384 cdno. de apelación) el cual fue concedido mediante auto de 7 de septiembre de 2017 (fl. 401 cdno. de apelación) y admitido por esta Corporación en providencia del 22 de octubre de 2019 (fls. 497 a 499 cdno. de apelación). Los fundamentos del recurso de alzada son, en resumen, los siguientes: El término de caducidad de la acción de reparación directa debe contabilizarse desde que se concluyó el procedimiento administrativo de clarificación de la propiedad regulado en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, esto es, desde el 25 de septiembre de 2006.
Sin perjuicio de lo anterior, el daño se consolidó solo hasta febrero de 2007 una vez se resolvió la acción de tutela formulada en contra del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural “con el fin de obtener claridad en cuanto a las porciones de terreno del predio <<El Totumo>> que habían sido adjudicadas” (fl. 352 cdno. de apelación). La acción de reparación directa es la adecuada para demandar por los daños derivados de la adjudicación de los inmuebles objeto del litigio por el hecho de que en la demanda no se cuestiona su legalidad.
Adicionalmente, era improcedente demandar la nulidad de las resoluciones de adjudicación porque i) se acudió al trámite de clarificación de la propiedad, ii) estaba en curso un proceso de deslinde y amojonamiento sobre los inmuebles objeto del litigio y, iii) de admitirse esta tesis se abriría la posibilidad a mayores demandas contra el Estado por parte de los adjudicatarios de buena fe.
Las entidades demandadas incurrieron en una falla del servicio por el hecho de adjudicar a particulares unos predios que en realidad eran de propiedad de la Sociedad de Viviendas Atalaya Ltda. Los títulos aportados son prueba fehaciente de la propiedad que se ostenta sobre el predio y no han perdido su vigencia legal. El trámite de segunda instancia Por auto del 9 de diciembre de 2019 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión por el término común de diez (10) días y, por el mismo lapso, al Ministerio Público para que emitiera concepto (fl. 505 cdno. de apelación).
Las entidades demandadas reiteraron los argumentos expuestos en las respectivas contestaciones a la demanda en relación con la caducidad de la acción de reparación directa (fls. 509 a 517 cdno. de apelación). La parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis del caso concreto – acción procedente – ineptitud de la demanda, 3) conclusión general y, 4) condena en costas.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión El objeto de la controversia consiste en establecer si la acción de reparación directa es el medio de control jurisdiccional idóneo para solicitar la reparación de los daños causados por los actos administrativos a través de los cuales se adjudicaron treinta y ocho (38) predios baldíos a particulares o, por el contrario, si la demanda es inepta por indebida escogencia de la acción. La Sala revocará la decisión apelada, pues, para este caso concreto es palmario que la causa del daño se hace consistir en la presunta expedición “arbitraria” e “ilegal” de distintos actos administrativos por medio de los cuales se adjudicaron treinta y ocho (38) predios baldíos a particulares, motivo por el que se ha debido interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia declarará probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción procesal.
Análisis del caso concreto – acción procedente – ineptitud de la demanda En el sub examine se tiene que la parte actora ejerció la acción de reparación directa contemplada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo con el objeto de que se le indemnice por los daños derivados de las decisiones contenidas en distintos actos administrativos por medio de los cuales se adjudicaron treinta y ocho (38) predios baldíos a particulares, razón por la que la Sala encuentra necesario pronunciarse sobre la procedencia de la acción incoada.
La acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del CCA está concebida para procurar la indemnización del daño derivado de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa, siempre que esta última no consista en un acto administrativo, porque, cuando este constituye la fuente de un daño, por regla general, la ley prevé como acción pertinente y procedente la de nulidad y restablecimiento del derecho.
De manera excepcional, la jurisprudencia de esta Corporación ha puesto de presente que existen algunos eventos en los cuales el medio de control jurisdiccional de reparación directa es procedente cuando el daño proviene de actos administrativos, así: “A modo de epílogo, son cuatro las excepciones que hasta este momento se han identificado en la jurisprudencia y que permiten afirmar que la acción de reparación directa es el cauce procesal idóneo cuando el origen del daño lo constituya una actuación administrativa: (i) reparación de perjuicios causados por la ejecución de actos administrativos consonantes con el ordenamiento jurídico en los que no se controvierta su legalidad y se atente contra el principio de igualdad frente a las cargas públicas;
(ii) reparación de perjuicios causados por la expedición y ejecución del acto administrativo ilegal que haya sido anulado o haya sido objeto de revocatoria directa por la propia administración, sin incidencia de la conducta del sujeto pasivo del acto administrativo; (iii) reparación como consecuencia de la configuración de un daño derivado de una manifestación de la administración contra la cual no procede la acción de legalidad pertinente, como ocurre con los actos preparatorios o de trámite;
(iv) reparación de los perjuicios causados por la anulación o revocatoria directa de un acto administrativo que hubiere beneficiado al actor, cuando la anulación o revocatoria directa hubiere sido causada por la inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo o de las normas que rigen el ejercicio de la actividad administrativa”.
En relación con la acción procedente para controvertir los actos administrativos por medio de los cuales se realizó la adjudicación de terrenos baldíos, el artículo 38 de la Ley 135 de 1961, modificado por el artículo 16 de la Ley 4ª de 1973, preceptuó lo siguiente: “ARTÍCULO 38. Son nulas Ias adjudicaciones de tierras baldías, que se hagan con violación de las normas de la presente Ley.
La declaratoria de nulidad podrá demandarse ante el correspondiente Tribunal de lo Contencioso Administrativo por los Procuradores Agrarios o cualquier otra persona, dentro de los dos años siguientes a la publicación de la respectiva providencia en el Diario Oficial. La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones sobre adjudicación de baldíos.
Decretada una nulidad, el adjudicatario será considerado como poseedor de mala fe sobre cualquier exceso que se hubiere adjudicado en relación con las cabidas que señala esta Ley. El Instituto podrá verificar, con citación del adjudicatario, dentro de los dos (2) años de que trata este artículo, la exactitud de los documentos, diligencia de inspección ocular, y en general, de las pruebas que hayan servido de base a la adjudicación. Si hallare inexactitud o falsedad en tales documentos o diligencias, revocará la adjudicación y ordenará la cancelación del registro respectivo.” (se destaca).
Posteriormente, el artículo 13 de la Ley 30 de 1988 modificó el artículo 37 de la Ley 135 de 1961, con el siguiente tenor: “A partir de la vigencia de la presente Ley, no podrán hacerse adjudicaciones de terrenos baldíos nacionales a personas naturales o jurídicas de cualquier índole que sean propietarias de otros predios rurales, si la suma de las áreas superficiarias de los inmuebles que tuvieren en el territorio nacional, excediere los límites adjudicables de baldíos nacionales señalados por la presente Ley.
Exceptúanse de lo aquí dispuesto, las adjudicaciones que se hagan a entidades de derecho público cuando el terreno solicitado en adjudicación deba destinarse a la prestación de un servicio público y las que se hagan a empresas comunitarias, cooperativas, o empresas especializadas del sector agropecuario cuando su objeto social principal sea la explotación de tierras baldías.
(…). Son nulas las adjudicaciones de tierras baldías que se hagan con violación de las normas de la presente Ley. La acción de nulidad contra la respectiva resolución de adjudicación podrá intentarse por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el Diario Oficial, según el caso.
La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida el INCORA (…)” resalta la Sala. En consonancia con lo anterior, el Decreto número 2275 de 1988, por el cual se reglamentó parcialmente la Ley 135 de 1961, dispuso: “Artículo
58. ACCION DE NULIDAD. Son nulas las adjudicaciones de tierras baldías que se profieran con violación de las Leyes 135 de 1961 y 30 de 1988. La acción de nulidad contra el respectivo título de adjudicación, podrá intentarse por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, los Procuradores Agrarios o cualquier persona, ante el correspondiente Tribunal Administrativo dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el DIARIO OFICIAL, cuando el terreno adjudicado tenga una extensión superior a cincuenta (50) hectáreas.
Artículo
59. ACCION DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. La persona que con la adjudicación de un terreno baldío se crea lesionada en un derecho suyo amparado por una norma jurídica, podrá pedir, además de la anulación del título de adjudicación, el restablecimiento en su derecho o la reparación del daño dentro de los dos (2) años siguientes a la adjudicación, contados desde la publicación en el DIARIO OFICIAL, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria en los demás casos” (mayúsculas sostenidas del texto original – se resalta).
Luego, el artículo 72 de la Ley 160 de 1994 estableció lo siguiente en relación con el control jurisdiccional de los actos administrativos por medio de los cuales se llevan a cabo adjudicaciones de baldíos: “ARTÍCULO 72. No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional.
La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el "Diario Oficial", según el caso. La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida el INCORA”.
Finalmente, para el momento de la presentación de la demanda, aún se encontraba vigente la Ley 1152 de 2007 que en el artículo 161, de manera similar a las normas anteriores, previó una acción especial contra las resoluciones de adjudicación de baldíos, disposición que era del siguiente tenor: “La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por la entidad administrativa adjudicataria, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria, o desde su publicación en el Diario Oficial, según el caso.
La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida la entidad administrativa adjudicataria”. En el presente asunto, la fuente que se invoca como causa o fundamento del daño es la expedición de los distintos actos administrativos por medio de los cuales se adjudicaron treinta y ocho (38) predios baldíos respecto de los cuales la parte actora refiere son de su propiedad y, por ende, no podían ser adjudicados a particulares por la entidad demandada, huelga decir, se trata de una expresión de voluntad unilateral de la administración pública con efectos o consecuencias en el mundo jurídico en tanto que su contenido y alcance es crear, modificar o extinguir una relación jurídica, en este caso, de la Sociedad de Viviendas Atalaya Ltda en relación con el presunto derecho real de dominio que le asistía respecto de dichos predios.
Si el daño tiene origen en un acto administrativo de carácter particular y concreto, la acción procedente, por regla general, es la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, para obtener el resarcimiento del perjuicio es necesario el pronunciamiento acerca de la anulabilidad del acto por violación de los preceptos superiores para efectos de desvirtuar la presunción de legalidad y veracidad que revisten tales actos jurídicos, que hacen obligatorio su cumplimiento y obedecimiento en los términos del artículo 66 del CCA.
Por lo tanto, aunque la parte actora dijo ejercer, nominalmente, la acción de reparación directa, lo cierto es que del contenido de los hechos, de la lectura de las pretensiones y del fundamento normativo de la demanda, la Sala advierte que lo que realmente se pretendió fue la reclamación de perjuicios generados por la presunta expedición de los actos administrativos por medio de los cuales la entidad demandada adjudicó treinta y ocho (38) predios baldíos a particulares frente a los cuales formulan juicios de ilegalidad y, por ende, ello implicaba cuestionar en esta sede judicial la legalidad de dichos actos, tanto así que en la demanda se calificó dichas decisiones como arbitrarias e ilegales, con el siguiente tenor: “12.
En la mayoría de los casos las adjudicaciones hechas por el INCORA no reunieron los requisitos legales exigidos en esa época por la ley, como eran el área o cabida, la el tipo de explotación económica, su ubicación y, el que es más importante que realmente fueran baldíos. 13. INCORA, como lo anotamos en el hecho anterior, arbitraria e ilegalmente adjudicó como baldíos, los predios que a la postre resultaron ser de propiedad exclusiva de SODEVA LTDA, según la resultante del proceso de clarificación de títulos” (fl. 6 cdno. no. 1 – resalta la Sala).
De igual manera, en la pretensión 1 de la demanda se reclama indemnización por una “falla del servicio del Estado Colombiano por los excesos cometidos en las adjudicaciones de los terrenos que no eran de su propiedad” (fl. 15 cdno. no. 1), en otros términos, como la fuente del daño cuya reparación se reclama son actos administrativos que, por su naturaleza jurídica están amparados por una presunción de legalidad, debían demandarse para desvirtuar tal presunción, más aún si se tienen en cuenta que en la demanda precisamente se cuestiona la ilegalidad de los referidos actos administrativos, cuyo control no es procedente a través de la acción de reparación directa, como equivocadamente lo pretende la parte actora.
En consecuencia, desde el punto de vista material, las correspondientes pretensiones debieron recabarse a través del medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual la Sala encuentra que se configura una indebida escogencia de la acción procesal legalmente procedente, situación que torna no viable jurídicamente un pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda, por cuanto la adecuada escogencia del medio de control constituye presupuesto de la sentencia de mérito, tal como lo ha sostenido esta Sección del Consejo de Estado, coadyuvado por el hecho de que las normas procesales son de orden público y por lo tanto de perentorio cumplimiento según lo dispuesto expresamente en el artículo 13 del CGP.
Así las cosas, la Sala revocará la decisión apelada para declarar la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción debido a que la fuente del daño alegado provino de distintos actos administrativos con efectos particulares y concretos para la parte actora, quien en la propia demanda formula reparos y censuras de ilegalidad, razón por la cual debieron ser controvertidos a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Conclusión general La Sala declarará probada de oficio la excepción de ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción, pues, ha debido ejercerse el medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del con el objeto de obtener la reparación de los daños causados con ocasión de la expedición de los actos administrativos ya referidos.
Condena en costas El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 –que modificó el artículo 170 del CCA– determina que solo habrá lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado con temeridad o mala fe dentro del proceso. En este caso concreto no habrá lugar a la imposición de costas y agencias en derecho toda vez que las partes no obraron de esa forma.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1°) Revócase la sentencia proferida el 31 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y, en su lugar, declárase de oficio la excepción de indebida escogencia de la acción de reparación directa e inhíbese de pronunciarse sobre el mérito de las súplicas de la demanda. 2°) Abstiénese de condenar en costas de esta instancia procesal. 3°) Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.