CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-01957-01 Accionantes: Ingenieros Constructores de Nariño –Incinar– E.U. y otra1 Accionados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.

Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad – relevancia constitucional. Decisión: Se modifica el fallo de primera instancia. La sala decide la impugnación2 presentada, en calidad de convocantes, por la sociedad Ingenieros Constructores de Nariño –Incinar– E.U. y Clara Silvana Padilla en contra del fallo de tutela proferido el 8 de mayo de 20253 por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 20 de marzo de 20254 los accionantes radicaron tutela5 en procura de la protección de sus derechos al debido proceso, al juez natural, al trabajo, a la confianza legítima, a la buena fe y a la igualdad, los que consideran vulnerados con las providencias proferidas el 7 de mayo de 2024 por el Juzgado 1º Administrativo de Tumaco y el 9 de agosto de 2024 por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante las cuales se abstuvieron de 1 Se tendrán como accionantes tanto a la sociedad Incinar E.U. como a Clara Silvana Padilla, toda vez que en el escrito introductorio se indica que ambos comparecen en tal calidad, en el proceso ejecutivo figuran como ejecutantes y, además, en los documentos contractuales aportados con la tutela ambos intervienen como partes del contrato del cual derivan las obligaciones objeto de recaudo. 2 Obra impugnación en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 20, con certificado BE88CCCEE4DF46EF 50EA3E6BE4D747FF 378E21F370ACBCE0 0630105A48ED10D5. 3 Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 15, con certificado 34677C0CB0E56AA1 12CA2FCAC067F791 EED528731A3E06A1 7383CFAA826E5999. 4 Obra correo electrónico en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 012B2481FECC6526 965F7E3A2075A272 1977378657C13E18 E2FC81249CAE1251. 5 Obra escrito de tutela a folios 1-20 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado D89592DCF818A56E F45867039C4235C1 9F4EEC93E0D6EE60 9FDDD5A0C696CB55. 2 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01957-01 Accionantes: Ingenieros Constructores de Nariño –Incinar– E.U. y otra Accionados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro librar el mandamiento de pago solicitado dentro del proceso ejecutivo No. 52835333300120230020900/01. 1.2.- Hechos 1.2.1.- El 10 de abril de 2014 se suscribió, entre Incinar y/o Clara Silvana Padilla, como contratistas, y el municipio de Barbacoas, como contratante, un contrato de obra pública cuyo objeto fue la construcción de una cancha sintética, unas tribunas y la adecuación del estadio ubicado en el municipio aludido6.

Adicionalmente, el 30 de diciembre de 2019 las partes suscribieron un acta7 mediante la cual aclararon la liquidación de obra que había sido firmada en septiembre de 2015. 1.2.2.- En marzo de 2021 los accionantes promovieron proceso ejecutivo en contra del municipio de Barbacoas y de Coldeportes con el radicado No. 52835333300120210055800.

En esa oportunidad, mediante auto del 7 de abril de 2022, el Juzgado 1º Administrativo de Tumaco se abstuvo de librar mandamiento de pago. Esta determinación fue apelada y el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante auto del 30 de noviembre de 2022, la revocó con el argumento de que el acta aclaratoria suscrita por las partes en diciembre de 2019 debía valorarse como un título ejecutivo simple y autónomo, por lo que le ordenó a la primera instancia volver a examinar el asunto8. 1.2.3.- En cumplimiento de lo anterior, el despacho, mediante auto del 13 de abril de 2023, inadmitió la demanda ejecutiva al advertir que el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial no se encontraba cumplido, ya que la audiencia de conciliación realizada el 30 de noviembre de 2017 se surtió antes de la existencia del acta aclaratoria mencionada.

Por no haberse corregido el yerro advertido, el 15 de mayo de 2023 se dispuso el rechazo del trámite. Frente a esta providencia no se presentó recurso alguno9. 1.2.4.- Posteriormente, la parte ejecutante radicó nuevamente demanda ejecutiva contra los mismos demandados, identificada con el radicado No. 6 Obra contrato de obra a folios 22-27 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado D89592DCF818A56E F45867039C4235C1 9F4EEC93E0D6EE60 9FDDD5A0C696CB55. 7 Obra acta a folios 39-41 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado D89592DCF818A56E F45867039C4235C1 9F4EEC93E0D6EE60 9FDDD5A0C696CB55. 8 A folios 321-326 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado D89592DCF818A56E F45867039C4235C1 9F4EEC93E0D6EE60 9FDDD5A0C696CB55. 9 Ibidem. 3 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01957-01 Accionantes: Ingenieros Constructores de Nariño –Incinar– E.U. y otra Accionados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro 52835333300120230020900/01, la cual correspondió, una vez más, al Juzgado Primero Administrativo de Tumaco.

Este, mediante providencia del 7 de mayo de 202410, se abstuvo de librar la orden de pago por cuanto, aunque el alcalde de Barbacoas manifestó en diciembre de 2019 que la obligación seguía vigente, dicho acto fue emitido sin competencia, en razón a que ya se había extinguido el término legal para la liquidación del contrato estatal. Con fundamento en lo anterior, concluyó que el acta aclaratoria de diciembre de 2019 carecía de validez, toda vez que la administración había perdido competencia para modificar la liquidación bilateral. 1.2.5.- Inconforme, la parte ejecutante interpuso recurso de apelación en contra de la decisión referida.

Por providencia del 9 de agosto de 202411 el Tribunal Administrativo de Nariño confirmó la providencia atacada. Para ello, adujo que lo decidido en noviembre de 2022 no le era vinculante y ahora debía determinar si el acta de aclaración de diciembre de 2019 podía considerarse como un título ejecutivo válido. 1.2.5.1.- En punto de lo anterior, la colegiatura destacó que la liquidación bilateral de un contrato es un negocio jurídico que pone fin a la relación contractual.

Precisó que el acta de liquidación original se suscribió el 30 de septiembre de 2015 sin constar reserva alguna del contratista. Por ende, el acta de 2019 que modificó esa liquidación fue extemporánea, pues la administración había perdido competencia para liquidar el contrato. 1.2.5.2.- El tribunal indicó que aceptar esa actuación implicaría reabrir términos precluidos, vulnerar la seguridad jurídica y desconocer la caducidad como institución de orden público.

Por ello, consideró que el título carecía de exigibilidad y validez, pues se fundaba en un acto emitido sin competencia y con objeto ilícito, razón por la cual concluyó que el juez contencioso debe verificar estos aspectos de forma oficiosa al momento de decidir sobre el mandamiento de pago. 10 Obra providencia a folios 320-338 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado D89592DCF818A56E F45867039C4235C1 9F4EEC93E0D6EE60 9FDDD5A0C696CB55. 11 Obra providencia a folios 384-418 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado D89592DCF818A56E F45867039C4235C1 9F4EEC93E0D6EE60 9FDDD5A0C696CB55. 4 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01957-01 Accionantes: Ingenieros Constructores de Nariño –Incinar– E.U. y otra Accionados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela 1.3.1.- Los tutelantes consideran que se vulneraron sus derechos fundamentales, ya que las autoridades judiciales incurrieron en un defecto procedimental al desconocer el procedimiento propio de los ejecutivos, pues efectuaron un análisis oficioso sobre la legalidad de los actos aportados como títulos ejecutivos, lo que desnaturalizó el trámite al convertirlo en uno de conocimiento, competencia reservada al proceso ordinario.

Afirman que, pese a haber adelantado actuaciones durante años, no han logrado el pago de la suma adeudada, cuyo reconocimiento fue aceptado por la entidad demandada. Añaden que la obra ejecutada se encuentra en uso por la comunidad de Barbacoas, pero la falta de pago les causó graves afectaciones. Aducen que, en un caso similar, el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Antioquia negaron la posibilidad de discutir la validez de los actos en la etapa ejecutiva, sin que exista justificación para un trato distinto en su situación, lo que trasgredió su derecho a la igualdad. 1.3.2.- Igualmente los accionantes alegan que las providencias atacadas inobservaron el precedente horizontal, porque, mediante auto del 30 de noviembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Nariño ya había decidido sobre el mismo asunto, al indicar que el acta de 2019 constituía un título ejecutivo autónomo. 1.3.3.- Asimismo, la parte interesada sostiene que se configuró un defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial vertical, en la medida en que no se tuvo en cuenta la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado12.

En dicha providencia se precisó que las actas de liquidación cumplen funciones declarativas, constitutivas y probatorias respecto a la ejecución del contrato, y se dejó claro que el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 no prevé de manera expresa la pérdida automática de competencia ni la nulidad absoluta de los actos que se expidan de forma extemporánea. 1.3.4.- Por último, los reclamantes aseveran que se vulneraron los principios a la confianza legítima y a la buena fe, al desconocerse la expectativa fundada en el acto administrativo que reconoció la obligación reclamada, el cual se expidió en el marco de una relación jurídica válida y materializó una promesa clara de pago.

Aducen que la 12 Rad. 05001233300020180034201. 5 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01957-01 Accionantes: Ingenieros Constructores de Nariño –Incinar– E.U. y otra Accionados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro entidad debía obrar con coherencia frente a sus compromisos y que le correspondía interpretar las normas de manera compatible con la honestidad, la previsibilidad y la confianza depositada por los particulares, lo que garantiza la seguridad jurídica. 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela En el escrito introductorio se solicitó: (i) amparar los derechos fundamentales cuya vulneración se alega;

(ii) dejar sin efectos los autos cuestionados; (iii) ordenar al Juzgado 1º Administrativo de Tumaco que profiera una providencia en la que libre mandamiento de pago; y (iv) adoptar todas las medidas que se estimen pertinentes en el caso. 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.- Mediante auto del 8 de abril de 2025 la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó su comunicación a las partes, así como al alcalde del municipio de Barbacoas y al director de Coldeportes. 2.2.- El Tribunal Administrativo de Nariño argumentó que su decisión se encuentra debidamente sustentada tanto en las disposiciones normativas como en la jurisprudencia pertinente, y que se fundamentó en un examen conjunto y razonado del material probatorio allegado al proceso, a partir del cual se resolvió el litigio planteado. 2.3.- El Juzgado 1º Administrativo de Tumaco efectuó una exposición detallada de las actuaciones surtidas dentro del proceso ejecutivo y manifestó que en ningún momento se vulneraron los derechos fundamentales invocados, pues su actuación se ajustó al marco jurídico aplicable.

Señaló que el hecho de que la determinación adoptada no correspondiera a los intereses de la parte actora no implica la existencia de una vulneración de derechos. 2.4.- El Ministerio del Deporte solicitó ser excluido de este trámite, toda vez que, en su opinión, carece de legitimación en la causa por pasiva, en tanto no ostenta competencia alguna respecto al cumplimiento de las pretensiones formuladas ni a los hechos que habrían generado la presunta afectación de los derechos fundamentales alegados. 6 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01957-01 Accionantes: Ingenieros Constructores de Nariño –Incinar– E.U. y otra Accionados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro 2.5.- El municipio de Barbacoas señaló que la acción de tutela no es procedente, dado que la parte actora pretende utilizarla como un medio alternativo para controvertir decisiones adoptadas por los jueces naturales dentro del proceso ejecutivo, reabrir discusiones ya resueltas y prolongar términos que, según precisó, se encuentran precluidos. 3.- Fallo de tutela de primera instancia La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 8 de mayo de 2025, declaró improcedente el amparo en relación con el presunto defecto procedimental y la alegada vulneración al derecho a la igualdad, al considerar que dichos reproches no satisfacían la carga argumentativa mínima que se requiere para habilitar un análisis de fondo, razón por la cual carecían de relevancia constitucional.

Por otra parte, el a quo constitucional negó el cargo relacionado con el desconocimiento del precedente vertical. Para ello, analizó el auto del tribunal convocado y concluyó que este se fundamentó en la consideración de que el acta suscrita en 2019 no constituía una aclaración, sino una nueva liquidación realizada por fuera del término legal.

Precisó que, conforme al artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 y a la jurisprudencia aplicable, únicamente es posible otorgar efectos a una liquidación bilateral suscrita dentro de los dos años siguientes a la terminación del contrato, circunstancia que no se cumplía en el caso examinado. Además, advirtió que la sentencia de unificación citada por la parte actora no fijó una regla de derecho aplicable a esta situación concreta.

Finalmente, señaló que la autoridad judicial censurada explicó de manera suficiente las razones por las cuales consideró que el acta aclaratoria carecía de validez jurídica y que, en consecuencia, el título ejecutivo resultaba inexigible, todo ello con sustento en la jurisprudencia del Consejo de Estado. 4.- Razones de la impugnación En contra de la providencia referida los accionantes presentaron impugnación. Afirmaron que la tutela no debió declararse improcedente en lo relativo al defecto procedimental, pues, en su criterio, se expuso de manera suficiente que los jueces desatendieron el trámite propio del proceso ejecutivo.

Alegaron que, aunque no se mencionaron de forma 7 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01957-01 Accionantes: Ingenieros Constructores de Nariño –Incinar– E.U. y otra Accionados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro expresa las normas procesales infringidas, el juez constitucional, en virtud del principio iura novit curia, estaba obligado a identificar y aplicar las disposiciones pertinentes.

Señalaron que la sentencia de unificación del Consejo de Estado sí era aplicable, por cuanto estableció como regla que el juez de la ejecución no puede pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos que sirven de título ejecutivo ni declarar su nulidad de manera oficiosa. Finalmente, reiteraron que se desconoció esta directriz jurisprudencial y se efectuó un examen de legalidad sin darles la posibilidad de contradecir los fundamentos de dicha valoración. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 8 de mayo de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.

En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos alegados. En este asunto, la Sala centrará su análisis en la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, por cuanto fue esta la que resolvió el recurso de apelación interpuesto por los convocantes y puso fin a la discusión planteada en el proceso ejecutivo. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos 8 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01957-01 Accionantes: Ingenieros Constructores de Nariño –Incinar– E.U. y otra Accionados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro de procedibilidad13 y de procedencia14 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”15.

En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber16: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-215 de 202217, al pronunciarse sobre el requisito sub judice, advirtió que era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 13 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 14 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 15 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 16 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 17 Sentencia del 16 de junio de 2022.

M.P. Natalia Ángel Cabo. 9 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01957-01 Accionantes: Ingenieros Constructores de Nariño –Incinar– E.U. y otra Accionados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro 4.2.- En el caso concreto, los tutelantes cuestionan, en esencia, que el tribunal accionado (i) transformó el proceso ejecutivo en uno de conocimiento al realizar de manera oficiosa un examen sobre la legalidad del título ejecutivo, y además, pasó por alto que en otro proceso judicial de características similares18, se negó expresamente la posibilidad de valorar la validez de los actos administrativos en la etapa ejecutiva;

(ii) omitió el precedente fijado en el auto del 30 de noviembre de 2022 del Tribunal Administrativo de Nariño, que reconoció la validez del acta de liquidación como título autónomo; (iii) dejó de lado la sentencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado, según la cual la liquidación extemporánea no es inválida ni genera incompetencia automática; y (iv) vulneró los principios a la confianza legítima y a la buena fe, al frustrar la expectativa de pago derivada de una actuación válida. 4.3.- Para la Sala, ab initio, se torna evidente que los cargos elevados por la parte actora no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, además de no haberse explicado en debida forma, se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el Tribunal Administrativo de Nariño en el proceso No. 52835333300120230020900/01, como si la acción de tutela fuera una instancia adicional a ese trámite, según se explicará. 4.4.- Al verificar los argumentos de la providencia proferida el 9 de agosto de 2024 se dilucida el siguiente análisis textual: “2.2.5.

Frente a dicha circunstancia habrá de indicarse que efectivamente se encuentra que mediante providencia del 30 de noviembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Nariño resolvió el recurso de apelación en contra del auto del 07 de abril de 2022 dictado por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Tumaco dentro del proceso ejecutivo identificado bajo el radicado 52-835-33-33-001-2021-00558-01 (11706) y donde fungía como parte ejecutante Ingenieros Construcciones de Nariño INCINAR EU y como ejecutados el Municipio de Barbacoas (N) y Coldeportes. 2.2.6.

No obstante, valga resaltar, que indistintamente de que se entienda que se trata del mismo asunto, se observa que en dicha decisión intervino como Magistrado Ponente el Dr. Álvaro Montenegro Calvachy en Sala Unitaria de Decisión, por lo que el pronunciamiento al que hace referencia el ahora apelante corresponde al criterio asumido por el referido Magistrado en dicho proceso, sin que el mismo signifique un precedente de obligatorio cumplimiento para la Sala que ahora estudia el presente asunto.

(…) 2.2.29. Ahora, el problema jurídico en el presente asunto se sustrae a determinar si el documento emitido el día 27 de diciembre de 2019 denominado “ACTA DE ACLARACIÓN AL ACTA DE LIQUIDACIÓN DE OBRA” por medio del cual se “aclaró” el acta final de obra que se suscribió el 18 Tramitado en el Tribunal Administrativo de Antioquia y en el Consejo de Estado. 10 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01957-01 Accionantes: Ingenieros Constructores de Nariño –Incinar– E.U. y otra Accionados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro 30 de septiembre de 2015, efectivamente puede considerarse como un título ejecutivo claro, expreso y exigible; o si por el contrario, tal como lo consideró el Juzgado de instancia, fue emitido sin competencia (…) 2.2.34.

Además, habrá de advertirse que la liquidación del contrato se debe cumplir dentro de los plazos que la ley ha señalado para el efecto, los cuales, para el caso que nos ocupa, tal como lo señaló el Juzgado de instancia se encuentran consagrados en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 que sobre el particular indica: (…) 2.2.35. Así, para el caso concreto, se entiende que en aras de cumplir con los términos señalados en el proceso contractual que ahora se examina se procedió a emitir el “ACTA LIQUIDACIÓN DE OBRA” del 30 de septiembre de 2015 que, como lo ve la Sala, se erige como el acta de liquidación bilateral surtida dentro del proceso contractual (…) 2.2.36.

Valga resaltar que en dicha oportunidad se precisó que el Municipio de Barbacoas recibía a entera satisfacción las obras objeto del contrato; el contratista renunciaba a cualquier reclamación posterior por obra no contemplada; y finalmente que el contratista hacía entrega del objeto del contrato al referido municipio. (…) 2.2.37. Ahora, como ya se indicó, al margen de dicha actuación el día 30 de diciembre de 2019 se procedió a suscribir entre las partes “ACTA DE ACLARACIÓN AL ACTA DE LIQUIDACIÓN DE OBRA”, en la cual finalmente se estableció un saldo a favor del contratista por valor de $793.071.385, misma que la parte ejecutante solicita examinar como un título ejecutivo simple, autónomo, claro, expreso y actualmente exigible, en tanto considera que con dicha actuación se modificó el acta de liquidación bilateral de fecha 30 de noviembre de 2015 esclareciendo la relación jurídica (…) 2.2.39.

Así, corresponde indicar que a juicio de este Tribunal y a diferencia de lo expresado por el ejecutante, con el “ACTA DE ACLARACIÓN AL ACTA DE LIQUIDACIÓN DE OBRA” del 30 de diciembre de 2019 lo que se pretendió fue liquidar nuevamente el contrato de obra suscrito entre las partes, obviando que ya subsistía un acta de liquidación que data del 30 de septiembre de 2015.

(…) 2.2.42. En ese orden, concuerda este Tribunal con el Juzgado de instancia cuando indica que el acta del 30 de diciembre de 2019 se emitió sin competencia y desconociendo un negocio jurídico (acta de liquidación del contrato del 30 de septiembre de 2015) que ya había adquirido firmeza y es el que se debía cuestionar si se encontraba alguna inconformidad al respecto.

Se reitera que en dicha oportunidad tampoco se evidencia que se haya dejado alguna salvedad por parte de la ahora ejecutante. 2.2.43. Así, no puede ampararse la parte ejecutante en el artículo 41 de la Ley 1437 de 2011 para señalar que se trató de corregir una irregularidad en la actuación administrativa, cuando lo cierto es que la liquidación de los contratos cuenta con una regulación especial y la ley, como ya se expuso, plasmó unos términos claros para surtir dicha actuación, teniéndose que si alguna inconformidad en relación con el proceso de liquidación tenía el contratista así debió expresarlo la ahora ejecutante en el acta de liquidación que data del 30 de septiembre de 2015. 2.2.44.

Agréguese, que aunque la parte ejecutante alega que no resulta dable ejercer un análisis de legalidad sobre el acto administrativo que pone de presente como título ejecutivo en el asunto que nos ocupa, lo cierto es que cuando existen límites temporales dentro de los cuales se enmarca la competencia de la administración, los mismos deben ser respetados en aras de evitar configurar una incompetencia ratione temporis, misma sobre la cual el Consejo de Estado ha manifestado que debido al ‘carácter de orden público que revisten las reglas sobre competencia es posible su examen en forma oficiosa por el juzgador’.

(…) 11 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01957-01 Accionantes: Ingenieros Constructores de Nariño –Incinar– E.U. y otra Accionados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro 2.2.50. En ese entendido resulta claro que la nulidad absoluta se produce cuando existe: (i) objeto ilícito, (ii) causa ilícita, (iii) falta de solemnidades o requisitos esenciales para la validez del acto o contrato de acuerdo con su naturaleza e (iv) incapacidad absoluta, mientras que la nulidad relativa, por causas distintas a éstas. 2.2.51.

Con esas consideraciones, para el caso que nos ocupa, se tiene que las liquidaciones realizadas por fuera de los plazos dispuestos por la ley resultan inválidas. Ello, principalmente, debido a la falta de competencia temporal de la administración y, además, por el objeto ilícito en el que se incurriría al desconocer las normas de orden público que establecen, en síntesis, el término legal para liquidar el contrato estatal y correlativamente el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales. 2.2.52.

Así, la liquidación extemporánea implica reabrir plazos ya precluidos, ahí sí con un grave detrimento para la seguridad jurídica y con un total desconocimiento de la caducidad como institución de orden público, que no es de libre disposición o negociación por los sujetos. (…) 2.2.56. Así es que tampoco puede la administración ampararse en una decisión previa para, como en este caso, proferir una decisión en la cual se reconozcan derechos respecto de sumas que se deban entre las partes como consecuencia del contrato estatal. 2.2.57.

En suma, el análisis hasta aquí realizado conlleva a establecer que el título ejecutivo puesto de presente en el sub judice se torna inexistente, pues tal como se ha venido exponiendo se tiene que el mismo fue expedido por fuera de los plazos que la ley ha determinado como oportunidad para liquidar bilateralmente el contrato y en ese orden sin competencia del ente territorial, pudiéndose concluir desde el punto de vista del requisito de la exigibilidad del título, como elemento esencial del mismo dentro de un proceso ejecutivo como el que nos ocupa, que incurre en una nulidad absoluta por el objeto ilícito en el que ha incidido al desconocer los términos perentorios a los que ya se ha hecho referencia en líneas anteriores. 2.2.58.

A modo de conclusión, se tiene entonces que no resulta procedente que después de caducada la oportunidad para interponer el medio de control de controversias contractuales se pueda proceder a realizar la liquidación bilateral de un contrato, por medio de negocios jurídicos entre las partes que procuren, como en el sub judice, reconocer derechos patrimoniales, toda vez que los términos de caducidad del medio de control propicio para reclamar cualquier inconformidad al respecto son de orden público, perentorios, improrrogables e indisponibles, en consideración al interés general y la necesidad de otorgar certeza y seguridad a las partes de una relación o situación jurídica”19. 4.5.- La Sala advierte que la corporación judicial convocada analizó de manera detallada la validez del acta suscrita el 30 de diciembre de 2019 y concluyó que no correspondía a una simple aclaración, sino a una nueva liquidación extemporánea realizada cuando ya existía una liquidación en firme.

El tribunal determinó que dicho documento se expidió sin competencia temporal, lo que comportaba una nulidad absoluta por desconocer las normas de orden público que regulan los plazos legales para la liquidación contractual. En ese sentido, precisó que la administración carecía de facultad para reabrir términos precluidos o reconocer obligaciones mediante actos posteriores y advirtió que la exigibilidad del título ejecutivo se encontraba afectada de manera insubsanable. 19 A folios 394, 405, 407-411 y 413-415 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado D89592DCF818A56E F45867039C4235C1 9F4EEC93E0D6EE60 9FDDD5A0C696CB55. 12 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01957-01 Accionantes: Ingenieros Constructores de Nariño –Incinar– E.U. y otra Accionados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Asimismo, la autoridad judicial consideró que, si bien con anterioridad una sala unitaria había señalado que el acta aclaratoria de 2019 podía constituir un título base para la ejecución, dicha decisión no revestía carácter vinculante ni obligatorio, por lo que no existía un deber jurídico de acogerla. 4.6.- Resulta claro, entonces, que los peticionarios pretenden utilizar este mecanismo constitucional como si la tutela se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, la autoridad atacada revisó con detenimiento la exigibilidad del acta de aclaración suscrita en el 2019 y determinó, con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado y en normas de orden público, que esta carecía de validez, pues se suscribió de forma extemporánea y sin competencia para ello.

Ahora bien, la parte actora también alegó que se desconoció una decisión de unificación jurisprudencial proferida por esta corporación. Sin embargo, este reproche carece de la sustentación adecuada desde un enfoque constitucional. En efecto, tal como lo explicó de manera detallada el a quo, los supuestos fácticos que sirvieron de sustento de la providencia invocada por los accionantes difieren sustancialmente de los que caracterizan el asunto objeto de estudio, por lo que no es posible predicar la existencia de una regla de derecho vinculante que deba aplicarse de manera obligatoria a este caso.

En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada20, lo que se opone a que se use indebidamente 20 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 13 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01957-01 Accionantes: Ingenieros Constructores de Nariño –Incinar– E.U. y otra Accionados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatorio o de interpretación del derecho que se resolvieron previamente por el juez de la causa21. 5.- En consecuencia, se observa que ninguno de los cargos formulados en la solicitud de amparo satisface el requisito general de relevancia constitucional, razón por la cual el depreco resulta improcedente en su totalidad.

En ese orden, se procederá a modificar la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR el fallo proferido el 8 de mayo de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado y, en su lugar, DECLARAR improcedentes todos los cargos elevados por la parte actora de conformidad con las razones ut supra.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado 21 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018.