REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 25000-23-36-000-2017-00254-01 (67.135) Actor: HERNANDO BENAVIDES MORALES Demandados: MUNICIPIO DE SOACHA Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA – LEY 1437 DE 2011 Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – ACTIO IN REM VERSO Síntesis del caso: el señor Hernando Benavides Morales actuó como apoderado judicial del municipio de Soacha (Cundinamarca) en un proceso de reparación directa en el cual la entidad territorial fungía como demandada; cuando se terminó el proceso, el abogado solicitó al municipio el pago de sus honorarios, el cual fue denegado por no haberse suscrito un contrato para tal fin, cuestión que en su parecer constituye un enriquecimiento sin causa.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 6 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones Mediante escrito presentado el 17 de febrero de 2017 (fl. 3 cdno. 1), el señor Hernando Benavides Morales promovió demanda de reparación directa en contra del municipio de Soacha (Cundinamarca) (fls. 3 a 12 cdno. 1) con el fin 2 Expediente 25000-23-36-000-2017-00254-01 (67.135) Actor: Hernando Benavides Morales Reparación directa - apelación de sentencia de que se hagan las siguientes declaraciones y condenas1: “2.1.

PRINCIPALES PRIMERA PRINCIPAL. Declare administrativa y patrimonialmente responsable al MUNICIPIO DE SOACHA, por un hecho de la administración que generó un daño al actor, consistente en el enriquecimiento sin causa derivado de la falta de pago de los honorarios que en buen derecho corresponde al abogado HERNANDO BENAVIDES MORALES, por haber representado judicialmente en forma exitosa a la mencionada entidad territorial, en el proceso contencioso administrativo de REPARACIÓN DIRECTA radicado 25000232600020010012001; demandantes GERARDO STREITHORST CLAUSEN y SOCIEDAD EL CARMELO LIMITADA contra LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL y MUNICIPIO DE SOACHA; juicio ventilado en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera (primera instancia) y en el Consejo de Estado Sección Tercera (segunda instancia).

SEGUNDA PRINCIPAL. Condene al MUNICIPIO DE SOACHA a reparar al abogado HERNANDO BENAVIDES MORALES por el daño irrogado ante el no pago de los honorarios que en buen derecho le corresponden equivalentes a la suma de DOS MIL CIENTO TRES MILLONES, TRESCIENTOS QUINCE MIL, SETECIENTOS QUIENCE PESOS ($2.103.315.715), por haber representado judicialmente en forma exitosa a la mencionada entidad territorial, en el proceso contencioso administrativo de REPARACIÓN DIRECTA radicado 25000232600020010012001; demandantes GERARDO STREITHORST CLAUSEN y SOCIEDAD EL CARMELO LIMITADA contra LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL y MUNICIPIO DE SOACHA; juicio ventilado en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera (primera instancia) y en el Consejo de Estado Sección Tercera (segunda instancia).

(…). 2.2. SUBSIDIARIAS Si por circunstancias sobrevinientes y las consideraciones de tiempo, modo y demás que se establezcan, respecto de las pretensiones principales que no hagan viable su concreción o condena, el actor propone alternativamente la siguiente acumulación de pretensiones eventuales subsidiarias: PRIMERA SUBSIDIARIA.

Declare que, entre el MUNICIPIO DE SOCHA y el abogado HERNANDO BENAVIDES MORALES, existió un contrato de prestación de servicios profesionales para la representación judicial de la entidad territorial en el proceso contencioso administrativo de REPARACIÓN DIRECTA radicado 25000232600020010012001; demandantes GERARDO STREITHORST CLAUSEN y SOCIEDAD EL CARMELO LIMITADA contra LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL y MUNICIPIO DE SOACHA; juicio ventilado en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera (primera instancia) y en el Consejo de Estado 1 Se tienen en cuenta aquellas consignadas en la corrección de la demanda. 3 Expediente 25000-23-36-000-2017-00254-01 (67.135) Actor: Hernando Benavides Morales Reparación directa - apelación de sentencia Sección Tercera (segunda instancia).

SEGUNDA SUBSIDIARIA. Declare que el MUNICIPIO DE SOACHA, contravino el aludido contrato de prestación de servicios profesionales, al no cumplir su principal obligación consistente en pagar los honorarios que en buen derecho corresponden al abogado HERNANDO BENAVIDES MORALES luego de su gestión profesional cumplida y exitosa durante al menos 14 años.

TERCERA SUBSIDIARIA. Condene al MUNICIPIO DE SOACHA, a pagar al abogado HERNANDO BENAVIDES MORALES a título de reparación, la suma de DOS MIL CIENTO TRES MILLONES, TRESCIENTOS QUINCE MIL, SETECIENTOS QUIENCE PESOS ($2.103.315.715) correspondiente al 10% del perjuicio valorado a los demandantes en el proceso radicado 25000232600020010012001.

(…).” (fls. 18 a 21 cdno. 1 - mayúsculas sostenidas del original). 1.2 Hechos Como fundamento fáctico de la demanda se narró, en síntesis, lo siguiente: 1) El alcalde del municipio de Soacha (Cundinamarca) confirió poder al señor Hernando Benavides Morales para que representara a la entidad en el proceso de reparación directa identificado con radicación no. 2500023260002001001200 que iniciaron el señor Gerardo Streithorst Clausen y la sociedad El Carmelo Ltda. el 19 de diciembre de 2000 en contra de la Nación – Rama Judicial y dicho ente territorial, debido a la supuesta negligencia de no atender la orden de devolución de un inmueble que les habían invadido. 2) El municipio adujo que realizaría el contrato de prestación de servicios con el ahora demandante para la representación en el aludido proceso, pero, nunca se hizo, a pesar de los requerimientos del último mencionado. 3) El señor Hernando Benavides Morales contestó la demanda, formuló excepciones, solicitó pruebas, participó en la práctica de estas, asistió a las audiencias, presentó alegatos de conclusión en primera instancia y, en general, dispuso de recursos humanos, tecnológicos y económicos para la gestión profesional encomendada durante más de catorce (14) años. 4 Expediente 25000-23-36-000-2017-00254-01 (67.135) Actor: Hernando Benavides Morales Reparación directa - apelación de sentencia 4) El 24 de junio de 2004, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de caducidad propuesta por el ahora actor y declaró de oficio la ausencia de legitimación en la causa respecto del entonces demandante Gerardo Streithorst Clausen; contra esa decisión los actores de ese proceso interpusieron recurso de apelación; en segunda instancia el ahora demandante presentó alegatos de conclusión y el 27 de noviembre de 2014 el Consejo de Estado profirió sentencia en la que declaró la caducidad respecto de la sociedad El Carmelo Ltda y negó las pretensiones del señor Gerardo Streithorst Clausen. 5) Las decisiones de primera y segunda instancias “responden a la estrategia defensiva planteada desde el año 2000” por el abogado Hernando Benavides Morales, quien presentó cuenta de cobro al municipio de Soacha en cuantía de $2.103’315.715 correspondientes al 10% del perjuicio estimado en el proceso, sin embargo, la entidad no le pagó. 6) La entidad nunca le revocó el poder, situación que le impidió solicitar la regulación de honorarios profesionales.

Con base en los anteriores hechos la parte demandante hizo el siguiente razonamiento de responsabilidad: 1) No existe causa que justifique el desequilibrio patrimonial derivado de la negativa de pagar por parte de la entidad al actor por sus servicios profesionales, motivo por el cual la entidad demandada incurrió en un enriquecimiento sin causa. 2) El actor sufrió un empobrecimiento correlativo por el no pago de sus honorarios profesionales; él “actuó de buena fe al aceptar el poder (…) para defender la entidad territorial, convencido de la formalización y pago posterior de sus honorarios y como tal ejecutó con diligencia el encargo profesional sin que el municipio pagara la gestión profesional” (fl. 7 cdno. 1). 2.

Posición de la demandada 1) El municipio de Soacha (fls. 54 a 61 cdno. 1) se opuso a las pretensiones de 5 Expediente 25000-23-36-000-2017-00254-01 (67.135) Actor: Hernando Benavides Morales Reparación directa - apelación de sentencia la demanda con fundamento en que los hechos no se ajustan a las situaciones excepcionales planteadas por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación para que se reconozcan y paguen obligaciones reclamadas sin un contrato estatal por escrito, motivo por el cual propuso la excepción que denominó “falta de elementos para que se configure actio in rem verso – reparación directa”; en este caso no existió contrato estatal alguno y el demandante actuó sin haber firmado uno, lo que lo hace que la situación se produzca por su propia culpa, pues, “no es posible acudir a la informalidad y omitir los trámites propios de la contratación estatal, para bajo la tesis de la reparación directa pretender obtener pagos o resarcimiento a los que no hay lugar” (fl. 60 cdno. 1). 2) La parte actora descorrió traslado de la excepción propuesta por la entidad (fls. 70 a 74 cdno. 1) en el sentido de alegar que este caso sí se encuentra dentro de las excepciones para que prospere la actio in rem verso, debido a que fue la entidad demandada quien le impuso al actor la gestión de defensa judicial en un caso en que era urgente la defensa, lo que motivó al alcalde de la época a otorgar poder y no existe culpa del abogado en la no suscripción de un contrato estatal, aunque él le requirió a la entidad su celebración. 3.

Audiencia inicial El magistrado ponente de la primera instancia tuvo por saneado el proceso y debido a que la entidad demandada no propuso excepciones previas resolvió de oficio las de legitimación de ambos extremos de la litis y la de caducidad de la acción, ningunas de las cuales las encontró probadas, pero, en cuanto al agotamiento del requisito de procedibilidad, por no contener en la solicitud de audiencia de conciliación prejudicial las pretensiones subsidiarias pedidas en la demanda, encaminadas a que se declare la existencia de contrato de prestación de servicios profesionales, estas se excluyeron; en todo caso, la parte acora desistió de ellas y el despacho admitió el desistimiento, sin perjuicio de lo que había decidido ya al respecto. 6 Expediente 25000-23-36-000-2017-00254-01 (67.135) Actor: Hernando Benavides Morales Reparación directa - apelación de sentencia Por otra parte, fijó el litigio2, decretó las pruebas y estableció fecha de audiencia para su práctica (fls. 82 a 85 cdno. 1), la cual se llevó a cabo en condiciones normales (fls. 97 a 99 cdno. 1). 4.

Alegatos de conclusión de primera instancia 1) La parte demandante (fls. 102 a 114 cdno. 1) adujo que los hechos se ajustan a las excepciones de la sentencia de unificación, a saber, por una parte, cuando se acredite que fue la entidad quien constriñó al particular e impuso la ejecución de prestaciones y, por otra, cuando debiéndose declarar una urgencia manifiesta la administración lo omite para contratar de manera informal; también alegó que cuando el municipio le confirió el poder para actuar judicialmente lo hizo en un momento de urgencia, solo que, una vez ejecutado el primer acto procesal, en adelante se imponía al municipio formalizar el respectivo contrato y no hacerlo constituyó una omisión administrativa; explicó su gestión en el proceso judicial e insistió en que se trató de un enriquecimiento sin causa o “falla del servicio”. 2) La entidad demandada (fls. 120 a 127 cdno. 1) manifestó que durante el tiempo que duró el proceso entre las partes no existió un contrato con las formalidades exigidas por la Ley 80 de 1993 y, por lo tanto, que la administración no tuvo conocimiento de la prestación del servicio por parte del actor, de manera que hubo culpa del actor y, además, la urgencia no deviene de un servicio de salud o de educación ni tampoco se probó que hubiera urgencia manifiesta, por manera que el caso no encuadra en ninguna de las excepciones previstas en la sentencia de unificación respecto de la actio in rem verso. 3) Por su parte, el Ministerio Público (fls. 115 a 119 cdno. 1) solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda por el hecho de que no hay lugar al 2 Se hizo en los siguientes términos: “El litigio se centra en establecer si con la omisión de pago de honorarios al demandante Hernando Benavides Morales por su representación judicial dentro del proceso radicado no. 2001-12001 ocasionó un daño antijurídico a este, por cuanto el no pago de esos honorarios generó un enriquecimiento sin causa a favor del municipio.

En segundo lugar, si por razón de esa omisión de pago de esos honorarios según se pruebe en el proceso, el daño antijurídico debe ser indemnizado por el municipio de Soacha y por consiguiente si sufrió los perjuicios causados que componen el daño antijurídico para el demandante, y por último, si como lo dijo a contrario sensu, el municipio de Soacha, no existen elementos para que se configure la actio in rem verso de reparación directa para que el municipio de Soacha esté obligado a reintegrar o a reconocer los perjuicios que componen el daño antijurídico reclamado por el demandante” (CD audiencia inicial, minuto 59:39). 7 Expediente 25000-23-36-000-2017-00254-01 (67.135) Actor: Hernando Benavides Morales Reparación directa - apelación de sentencia reconocimiento de derechos económicos derivados de un contrato que nunca existió, pues, se omitió la solemnidad para el perfeccionamiento de los contratos estatales de que estos se hagan por escrito, de manera que la inobservancia de esta no puede ser una causa para reclamar, máxime si se tiene en cuenta que se trataba de un profesional del derecho; además, no se acreditó que el asunto se encontrara en los casos excepcionales del enriquecimiento sin casusa. 5.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, en sentencia del 6 de junio de 2019 (fls. 129 a 138 cdno. ppal.) denegó las pretensiones de la demanda con base en que la jurisprudencia contencioso administrativa ha señalado que por la vía del enriquecimiento sin causa no se persigue el pago de obras, bienes o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno, pues, así se eludiría el mandato legal que prevé que el contrato estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito; esa figura se aplica de manera excepcional cuando se trata de una urgencia manifiesta no declarada por la administración, cuando se trata de una prestación o bien destinado al servicio de salud, o cuando la administración, sin culpa del particular, induce la prestación del servicio sin contrato; también cuando la administración constriñe al particular para la prestación del servicio o suministro del bien, sin la mediación de un contrato.

En este caso concreto, no se demostró que el municipio de Soacha hubiera constreñido al ahora demandante para llevar a cabo su representación judicial en el referido proceso judicial de reparación directa, por el contrario, las pruebas obrantes en el proceso evidencian un actuar descuidado de su parte por haber ejercido un poder judicial sin la existencia de un contrato de conformidad con las exigencias de la Ley 80 de 1993, de manera que no se dan los presupuestos para que se aplique la figura del enriquecimiento sin causa; además, el poder da cuenta de un acuerdo de voluntades entre las partes que evidencia que la administración no le impuso la prestación de sus servicios y el actor podía renunciar a él en cualquier momento para no representar al ente territorial sin contraprestación alguna. 8 Expediente 25000-23-36-000-2017-00254-01 (67.135) Actor: Hernando Benavides Morales Reparación directa - apelación de sentencia Tampoco se demostró que el señor Hernando Benavides Morales hubiera desarrollado diligencias con el fin de deshacerse del mandato conferido y que el municipio se lo hubiera impedido ni que hubiera presentado incidente de regulación de honorarios; en todo caso no se probó el monto del empobrecimiento, pues, el dictamen pericial dictado en el proceso primigenio no da cuenta de los gastos reales en los cuales el abogado habría incurrido durante la representación judicial del municipio. 6.

El recurso de apelación La parte actora (fls. 144 a 147 cdno. ppal.) ataca la decisión de primera instancia por haberse aplicado las causales de la sentencia de unificación de manera taxativa, las cuales son en realidad enunciativas, y no haber analizado las particularidades del caso concreto; fue el municipio quien encargó los servicios profesionales del actor para defenderlo en un caso tan importante por contener pretensiones de veinte mil millones de pesos, de manera que era obligación del municipio celebrar el contrato correspondiente y no se le puede imponer a él esa carga; no se trató de una actuación descuidada, sino de la convicción, la buena fe y la expectativa legítima en la administración y en ganar la contienda, por eso nunca renunció al mandato.

Por último, frente al análisis del dictamen pericial que hizo el a quo, adujo que con ello se prueba el pago de los honorarios por cuota litis para establecer el justo porcentaje, que fue lo que no recibió y por lo tanto su empobrecimiento. 6. Las alegaciones de conclusión en segunda instancia 1) El municipio de Soacha (índice 14 SAMAI) solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, para lo cual insistió en que no existió un contrato para prestar los servicios por parte del actor y que el ente territorial no tuvo conocimiento de la presunta prestación del servicio por parte del actor, en los términos que él reclama y, por lo tanto, hubo culpa del actor en el daño alegado; él sabía de la necesidad de suscribir el contrato porque el 24 de septiembre de 2002 allegó un informe de los procesos y solicitud de una respuesta a la propuesta de honorarios, sin embargo, posteriormente, en trece (13) años, no 9 Expediente 25000-23-36-000-2017-00254-01 (67.135) Actor: Hernando Benavides Morales Reparación directa - apelación de sentencia hubo informes de gestión, ni cuentas de cobro ni solicitud de celebración del contrato, por ello el desconocimiento de la administración municipal de dicho proceso; asimismo, insistió en que los hechos no se encuadran en ninguna de las tres hipótesis para que opere el enriquecimiento sin casusa. 2) A su turno, la parte actora (índice 14 SAMAI) reiteró los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación e hizo especial énfasis en que el municipio obró con negligencia y descuido por no formalizar el contrato con el abogado, a pesar de existir el mandato judicial; en ese orden de ideas la acción procedente en realidad no sería la actio in rem verso sino la de reparación directa a título de falla del servicio por omisión, que debe aplicarse en virtud del principio “iura novit curia”. 4) El Ministerio Público guardó silencio en esta instancia. II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y decisiones que se adoptarán, 2) análisis del enriquecimiento sin causa, 3) conclusión, y 4) condena en costas. 1.

Objeto de la controversia y decisiones que se adoptarán Presentada la demanda de manera oportuna3, corresponde a la Sala determinar si en el presente caso el municipio de Soacha debe pagarle al señor Hernando 3 En estos casos, el término de caducidad debe contabilizarse desde cuando terminó la prestación del servicio que, conforme la demanda, generó un enriquecimiento en el patrimonio de la entidad demandada y un correlativo empobrecimiento en el de la parte demandante.

Como en el presente asunto el proceso de reparación directa en el cual el demandante actuó como apoderado judicial del municipio de Soacha terminó con la sentencia de segunda instancia proferida el 27 de noviembre de 2014 (fls. 27 a 38 cdno. 2), la cual fue notificada por edicto entre el 19 y 23 de febrero de 2015 (fl. 39 cdno. 2), dicho término empezó a correr el 27 de febrero de 2015 (día siguiente a la fecha en que quedó ejecutoriada la providencia).

Dado que la demanda fue presentada el 17 de febrero de 2017 (la solicitud de conciliación prejudicial fue radicada el 16 de diciembre de 2016 y declarada fallida según constancia expedida el 6 de febrero de 2017 - fl. 102 cdno. 2), se impone concluir que lo fue antes del vencimiento de los dos años de caducidad para impetrar el medio de control de reparación directa de que trata el artículo 164 del CPACA. 10 Expediente 25000-23-36-000-2017-00254-01 (67.135) Actor: Hernando Benavides Morales Reparación directa - apelación de sentencia Benavides Morales el valor correspondiente por concepto de honorarios profesionales prestados para su representación judicial como entidad demandada en el proceso de reparación directa identificado con radicación no. 25000-23-26-000-2001-00120-01, servicio que se prestó sin mediar contrato estatal y sin percibir contraprestación por parte de la entidad.

La sentencia de primera instancia será confirmada, por cuanto no está acreditado que la entidad territorial demandada se enriqueció sin causa y empobreció correlativamente a la parte actora por haber representado al municipio en un proceso judicial sin contraprestación, pues, el servicio se prestó sin haberse firmado el respectivo contrato, lo cual impide reclamar cualquier pago, si se tiene en cuenta que no se demostró ninguno de los elementos exigidos por la jurisprudencia sobre la materia, y tampoco se probó ninguna otra justificación para haber incumplido el imperativo legal que impone el artículo 41 de la Ley 80 para el perfeccionamiento de los contratos estatales que es la existencia del contrato por escrito. 2.

Análisis del enriquecimiento sin causa 1) En la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, la Sala Plena de esta Sección4 estableció que el medio de control de reparación directa es el adecuado para formular la pretensión de enriquecimiento sin justa causa (i) cuando se acredite que fue exclusivamente la entidad pública quien constriñó o impuso al particular la prestación de un servicio sin contrato estatal, (ii) la administración requiere en forma urgente la adquisición de bienes o servicios en materia de salud y no es posible adelantar procesos contractuales o celebrar los respectivos contratos y, (iii) cuando la entidad pública omite la declaración de urgencia manifiesta y solicita la prestación de bienes y servicios sin contrato estatal; en definitiva, estos criterios son aplicables para los casos en los cuales se ejecutan prestaciones sin el respaldo de un contrato estatal, para las entidades cuyo régimen de contratación sea la Ley 80 de 1993. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera - Sala Plena, sentencia del 19 de noviembre de 2012, proceso no. 24.897, MP Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 11 Expediente 25000-23-36-000-2017-00254-01 (67.135) Actor: Hernando Benavides Morales Reparación directa - apelación de sentencia 2) De igual modo, tanto la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia5 como la del Consejo de Estado6 han determinado que para que se configure el enriquecimiento sin causa es necesaria la constatación de los siguientes elementos: (i) un incremento patrimonial sin causa de una de las partes, (ii) un correlativo empobrecimiento de la otra, (iii) que ese desequilibrio se produzca sin causa jurídica que lo sustente, (iv) que el afectado carezca de otro medio para reclamar y obtener compensación y, (v) que no se busque desconocer un imperativo legal, criterios que no son incompatibles y que pueden armonizarse con los parámetros previstos en la antes referida sentencia de unificación7. 3) En el presente caso, se acreditó que el alcalde de Soacha (Cundinamarca) de la época otorgó poder al abogado Hernando Benavides Morales para que asumiera la defensa jurídica del ente territorial en el proceso de reparación directa identificado con radicación no. 25000-23-26-000-2001-00120-01 que inició Gerardo Sdreithorst Clausen y la sociedad El Carmelo Ltda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el cual fungía como demandada la entidad (fl. 1 cdno. 2); en dicho proceso le fue reconocida personería jurídica y hasta que se profirió sentencia de segunda instancia, el poder no le fue revocado, según certificaciones secretariales (fls. 40 a 41 ibidem). 4) En virtud del aludido poder, el abogado Hernando Benavides Morales contestó la demanda el 27 de julio de 2001, asistió a la audiencia de pruebas y presentó alegatos de conclusión en primera y segunda instancias, este último el 22 de junio de 2005 (fls. 55 a 80 cdno. 2); la sentencia de segunda instancia se profirió el 27 de noviembre de 2014 (fls. 27 a 38 cdno. 2). 5) El 13 de agosto de 2015, el actor solicitó al alcalde municipal de Soacha el pago en su favor de la suma correspondiente a los honorarios profesionales como apoderado judicial de ese proceso (el 10% de las pretensiones, esto es, 5 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 19 de noviembre de 1936, M.P. Juan Francisco Mujica, Gaceta Judicial XLIV, postura reiterada por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, el 19 de diciembre de 2012, exp. 540001-3103-006-1999-00280-01. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de junio de 2007, radicación no. 52001- 23-31-000-1995-07018-01 (14669), MP Ramiro Saavedra Becerra. 7 Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, sentencias proferidas el 30 noviembre de 2023, proceso no. 13001-23-33-000-2013-00351-01 (53.377) y 08001-23-33-004-2017- 00063-01 (64.578), MP Fredy Ibarra Martínez. 12 Expediente 25000-23-36-000-2017-00254-01 (67.135) Actor: Hernando Benavides Morales Reparación directa - apelación de sentencia $2.103’315.715), debido a que la entidad no lo había hecho (fls. 25 a 29 cdno. 2), sin embargo, el municipio le contestó el 31 de agosto de 2015 lo siguiente: “[M]e permito indicarle que una vez revisados los archivos de esta entidad territorial, no se encontró documento alguno que acredite su vinculación contractual con el municipio de Soacha, por tal razón atendiendo lo dispuesto en el Estatuto General de Contratación Pública Ley 80 de 1993, el Municipio de Soacha no puede acceder al pago de la acreencia económica por usted pretendida, teniendo en cuenta que no existe un contrato regido [por] la Ley 80 de 1993, acto que exige solemnidades [de] orden público e imperativas” (fl. 30 cdno. 1). 6) En respuesta a una petición elevada por el actor con el fin de solicitar copias de los informes, ofertas de servicios y solicitudes de pago realizados por él a partir de mayo de 2001 al municipio, por su gestión como apoderado en el aludido proceso (fls. 31 a 32 cdno. 1), el ente territorial le contestó el 23 de febrero de 2017 que en los archivos de la entidad solamente se halló el poder conferido por el alcalde y la solicitud de pago y su respuesta, referida en precedencia (fl. 34 ibidem); en el mismo sentido y en virtud de la prueba decretada por el a quo en este proceso, la jefe de la oficina asesora jurídica del municipio de Soacha certificó el 20 de junio de 2018 que en el archivo de la entidad no se encontró ningún documento sobre actuaciones o informes presentados por el ahora demandante al municipio respecto del referido proceso8, como tampoco ningún contrato regido por la Ley 80 de 1993 suscrito entre él y la entidad territorial (fl. 87 cdno. 1). 7) Según los testimonios rendidos por los señores Delfa Catherine Hurtado Sánchez y Frey Ernesto Benavides Lozano en este asunto, quienes trabajaban para el demandante cuando inició el proceso de cuyos honorarios se reclaman, manifestaron que en este último se contestó la demanda, se practicaron las pruebas y se presentaron los alegatos de conclusión de ambas instancias, todo lo cual se hizo en virtud del poder que le otorgó el alcalde Jorge Ramírez Vásquez al actor; ambos coincidieron en afirmar que a dicho alcalde se le solicitó 8 Aunque en el expediente obra un documento suscrito por el señor Hernando Benavides Morales con constancia de recibido el 24 de septiembre de 2002 por el despacho de la Alcaldía Municipal de Soacha, en el cual dio un informe de los procesos en los cuales fungía como apoderado de la entidad, en los cuales se encuentra el proceso aludido, asimismo solicitó que se le comunicara sobre “las gestiones de orden presupuestal y demás trámites dados a la propuesta de honorarios” que había hecho por escrito en dos ocasiones sin haber recibido respuesta, por las distintas actuaciones en esos asuntos (fls. 84 a 89 cdno. 2). 13 Expediente 25000-23-36-000-2017-00254-01 (67.135) Actor: Hernando Benavides Morales Reparación directa - apelación de sentencia en varias oportunidades que se suscribiera el contrato de prestación de servicios para fijar los honorarios, sin embargo, nunca se hizo, no obtuvieron respuesta ni se pagó nada; no saben el motivo por el cual no se firmó ese contrato ni los contratos de los demás procesos en los que el actor representó judicialmente al municipio, de manera que los procesos siguieron su curso sin esos contratos; no se hicieron más requerimientos para la firma de los contratos después de que terminó el periodo de ese alcalde; el segundo de ellos aseguró que se suscribió el poder sin el contrato respectivo debido a la urgencia de los términos procesales (CD audiencia de pruebas, minutos 25:50 y 50:50). 8) De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra que, si bien el señor Hernando Benavides Morales representó judicialmente al municipio de Soacha en el proceso referido y que no recibió ningún pago por parte de la entidad por dicha labor, con ello no es posible establecer que la entidad territorial demandada se enriqueció sin causa en detrimento del patrimonio de la parte demandante, habida cuenta que no hubo un contrato que respaldara la prestación del servicio, elemento indispensable en el ordenamiento jurídico de la contratación estatal para que pueda pagarse por una entidad pública. 9) En este caso no hay prueba de constreñimiento por parte de la entidad para que el actor representara al municipio en el proceso judicial, no se trató de la prestación de un servicio de salud y no se trató de una urgencia manifiesta que la entidad omitió declarar9; tampoco hubo un incremento patrimonial sin causa del municipio ni un correlativo empobrecimiento del actor, esto es, no se trató de un desequilibrio sin causa jurídica que lo sustentara; por el contrario, es evidente que se busca desconocer un imperativo legal que es la solemnidad de los contratos estatales. 10) El apelante fundamenta su impugnación en que el a quo tuvo como base de su decisión unas causales taxativas para que opere el enriquecimiento sin causa, 9 Al respecto, el demandante alegó que se trataba de una urgencia sin explicar las razones y sin evidenciarse con las pruebas que fue así; solamente se encuentra el testimonio del señor Frey Ernesto Benavides Lozano, quien aseguró que no se firmó el respectivo contrato debido a la urgencia de los términos procesales, cuestión que de ninguna manera puede ser una excusa para eludir el cumplimiento de la ley. 14 Expediente 25000-23-36-000-2017-00254-01 (67.135) Actor: Hernando Benavides Morales Reparación directa - apelación de sentencia siendo estas apenas enunciativas, frente a lo cual la Sala pone de presente que en la sentencia de unificación citada en precedencia se especificó lo siguiente: “[E]n manera alguna se está afirmando que el enriquecimiento sin causa no proceda en otros eventos diferentes al aquí contemplado, lo que ahora se está sosteniendo es que la actio de in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este, eludiendo así el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito, y por supuesto agotando previamente los procedimientos señalados por el legislador.

Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó” (resaltado de la Sala). 11) Lo anterior significa que es cierto que las hipótesis contempladas en la sentencia de unificación son de carácter enunciativo, máxime si en dicha providencia, previamente a enlistarlas, se advirtió que “[e]sos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes” (se resalta), además, también se deben tener en cuenta los demás elementos que han sido determinados por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado para que se configure el enriquecimiento sin causa, que fueron ya explicados. 12) Sin embargo, el hecho de que esas hipótesis sean de carácter enunciativas, tal como lo afirma la parte actora, ello no es óbice para que se admita en este caso la configuración de un enriquecimiento sin causa, debido a que esa figura no puede ser utilizada para reclamar el pago de un servicio que se ejecutó en favor del municipio sin contrato alguno, pues, se eludió el mandato legal que prevé que el contrato estatal debe celebrarse por escrito. 13) No es admisible el argumento de la apelación según el cual el abogado Hernando Benavides Morales actuó con convicción, buena fe y la expectativa 15 Expediente 25000-23-36-000-2017-00254-01 (67.135) Actor: Hernando Benavides Morales Reparación directa - apelación de sentencia legítima en la administración, debido a que la buena fe que debe guiar el campo de la negociación contractual es la buena fe objetiva, la cual no consiste en la creencia o convencimiento del sujeto, sino en su comportamiento ajustado al ordenamiento jurídico, con el objetivo de preservar el interés general, los recursos públicos y seguridad jurídica; de esta manera, la buena fe objetiva depende del cumplimiento de las solemnidades que la ley exige para la formación del negocio, como es en este caso suscribir un contrato de prestación de servicios por escrito; por consiguiente, haber actuado como apoderado del municipio en un proceso judicial sin previamente haber celebrado el respectivo contrato para el efecto, con fundamento en tener la convicción de que el municipio pagaría los honorarios y posteriormente suscribiría un contrato, de ninguna manera enerva el mandato imperativo de la ley en materia de contratación estatal.

La sentencia de unificación lo explicó en los siguientes términos: “[T]odos los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia. Y si se invoca la buena fe para justificar la procedencia de la actio de in rem verso en los casos en que se han ejecutado obras o prestado servicios al margen de una relación contractual (…), tal justificación se derrumba con sólo percatarse de que la buena fe que debe guiar y que debe campear en todo el iter contractual, es decir antes, durante y después del contrato, es la buena fe objetiva y no la subjetiva.

En efecto, la buena fe subjetiva es un estado de convencimiento o creencia de estar actuando conforme a derecho, que es propia de las situaciones posesorias, y que resulta impropia en materia de las distintas fases negociales pues en estas lo relevante no es la creencia o el convencimiento del sujeto sino su efectivo y real comportamiento ajustado al ordenamiento y a los postulados de la lealtad y la corrección, es lo que se conoce como buena fe objetiva.

Y es que esta buena fe objetiva que debe imperar en el contrato tiene sus fundamentos en un régimen jurídico que no es estrictamente positivo, sino que se funda también en los principios y valores que se derivan del ordenamiento jurídico superior ya que persiguen preservar el interés general, los recursos públicos, el sistema democrático y participativo, la libertad de empresa y la iniciativa privada mediante la observancia de los principios de planeación, transparencia y selección objetiva, entre otros, de tal manera que todo se traduzca en seguridad jurídica para los asociados.

Así que entonces, la buena fe objetiva (…) es la fundamental y relevante en materia negocial y ‘por lo tanto, en sede contractual no interesa la 16 Expediente 25000-23-36-000-2017-00254-01 (67.135) Actor: Hernando Benavides Morales Reparación directa - apelación de sentencia convicción o creencia de las partes de estar actuando conforme a derecho, esto es la buena fe subjetiva, sino, se repite, el comportamiento que propende por la pronta y plena ejecución del acuerdo contractual’, cuestión esta que desde luego también depende del cumplimiento de las solemnidades que la ley exige para la formación del negocio.

(…). Por consiguiente la creencia o convicción de estar actuando conforme lo dispone el ordenamiento jurídico en manera alguna enerva los mandatos imperativos de la ley para edificar una justificación para su elusión y mucho menos cuando la misma ley dispone que un error en materia de derecho ‘constituye una presunción de mala fe que, no admite prueba en contrario’.” (negrillas de la Sala). 14) En ese orden de ideas, el demandante reclama derechos económicos de un contrato que nunca existió, de tal manera que no puede reclamar nada; se trata de un claro ejemplo en el que se pretende el desconocimiento de una norma, que en este caso es la que exige que los contratos estatales se celebren por escrito (artículo 41 de la Ley 80 de 1993); así entonces, como el sustento de las pretensiones es que se prestó un servicio sin contrato, esto es, incumpliendo un imperativo legal, esto no puede ser una causa para reclamar, pues, no se acreditó una justificación razonable para apartarse de ese postulado legal, como lo serían las hipótesis y elementos contemplados en la jurisprudencia para que opere el enriquecimiento sin causa. 3.

Conclusión Como no se configura el enriquecimiento sin causa alegado en la demanda se impone confirmar la sentencia apelada por ser denegatoria de pretensiones. 4. Costas En los términos de los artículos 188 del CPACA y 365 (numeral 3) del CGP, como se desestimó el recurso de apelación de la parte demandante esta asumirá las costas procesales de la segunda instancia, las cuales deberán ser liquidadas en forma concentrada por el tribunal de primera instancia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del CGP. 17 Expediente 25000-23-36-000-2017-00254-01 (67.135) Actor: Hernando Benavides Morales Reparación directa - apelación de sentencia En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 1°) Confírmase la sentencia proferida el 6 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A. 2°) Condénase en costas de la segunda instancia al señor Hernando Benavides Morales en favor del municipio de Soacha (Cundinamarca), tásense de manera concentrada por el tribunal de primera instancia. 3°) Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las respectivas constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala Magistrado Aclara voto FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado Aclara voto La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.