Radicado: 25000-23-26-000-2011-01122-01 (53274) Demandante: Universidad Nacional de Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de reparación directa Radicación: 25000-23-26-000-2011-01122-01 (53274) Demandante: Universidad Nacional de Colombia Demandado: Nación - Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Tema: Daño causado por el no pago de servicios prestados en el marco de un Convenio Interadministrativo.

Se confirma la sentencia de primera instancia que declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2014 por la Subsección C de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de caducidad de la acción. Esta Subsección es competente para conocer el recurso de apelación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 y 181 del CCA.

A su vez, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca era competente para conocer el proceso en primera instancia en razón de la cuantía, de acuerdo con el numeral 6 del artículo 132 del CCA. El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 12 de marzo de 20151. En el auto del 9 de abril de 20152 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y concepto, respectivamente.

La demandante3 presentó alegatos de conclusión oportunamente. La entidad demandada guardó silencio. El Ministerio Público solicitó declarar probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción porque en este caso la acción procedente era la de controversias contractuales y no la acción de reparación directa.

I.

ANTECEDENTES 1 Cuaderno principal, folio 238. 2 Cuaderno principal, folio 240. 3 Cuaderno principal, folios 241 – 257. Radicado: 25000-23-26-000-2011-01122-01 (53274) Demandante: Universidad Nacional de Colombia 2 A.- Posición de la parte demandante 1.- El 25 de octubre de 2011 la Universidad Nacional de Colombia (en adelante, la <<Universidad>>) presentó demanda4 de reparación directa contra el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (en adelante, el <<Ministerio>>) para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: <<Primera: Que se declare que el MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO – LA NACIÓN – es deudor de la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, por la suma de quinientos ocho millones doscientos setenta y dos mil seiscientos quince pesos ($508.272.615,oo) POR CONCEPTO DE OBRAS ADICIONALES POR FUERA del Convenio interadministrativo No. 022 de 2001.

Segunda: Que se ordene al MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO a pagar a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, el capital mencionado en la anterior pretensión, más los intereses corrientes y moratorios, desde la fecha en que se hizo exigible el pago del mencionado capital hasta cuando se satisfaga efectivamente la obligación. Tercera: Que se ordene al MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO a pagar a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, la indexación del capital mencionado en la anterior pretensión, de acuerdo con el Incremento de Precios al Consumidor, desde la fecha en que se hizo exigible el pago del mencionado capital hasta cuando se satisfaga efectivamente la obligación. Cuarta: Que se condene en costas a la parte demandada>>. 2.- La demandante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- El 3 de septiembre de 2001 el Ministerio y la Universidad suscribieron el Convenio Interadministrativo No. 022 (en adelante, el <<Convenio>>), que tenía por objeto realizar la auditoría especializada en manejo financiero, contable, de gestión, resultados y demás aspectos necesarios para el adecuado cumplimiento de los objetivos del Fondo Colombiano de Modernización y Desarrollo Tecnológico de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas – FOMIPYME. 2.2.- De conformidad con lo estipulado en el Convenio y en sus modificaciones, la Universidad debía prestar sus servicios de auditoría por un plazo de siete años y medio (7 ½) contados a partir de la aprobación de las garantías, lo cual ocurrió el 13 de septiembre de 2001.

El Ministerio, por su parte, debía pagar a la Universidad una remuneración anual que comprendía una suma de dinero fija5 y una suma de dinero variable6, sin que en ningún caso la sumatoria de tales componentes pudiera superar los ochocientos ochenta millones de pesos ($880.000.000) anuales. 2.3.- En el marco de la ejecución de la séptima anualidad del Convenio, la Universidad prestó servicios por encima del tope presupuestal estipulado.

El 4 Cuaderno No. 1, folios 45 – 65. 5 Ochenta millones de pesos ($80.000.000) por concepto de auditoría al encargo fiduciario que manejaba los recursos de FOMIPYME. 6 Equivalente al tres punto cinco por ciento (3.5%) anual sobre el valor total de la cofinanciación otorgada por FOMIPYME a los proyectos vigenes. Radicado: 25000-23-26-000-2011-01122-01 (53274) Demandante: Universidad Nacional de Colombia 3 excedente correspondió a quinientos ocho millones doscientos setenta y dos mil seiscientos quince pesos ($508.272.615).

Ello obedeció al incremento de los proyectos de financiación de FOMIYME en más de un cincuenta por ciento (50%) <<(…) por cuanto durante la vigencia 2007-2008 se ejecutó no solo el presupuesto destinado para 2007, sino también el presupuesto de otras vigencias de contratos que se habían celebrado pero que solo iniciaron ejecución durante el periodo 2007 – 2008.(…)>> 2.4.- Por lo anterior, la Universidad solicitó al Ministerio el incremento del tope presupuestal del Convenio, incremento que fue aprobado en una cuantía de cuatrocientos cuarenta millones de pesos ($440.000.000).

La Universidad también solicitó el pago de los servicios prestados por encima del tope presupuestal, pero el Ministerio indicó que solo pagaría cuatrocientos cuarenta millones de pesos ($440.000.000), es decir, la suma de dinero por la cual fue aprobado el incremento del tope presupuestal. 2.5.- El Convenio terminó el 13 de marzo de 2009 sin que el Ministerio pagara suma de dinero alguna por concepto de los servicios prestados por encima del tope presupuestal.

La Universidad considera que el no pago de estos servicios comporta el enriquecimiento sin justa causa del Ministerio, a costa de su correlativo empobrecimiento. B.- Posición de la parte demandada 3.- El Ministerio se opuso a las pretensiones de la demanda7 y propuso las siguientes excepciones: 3.1.- Cobro de lo no debido. Para sustentar esta excepción explicó que el valor de lo ejecutado por encima del tope presupuestal sin el consentimiento del Ministerio no estaba soportado en pruebas documentales, por lo que no era procedente acceder a las pretensiones formuladas por la Universidad ni en sede administrativa ni en sede judicial. 3.2.- Legalización de hechos cumplidos.

En relación con esta excepción advirtió que lo pretendido por la demandante era la legalización de hechos cumplidos en tanto el Ministerio nunca autorizó el incremento del tope presupuestal estipulado ni mucho menos permitió que la Universidad lo desconociera. C.- Sentencia recurrida 4.- En sentencia del 18 de septiembre de 20148, la Subsección C de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción. Advirtió que el plazo del Convenio interadministrativo venció el 13 de marzo de 2009 y que partir de esta fecha se concretó el enriquecimiento sin justa causa 7 Cuaderno No. 1, folios 75 – 86. 8 Cuaderno principal, folios 221 – 224.

Radicado: 25000-23-26-000-2011-01122-01 (53274) Demandante: Universidad Nacional de Colombia 4 alegado por la Universidad. De acuerdo con lo anterior, señaló que el término de caducidad corrió entre el 14 de marzo de 2009 y el 14 de marzo de 2011, de manera que tanto la solicitud de conciliación extrajudicial presentada el 30 de marzo de 2011, como la demanda radicada el 26 de octubre de 2011, fueron extemporáneas.

D.- Recurso de apelación de la demandante 5.- La Universidad solicita revocar la sentencia de primera instancia9 y acceder a las pretensiones de la demanda. En el recurso de apelación expone que el Ministerio en todo momento manifestó su voluntad de pagar los servicios prestados por encima del tope estipulado e, incluso, adelantó gestiones con dicho propósito.

Aclara que solo conoció el hecho dañoso en la reunión del 5 de noviembre de 2009, en la que el Ministerio manifestó que solo pagaría los servicios prestados cuando se lograra una conciliación extrajudicial, por lo que la demanda radicada el 26 de octubre de 2011 fue oportuna. II. CONSIDERACIONES E.- Decisión a adoptar 6.- La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró probada de oficio la caducidad de la acción de reparación directa. 7.- El artículo 136 del C.C.A. dispone que la demanda de reparación directa: <<caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir de día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa, o de de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o de cualquier otra causa>>. 8.- De conformidad con la norma transcrita, la circunstancia fáctica para empezar a contabilizar el término de caducidad es la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño y, en los casos excepcionales en los cuales la víctima se encuentra en imposibilidad de conocerlo, la jurisprudencia ha señalado que el conteo de la caducidad debe empezar a correr a partir del momento en que la víctima conoció la acción u omisión causante del daño. 9.- Lo que reclama la Universidad es el no pago de servicios prestados al Ministerio, los cuales, según lo alegado en la demanda, le generaron a dicha entidad un enriquecimiento a costa de su correlativo empobrecimiento.

De manera que el término de caducidad debe contabilizarse desde que la Universidad prestó tales los servicios y ello ocurrió, de acuerdo con lo expuesto en la demanda, en la séptima anualidad, es decir, entre el 13 de septiembre de 2007 y el 13 de septiembre de 2008. 9 Cuaderno principal, folio 227 – 231. Radicado: 25000-23-26-000-2011-01122-01 (53274) Demandante: Universidad Nacional de Colombia 5 10.- Si bien es cierto el Ministerio adelantó gestiones con el propósito de pagar los servicios prestados por encima del tope presupuestal, también lo es que esa circunstancia en nada modifica el análisis de caducidad de la acción de reparación directa.

Ello, como quiera que el no pago de estos servicios se concretó desde el momento en que finalizó la séptima anualidad del Convenio y esta circunstancia en nada varió por el hecho de que el Ministerio inicialmente hubiera manifestado su intención de pagar y luego hubiera decidido no hacerlo. 11.- De acuerdo con lo anterior, el término de caducidad corrió entre el 14 de septiembre de 2008 y el 14 de septiembre de 2010, por lo que la solicitud de conciliación extrajudicial10 presentada el 30 de marzo de 2011 y la demanda radicada el 25 de octubre de 2011, fueron extemporáneas.

F.- Condena en costas 12.- En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia proferida el 18 de septiembre de 2014 por la Subsección C de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO: No se CONDENA en costas.

TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Presidente Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado 10 Cuaderno de pruebas, folio 226.