CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA No. 26 Consejero ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicado número: 11001-03-15-000-2024-01322-00 Solicitante: ÉDGAR SOLIER MILLARES ESCAMILLA Congresista: MARY ANNE ANDREA PERDOMO GUTIÉRREZ Asunto: PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA PÉRDIDA DE INVESTIDURA-Juicio de responsabilidad subjetiva contra un congresista, por las precisas causales determinadas en la Constitución. CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA-El artículo 281 CGP es aplicable al proceso de pérdida de investidura.
CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA-En el proceso de pérdida de investidura el juez debe limitar su decisión a los hechos alegados por el solicitante, pues estos configuran el marco del ejercicio de defensa del congresista. PRUEBA TRASLADADA-Valor probatorio. PROVIDENCIAS-Son pruebas documentales legalmente admisibles y valorables de hechos.
INDAGATORIA- Valor probatorio. DOCUMENTO EN MENSAJE DE DATOS-Se presume auténtico. MENSAJE DE DATOS- Valor probatorio. PÉRDIDA DE INVESTIDURA-Indebida destinación de dineros públicos. INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS-Requisitos de configuración de la causal de desinvestidura. UNIDAD DE TRABAJO LEGISLATIVO-La postulación de servidores está a cargo del congresista.
INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS-Prueba indirecta mediante indicios. TESTIMONIO-Crítica testimonial. TESTIGOS DEPENDIENTES DE UNA PARTE-Valoración probatoria, art. 211 CGP. PÉRDIDA DE INVESTIDURA-Juicio de responsabilidad subjetiva. PÉRDIDA DE INVESTIDURA-Su decisión es independiente del ámbito penal. La Sala decide la solicitud de pérdida de investidura presentada por Édgar Solier Millares Escamilla contra la representante a la Cámara por el Departamento de Santander, Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez, para el período constitucional 2022-2026.
SÍNTESIS DEL CASO Se pide la desinvestidura de la congresista Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez, porque incurrió en la causal de indebida destinación de dineros públicos (artículo 183.4 C. Pol.), al permitir y autorizar que María Isabel Rueda Guerrero, que estuvo vinculada como asistente grado V en la Unidad de Trabajo Legislativo (UTL), en el período comprendido entre el 21 de julio de 2022 y el 10 de enero de 2023, fuera suplantada en cuanto a su vinculación por Laura Fernanda Rueda Guerrero, durante el lapso en que esta última tuvo la condición de miembro de la UTL, en el cargo de asesora grado I. De modo que, según el solicitante, aunque María Isabel Rueda Guerrero se retiró del Congreso de la República, en la práctica ello no sucedió, pues seguía cumpliendo funciones en la UTL de la representante 2 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura Perdomo Gutiérrez, al tiempo que Laura Fernanda Rueda Guerrero, durante el lapso de su vinculación no ejecutó labor alguna, pero percibió la respectiva remuneración.
ANTECEDENTES I. Lo que se solicita El 18 de marzo de 2024, Édgar Solier Millares Escamilla formuló solicitud de pérdida de investidura contra la representante a la Cámara por el Departamento de Santander Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez, por incurrir en la causal de indebida destinación de dineros públicos, de conformidad con el artículo 183.4 C. Pol.
En apoyo de su pretensión, adujo que la congresista acusada autorizó y permitió que María Isabel Rueda Guerrero, que estuvo vinculada en la UTL entre el 21 de julio de 2022 y el 10 de enero de 2023 en el cargo de asistente grado V, continuara cumpliendo funciones, mientras que Laura Fernanda Rueda Guerrero, que se vinculó a la UTL desde el 11 de enero y hasta el 30 de septiembre de 2023, como asesora grado I, no ejecutó labor alguna, no obstante, recibió los salarios correspondientes.
El solicitante afirmó que, en dos oportunidades, esto es, el 23 de febrero y el 9 de marzo de 2023, remitió desde su dirección de correo electrónica personal documentos, propios de sus funciones como asistente de la UTL de la congresista acusada –relacionados con la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista a la que pertenece la representante Perdomo Gutiérrez–, al correo personal de María Isabel Rueda Guerrero, precisamente porque esta última seguía ejecutando labores en esa oficina.
También, indicó que estuvo vinculada en la UTL hasta el 24 de julio de 2023, cuando se aceptó su renuncia, y, por ello, conoció de esta situación irregular. Según el solicitante, se configuraron los presupuestos objetivos y subjetivos de la causal de desinvestidura. En efecto, la acusada tiene la condición de congresista, de modo que está investida de la facultad de disposición de dineros públicos, al postular los integrantes de su UTL para su respectivo nombramiento o celebración de contrato.
Además, se verificó la indebida destinación de esos recursos del erario, porque la acusada permitió la anómala sustitución en el vínculo legal y 3 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura reglamentario, en la medida en que una servidora que había estado vinculada – pero que se retiró– siguió cumpliendo sus funciones, al tiempo que otra, aunque estuvo vinculada, no desempeñó actividad alguna y recibió las remuneraciones provenientes de la Cámara de Representantes, situación que revela la distorsión o cambio de los fines de esos dineros, que deberían retribuir la prestación personal del servicio.
A su vez, la conducta de la representante a la Cámara es reprochable en el ámbito subjetivo, porque a sabiendas de la irregularidad, la patrocinó al permitir esa suplantación de personas para el cumplimiento de funciones en la UTL, pues postuló a una servidora que, de manera premeditada, no iba a cumplir labor alguna. II. Trámite procesal El 20 de marzo de 2024, el consejero ponente admitió la solicitud de desinvestidura y requirió al peticionario para que allegara unos documentos anunciados como pruebas en el escrito, precisara el objeto de unos testimonios e informara la dirección de citación de los testigos.
Mediante escritos del 8 y 24 de abril de 2024, el solicitante subsanó las falencias advertidas con la providencia de admisión. El 15 de abril de 2024, la representante a la Cámara Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez presentó oposición a la solicitud de desinvestidura. Esgrimió que el escrito no da cuenta de hechos relevantes y verificables, sino que contiene un relato con apreciaciones subjetivas sobre la supuesta suplantación en el cumplimiento de funciones asignadas a Laura Fernanda Rueda Guerrero, por parte de María Isabel Rueda Guerrero.
Las afirmaciones de la solicitud no tienen sustento probatorio alguno, aunado a que el solicitante tampoco habría podido constatar cómo funcionaba la UTL o el cumplimiento de las labores encomendadas a los integrantes, en la medida en que prestaba sus servicios de manera remota, a través de la modalidad de teletrabajo y con la asignación precisa de funciones para la «articulación regional».
También, indicó que «no se vislumbra prueba alguna que individualice de manera concreta la responsabilidad» de la acusada por infracción a sus deberes. Y adujo que, en los términos del artículo 126 constitucional, no existe impedimento o inhabilidad para vincular dos familiares en un equipo de trabajo legislativo. 4 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura Asimismo, la congresista formuló la excepción previa de ineptitud de la demanda, que sustentó con el supuesto incumplimiento de los requisitos formales establecidos en los artículos 82 CGP y 162 CPACA.
Arguyó que la solicitud de desinvestidura no tenía los hechos «clasificados y numerados, de tal manera que guarden relación con las pretensiones». El 9 de mayo de 2024 se tuvo por contestada oportunamente la solicitud y se corrió traslado de la excepción. Se decretaron como pruebas los documentos allegados por el solicitante; se ordenó trasladar de la Corte Suprema de Justicia la copia de una investigación penal seguida contra la representante Perdomo Gutiérrez; se negó una inspección judicial y se pidió a la Cámara de Representantes que, a través de la dependencia pertinente, informara sobre el ingreso de María Isabel y Laura Fernanda Rueda Guerrero a las instalaciones del Congreso de la República.
De manera oficiosa, se solicitó a esa entidad una certificación sobre el cumplimiento de labores por parte de dichas integrantes de la UTL involucrada y la modalidad en que debían cumplir sus funciones; también, se solicitó a la Secretaría de la Sección Quinta del Consejo de Estado que informara si contra el acto de elección de la congresista se había interpuesto el medio de control de nulidad electoral y, en caso afirmativo, que remitiera copia de la sentencia con constancia de ejecutoria.
Por otra parte, al advertir que estaba pendiente de decretarse unos testimonios, se requirió a la congresista acusada para que designara un defensor de confianza, en procura del adecuado ejercicio de su defensa durante la práctica de esas pruebas y a lo largo del proceso. Dentro del término de ejecutoria del auto, el solicitante formuló recurso de reposición para que se decretara la inspección judicial solicitada.
De esta impugnación y de la excepción previa se corrió el respectivo traslado. El 24 de julio de 2024, se declaró no probada la excepción formulada por la congresista. El 30 de julio siguiente, se confirmó el auto del 9 de mayo de 2024, en lo que fue recurrido por el solicitante. El 8 de agosto de 2024, se requirió a la congresista, por segunda vez bajo los apremios de ley, para que designara el apoderado.
Una vez se terminó el recaudo de las pruebas, el 22 de octubre de 2024 se fijaron las fechas para celebrar las audiencias de práctica de testimonios y se pidió a la Corte Suprema de Justicia que remitiera las copias de los avances en la investigación penal en contra de la 5 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura representante Perdomo Gutiérrez.
El 21 de noviembre de 2024 se aplazó una de las audiencias de práctica de testimonios y estas se celebraron los días 27 y 28 siguientes. El 16 de diciembre de 2024 se prescindió de la práctica de unos testimonios, en la medida en que los declarantes no asistieron; se corrió traslados de unas pruebas –entre otras, la copia de la investigación de la Corte Suprema de Justicia–; se pidió al solicitante que allegara un documento anunciado en la práctica de testimonios y se fijó fecha para la celebración de la audiencia pública.
El período de traslado probatorio corrió –pruebas sometidas a cadena de custodia– entre el 17 y el 21 de enero de 2025 y se acercaron a las instalaciones de la Secretaría General del Consejo de Estado para ese efecto el solicitante y la agente del Ministerio Público. El apoderado de la congresista no acudió. El 22 de enero de 2025 se celebró la audiencia pública.
El solicitante reiteró que estaban cumplidos los presupuestos objetivos y subjetivos de la causal de desinvestidura. Arguyó que, conforme a los testimonios se acreditó que María Isabel Rueda Guerrero, durante el lapso que estuvo desvinculada, continuó cumpliendo sus funciones como asistente de la congresista acusada y que no se probó que Laura Fernanda Rueda Guerrero, como asesora legislativa, hubiera cumplido función alguna en la UTL.
Agregó, en relación con los dineros pagados a dicha asesora como remuneración, que la representante Perdomo Gutiérrez «se habría apropiado de esos fondos, en provecho, probablemente, no solo de su exasesora, sino de ella misma». En cuanto a las pruebas trasladadas de la Sala Especial de Instrucción de la Corte Suprema de Justicia y la calificación jurídica que, en materia penal, esa autoridad hizo de la conducta de la congresista, recalcó que, en criterio de esa Corporación, aquella designó a Laura Fernanda Rueda Guerrero para un empleo que materialmente no ejecutó, pero por el cual recibió la remuneración correspondiente, conducta que encuadraría no solo en un ilícito, sino en la causal de desinvestidura invocada.
Asimismo, destacó que, con la declaración que la asesora rindió a esa autoridad, se evidenció el desconocimiento de sus funciones. Por oposición, la congresista permitió que María Isabel Rueda Guerrero, que en ese entonces no tenía vínculo alguno con el Congreso de la República, continuara cumpliendo funciones, incluso, al punto de acceder a documentación reservada. 6 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto.
Explicó que la causal de desinvestidura requiere para su configuración la concurrencia de tres presupuestos objetivos: (i) la prueba de la condición de congresista, (ii) la disposición sobre dineros públicos por el congresista y (iii) la indebida destinación de esos recursos. En cuanto al primer presupuesto, indicó su satisfacción, toda vez que la acusada tiene la condición de representante a la Cámara por el Departamento de Santander para el período 2022-2026.
Respecto del segundo requisito, señaló que la congresista tiene la facultad de administrar indirectamente recursos del erario, al postular los miembros de la UTL y certificar el cumplimiento de funciones, tal como se demostró en el caso. No obstante, en relación con el tercer presupuesto, en su opinión, no se concretó, en la medida en que los medios de convicción no comprobaron que con la designación y desvinculación inicial de María Isabel Rueda Guerrero y la posterior vinculación de quien se dijo es su hija, Laura Fernanda Rueda Guerrero, se hubiera cometido alguna irregularidad.
En efecto, esas vinculaciones, por sí solas, no dan cuenta de una aplicación de dineros públicos diferentes a la retribución de los servicios personales de una servidora y, por tanto, no se encuentra motivo para afirmar un desvío de recursos en favor de la congresista o de terceros. En cuanto a las cerca de 390 visitas que María Isabel Rueda Guerrero efectuó a la oficina de la congresista Perdomo Gutiérrez, entre enero y septiembre de 2023 – período de desvinculación–, la organización de reuniones y la interacción en el grupo de WhatsApp de la UTL de la representante o de amigos de esta, de esos hechos no se sigue la indebida utilización de dineros públicos, pues esta situación «no está enmarcada en permitir el cumplimiento de funciones sin tener vinculación legal y reglamentaria» y de llegarse a considerar como una irregularidad, esto tendría trascendencia en otros ámbitos de responsabilidad, pero no en relación con la causal de desinvestidura.
Los testimonios rendidos no ofrecen una versión uniforme que permita determinar si María Isabel Rueda Guerrero cumplía o no funciones en la UTL, durante el período de desvinculación. Pero más allá de esa controversia, no se demostró que ella recibiera algún pago de salario por interpuesta persona. En el mismo sentido, aunque de esas declaraciones no se pudo establecer si el cumplimiento de actividades por parte de Laura Fernanda Rueda Guerrero pudo ser constatado por 7 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura otros miembros de la UTL, el régimen legal que regula estos servidores permite el cumplimiento de labores de manera remota, tal como lo sostuvo dicha asesora en su testimonio, en el que, además, aseveró que había asesorado a la representante a la Cámara en proyectos normativos, entre otros, los referidos al cannabis medicinal y el Plan Nacional de Desarrollo.
De modo que, para la delegada del Ministerio Público, no se reunieron todos los presupuestos objetivos de la causal de desinvestidura y, por ende, tampoco podía configurarse el elemento subjetivo, esto es, si la congresista Perdomo Gutiérrez tuvo la voluntad o el querer de quebrantar el ordenamiento. El apoderado de la congresista arguyó que, si bien el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado tiene determinado como una de las modalidades de configuración de la causal de desinvestidura, por indebida destinación de dineros públicos, la aquiescencia de un congresista respecto del pago de salarios a un miembro de UTL que no ejecuta funciones, esa modalidad no se presentó en este caso, pues no existe prueba alguna que permita establecerla.
Conforme al régimen de los miembros de UTL, estos servidores pueden prestar sus servicios a través del teletrabajo y por fuera de la sede del Congreso de la República. De ahí que la asesora Laura Fernanda Rueda Guerrero no tenía obligación de cumplir sus funciones dentro del espacio físico de la entidad. Por demás, los testimonios de compañeros de oficina y las certificaciones expedidas por la congresista acusada evidencian que la asesora «sí desarrolló actividades no solo en el estudio del proyecto de regulación del cannabis con fines medicinales, sino que sí fue parte de los miembros de la UTL de la congresista y que está sí realizó actividades de cargue de los informes realizados por los demás miembros de la UTL».
También, ejecutó la recopilación de información para la estructuración de iniciativas legislativas, proposiciones e intervenciones de la congresista. Ahora bien, la declaración de Angélica Cárdenas, integrante de la UTL, da cuenta que, desde mayo de 2023, cuando se vinculó, no le constaba el cumplimiento de funciones por parte de María Isabel Rueda Guerrero.
Y, en cuanto al retiro de esa asistente, el testigo Ángel Yesid Monsalve, otro miembro de la UTL, manifestó que por una conversación con aquella pudo establecer que el retiro obedeció a una «cuestión personal, no la podía acompañar en temas administrativos [a la 8 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura congresista acusada] sino en temas personales».
Por tanto, la presencia de María Isabel Rueda Guerrero en la oficina no obedeció al cumplimiento de labores, sino «por el alto grado de amistad» con la representante a la Cámara. Concluyó que la solicitud de desinvestidura no tiene soporte probatorio y que las afirmaciones del solicitante parten de su desconocimiento sobre la realidad de la UTL y su ánimo pendenciero.
De hecho, el interesado ni siquiera allegó unos documentos que anunció durante la práctica de testimonios, circunstancia que evidencia que su proceder está dirigido a «dañar la imagen» de la representante a la Cámara. Una vez concluidas las alegaciones, el consejero de Estado ponente corrió traslado a las partes y a la agente del Ministerio Público para que manifestaran si había alguna causal de nulidad o irregularidad procesal que debiera ser corregida.
No se hizo manifestación alguna en ese sentido, por ello, se declaró saneado el trámite de la actuación. CONSIDERACIONES DE LA SALA I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción en lo contencioso administrativo, como guardián del orden jurídico, conoce de la solicitud de pérdida de investidura de miembros de corporaciones públicas de elección popular, según los artículos 104 y 143 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA.
La Sala Especial de Decisión No. 26 del Consejo de Estado es competente para decidir la desinvestidura, en primera instancia, de conformidad con los artículos 184 y 237.5 de la Constitución Política, en adelante C. Pol., y 2 de la Ley 1881 de 2018, que rige el procedimiento de la desinvestidura de los congresistas. El medio de control procedente y la oportunidad en su ejercicio 2.
El medio de control de pérdida de investidura, como juicio sancionatorio de 9 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura responsabilidad subjetiva, es la vía procesal idónea para determinar si un miembro del Congreso de la República, por su conducta dolosa o gravemente culposa, incurrió en una de las causales de desinvestidura que establece la Constitución, de conformidad con los artículos 143 CPACA y 1 de la Ley 1881 de 2018, modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 2019.
Por otra parte, el artículo 6 de la ley 1881 de 2018 prevé que la solicitud de desinvestidura debe presentarse dentro del período de los cinco (5) años siguientes a la ocurrencia del hecho generador de la causal, so pena de que opere la caducidad. En este asunto, se alega como hecho generador de la indebida destinación de dineros públicos la postulación y nombramiento de Laura Fernanda Rueda Guerrero en la UTL de la congresista acusada, situación que se concretó el 11 de enero de 2023, cuando tomó posesión del cargo de asesora grado I. Dado que la solicitud se interpuso el 18 de marzo de 2024, es oportuna.
La legitimación en la causa 3. Édgar Solier Millares Escamilla es un ciudadano que, según los artículos 40 y 95.7 C. Pol., 2 de la Ley 1881 de 2018 y 143 CPACA, está legitimado para pedir la desinvestidura de una congresista. A su vez, la representante a la Cámara Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez es susceptible de ser enjuiciada por este medio de control, dada su condición de congresista, conforme a los artículos 184 C. Pol y 2 de la Ley 1881 de 2018.
II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si una representante a la Cámara incurrió en la causal de indebida destinación de dineros públicos (artículos 183.4 C. Pol. y 296.4 Ley 5 de 1992) por designar una asesora de la UTL que, de manera premeditada, no ejecutó las funciones propias de su cargo y, con ello, distorsionar el fin previsto de los dineros destinados para la remuneración de los servicios.
Asimismo, por permitir que una asistente, retirada del servicio del Congreso de la República, continuara cumpliendo funciones propias de la UTL después de la desvinculación. III. Análisis de la Sala Generalidades de la pérdida de investidura 10 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura 4.
El Consejo de Estado y la Corte Constitucional han precisado que la pérdida de investidura «constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con una sanción jurisdiccional»1, que tiene por objeto preservar la dignidad de los congresistas y castigar la vulneración del régimen constitucional que regula sus antecedentes y conducta, dada la delicada función que desempeñan.
Esta Corporación ha precisado, además, lo siguiente: La (…) pérdida de investidura es una acción de estirpe constitucional, que tiene por finalidad, en el caso de los miembros del Congreso de la República, deducir, a través de un debate de carácter jurisdiccional ante el Consejo de Estado, responsabilidad de naturaleza ética y política, sancionable con la imposición de la máxima sanción de orden disciplinario, consistente en despojar al congresista de su investidura o condición de tal, en razón de la comisión o configuración de una cualquiera de las causales previstas para el efecto (…).
Siendo una acción de naturaleza sancionatoria está gobernada por principios como el de legalidad, tanto de las conductas que la originan –las que en la medida en que afectan el derecho a la libertad son de interpretación restrictiva–, como de la sanción que se impone, que no puede ser otra que la desinvestidura. Su resolución está determinada por la prueba de circunstancias que encuadren dentro de las descritas por la Constitución, así como por la presencia de una responsabilidad subjetiva, pues implica el análisis de las condiciones en las que se incurre en las conductas que se erigen en causales de desinvestidura2.
En el mismo sentido, en la sentencia del 23 de marzo de 2010, el pleno de la Corporación reiteró: Por tratarse, como ya se dijo, de una acción pública de tipo punitivo, la acción de pérdida de investidura está sujeta a los principios generales que gobiernan el derecho sancionador tales como la presunción de inocencia y el principio de legalidad de la causal por la cual se impondría la sanción. Sanción que debe imponerse (…) conforme con las reglas del debido proceso.
En ese orden, les corresponde tanto al demandante como al Estado acreditar debidamente la existencia de la causal en la que habría incurrido el congresista y la conducta constitutiva de la falta, todo eso dentro de las garantías procesales, se repite, reconocidas por la Constitución (…)3. Por ello, tal como lo ha sostenido de manera consistente la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el proceso de desinvestidura, por su carácter sancionatorio, se rige por los postulados del debido proceso, así como los 1 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 26 de julio de 2016, Rad. 11001-03-15-000-2011-01530-00 [fundamento jurídico 3.2.] y Corte Constitucional, sentencia C-319 de 1994 [fundamento jurídico VI]. 2 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 1 de junio de 2010, Rad. 11001-03-15-000-2009-00598-00 [fundamento jurídico 2]. 3 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de marzo de 2010, Rad. 11001-03-15-000-2009-00198-00 [fundamento jurídico párr. 8]. 11 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura principios de favorabilidad e in dubio pro reo, entre otros4.
Consideraciones previas al análisis del caso 5. El artículo 21 de la Ley 1881 de 2018 remite al CPACA y en subsidio al Código General del Proceso, en adelante CGP, en los aspectos no regulados. La Sala estudiará la controversia conforme al artículo 281 del CGP, porque la materia de la congruencia de la sentencia no la regula el CPACA.
Se decidirá la desinvestidura en consonancia con los hechos aducidos en la solicitud y sin extenderse a otras situaciones de hecho que se alegaron durante la audiencia pública, por parte del solicitante, o que son objeto de la investigación penal por la Corte Suprema de Justicia, cuya copia se trasladó como prueba a este proceso [congruencia del fallo].
En efecto, el solicitante, al presentar sus alegatos sostuvo que la congresista se habría apropiado de los recursos destinados al pago de salarios de Laura Fernanda Rueda Guerrero no sólo en beneficio de un tercero, sino «de ella misma». Dado que en este aspecto se variaron los supuestos fácticos contenidos en la solicitud, pues, ese escrito no se refirió a un presunto provecho para la propia congresista, por la vinculación de la referida asesora a la UTL, la Sala no puede abordar esa acusación, pues desborda el marco que determinó el ejercicio del derecho de defensa para la congresista acusada5.
En el mismo sentido, la Sala Especial de Instrucción de la Corte Suprema de Justicia, en la investigación penal que adelanta contra la congresista, por los mismos hechos que soportan la solicitud de desinvestidura, extendió la calificación jurídica de la conducta a presuntos ilícitos que desbordan el objeto de este proceso, en concreto, la supuesta falsedad ideológica en documento público en la que habría incurrido la congresista acusada, así como la revelación de documentos sometidos a reserva (Cfr. cuaderno No. 9, fl. 1436-1624, Corte Suprema de Justicia, sometido a cadena de custodia).
De ahí que la Sala se detendrá exclusivamente en los hechos relacionados en la solicitud de desinvestidura y que son relevantes para el estudio de la causal de indebida 4 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 21 de julio de 2015, Rad. 11001-03-15-000-2012-00059-00 [fundamento jurídico 4.7.]. 5 Cfr. Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura No. 26, sentencia del 16 de julio de 2019, Rad. 11001-03-15-000-2019-01598-00 [fundamento jurídico 4]. 12 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura destinación de dineros públicos, referidos a la distorsión o cambio en la disposición de unos recursos del erario, que debieron remunerar unos servicios prestados. 6.
La copia del proceso penal Rad. No. 11001-02-47-000-2023-00149-00 (00999) de la Sala Especial de Instrucción de la Corte Suprema de Justicia, que se adelanta contra la congresista Perdomo Gutiérrez, será valorada como prueba trasladada, en los términos del artículo 174 del CGP, porque en esa actuación la representante a la Cámara es parte y las pruebas allí practicadas le son oponibles, porque se realizaron con su audiencia6.
Asimismo, se pone de presente que respecto de estas pruebas se corrió el período de traslado en este proceso, entre el 17 y el 21 de enero de 2025, lapso en el que los documentos fueron revisados por el solicitante y la agente del Ministerio Público. El apoderado de la congresista no acudió a hacer la respectiva revisión. Ahora bien, en efecto, de conformidad con el artículo 174 del CGP, las pruebas practicadas válidamente en un proceso podrán trasladarse a otro, siempre que en el proceso primitivo se hubieren practicado a petición de la parte contra quien se aducen o con audiencia de ella.
También pueden ser valoradas cuando son allegadas a petición de una de las partes y la otra parte estructura su defensa con fundamento en aquella, o cuando las dos partes lo solicitan como prueba, una en la demanda y la otra en el escrito de contestación. 7. Como las providencias son pruebas documentales legalmente admisibles y valorables de hechos, las resoluciones judiciales proferidas en la investigación penal y el posterior el proceso Rad.
No. 11001-02-47-000-2023-00149-00 (00999), adelantada por la Sala Especial de Instrucción de la Corte Suprema de Justicia en contra de la congresista Perdomo Gutiérrez, serán valoradas7. 8. El artículo 203 CGP exige que el interrogatorio de parte sea recibido bajo la gravedad del juramento. Dado que la indagatoria que Mary Anne Andrea Perdomo 6 Cfr. En idéntico sentido, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura No. 26, sentencia del 11 de febrero de 2019, Rad. 11001-03-15-000-2018-00317-00 [fundamentos jurídicos 5 y 6], confirmada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 27 de agosto de 2019.
En ese proceso se determinó la desinvestidura del congresista Musa Abraham Besaile Fayad con base en las pruebas trasladas de la investigación penal que seguía la entonces Sala de Casación Penal de la Corte Suprema contra el exsenador. También, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de abril de 2004, Rad. 13067 [fundamento jurídico 1]. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de octubre de 2007, Rad. 24844 [fundamento jurídico 3.3.3.2]. 13 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura Gutiérrez rindió, el 8 de mayo de 2024, en el proceso penal Rad.
No. 11001-02-47- 000-2023-00149-00 (00999) no cumple esta exigencia, conforme al artículo 337 de la Ley 600 de 2000, no se valorará (Cfr., cuaderno No. Corte Suprema de Justicia, fl. 750, sometido a cadena de custodia). 9. El artículo 243 CGP dispone que los mensajes de datos, los discos y las videograbaciones son documentos. A su vez, el artículo 244 CGP prevé que los que contengan la reproducción de la voz o de la imagen, se presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de falsos o desconocidos, según el caso.
Esta presunción de autenticidad se predica también de los aportados en forma de mensaje de datos. En concordancia con los artículos 247 CGP y 216 CPACA, el artículo 10 de la Ley 527 de 1999 establece que los mensajes de datos serán admisibles como medios de prueba y que su fuerza probatoria está regulada por las normas del procedimiento civil.
Conforme a este precepto, en las actuaciones judiciales no se negará eficacia, validez o fuerza obligatoria ni probatoria a la información contenida en un mensaje de datos solo por el hecho de serlo o porque no se presentó en su forma original8. Los documentos aportados al proceso como copias de mensajes de datos serán valorados, porque cumplen los requisitos de los artículos 243, 244, 247 CGP y 216 CPACA, también porque así lo autoriza el artículo 10 de la Ley 527 de 19999.
Hechos probados 10. De conformidad con las pruebas documentales allegadas oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 10.1. El 22 de marzo de 2022, la Organización Electoral, mediante formulario E26CAM, declaró la elección de la ciudadana Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez como representante a la Cámara por el Departamento de Santander, avalada por el Movimiento Pacto Histórico.
El 20 de julio de 2022 tomó posesión 8 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de enero de 2018, rad. 11001-03-15-000-2015-02504-00 [fundamento jurídico 5]. 9 Cfr. en idéntico sentido, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 9 de abril de 2024, Rad. 11001-03-15-000-2022-04767-01 [fundamento jurídico 5.1.3.]. 14 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura de la curul (índice 2 SAMAI). 10.2.
El 21 de julio de 2022, por Resolución No. 1648 de 2022, la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes, por postulación de la congresista Perdomo Gutiérrez, dispuso el nombramiento de María Isabel Rueda Guerrero, como asistente grado V, en la UTL de la congresista. En la misma fecha se posesionó. Para el año 2022, de conformidad con el artículo 388 de la Ley 5 de 1992, la asignación correspondía a 7 SMLMV, es decir, $7.000.000 (índice 2 SAMAI). 10.3.
El 26 de diciembre de 2022, la congresista Perdomo Gutiérrez ofició a la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes para que aceptara la renuncia presentada por María Isabel Rueda Guerrero como asistente V y, en el mismo oficio, postuló a la Laura Fernanda Rueda Guerrero para el cargo de asesora grado I (índice 2 SAMAI). 10.4.
El 30 de diciembre de 2022, por Resolución No. 141 de 2022, la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes aceptó la renuncia de María Isabel Rueda Guerrero al cargo de asistente V de la UTL de la congresista Perdomo Gutiérrez. La desvinculación tuvo efectos a partir del 11 de enero de 2023 (índice SAMAI 2). 10.5. El 6 de enero de 2023, por Resolución No. 008, la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes, dada la postulación de la congresista Perdomo Gutiérrez, expidió el acto de nombramiento de Laura Fernanda Rueda Guerrero en el cargo de asesor grado I, adscrita a la UTL de la postulante, con una asignación mensual de $9.280.000, es decir, 8 SMLMV, conforme lo dispone el artículo 388 de la Ley 5 de 1992.
El 11 de enero siguiente se posesionó. Como se trata de un nombramiento y se hizo la toma de posesión del cargo, se trató de una vinculación legal y reglamentarias (índice SAMAI 2). 10.6. El 7 de septiembre de 2023, María Isabel Rueda Guerrero se vinculó nuevamente al cargo de asistente V en la UTL de la congresista Perdomo Gutiérrez.
Por Resolución No. 2665 del 14 de noviembre de 2023 de la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes, se aceptó la nueva renuncia de dicha servidora, con efectos desde el 29 de noviembre de 2023 (Cfr. cuaderno No. 15 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura 2, Corte Suprema de Justicia, fl. 261, sometido a cadena de custodia). 10.7.
El 30 de septiembre de 2023, Laura Fernanda Rueda Guerrero renunció al cargo de asesor I. En la misma fecha la congresista Perdomo Gutiérrez solicitó a la División de Personal de la Cámara de Representantes la aceptación de la renuncia. Por Resolución No. 2393 se aceptó esa desvinculación (índice SAMAI 17). 10.8. Édgar Solier Millares Escamilla estuvo vinculado a la UTL de la congresista acusada en el período comprendido entre el 1 de septiembre de 2022 y el 23 de julio de 2023, en el cargo de asistente grado V. No existe registro en la División de Personal sobre el cumplimiento de funciones por parte de dicho asistente o de algún otro servidor vinculado a la UTL de la representante a la Cámara, por el período de enero a septiembre de 2023, salvo las certificaciones de cumplimiento de labores expedidas por la misma congresista, según los Oficios No. 1229 y 1586 de 2024, suscritos por el jefe de la División de Personal de la Cámara de Representantes (índices 45.2 y 45.3.
SAMAI). 10.9. Entre el 5 de febrero de 2023 y el 6 de octubre de 2023, la representante a la Cámara Perdomo Gutiérrez reportó al jefe de división de personal de la Cámara de Representantes el cumplimiento cabal de «sus respectivas obligaciones», en relación con los miembros de la UTL. En los meses de febrero y marzo, en el pie de página de los oficios se registra que los «proyectó Laura Fernanda Rueda Guerrero» (índices 17, 18 y 39 SAMAI). 10.10.
Laura Fernanda Rueda Guerrero percibió la suma de ciento dos millones ciento diecisiete mil trescientos veinticuatro pesos ($102.117.324) por concepto de su vinculación a la Cámara de Representantes entre «enero a octubre de 2023» (sic), según certificación del jefe de la Pagaduría de la entidad (índices 17 y 18 SAMAI). 10.11. Por sentencia del 11 de mayo de 2023, Rad. 11001-03-28-000-2022-00086- 00 (principal), la Sección Quinta del Consejo de Estado negó la nulidad del acto de elección de Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez como representante a la Cámara por el Departamento de Santander, período 2022-2026.
La misma decisión adoptó esa autoridad en la sentencia del 24 de agosto de 2023, Rad. 16 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura 11001-03-28-000-2022-00097-00 (principal), en relación con otros cargos de nulidad. Las dos providencias se encuentran ejecutoriadas, según certificación de la secretaria de la Sección Quinta.
Los hechos que suscitaron esas demandas de nulidad electoral son diferentes a los que se discuten en este proceso de desinvestidura (índice 43 SAMAI). 10.12. Previa presentación de una denuncia ciudadana, el 16 de noviembre de 2023, la Sala Especial de Instrucción de la Corte Suprema de Justicia inició la investigación previa, por los mismos hechos que se alegaron como fundamento de la solicitud de desinvestidura.
Por auto del 18 de abril de 2024, esa autoridad abrió la instrucción contra la congresista por la presunta comisión de los delitos de peculado por apropiación, falsedad ideológica en documento público y revelación de secreto. En la misma decisión se vinculó a la indiciada mediante llamado a indagatoria (cfr. cuadernos No. 1 y 4, Corte Suprema de Justicia, fl. 18-27 y 678, sometidos a cadena de custodia). 10.13.
El 5 de septiembre de 2024, la Sala Especial de Instrucción de la Corte Suprema de Justicia resolvió la situación jurídica de la congresista Perdomo Gutiérrez como presunta responsable de los delitos de peculado por apropiación, falsedad ideológica en documento público y revelación de secreto. Asimismo, al constatar que la procesada estaba «asediando» a María Isabel Rueda Guerrero y a sus hijas, con el propósito de influir en sus declaraciones ante la justicia, en concreto, en el proceso penal y en este juicio de desinvestidura, se le impuso medida de aseguramiento consistente en la prohibición de acercamiento a la residencia de María Isabel Rueda Guerrero, Luisa Fernanda Rueda Guerrero, Ángela y Luisa Figueroa Rueda.
También, prohibió a la procesada comunicarse de manera directa o indirecta con esas personas. Esta decisión cobró ejecutoria, pues no fue recurrida por la procesada (cfr. cuaderno No. 9 Corte Suprema de Justicia, fl. 1436-1624, sometido a cadena de custodia). 10.14. El 17 de octubre de 2024, la Sala Especial de Instrucción de la Corte Suprema de Justicia cerró la instrucción contra la congresista Perdomo Gutiérrez y corrió el traslado previo a la resolución de acusación, de conformidad con los artículos 39310 y 39511 de la Ley 600 de 2000.
Esta decisión quedó ejecutoriada 10 Artículo 393: Cierre de la investigación. Cuando se haya recaudado la prueba necesaria para calificar o vencido el término de instrucción, mediante providencia de sustanciación que se notificará personalmente, la 17 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura (cfr. cuaderno No. 10 Corte Suprema de Justicia, sometido a cadena de custodia).
Pérdida de investidura por destinación indebida de dineros públicos12 11. El artículo 183.4 de la Constitución, retomado por el artículo 296.4 de la Ley 5 de 1992, Orgánica del Congreso–LOC, prevé que los congresistas perderán su investidura por la destinación indebida de dineros públicos. Esta causal se configura cuando un congresista destina los dineros públicos a fines y propósitos distintos a los que autoriza la Constitución, la ley o el reglamento.
Así, los recursos del erario se utilizan o dirigen a actividades o propósitos no permitidos o que estando autorizados no corresponden a la finalidad asignada. Por supuesto, la causal también se configura si los dineros se destinan a cometidos prohibidos13. 11.1. En cuanto a los elementos que caracterizan la causal, el pleno de la Corporación ha precisado que se verifican cuando un congresista: (i) en su condición de servidor público –de conformidad con el artículo 123 constitucional–, (ii) con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, (iii) traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando se aplican tales recursos a materias expresamente prohibidas, innecesarias o injustificadas.
Asimismo, si la destinación de los dineros tiene por objeto obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en favor del congresista o de terceras personas14. cual sólo admite el recurso de reposición, se declarará cerrada la investigación y se ordenará que el expediente pase al despacho para su calificación. Ejecutoriada la providencia de cierre de investigación, se ordenará traslado por ocho (8) días a los sujetos procesales, para presentar las solicitudes que consideren necesarias en relación con las pretensiones sobre la calificación que deba adoptarse.
Vencido el término anterior, la calificación se verificará en un plazo máximo de quince (15) días hábiles. 11 Artículo 395: Formas de calificación. El sumario se calificará profiriendo resolución de acusación o resolución de preclusión de la instrucción. 12 En cuanto al alcance de la noción de dineros públicos para efectos de configuración de la causal, se ha indicado que estos corresponden al caudal del Estado conformado por los impuestos, las tasas, las contribuciones y los recursos del capital que deben cumplir la destinación prevista en el respectivo presupuesto, de suerte que se haga efectivo el mandato del artículo 345 de la Constitución Política.
Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de septiembre de 2011, Rad. 11001-03-15-000-2010-01357-00 [fundamento jurídico 3.2.2.]. 13 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 27 de agosto de 2024, Rad. 11001-03-15-000-2024-00263-01 [fundamento jurídico 3]. 14 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de septiembre de 2011, Rad. 11001-03-15-000-2010-01357-00 [fundamento jurídico 3.2.2.]. 18 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha explicado que la causal debe analizarse en función de: (i) la conducta y (ii) el fin.
En cuanto a la conducta, resulta determinante –como se exige para las demás causales de desinvestidura– que el sujeto activo que la agota tenga la calidad de congresista y que, en esa condición, ejerza competencias propias de su cargo. Respecto del fin de la conducta se necesita que, al desarrollar las competencias propias de la investidura, el congresista: (a) cambie o distorsione los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento al destinar los recursos públicos a materias, actividades o propósitos no autorizados, o a aquellos que autorizados son diferentes a los que se encuentran asignados;
(b) aplique tales dineros a objetos prohibidos, no necesarios o injustificados; (c) obtenga un incremento patrimonial para sí o a favor de terceros, o (d) pretenda derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en beneficio de terceras personas15. Ahora bien, sin perjuicio de la modificación que introdujo la Ley 1318 de 2009 respecto de la estructura administrativa de la Cámara de Representantes16, se ha precisado que la indebida destinación de dineros públicos por parte de un congresista será directa cuando tiene capacidad de ordenación del gasto y dispone de manera ilícita de los recursos para obtener finalidades particulares o darle una destinación diferente a la establecida en el presupuesto.
Asimismo, será indirecta si, a pesar de no haber sido ordenador del gasto, el congresista con su conducta tiene injerencia a través de autorizaciones, postulaciones, nominaciones o certificaciones y, con ello, destina los recursos a un objeto distinto al previsto por el ordenamiento17. El análisis gramatical de la causal de desinvestidura, tal como lo precisó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 28 de marzo de 2017, está dado por: (i) un sujeto «los congresistas»; el (ii) verbo «perderán»;
(iii) el complemento directo «su investidura»; y (iv) el complemento circunstancial de causa «por indebida destinación de dineros públicos»18. De modo que, conforme a la estructura de la norma y los lineamientos jurisprudenciales indicados por el 15 Cfr. Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 27 de agosto de 2024, Rad. 11001-03-15-000-2024-00263-01 [fundamento jurídico 3]. 16 Por la cual se modifica la Ley 5 de 1992–LOC. 17 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de septiembre de 2011, Rad. 11001-03-15-000-2010-01357-00 [fundamento jurídico 3.2.2.]. 18 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de marzo de 2017, Rad. 11001-03-15-000-2015-00111-00 [fundamento jurídico 2.5]. 19 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura pleno de esta Corporación, para la configuración de la causal se requiere constatar tres presupuestos o elementos: (i) Que se ostente la condición de congresista;
(ii) que se esté frente a dineros públicos; y (iii) que estos sean indebidamente destinados. Cuando no se constaten esos elementos y, a pesar de ello, se contraríe el ordenamiento jurídico, se estará en presencia de irregularidades que pueden dar lugar a sanciones penales o disciplinarias, pero no a la pérdida de investidura19. En la materia precisa de la configuración de la causal por los recursos asignados al pago de los servidores o contratistas que integran una UTL y la indebida destinación de esos dineros públicos, en sentencia del 10 de agosto de 2021, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo precisó: En este punto, resulta pertinente acotar que, en tratándose del manejo de los recursos asignados al pago de la nómina del personal vinculado a las Unidades de Trabajo Legislativo de la Cámara de Representantes, el respectivo director administrativo funge como ordenador del gasto, en los términos del artículo 382 de la Ley 5ª de 1992, adicionado por el artículo 1º de la Ley 1318 de 2009.
En todo caso, los desembolsos que ordene dicho servidor público, deben fundarse necesariamente en la certificación de cumplimiento de labores que expida el respectivo congresista, tal como lo establece el artículo 1° de la Ley 186 de 1995, modificatorio del artículo 388 de la Ley 5 de 199220. En ese contexto, un representante a la Cámara puede incurrir en la indebida destinación de dineros públicos cuando certifica el cumplimiento de labores por parte de alguno de los integrantes de su UTL que en realidad no se cumplieron, o cuando certifica el desarrollo de actividades, tareas o labores que no tienen relación con la actividad legislativa, con el propósito de que unas y otras sean remuneradas con cargo al presupuesto de la Cámara, siempre y cuando su proceder se concrete en la realización efectiva de un pago que no ha debido efectuarse (…)21. 19 Cfr. Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 27 de agosto de 2024, Rad. 11001-03-15-000-2024-00263-01 [fundamento jurídico 3]. 20 Artículo 388: Unidad de trabajo legislativo de los Congresistas.
Cada Congresista contará, para el logro de una eficiente labor legislativa, con una Unidad de Trabajo a su servicio, integrada por no más de 10 empleados y/o contratistas. Para la provisión de estos cargos cada Congresista postulará, ante el director administrativo, en el caso de la Cámara y ante el director general o quien haga sus veces, en el caso del Senado, el respectivo candidato para su libre nombramiento y remoción o para su vinculación por contrato.
La Planta de Personal de cada Unidad de Trabajo Legislativo de los Congresistas se conformará dentro de las posibilidades que permite la combinación de rangos y nominaciones señalados en este artículo a escogencia del respectivo Congresista. El valor del sueldo mensual de dicha planta o Unidad de Trabajo no podrá sobrepasar el valor de 50 salarios mínimos legales mensuales para cada unidad.
(…) La certificación de cumplimiento de labores de los empleados y/o contratistas de la Unidad de Trabajo Legislativo, será expedida por el respectivo Congresista (…). 21 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 10 de agosto de 2021, Rad. 11001-03-15-000-2020-04001-01 [fundamento jurídico 3.4.3.].
Sobre este mismo aspecto, ver sentencia del 28 de marzo de 2017 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2015- 00111-00 [fundamentos jurídicos 2.7.3. y 2.7.4.]. 20 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura En resumen, de acuerdo con el recuento de decisiones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, al que se ha hecho referencia, la causal de desinvestidura por destinación indebida de dineros públicos, puede ser directa cuando se tiene capacidad de ordenación del gasto e indirecta en el evento contrario, y se configura cuando el congresista en ejercicio de sus funciones, con su conducta, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento para que los referidos dineros sean destinados a fines diferentes a los allí previstos.
En cuanto a los recursos asignados para los pagos del personal que integran una UTL, la causal se configura, entre otros eventos, si un congresista certifica el cumplimiento de labores que no se realizaron, o que no conciernen a la función legislativa o congresual22. Con todo, debe advertirse que este criterio –referido al evento de indebida destinación de dineros públicos por pago de salarios a servidores de una UTL cuando no se ha verificado el debido cumplimiento de labores–, aunque ha sido constante en las decisiones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, no ha sido unívoco.
En efecto, en sentencia del 10 de mayo de 2022 se dijo que: La disposición consagra una conducta personal del congresista que puede realizarse al momento de destinar los dineros públicos. No pueden incluirse dentro de ella conductas que ocurran con posterioridad; una vez se ha producido lo anterior, lo relacionado a cómo se ejecutan las labores para las cuales fueron destinados esos dineros y el control sobre ellas no forma parte de la destinación de los dineros.
No puede entenderse que la causal se estructura también por lo que ocurra con posterioridad a la destinación y no puede entenderse que la debida destinación del dinero público comprenda también la debida ejecución de la actividad para la cual fue destinado, o la indebida utilización del dinero público, considerando que el acto de destinar no comprende únicamente la correcta determinación de su destino, sino que ella implica determinar la destinación final y controlar su correcta utilización. Al igual que ocurre con la desviación de poder que genera la anulación de un acto o de contrato, ella es determinada por el funcionario que lo profiere o lo celebra y ocurre en el momento de la expedición o de la suscripción (…)23.
Aunque puede afirmarse válidamente que el criterio contenido en la sentencia del 10 de mayo de 2022 fue revaluado por la sentencia del 27 de agosto de 2024, a la que se ha hecho referencia en varios apartes de este acápite, lo cierto es que los dos criterios «aparentemente encontrados» coinciden en cuanto a que no hay 22 Cfr. Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 27 de agosto de 2024, Rad. 11001-03-15-000-2024-00263-01 [fundamento jurídico 3]. 23 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 10 de mayo de 2022, Rad. 11001-03-15-000-2019-00771-01 [fundamento jurídico 68]. 21 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura duda que el congresista tiene la competencia de disponer del dinero público previsto en la apropiación para los integrantes de la UTL y lo hace cuando determina su conformación, asigna funciones y postula a una persona para ser designada en el cargo.
Ello obedece a lo dispuesto en el artículo 388 de la Ley 5 de 1992, es decir, al ejercicio de la potestad nominadora respecto de los empleados y contratistas que se vinculan a la UTL. De modo que, la causal se estructura no solo cuando el congresista designa al funcionario obrando como ordenador del gasto, sino también cuando lo postula para que sea designado: en ambos casos la determinación puntual y concreta del gasto se hace por un acto que proviene de la voluntad del congresista24.
Con esa perspectiva, más allá de la discusión que podría plantearse, referida al criterio que estaría vigente sobre la causal en estudio, esto es, si se debe seguir la tesis de la sentencia del 27 de agosto de 2024 que, a su vez, reitera decisiones previas de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, o si debe observase lo que indica la providencia del 10 de mayo de 2022, es absolutamente claro e indiscutible que ambos criterios coinciden en cuanto a que si un congresista ejerce la facultad nominadora indebidamente, es decir, a través de la disposición del dinero público asignado en la partida para un fin distinto, lo que ocurre cuando postula a una persona para que formalmente desempeñe las funciones del cargo por las cuales recibirá la remuneración correspondiente, pero en la realidad lo hace con el objeto de que sea designado «para que no desempeñe la función que legalmente le corresponde y le transfiera el salario a un tercero» incurre en la causal de pérdida de investidura.
Si el congresista es quien tiene la función legal de solicitar el nombramiento de los funcionarios de la UTL, los cuales se designan con su sola petición y son remunerados con dineros públicos, y ejerce tal competencia con un propósito distinto y en provecho suyo o de un tercero, incurre en la causal de indebida destinación de dineros públicos25.
Por ello, de cara a los hechos alegados en la solicitud, en este caso se verificará la configuración de la causal de desinvestidura con base en este supuesto, es decir, se analizará si tal como lo afirma el solicitante, la congresista acusada incurrió en indebida destinación de dineros públicos al postular deliberadamente para el cargo 24 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 10 de mayo de 2022, Rad. 11001-03-15-000-2019-00771-01 [fundamento jurídico 23]. 25 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 10 de mayo de 2022, Rad. 11001-03-15-000-2019-00771-01 [fundamentos jurídicos 24 y 69]. 22 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura de asesor I de la UTL a una persona que, aunque formalmente se vinculó, no cumplió función alguna –Laura Fernanda Rueda Guerrero–.
Esto en concordancia con el hecho que otra persona que se retiró de la UTL de la congresista, siguió cumpliendo funciones –María Isabel Rueda Guerrero–. 11.2. Precisados los elementos normativos y jurisprudenciales que se deben tener en cuenta para la configuración de la causal de desinvestidura por indebida destinación de dineros públicos, en los términos del artículo 183.4 C. Pol., la Sala debe remitirse a los preceptos que regulan la materia y reiterar el criterio de la Corporación sobre cómo se dispone la integración de las unidades de trabajo legislativo (UTL) y cómo sus integrantes están vinculados a la función pública.
En efecto, el artículo 388 de la Ley 5 de 1992– LOC26 prevé que, para el eficiente logro de la labor legislativa, cada congresista cuenta con una unidad de trabajo a su cargo «integrada por no más de 10 empleados y/o contratistas»; para la vinculación de estos, aquel [el congresista] deberá hacer la postulación del candidato para su libre nombramiento y remoción o para la suscripción del contrato respectivo, de modo que, para el caso de la Cámara de Representantes, la firma del respectivo acto de nombramiento o contrato estará a cargo de la Dirección Administrativa.
La nomenclatura de cargos de que dispone el congresista comprende asistente I a V y asesor I a VIII, con las diferentes asignaciones salariales. La certificación del cumplimiento de labores por parte de estos [los integrantes de la UTL] está atribuida al congresista respectivo. Si se trata de un asesor la vinculación puede darse por nombramiento o por contrato de prestación de servicios, dada la autorización del parágrafo del artículo 388 LOC.
Por vía de la interpretación auténtica del legislador respecto del artículo 388 LOC, el artículo 1 de la Ley 2029 de 2020, dispuso que para el logro de una eficiente labor legislativa, social, política y de control de los Congresistas, los funcionarios que estén vinculados a la UTL podrán realizar sus funciones en la sede del Congreso de la República, o en cualquier lugar dentro del territorio nacional donde el congresista lo requiera, incluso a través de las figuras de teletrabajo o virtualidad.
La labor de los funcionarios vinculados a la UTL podrá incorporar 26 Modificado por el artículo 10 de la ley 186 de 1995 y el artículo 7de la Ley 868 de 2003. 23 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura actividades de apoyo político y su actividad se sujetará a mecanismos de información, control y seguimiento dispuestos por la Dirección Administrativa correspondiente.
Con todo, en la medida en que los congresistas son los nominadores y superiores jerárquicos y funcionales de los empleados de las UTL, les corresponde brindar las condiciones necesarias para que estos últimos puedan desarrollar las funciones encomendadas, las cuales deben propender la eficiente labor legislativa; deben ejercer, oportuna y debidamente, los controles que sean necesarios para garantizar que estos realicen las tareas a su cargo y certificar el cumplimiento de su función como condición previa indispensable para posibilitar su retribución salarial y prestacional, tal como lo dispone el inciso tercero del artículo 388 LOC27. 12.
En cuanto a la configuración de la causal de desinvestidura por indebida destinación de dineros públicos, la Sala no puede dejar de mencionar que su estudio en sede de pérdida de investidura es autónomo e independiente de lo que se llegue a determinar en otros procesos, verbigracia, el proceso que se sigue contra la congresista Perdomo Gutiérrez en la Corte Suprema de Justicia por el presunto ilícito de peculado por apropiación. Ello es así, porque con la fuerza de la cosa juzgada constitucional (artículo 243 C. Pol.), se determinó la inexequibilidad del artículo 297 de la Ley 5 de 1992 (LOC), que tenía dispuesto que para la prosperidad de esta causal se requería de una sentencia ejecutoriada que así lo declarara [es decir, una sentencia condenatoria de carácter penal]28.
Análisis de la Sala respecto de la configuración de los presupuestos de la causal de destinación indebida de dineros públicos 13. Precisados los presupuestos que se deben analizar para determinar si la representante a la Cámara Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez incurrió o no en la causal de desinvestidura por indebida destinación de dineros públicos, la Sala procede a exponer los argumentos concretos que apoyan la decisión del caso.
Primer presupuesto de configuración: tener la calidad de congresista 27 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 10 de agosto de 2021, Rad. 11001-03-15-000-2020-04001-01 [fundamento jurídico 3.4.4.]. 28 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-319 de 1994 [fundamento jurídico VI]. 24 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura 14.
El primer presupuesto de aplicación de la causal de desinvestidura consiste en tener la calidad de congresista cuando se ejerció la facultad de destinación de dineros públicos. Esta condición se adquiere a partir de la posesión del cargo. Obra en el expediente el formulario de la Organización Electoral E-26CAM que declaró la elección de Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez como representante a la Cámara por el Departamento de Santander para el período constitucional 2022-2026 [núm. 10.1].
Asimismo, se tiene demostrado que por Resolución No. 1648 del 21 de julio de 2022, por postulación de dicha congresista, debidamente posesionada, el director administrativo de la Cámara de Representantes nombró a María Isabel Rueda Guerrero como asistente V de la UTL [núm. 10.2]. De la misma forma, previa postulación de la congresista Perdomo Gutiérrez, el director administrativo de la Cámara de Representantes, por Resolución No. 008 del 6 de enero de 2023, nombró a Laura Fernanda Rueda Guerrero en el cargo de asesor I de la UTL [núm. 10.5].
En ese orden de ideas, está probado que la representante a la Cámara acusada, en su condición de congresista, dispuso la designación de María Isabel y Laura Fernanda Rueda Guerrero. De ahí, que se encuentra acreditado el primer requisito de la causal de desinvestidura. Segundo presupuesto de configuración: la destinación de recursos tiene por objeto la disposición de dineros públicos 15.
El segundo presupuesto de aplicación de la causal de desinvestidura consiste en que la destinación de recursos tenga por objeto la disposición de dineros públicos. Sobre este aspecto, se debe reiterar que, en los términos de la solicitud de desinvestidura, se acusa a la congresista Perdomo Gutiérrez por haber postulado y logrado el nombramiento de Laura Fernanda Rueda Guerrero para el cargo de asesor I de la UTL, en el período comprendido entre el 11 de enero y el 30 de septiembre de 2023.
En efecto, de conformidad con el artículo 388 de la Ley 5 de 1992 (LOC) y la Resolución No. 008 del 6 de enero de 2023 [núm. 10.5], está demostrado que la congresista Perdomo Gutiérrez postuló para el nombramiento a Laura Fernanda Rueda Guerrero y, con ello, ejerció su facultad nominadora. También, está demostrado que, por esa vinculación dispuesta por la acusada, la asesora percibió 25 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura del erario, por concepto de salarios y prestaciones, la suma de ciento dos millones ciento diecisiete mil trescientos veinticuatro pesos ($102.117.324) [núm. 10.10.].
Por tanto, está acreditado el segundo requisito o presupuesto de la causal de desinvestidura, pues, la postulación y la consecuente designación de Laura Fernanda Rueda Guerrero en el cargo de asesora I en la UTL de la acusada implicó una destinación de dineros públicos, que se materializó con la inclusión en nómina de la asesora y el respectivo pago de salarios y prestaciones.
Tercer presupuesto de configuración: la indebida destinación de dineros públicos 16. El tercer requisito de la causal consiste en la indebida destinación de los dineros públicos. Como se vio [núm. 11.1.], está determinada por el «cambio, distorsión o traición» de los objetivos establecidos por el ordenamiento para los recursos del erario.
Ahora bien, se acusa a la congresista de haber hecho la postulación de Laura Fernanda Rueda Guerrero a sabiendas que dicha asesora no cumpliría función alguna, en la medida en que María Isabel Rueda Guerrero, asistente V de la UTL en el período comprendido entre el 21 de julio de 2022 y el 11 de enero de 2023, continuaría ejerciendo sus funciones después del retiro y percibiendo el salario por conducto de tercera persona.
La regla de la experiencia enseña que difícilmente dicho cambio, distorsión o traición puede comprobarse a través de medios de prueba directa, pues, la mayoría de las veces, en que se llega a esta anómala situación es indispensable que se efectúen maniobras fraudulentas, premeditadas o de simulación para dotar a la situación irregular con una apariencia de «buen derecho».
De ahí que, para la solución de esta controversia, la Sala, entre los medios de convicción que autoriza el ordenamiento, debe hacer uso de la prueba indirecta o indiciaria. El indicio es una prueba indirecta que elabora el juez con apoyo en la lógica, partiendo de la existencia de unos hechos debidamente acreditados en el proceso, para así deducir determinadas consecuencias.
Esa construcción supone una exigente labor crítica sujeta a las restricciones previstas en la codificación procesal: (i) El artículo 240 CGP dispone que los raciocinios son eficaces si los hechos básicos son probados y (ii) el artículo 242 CGP impone un enlace preciso y directo entre el indicio y lo que de él se infiere, que exige –salvo el evento no usual 26 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura de los indicios necesarios que llevan a deducciones simples y concluyentes– pluralidad, gravedad, precisión y correspondencia entre sí como frente a los demás elementos de prueba de que se disponga.
De modo que, el raciocinio que se emplea en la prueba indiciaria está integrado por los siguientes elementos: (i) Los hechos indicadores, o indicantes: son los hechos conocidos, los rastros o huellas que se dejan al actuar que deben estar debidamente probados en el proceso; (ii) una regla de experiencia, de la técnica o de la lógica o de la ciencia, es el instrumento que se utiliza para la elaboración del razonamiento;
(iii) una inferencia mental: el razonamiento, la operación mental, el juicio lógico crítico que hace el juzgador; la relación de causalidad entre el hecho indicador y el hecho desconocido. (iv) el hecho que aparece indicado, esto es, el resultado de esa operación mental29. Para establecer lo sucedido con la postulación, el consecuente nombramiento y el cumplimiento de funciones por parte de Luisa Fernanda Rueda Guerrero, como asesora I en la UTL de la congresista acusada, en el período comprendido entre el 11 de enero y el 30 de septiembre de 2023, es necesario determinar unos hechos indicadores que permitan inferir el hecho indicado [la indebida destinación de dineros públicos], así: 16.1.
María Isabel Rueda Guerrero estuvo vinculada en la UTL de la congresista acusada, en el cargo de asistente V30, –en una primera etapa–, en el lapso que va 29 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera-Subsección C, sentencia del 7 de diciembre de 2021, Rad. 37305 [fundamento jurídico 13]. 30 Conforme al artículo decimoctavo de la Resolución No. 1095 de 2010 «Manual de funciones de los servidores de la Cámara de Representantes», las labores a cargo del asistente de UTL corresponden a: 1.- Colaborar en todas y cada una de las actividades desarrolladas por el honorable Representante. 2.
Mantener informado al honorable Representante sobre las citaciones para las sesiones de las Comisiones y Plenarias de la Cámara. 3. Recoger y distribuir diariamente la correspondencia del honorable Representante. 4. Suministrar oportunamente el Orden del Día de las sesiones plenarias, la Gaceta del Congreso y demás documentos que requiera el honorable Representante, para su labor legislativa. 27 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura desde el 21 de julio de 2022 hasta el 11 de enero de 2023, cuando tuvo efectos la desvinculación [núm. 10.2., 10.3 y 10.4].
Según la solicitud de desinvestidura, aunque dicha servidora «formalmente se retiró» del Congreso de la República, en la práctica ello no fue así, en la medida en que seguía cumpliendo sus funciones habituales. Al punto que el solicitante afirma que –en su condición de entonces integrante de la UTL de la congresista– intercambió con la exasistente Rueda Guerrero un par de correos electrónicos originados desde «utl.edgarmillares@gmail.com» y enviados a «mariaisabelrueda2@gmail.com».
Dichos mensajes electrónicos están fechados el 23 de febrero y el 9 de marzo de 2023, esto es, cuando la servidora se había desvinculado (índices SAMAI 2.9 y 2.10). Según el solicitante, estos mensajes de datos contenían asuntos referidos a actuaciones a cargo de la congresista Perdomo Gutiérrez como integrante de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. 16.2.
El recibo o envío de correos electrónicos por parte de María Isabel Rueda Guerrero, durante el lapso de su desvinculación, no se restringe a lo afirmado por el solicitante. En efecto, con base en las pruebas trasladadas de la Corte Suprema de Justicia, está acreditado que esa exservidora intercambió correos con la cuenta institucional de la Cámara de Representantes «tiquetes.secretaria@camara.gov.co» con información sobre pasajes para viajes aéreos de la acusada.
Asimismo, está probado el intercambio –recibo y remisión– de correos electrónicos con invitaciones a la congresista para asistir a eventos, actas e informes referidos a la actividad legislativa, programación de sesiones de comisiones legislativas, plenarias de la Cámara de Representantes y otros compromisos de la congresista que, de acuerdo con el tráfico de correo determinado en la investigación penal, se remitieron a la exasistente y esta, a su vez, reenvió a otros miembros de la UTL o a la misma acusada.
Cerca de setenta y cinco (75) correos electrónicos, en el lapso comprendido entre el 22 de enero y el 24 de agosto de 2023, que tuvieron como destinatarios las cuentas «mariaisabelruedaguerrero2@gmail.com» y «marisabelrueda@yahoo.es» (Cfr. Cuaderno No. 4 Corte Suprema de Justicia, fl. 769 a 795, sometido a cadena de custodia). 16.3.
Al expediente se allegaron «pantallazos» con reproducciones de mensajes 5. Las demás que le asigne directamente el Representante al cual presta sus servicios. Estas funciones, tal cual como se demuestra con las pruebas referidas, las llevaba a cabo María Isabel Rueda Guerrero. 28 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura de datos a través del aplicativo WhatsApp, del grupo denominado «Legislativo Rep.
Mary Anne». Las capturas de conversaciones abarcan desde el 6 de enero hasta el 2 de septiembre de 2023. Se resalta que los mensajes provenientes del miembro identificado como «María Isabel Rueda UTL» dan cuenta de convocatorias a sesiones de comisiones y plenarias, invitación a audiencias públicas de la Cámara de Representantes, peticiones dirigidas a la congresista acusada, instrucciones de la representante a la Cámara Perdomo Gutiérrez a su grupo de colaboradores.
Asimismo, en ese grupo se encuentran documentos redactados por miembros de la UTL, información de medios de comunicación, proyectos de ley, entre otros asuntos, que se advierten como propios de la función legislativa (índice 2.12 SAMAI). La información contenida en esas capturas de pantalla del grupo de WhatsApp es consistente con los mensajes de datos recopilados en la investigación penal.
En efecto, en primera medida, se advierte que los integrantes de dicho grupo con sus respectivos números de abonados de telefonía celular corresponden con las personas que se han identificado como miembros de la UTL de la congresista acusada, según las certificaciones de cumplimiento de labores que obran en el expediente [núm. 10.9.].
Ahora bien, allí se encuentra el número telefónico de María Isabel Rueda Guerrero. En cuanto a la información, se destaca que, en esencia, trata el mismo contenido del que da cuenta las capturas de pantalla, allegadas por el solicitante. Los mensajes de datos tomados están fechados entre el 17 de enero y el 8 de septiembre de 2023 (cfr. cuaderno No.1, Corte Suprema de Justicia, fl. 136-160, sometido a cadena de custodia). 16.4.
En cuanto a los testimonios practicados en el proceso, se debe poner de presente que todos correspondieron a personas que estuvieron vinculadas a la UTL de la congresista acusada o que, al momento de la práctica de la prueba, afirmaron continuar prestando sus servicios en esa dependencia. Rindieron declaración Angélica Cárdenas Oliveros, William Ricardo Rueda Patiño, Grenfell Lozano Guerrero, Anny Farley Rivero Camacho, Kirle Andrea García Vega y Ángel Yesid Monsalve Ortiz (índices 91 y 92 SAMAI).
La imparcialidad o credibilidad de estos testigos, dada la subordinación laboral que tuvieron o tienen con la congresista, puede verse afectada, en los términos del artículo 211 CGP. Esta norma prevé que el juez analizará estos testimonios de 29 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura acuerdo con las circunstancias de cada caso31.
Pues bien, estas declaraciones son coincidentes en sostener que María Isabel Rueda Guerrero asistía con regularidad a las instalaciones del Congreso de la República –algunas declaraciones divergen en cuanto al número de veces que vieron a la exasistente, pero todos los testigos coinciden en haberla visto–. Si bien, algunos de los testigos indicaron que prestaban sus servicios de manera remota, también son uniformes en advertir que la asistente Rueda Guerrero «aconsejaba» sobre cómo se debían desarrollar los diferentes trámites administrativos en la Cámara de Representantes.
De las declaraciones se evidencia que los testigos tuvieron algún grado de interacción con María Isabel Rueda Guerrero, dadas las funciones que cumplía como asistente y, algunos sostuvieron –como Anny Farley Rivero Camacho y Kirle Andrea García–, que ni siquiera tuvieron conocimiento de la desvinculación de dicha asistente en enero de 2023.
Ahora bien, Ángel Yesid Monsalve Ortiz, Angélica Cárdenas Oliveros, Grenfell Lozano Guerrero, William Ricardo Rueda Patiño y Anny Farley Rivero Camacho también rindieron testimonio en la investigación penal en la Corte Suprema de Justicia. Los declarantes ante esa autoridad fueron contestes al sostener que María Isabel Rueda Guerrero, incluso en el lapso de enero a septiembre de 2023, tenía un escritorio asignado para su uso en la oficina donde funciona la UTL de la congresista Perdomo Gutiérrez o la vieron sentada en un escritorio de dicho espacio ejerciendo funciones (Cfr. cuadernos No. 2 y 3, Corte Suprema de Justicia, fl. 381, 391, 393, 397 y 413, sometidos a cadena de custodia).
En efecto, obran las siguientes declaraciones: Ángel Yesid Monsalve Ortiz [Ricardo Antonio Sita Triana] (50:28 - 50:48): Durante los meses que acabamos de mencionar en el 2023 de enero a septiembre ¿la señora María Isabel Rueda Guerrero tenía un puesto asignado o un lugar en donde se sentara a ocuparse de sus asuntos en la oficina en donde usted trabajaba en Bogotá? [Ángel Yesid Monsalve] (50:49 - 51:04): Ella siempre la conocimos en su puesto de trabajo que es el puesto que queda al fondo a la entrada de la oficina, pero cuando ella no estaba presente, se sentaba por ahí a veces Ricardo o Angélica y yo en mi puesto de trabajo. 31 Cfr. Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura No. 26, sentencia del 20 de abril de 2023, Rad. 11001-03-15-000-2022-05367-00 [fundamento jurídico 10]. 30 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura [Ricardo Antonio Sita Triana] (51:06 - 51:13): Y cuando ella estaba presente ¿se sentaba en ese lugar? [Ángel Yesid Monsalve] (51:06 - 51:13): Sí señor» (Cuad. 3 Corte Suprema, f. 413).
Angélica Cárdenas Oliveros [Antonio Zita Triana] (1:01:01 - 1:01:25): En las ocasiones en que usted visitó Bogotá, específicamente el Congreso, y específicamente la oficina de la representante, y específicamente las ocasiones en que usted vio a la señora María Isabel Rueda Guerrero, ¿ella tenía alguno de los puestos asignados que acaba usted de describirnos? [Angélica Cárdenas Oliveros] (1:01:28 - 1:01:37): Pues asignado, no sé. Yo siempre la vi fue en el puesto al fondo.
Pero no puedo decir que ese era el puesto de ella, sino que coincidencialmente la vi en ese puesto (Cuad. 2, Corte Suprema de Justicia, f. 393). Grenfell Lozano Guerrero «[Ricardo Antonio Zita Triana] (1:03:13 - 1:03:16): ¿Cuándo ustedes se hacían en la misma fila, a quién tenían al frente? [Grenfell Lozano Guerrero] (1:03:19 - 1:03:22): Los dos.
Adelante, María Isabel. [Ricardo Antonio Zita Triana] (1:03:23 - 1:03:26): ¿En dónde se ubicaba María Isabel? ¿Cómo era el puesto de la señora María Isabel? [Grenfell Lozano Guerrero] (1:03:28 - 1:03:36): Un puesto pequeño. (Cuad. 2. Corte Suprema de Justicia, f. 397). William Ricardo Rueda Patiño «[Ricardo Antonio Zita Triana] (44:28 - 44:39): ¿Usted sabe si la señora María Isabel Rueda Guerrero tenía un escritorio dentro de esa oficina anexa donde estaban los puestos de los asesores y asistentes? [William Ricardo Rueda] (44:41 - 44:55): Pues no sé si ya esto entregaba totalmente a ella, pero yo sí la vi en ocasiones.
En las visitas que yo tenía, ella se sentaba en un puesto» (Cuad. 2, Corte Suprema de Justicia, f. 391). Anny Farley Rivero Camacho «[Ricardo Antonio Sita Triana] (1:43:02 - 1:43:11): ¿Sabe usted si la señora María Isabel tenía asignada un puesto de trabajo o tenía una oficina dentro de las instalaciones del Congreso? [Anny Farley Rivero Camacho] (1:43:12 - 1:43:24): Sí señor, la oficina de Mary Anne Perdomo, ella era la secretaria y siempre permanecía ahí. Incluso ella a veces iba los jueves allá al Congreso, el viernes sí creo que no iba» (Cuad. 2, Corte Suprema de Justicia, f. 381).
Por oposición, de las declaraciones de los testigos en este proceso o en la investigación penal, no es posible concluir que María Isabel Rueda Guerrero hubiera dejado de asistir a la oficina donde funciona la UTL de la congresista Perdomo Gutiérrez. Tampoco es posible concluir que, desde su desvinculación en 31 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura enero de 2023, esta se hubiera apartado totalmente de los asuntos relacionados con esa UTL.
Dicho de otro modo, ningún testigo fue categórico en sostener que María Isabel Rueda Guerrero dejó de asistir a la oficina de la congresista, que no volvió a «aconsejar» sobre asuntos administrativos relacionados con la UTL o que no volvió a tener injerencia alguna en el funcionamiento de esa oficina. 16.5. En relación con el registro de ingresos de María Isabel Rueda Guerrero a las instalaciones del Congreso de la República, la certificación expedida por la Dirección General Administrativa de esa entidad, el 20 de junio de 2024, con No. 2477-2024, da cuenta que, en el lapso comprendido entre el 11 de enero y el 30 de septiembre de 2023, tuvo movimientos por los puntos de control en cantidad de trescientos noventa (390) (índice 68 SAMAI).
Sin perjuicio de las consideraciones que adelante se expondrán sobre la credibilidad del testimonio que María Isabel Rueda Guerrero rindió en este proceso, se debe poner de presente que ella intentó «justificar» su asidua asistencia a las instalaciones del Congreso con el argumento según el cual laboró allí por cerca de cuarenta años y que, a pesar de su retiro, la tarjeta de ingreso continuó funcionando.
Asimismo, sostuvo que su presencia en la oficina se dio por el acompañamiento en asuntos «personales» que brindaba a la representante a la Cámara Perdomo Gutiérrez. La credibilidad de la testigo se ve comprometida, en la medida en que la Corte Suprema de Justicia, a raíz de unas interceptaciones que realizó a las comunicaciones de aquella, pudo determinar que la congresista en varias oportunidades intentó abordarla con el propósito de «concertar» la estrategia de defensa y el contenido de las declaraciones, tanto en la investigación penal como en este proceso de desinvestidura (Cfr. cuaderno No. 9, Corte Suprema de Justicia, fl. 1607-1620, sometido a cadena de custodia).
Por ello, precisamente, la Sala Especial de Instrucción de esa Corporación, mediante providencia del 5 de septiembre de 2024, al definir la situación jurídica de Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez, impuso medida de aseguramiento, consistente en prohibirle acercarse al lugar de residencia de la testigo o de quienes se identificaron como sus hijas – entre otras Laura Fernanda Rueda Guerrero–, así como establecer cualquier comunicación directa o indirecta [núm. 10.13].
Esta circunstancia, por supuesto, lleva a la Sala a descartar la credibilidad del testimonio que rindió María Isabel Rueda Guerrero en este proceso, pues claramente el «asedio» al que fue sometida, impide tener por espontáneo y objetivo el contenido de su declaración. 32 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura 16.6.
En cuanto a las razones que llevaron al primer retiro de María Isabel Rueda Guerrero del servicio en la UTL de la congresista acusada, es decir, el que se produjo el 11 de enero de 2023, las declaraciones de Ángel Yesid Monsalve y de la propia comprometida indicaron que ello obedeció a «motivos personales». De hecho, la exasistente Rueda Guerrero, al responder ese cuestionamiento en el interrogatorio que se practicó en este proceso, fue enfática en manifestar que se reservaba esos motivos.
Pues bien, con base en la investigación penal de la Corte Suprema de Justicia, se determinó que María Isabel Rueda Guerrero tenía comprometida una parte importante de sus ingresos como asistente V de la UTL de la congresista acusada. En efecto, se le practicaban descuentos a su salario por un crédito en la modalidad de libranza, al tiempo que la asignación también tuvo que soportar un embargo, impuesto por el Juzgado Décimo Civil Municipal de Bogotá, con ocasión de un proceso ejecutivo.
La cantidad de dinero retenido por el crédito y por el embargo, así como el número del proceso ejecutivo, dada la reserva sobre los datos financieros de la testigo no se divulgará en esta providencia, no obstante, de ello da cuenta dicha investigación (cfr. cuaderno No. 1, Corte Suprema de Justicia, fl. 172 y cuaderno No. 3, fl. 1083-1093, sometidos a cadena de custodia). 16.7.
María Isabel Rueda Guerrero volvió a vincularse en el cargo de asistente V en la UTL de la congresista acusada, en el lapso comprendido entre el 7 de septiembre y el 29 de noviembre de 2023 [núm. 10.6]. No obstante, la asistente, en las declaraciones que rindió ante la Corte Suprema de Justicia, sostuvo la tesis, según la cual, su primera desvinculación obedeció a que «deseaba compartir más tiempo con su familia»32.
Así las cosas, la Sala no puede pasar por alto las inconsistencias que rodean las circunstancias relacionadas con el primer retiro de María Isabel Rueda Guerrero del Congreso de la República, por un lapso casi similar al tiempo en que Laura Fernanda Rueda Guerrero estuvo vinculada a la UTL de la congresista acusada. En efecto, en el proceso ante la Corte Suprema de Justicia se adujeron motivos «familiares», mientras que en este proceso se afirmaron razones «personales que se querían mantener en reserva», al tiempo que se pudo constatar importantes descuentos al salario de esa servidora [núm. 16.6], circunstancia, está última, que revela un motivo más plausible y creíble sobre las causas que precipitaron la suspensión de la relación laboral, entre el 11 32 Cfr. Cuaderno No. 3, Corte Suprema de Justicia, fl. 434, sometido a cadena de custodia). 33 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura de enero y el 7 de septiembre de 2023.
Y aunado a ello, surge el hecho contradictorio con las razones «familiares o personales» aducidas para soportar la desvinculación, dado que la asistente volvió a incorporarse a la UTL de la acusada por cerca de tres meses, es decir, entre el 7 de septiembre y el 29 de noviembre de 2023, cuando tuvo efectos su desvinculación. 17. Hasta acá la Sala deja sentados los hechos indicadores relacionados con la situación laboral –desvinculación– de María Isabel Rueda Guerrero y su «interacción» con la UTL de la congresista acusada, en el lapso comprendido entre el 11 de enero y el 30 de septiembre de 2023.
Se procede ahora a abordar los hechos indicadores relacionados con Laura Fernanda Rueda Guerrero, durante el mismo lapso, cuando estuvo vinculada como asesor grado I. 17.1. De entrada, la Sala debe extender las razones que llevaron a restar credibilidad a las declaraciones que rindió María Isabel Rueda Guerrero a lo dicho en este proceso por Laura Fernanda Rueda Guerrero.
En efecto, la medida de aseguramiento impuesta por la Sala Especial de Instrucción de la Corte Suprema de Justicia, en providencia del 5 de septiembre de 2024, descarta que las aseveraciones de la asesora durante la audiencia de testimonios del 27 de noviembre de 2024, practicada en este proceso, hayan sido espontáneas y objetivas. 17.2.
En cuanto a los ingresos de Laura Fernanda Rueda Guerrero a las instalaciones del Congreso de la República, en el período comprendido entre el 11 de enero y el 30 de septiembre de 2023, sólo se constató uno, esto es, el día que se posesionó. Asimismo, la certificación expedida por la Dirección General Administrativa del Congreso de la República da cuenta que la asesora no tuvo reportes en el sistema de control de acceso (índice 68 SAMAI).
Ahora bien, en la declaración que Laura Fernanda Rueda Guerrero rindió ante la Corte Suprema de Justicia, sostuvo que había «acordado» con la representante a la Cámara Perdomo Gutiérrez que los primeros meses de su vinculación desarrollaría sus actividades de manera presencial, pero luego lo haría de manera remota o en la modalidad de teletrabajo (cfr. cuaderno No. 3, Corte Suprema de Justicia, fl. 436, sometido a cadena de custodia).
Esta declaración se contradice con lo que afirmaron los testigos tanto en el 34 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura proceso penal como en el proceso de pérdida de investidura. En efecto, los testigos, que declararon haber conocido la vinculación de Laura Fernanda Rueda Guerrero, tal es el caso de Ángel Yesid Monsalve y Angélica Cárdenas Oliveros, de manera coincidente afirmaron que la asesora no desarrolló sus funciones de manera presencial, durante todo el período de su vinculación. Se tiene lo siguiente: Ángel Yesid Monsalve (Cuad. 3, Corte Suprema de Justicia, f. 413) [Ricardo Antonio Sita Triana]: (1:03:42 - 1:03:54) ¿Se fijó en ese período de esa legislatura, es decir entre marzo y julio del 2023? ¿Usted vio a la señora Laura Fernanda Rueda Guerrero en las instalaciones del Congreso de la República? [Ángel Yesid Monsalve] (1:03:55 - 1:04:33) No señor, yo a Laura la he visto solo dos, tres veces en todo el, hasta la actualidad.
Ahí en diciembre del 2022, en un homenaje que se hizo a un periodista de Carros, ella estuvo presente ahí en el elíptico, pero porque era un homenaje al periodista, una condecoración de honores. La vi el día de la posesión, en enero, y tengo el recuerdo de que la vi en la oficina alguna vez, pero no sé la fecha exacta de cuándo la vi en la oficina, ya no tengo como precisa la fecha».
Angélica Cárdenas Oliveros (Cuad. 2, Corte Suprema de Justicia, f. 393) «[Antonio Zita Triana] (1:31:16 - 1:31:25) Ahora le quiero preguntar sobre otra persona y es la señora Laura Fernanda Rueda Guerrero. ¿Conoce usted a esta persona? [Angélica Cárdenas Oliveros] (1:31:27 - 1:31:30) La he escuchado mencionar pero no la conozco personalmente.
(…) [Antonio Zita Triana] (1:32:40 - 1:32:46) ¿Tiene usted noticia de que la señora Laura Fernanda Rueda Guerrero haya trabajado algún tema con alguien de la UTL? [Angélica Cárdenas Oliveros] (1:32:49 - 1:32:52) No, detalle de qué hacía ella no, no tengo información. [Antonio Zita Triana] (1:32:53 - 1:32:59) ¿Era la mención a ella o lo que usted escuchaba hablar de ella era una mención frecuente? [Angélica Cárdenas Oliveros] (1:33:01 - 1:33:13) No, solo fue en una reunión puntual que se trató y fue algo que se mencionó que no, que eso se estaba encargando Laura de Bogotá, algo así fue lo que se hizo mención. [Antonio Zita Triana] (1:33:13 - 1:33:17) ¿Y de qué tema se estaría encargando Laura de Bogotá? [Angélica Cárdenas Oliveros] (1:33:18 - 1:33:29) Pues, no sé bien, o sea fue algo referente al cannabis que se estaba trabajando en ese momento pero no sé qué estaba haciendo ni puntualmente, no, no tengo más información. 35 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura Por otra parte, testigos como William Ricardo Rueda Patiño y Kirle Andrea García Vega sostuvieron que no tuvieron contacto alguno con la asesora (índices 91 y 92 SAMAI y cuadernos No. 2 y 3, Corte Suprema de Justicia, sometidos a cadena de custodia).
Véase: William Ricardo Rueda Patiño (Cuad. 2, Corte Suprema de Justicia, f. 391) [Ricardo Antonio Zita Triana] (1:17:15 - 1:17:23) Ahora le pregunto por la señora Laura Fernanda Rueda Guerrero. ¿Qué sabe de ella? [WILLIAM RICARDO RUEDA] (1:17:15 - 1:17:23) No, nada. [William Ricardo Rueda] (1:17:25 - 1:17:39) ¿La conoce? [WILLIAM RICARDO RUEDA] (1:17:25 - 1:17:39) No, personalmente no la conozco.
Yo la oí hablar una vez con la representante, pero no la conocí». Kirle Andrea García Vega (Cuad. 2, Corte Suprema de Justicia, f. 395) «[Ricardo Antonio Zita Triana] (1:23:22 - 1:24:10) Del mismo modo la Sala tiene conocimiento de que a través de una resolución suscrita en el Congreso de la República a partir del 11 de enero del 2023 la señora Laura Fernanda Perdomo, Laura Fernanda Rueda Guerrero asumió el cargo de asesor grado 1 en la UTL de la representante Mary Anne Perdomo.
Le pregunto, ¿usted en alguna ocasión durante los días de trabajo en enero, es decir, del 11 de enero hasta el último día de vinculación se encontró tuvo trato tuvo relacionamiento, actividades laborales con una persona de nombre Laura Fernanda Rueda Guerrero? [Kirle Andrea García Vega] (1:24:11 - 1:24:21) No. No porque yo ya estaba en Santander ese mes duramos en Santander que era lo que duraba el trabajo de territorio yo a Bogotá no regresé. A su vez, los testigos que declararon en este proceso de pérdida de investidura indicaron que la representante a la Cámara Perdomo Gutiérrez directamente asignaba las labores a los miembros de la UTL y que la misma congresista recibía los informes y los documentos encargados a sus colaboradores.
Para el caso de Laura Fernanda Rueda Guerrero, los declarantes sostuvieron que a ella se le había asignado la asesoría a la congresista en temas como el uso del cannabis medicinal, el Plan Nacional de Desarrollo y algunos proyectos de discusión en el legislativo como la «reforma a la salud». La Sala no puede pasar por alto que, conforme a esas declaraciones, la congresista debía contar de primera mano con los informes y documentos entregados por Laura Fernanda Rueda Guerrero como producto de su asesoramiento, no obstante, a este proceso no se allegó un solo documento que diera cuenta de esas labores.
Si el principal cuestionamiento que se hace en la 36 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura solicitud de desinvestidura es la falta de ejecución de labores por parte de la asesora grado I, la regla de la experiencia enseña que una vía para desvirtuar tal aserto habría sido allegar por parte de la asesorada los documentos de la asesoría. Sin embargo, en esta controversia, más allá de las manifestaciones de los testigos –poco creíbles e inconsistentes en cuanto al supuesto cumplimiento de labores por parte de la asesora–, no obra un solo documento que dé cuenta del objeto, alcance, extensión y regularidad de los informes elaborados por Laura Fernanda Rueda Guerrero.
Tampoco se allegó alguna constancia en el trámite legislativo, proposición o algún otro «entregable», que pudiera evidenciar lo ejecutado por la asesora y cómo esa supuesta asesoría tuvo impacto en el cumplimiento de las funciones legislativas de la asesorada. En este punto, -fuera de la certificación de cumplimiento de labores suscrito por la congresista– no obra prueba alguna en ese sentido33. 17.3.
Asimismo, en la declaración ante la Corte Suprema de Justicia, Laura Fernanda Rueda Guerrero afirmó que el cumplimiento de sus labores en la UTL «se ciñeron estrictamente a asuntos de asesoría legislativa»34. Esta afirmación es contraria a lo que dijo en este proceso de desinvestidura el testigo Ángel Yesid Monsalve, que afirmó que la asesora, además del acompañamiento a la congresista en las materias referidas, realizaba otras labores como «el cargue de los reportes de actividades de los otros compañeros».
Aún más, como se anotó, los reportes de cumplimiento de funciones de los miembros de la UTL durante los meses de febrero y marzo de 2023 registran como proyectados por Laura Fernanda Rueda Guerrero [núm. 10.9.], aunque el número telefónico que se indica para contacto corresponde al de María Isabel Rueda Guerrero, como se constata al verificar el registro de abonados celulares que integraban el grupo de WhatsApp de la UTL de la congresista.
De modo que las declaraciones de Laura Fernanda Rueda Guerrero y de los 33 La Resolución No. 1095 de 2010 de la Cámara de Representantes contiene el manual de funciones de los servidores y demás vinculados a esa entidad. El artículo decimoctavo lista las funciones del asesor de Unidad de Trabajo Legislativo, así: 1. Colaborar con el Honorable Representante en el estudio de factibilidades y análisis de proyectos. 2.
Estudiar, evaluar y analizar los proyectos de ley que se refieran a planes de desarrollo y proyectos de inversión, por parte del Honorable Representante a quien preste sus servicios. 3. Realizar los estudios que se le soliciten en las diferentes materias de su competencia. 4. Colaborar en la redacción de ponencias. 5. Las demás que le asignen, acordes con la naturaleza del cargo.
En el expediente no obra prueba documental o testimonial –creíble- que permita tener por acreditado el cumplimiento de alguna de estas funciones por parte de Laura Fernanda Rueda Guerrero. 34 Cfr. cuaderno No. 3, Corte Suprema de Justicia, fl. 436, sometido a cadena de custodia. 37 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura miembros de la UTL de la congresista acusada no permiten establecer, con un mínimo grado de certeza, que, en efecto, dicha asesora llevó a cabo las tareas de asesoramiento que presuntamente se le habían asignado.
Por demás, las versiones son encontradas, en la medida en que la antigua asesora indicó que su trabajo se restringió a la asesoría, mientras que otro miembro de la UTL indicó que también comprendía funciones administrativas, como el cargue de reportes de cumplimiento de funciones de los servidores de la UTL. También, resulta inverosímil que los únicos documentos que podrían dar cuenta del cumplimiento de alguna labor –los reportes de actividades recibidas a satisfacción de los meses de febrero y marzo de 2023– no hubieran sido reseñados directamente por la implicada en su declaración y que en esos documentos se hubiera registrado como teléfono de contacto el número de un tercero [María Isabel Rueda Guerrero]. 17.4.
La Corte Suprema de Justicia, con ocasión de la investigación penal contra la congresista, determinó que Laura Fernanda Rueda Guerrero salió durante tres semanas del país, en el mes de abril de 2024. Tal constatación se hizo con el Oficio No. 20247030135591 del 5 de febrero de 2024, proveniente del Grupo de Extranjería Regional Andina de la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia.
De hecho, en la declaración ante la Corte Suprema de Justicia, Laura Fernanda Rueda Guerrero reconoció que ese viaje no tuvo relación alguna con el cumplimiento de sus funciones en el Congreso de la República, es decir, esta situación ni siquiera encuadró dentro de los presupuestos que autoriza el artículo 1 de la Ley 2029 de 2020 (sobre el trabajo de los miembros de la UTL de manera remota, en el territorio nacional), sino que claramente pone de presente que la asesora en ese lapso de estadía por fuera del país no cumplió las labores a su cargo, situación que se constata a lo largo de su vinculación. De manera consonante, en Oficio 0307 del 21 de febrero de 2024, el jefe de la División de Personal de la Cámara de Representantes certificó que la asesora no estaba cubierta por una situación administrativa que autorizara su salida del país, durante abril de 2023 (Cfr. cuaderno No. 2, Corte Suprema de Justicia, fl. 512, sometido a cadena de custodia).
De hecho, por Resolución No. 1644 del 30 de mayo de 2024 de la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes, los jefes de las divisiones de Personal y Jurídica declararon que Laura Fernanda Rueda Guerrero debía reintegrar a esa entidad la suma de cinco millones quinientos sesenta y ocho mil 38 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura pesos ($5.568.000), porque salió del país mientras estuvo vinculada a la UTL de la congresista acusada, sin el «visto bueno de su jefe inmediato» y sin acto administrativo que la autorizara (Cfr. cuaderno No. 6, fl. 1061-1063, Corte Suprema de Justicia, sometido a cadena de custodia).
No puede pasar por alto la Sala que, si bien la congresista acusada puso en conocimiento –tiempo después– la situación de salida del país de la asesora Rueda Guerrero, durante un lapso de tres semanas en abril de 2023, no se hubiera percatado de esta situación al momento mismo cuando ocurrió, máxime que, conforme a los testimonios que obran en el expediente la propia congresista recibía los informes y tareas asignadas a sus colaboradores.
Por demás, como lo reconoció la asesora Rueda Guerrero, durante ese período de ausencia estuvo atendiendo compromisos «personales» y no las funciones propias de su cargo. 17.5. En el mismo sentido, la investigación penal de la Corte Suprema de Justicia permitió establecer que Laura Fernanda Rueda Guerrero, durante el lapso de su vinculación al Congreso de la República, de manera directa o por interpuesta persona, tuvo relaciones de prestación de servicios y asesoría con las empresas Novum Vitae SAS, Nirpharma Colombian Cannabis Center SAS y Excoil SAS, todas referidas al desarrollo de productos de cannabis.
Por dichas labores, la asesora recibió las respectivas remuneraciones, como se constata en la recopilación de información financiera efectuada por dicha autoridad (cfr. cuadernos 2-4, Corte Suprema de Justicia, fl. 366-369, 465-503, 591-596, 601-613 y 619-622, sometidos a cadena de custodia). 17.6. Y la investigación penal, también permitió verificar, con base en la información financiera recaudada de María Isabel Rueda Guerrero y Laura Fernanda Rueda Guerrero que esta última transfería a la primera, en un lapso no superior a dos días, si no es que lo hacía de manera inmediata –al recibir el respectivo pago del salario–, la totalidad del dinero que percibía o cifras casi idénticas de dinero –salvo lo correspondiente a la prima de servicios de mitad de año–.
El monto de las transferencias y el producto financiero de destino no se indicarán en esta providencia, en la medida en que se trata de información sometida a reserva (Cfr. cuadernos 2 y 3 Corte Suprema de Justicia, fl. 261 y 512, sometidos a cadena de custodia). Así, con base en esta prueba queda 39 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura demostrado que el dinero percibido por Laura Fernanda Rueda Guerrero por el salario percibido con ocasión de su vinculación al Congreso de la República tenía por destino final a María Isabel Rueda Guerrero. 18.
Al concatenar todos estos hechos indicadores probados de manera lógica, que constituyen indicios graves, serios y convergentes, la Sala infiere que: 18.1. María Isabel Rueda Guerrero, a pesar de desvincularse de la UTL de la congresista el 11 de enero de 2023, continuó cumpliendo las labores propias de su cargo, por lo menos hasta el 30 de septiembre de 2023, que es el período relevante para esta controversia.
Ello sin perjuicio de su reincorporación el 7 de septiembre de 2023. Esta inferencia es incontestable, en la medida en que así se establece por los mensajes de datos que se recopilaron en este proceso y en la investigación penal de la Corte Suprema de Justicia que permiten establecer, con alto grado de certeza, que la asesora siguió cumpliendo las funciones referidas a los asuntos administrativos y legislativos de la UTL de la congresista acusada.
En efecto, el acompañamiento de María Isabel Rueda Guerrero no se limitó, como se quiso hacer ver por parte de la representante a la Cámara y algunos declarantes, a asuntos «personales», pues las labores estuvieron relacionadas con el envío de convocatorias a sesiones de las comisiones y la plenaria de la Cámara de Representantes. También, la tramitación de asuntos como el desplazamiento de la congresista, a través de la gestión de tiquetes aéreos, y el continuo «consejo» para los otros miembros de la UTL, en cuanto a los asuntos administrativos de la Cámara de Representantes.
La inusual cantidad de oportunidades en que María Isabel Rueda Guerrero ingresó a las instalaciones del Congreso de la República –390 registros en el control de acceso–, aunado a las declaraciones de miembros de la UTL que dan cuenta que la asistente se encontraba de forma recurrente en la oficina, al punto de desplegar tareas en un escritorio, convierte en inverosímil la versión según la cual, la asistente sólo acompañaba a la congresista en asuntos «personales». 18.2.
A su vez, es evidente que Laura Fernanda Rueda Guerrero, durante el lapso del 11 de enero al 30 de septiembre de 2023, no ejecutó labor alguna como asesora de la congresista. Las declaraciones de los testigos y de la directamente 40 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura implicada son contradictorias.
Al proceso no se allegó un solo documento que pudiera evidenciar el desarrollo del asesoramiento a la representante a la Cámara, a pesar de que esta última, supuestamente conocía de primera mano el resultado de la labor de la asesora. Por demás, resulta incontestable que durante tres semanas la asesora hubiera salido del país sin que la congresista acusada hubiera inmediatamente advertido esta situación, la cual sólo se puso en conocimiento de la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes, tiempo después, y de manera coincidente con la apertura de los procesos penal y de desinvestidura.
En el mismo sentido, es demoledor para la versión, según la cual Laura Fernanda Rueda Guerrero cumplía labores de manera «remota», el hecho de que esa labor de asesoramiento la ejecutaba de manera concurrente con otras vinculaciones contractuales, remuneradas y en los campos estos sí relacionados con su formación académica como ingeniera química35.
Ni una sola declaración o documento permite concluir con grado de certeza que, en el período comprendido entre el 11 de enero y el 30 de septiembre de 2023, Laura Fernanda Rueda Guerrero ejecutó labor alguna en la UTL de la congresista. Se reitera, lo dicho por la parte convocada sólo se sustenta en declaraciones contradictorias de los testigos y se refuta con la circunstancia que la asesora, al mismo tiempo, tenía otros compromisos que, por su cantidad, demandaban su plena atención. 18.3.
La transferencia casi inmediata de los dineros que Laura Fernanda Rueda Guerrero percibía como salario del Congreso de la República a María Isabel Rueda Guerrero no se justifica simplemente con el deber de ayuda de los hijos hacia los padres, en los términos del artículo 251 del Código Civil36. En efecto, una cosa es el cumplimiento del deber de una hija hacia su madre reflejada en un 35 Por demás, la Sala advierte que, la atención de los deberes laborales propios de la vinculación al Congreso de la República demandaba para la asesora Lura Fernanda Rueda Guerrero una dedicación de tiempo y el cumplimiento de un horario laboral, en la medida en que tenía la condición de servidora pública, vinculada a través de nombramiento, es decir de una relación legal y reglamentarias.
De ahí que la atención simultánea de los compromisos con el Congreso de la República y de los contratos y asesorías que tenía con particulares pone de presente que, difícilmente, la asesora habría podido desarrollar función alguna en la UTL de la congresista. Sobre el particular, puede consultarse el concepto No. 060671 de 2022 del Departamento Administrativo de la Función Pública, en el que se precisa que, en todo caso, la atención de asuntos particulares por parte de un empleado público sólo es posible por fuera del horario laboral. 36 Artículo 251: Aunque la emancipación dé al hijo el derecho de obrar independientemente, queda siempre obligado a cuidar de los padres en su ancianidad, en el estado de demencia, y en todas las circunstancias de la vida en que necesitaren sus auxilios. 41 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura apoyo económico, con sustento en la solidaridad y vínculo afectivo, y otra cosa muy distinta es la transferencia de la totalidad del salario, percibido por la hija, a la madre que, precisamente, continuaba cumpliendo funciones en la misma oficina – incluso de manera presencial–, a pesar de su desvinculación. La destinación de la totalidad del salario de la asesora a la asistente de facto, sumado a que la desvinculación de esta última se dio en una circunstancia que comprometía una importante parte de su remuneración como asistente, lleva a la sólida inferencia que, en realidad, se produjo un acuerdo para que María Isabel Rueda Guerrero se desvinculara del Congreso de la República, aunque continuara cumpliendo sus funciones, al mismo tiempo que Laura Fernanda Rueda Guerrero estuviera vinculada a la UTL de la congresista, pero sin cumplir función alguna. 19.
Por supuesto este irregular acuerdo no podía perfeccionarse con el simple asentimiento entre María Isabel Rueda Guerrero y Laura Fernanda Rueda Guerrero. En efecto, para la materialización de este acuerdo era indispensable que la congresista acusada desplegara su función nominadora, al consentir que María Isabel Rueda Gurrero siguiera cumpliendo sus funciones –sin mediar una relación legal y reglamentaria– y al postular a Laura Fernanda Rueda Guerrero como asesora en su UTL, con la plena aceptación y premeditación de que esta no cumpliría función alguna.
Así las cosas, el tercer presupuesto de configuración de la causal, esto es, la indebida destinación de los dineros públicos está demostrado, porque en este caso se distorsionó la disposición de los dineros destinados a remunerar la prestación de servicios personales de un miembro de la UTL de la congresista acusada, a través del ejercicio de la facultad nominadora, al designar una asesora que, de antemano se sabía no iba a cumplir función alguna, para permitir que una antigua asistente siguiera cumpliendo las funciones propias de su cargo, a pesar de haberse retirado del servicio.
En otras palabras, las pruebas del proceso dan cuenta que María Isabel Rueda Guerrero, aún después de su primera desvinculación, continúo cumpliendo sus funciones asistenciales en la UTL de la congresista Perdomo Gutiérrez como una funcionaria de hecho. Por otra parte, aunque Laura Fernanda Rueda Guerrero estuvo vinculada en la UTL de la congresista como asesora, conforme a los medios de convicción analizados, no cumplió las funciones de asesoramiento a su cargo, con la consecuencia 42 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura afectación al erario, en la medida en que se pagaron unos salarios por unas labores que no se ejecutaron.
Esta irregular y anómala situación, que pone de presente la distorsión o traición de la destinación de dineros públicos, configura conforme a las precisiones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo [núm. 11.1.], los presupuestos objetivos de la causal de desinvestidura del artículo 183. 4 C. Pol y 296.4 LOC. El juicio de reproche subjetivo 20.
Una vez verificados los presupuestos objetivos de la causal de desinvestidura, se debe examinar si en el caso particular se configura el elemento de culpabilidad (dolo o culpa grave) de quien ostenta la dignidad de congresista, esto es, si la acusada conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló era irregular y si su voluntad se enderezó a ese proceder anómalo.
En ese sentido, compete al juez determinar si se configura la causal y si a pesar de que esta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa37.
Por ello, si se incurre objetivamente en alguna de las causales de desinvestidura, debe analizarse, además, si esta fue cometida con culpabilidad –dolo o culpa grave–, es decir, si la congresista «conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión, aspecto que implica verificar si se está ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa»38. 21.
En cuanto al componente subjetivo de configuración de la causal, se destaca que el proceder de la congresista Perdomo Gutiérrez, esto es, el ejercicio de la facultad nominadora para postular a una integrante de su UTL, a sabiendas que no cumpliría función alguna, mientras que otra integrante retirada continuaba cumpliendo las funciones que tenía al tiempo de su vinculación, no solo es un acto anómalo porque constituye una distorsión de esa facultad, sino que evidencia el 37 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 10 de mayo de 2022, Rad. 11001-03-15-000-2019-00771-01 [fundamento jurídico 91]. 38 Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU 424 de 2016 [fundamento jurídico 5.2.]. 43 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura carácter premeditado con que se llevó a cabo esta irregular situación. En efecto, la representante a la Cámara designó a Laura Fernanda Rueda Guerrero para que, a través esta vinculación, la otrora asistente pudiera ver remunerados los servicios que continuó prestando.
Mayor reproche merece, el hecho que la congresista hubiera consentido la falta de ejecución de labores por parte de la asesora Laura Fernanda Rueda Guerrero y de manera concomitante hubiera certificado que esta última cumplió las labores asignadas, cuando en realidad ello no ocurrió. Este proceder revela no solo el conocimiento de la ilegal situación, sino la intención claramente dirigida a que ello continuara así, pues la situación se extendió durante casi nueve meses, lapso en el que incluso la asesora salió del país, durante tres semanas, sin que su jefe inmediata –la congresista–, en ese momento, hubiera tomado algún correctivo.
Mientras tanto, la asistente María Isabel Rueda Guerrero seguía cumpliendo funciones, incluso de manera presencial, en la oficina de la UTL de la congresista. En ese orden de ideas, las pruebas recaudadas tanto en este proceso de desinvestidura, como las que se trasladaron de la Corte Suprema de Justicia, permiten concluir, con certeza, que la congresista acusada no sólo hizo parte de una simulación que llevó a la indebida destinación de dineros públicos, a través de una designación irregular de una integrante de su UTL, que estaba previsto no cumpliría función alguna, para que otra integrante que se había desvinculado pudiera seguir percibiendo una remuneración por los servicios que continúo prestando de facto, sino que también encaminó su voluntad plasmada en el ejercicio de la facultad nominadora para que esta situación se diera así. Por tanto, también se encuentra satisfecho el presupuesto subjetivo de la causal de desinvestidura. 22.
La Sala no desconoce que, en materia penal, la congresista Perdomo Gutiérrez goza de la presunción de inocencia, conforme al artículo 29 C. Pol, pues como en el proceso Rad. No. 00999 aún no se ha dictado sentencia, tampoco se ha determinado la responsabilidad penal por los hechos en controversia. No obstante, se advierte que en ese proceso ya se cerró la etapa de instrucción [núm. 10.14]. 44 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura Con todo, la Sala advierte que el proceso de desinvestidura es diferente del proceso penal, pues su análisis recae en el proceder de la congresista frente a las normas constitucionales y legales que regulan su función y establecen sus calidades para acceder al cargo (artículos 179 a 184 C. Pol y 279 a 300 LOC) y no respecto de normas cuya infracción implica una sanción penal39.
Precisamente, por esta razón, se reitera, la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 297 LOC, que disponía como requisito previo para decretar la desinvestidura por las causales de indebida destinación de dineros públicos (art. 183.4 C. Pol) y tráfico de influencias debidamente comprobado (art. 183.5 C. Pol), una sentencia penal condenatoria40.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura No. 26, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECRÉTASE la desinvestidura de la representante a la Cámara Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez, por la causal prevista por el artículo 183.4 de la Constitución Política, conforme a lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO
COMUNÍQUESE esta decisión al señor presidente de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior para lo de su cargo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala 39 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2003, Rad. n°. 11001-03-15-000-2003-00223-01 [fundamento jurídico V]. 40 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-319 del 14 de julio de 1994 [fundamento jurídico tercero]. 45 Expediente n°. 11001-03-15-000-2024-01322-00 Congresista: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez Declara la desinvestidura AUSENTE CON EXCUSA LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Firmado electrónicamente MILTON CHAVES GARCÍA Firmado electrónicamente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES