Radicado: 11001-03-28-000-2025-00080-00 Demandante: Abelardo De La Espriella (Decreto 0639 de 11 de junio de 2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00080-00 Demandante: ABELARDO DE LA ESPRIELLA Demandada: NACIÓN – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Tema: Auto decide reposición. Decreto 0639 de 11 de junio de 2025 AUTO – ÚNICA INSTANCIA El despacho decide los recursos de reposición presentados por la Presidencia de la República y el Ministerio de Transporte, en contra de la providencia de 24 de junio de 2025, a través de la cual se admitió la demanda de nulidad.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda La parte actora pide la nulidad del Decreto 0639 de 11 de junio de 2025, «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones» expedido por el señor presidente de la República, junto con sus ministros. Sus argumentos se centran en que el acto demandado es nulo por la infracción de las normas en que debería fundarse, en concreto los artículos 104, 113, 150 de la Constitución Política; la violación del artículo 38 de la Ley 1757 de 2015; por expedición irregular; falsa y falta de motivación, junto con error en la interpretación del literal c) del artículo 33 de la Ley 1757 de 2015 y por la incompetencia para expedirlo, con apoyo en los artículos 8 de la Ley 1757 de 2015 y 103 de la Constitución Política.

Explicó que el punto nodal del asunto es que se carecía de concepto previo favorable, comoquiera que, en sesión plenaria de 14 de mayo de 2025, el senado de la República sometió a consideración la solicitud de 1 de mayo de 2025 presentada por la presidente de la República, relacionada con la consulta popular de carácter nacional, pero realizada la votación, de los 96 sufragios senatoriales, 47 se dieron por el sí y, 49 por el no, lo que llevó al legislativo a conceptuar negativamente la viabilidad para realizarla.

Radicado: 11001-03-28-000-2025-00080-00 Demandante: Abelardo De La Espriella (Decreto 0639 de 11 de junio de 2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. El auto recurrido Mediante providencia de 24 de junio de 2025, el despacho, entre otras decisiones, admitió la demanda y emitió las órdenes consecuenciales, al encontrar acreditados los presupuestos de la demanda en forma.

En primer término, se dilucidó y determinó el aspecto de competencia a cargo de la Sección Quinta, para conocer de la nulidad contra el acto demandado. Enseguida, se indicó que el libelo inicial reúne los requisitos establecidos en los artículos 162 – modificado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021 —, 163 y 166 del CPACA. Así mismo, esta acción no está sometida a término de caducidad, dado que, según las voces del artículo 137 ibidem, esta es una acción ciudadana que se podrá formular «en cualquier tiempo», quedando exenta del término de caducidad, conforme al artículo 164, numeral 1, literal a del mismo ordenamiento. 3.

Los recursos de reposición 3.1. Presidente de la República La parte accionada, a través de apoderado judicial1, solicitó se adoptaran las siguientes decisiones: Se REPONGA la providencia del 24 de junio de 2025, y en su lugar: PRIMERA: Que se remita el expediente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para que, en ejercicio de la función de unificación jurisprudencial a que se refiere el artículo 271 del CPACA, se pronuncie sobre la competencia para conocer del presente asunto.

SEGUNDO: Que se declare la incompetencia del Consejo de Estado para ejercer control sobre el Decreto 639 de 2025, en tanto, conforme lo señalado en el artículo 241.3 de la Constitución Política, se trata de un asunto sometido a la competencia y excluyente de la Corte Constitucional.

TERCERO: Que el Despacho Sustanciador se pronuncie sobre cada uno de los argumentos expuestos por el presidente de la República, previo a la admisión de la demanda, como una garantía al debido proceso.

CUARTO: En el evento que se niegue (sic) anteriores solicitudes, subsidiariamente se RECHACE la demanda, dado que el Decreto 0639 de 2025, no es susceptible de control de legalidad, conforme a los argumentos expuestos en el presente memorial. 1 El abogado Milton Alexander Dionisio Aguirre fue designado por el secretario jurídico de la presidencia de la República, quien le otorgó el poder respectivo, en virtud del Decreto 245 de 19 de febrero de 2019, por el cual el primer mandatorio delegó en dicho funcionario, la facultad de representarlo y conferir poderes a su nombre.

Radicado: 11001-03-28-000-2025-00080-00 Demandante: Abelardo De La Espriella (Decreto 0639 de 11 de junio de 2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como fundamento del recurso, expuso los siguientes ejes temáticos: i) La «capacidad para ser parte procesal del presidente de la República»: la accionada sustenta que no debió rechazarse de plano la solicitud de unificación, prevista en el artículo 271 del CPACA sobre la competencia del Consejo de Estado, frente a las atribuciones de la Corte Constitucional.

Señaló que el despacho rechazó la petición porque se presentó antes de que se admitiera la demanda y se corriera el traslado de la medida cautelar, pero con ello se violó el debido proceso por exceso de ritual manifiesto, pues la postulación provenía de la parte accionada y, por ende, debió haber pronunciamiento de fondo sobre lo solicitado. ii) La Sección Quinta del Consejo de Estado carece de competencia para pronunciarse sobre la suficiencia de los argumentos que sustentaron la solicitud de unificación, comoquiera que conforme a los artículos 111.3 y 271 del CPACA, esa atribución es de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Indicó que en la solicitud de unificación se argumentó la configuración de los criterios de importancia jurídica, trascendencia económica y social, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado y, por ello, sí cumplió con los presupuestos para ser estudiada por la sala plena contenciosa. iii) La naturaleza jurídica del Decreto 0639 de 2025 es la de un acto administrativo de trámite y el Consejo de Estado ha indicado que solo conoce de aquellos de estirpe definitiva.

Explicó que es un acto de trámite, porque en este se adoptaron decisiones para continuar con el procedimiento establecido en los artículos 32 y 33 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, tales como: i) inaplicó el acto administrativo definitivo del concepto desfavorable a la consulta popular emitido por el Senado de la República; ii) la convocó para el 7 de agosto de 2025; iii) impartió las respectivas órdenes a la organización electoral; iv) así también, permitió la realización de campañas a favor o en contra de la consulta popular; v) habilitó la campaña pedagógica; vi) ordenó la comunicación del acto y vii) remitió el acto a la Corte Constitucional para que ejerciera el respectivo control.

Concluyó que se presenta un defecto procedimental, al pretender realizar el control de legalidad a dos actos administrativos que hacen parte del mismo procedimiento de consulta popular. En apoyo a este planteamiento, mencionó que en el radicado 11001032800020250007200, la Sección Quinta conoce del acta o certificación Radicado: 11001-03-28-000-2025-00080-00 Demandante: Abelardo De La Espriella (Decreto 0639 de 11 de junio de 2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de consolidación de resultados que dieron lugar al concepto desfavorable a la consulta popular por parte del Senado de la República, al que se calificó como un acto definitivo de contenido electoral. iv) La falta de competencia funcional del Consejo de Estado, por cuanto el control jurisdiccional de las actuaciones para la convocatoria y realización de una consulta popular del orden nacional están a cargo de la Corte Constitucional, de conformidad con el artículo 241.3 Superior y ejerce un control posterior.

Así mismo, indicó que la demanda ataca los presuntos vicios que afectan el procedimiento de la convocatoria de la consulta popular nacional y el concepto previo hace parte del trámite de esta, así que no pueden ser separados y menos repartida la competencia para conocer sobre su validez. Indicó que por esa razón se está ante una causal de nulidad procesal insubsanable, en los términos del artículo 133.1 del Código General del Proceso, comoquiera que transgredió la competencia fijada por el constituyente en el artículo 241.3 de la Constitución Política. 3.2.

Ministerio de Transporte Esta cartera ministerial, mediante apoderado judicial2, solicitó lo siguiente: Principal: REPONER en su totalidad la providencia impugnada y, en su lugar, RECHAZAR por carencia actual de objeto de la demanda presentada por el ciudadano. Subsidiaria: DECLARAR la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer dicho asunto, con fundamento en la decisión adoptada por la Corte Constitucional, en providencia de veinte (20) de junio dentro del expediente distinguido con el radicado CCP-01.

En consecuencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para lo de su competencia. Señaló que las razones del recurso están sustentadas en que, por mandato constitucional, el Consejo de Estado conoce de las demandas que se promueven en ejercicio de los diferentes medios de control previstos entre los artículos 135 a 148 del CPACA.

Invocó, sobre el tema competencial, el antecedente de 15 de diciembre de 2023. 2 El jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Transporte le otorgo poder al abogado Carlos José Mancilla Jáuregui, conforme a la delegación contenida Resolución 20213040015475 del 13 de abril de 2021. Radicado: 11001-03-28-000-2025-00080-00 Demandante: Abelardo De La Espriella (Decreto 0639 de 11 de junio de 2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A partir de lo anterior, concluyó que el Decreto 639 de 11 de junio de 2025 fue derogado por el Decreto 7033 de 24 de junio siguiente, de tal suerte que no cumple con los requisitos de existencia, validez y ejecutividad que le permitan al Consejo de Estado ejercer el control judicial correspondiente y se impone la regla prevista en el artículo 91 numeral 5 del CPACA, atinente a la pérdida de vigencia del acto demandado.

Así las cosas, resulta intrascendente adelantar un juicio de legalidad sobre un acto que no se encuentra vigente ni produce efectos jurídicos directos o colaterales. Continuó con los planteamientos por los cuales el Consejo de Estado es incompetente para el control judicial del decreto cuestionado, por una parte, porque cursan demandas ante la Corte Constitucional y, por otra, porque resulta novedoso «… que sea el propio gobierno nacional el encargado de remitir a la Corte el Decreto 639 de 2025, se debe indicar que, contrario a la tradición jurídica colombiana según la cual, a través de cierto tipo de decretos presidenciales buscan eludir el control judicial por parte de [dicha Alta Corporación], y en su lugar, los diferentes gobiernos nacionales acuden a diferentes maniobras o formas tendientes a lograr que sea el Consejo de Estado, quien asuma esa tarea, en razón a su tardanza y obtención de ventajas, no deja de representar un posible cambio de paradigma en relación con el control judicial en Colombia.».

Acotó que, conforme al artículo 241 Superior, en armonía con el Decreto 2067 de 1991 y su reglamento interno, la Corte Constitucional conoce de las demandas de acción de inconstitucionalidad, contra los actos legislativos, leyes y decretos leyes y revisa, de manera oficiosa y previa o posterior, los proyectos de ley estatutaria, instrumentos internacionales y sus leyes aprobatorias y decretos del presidente expedidos durante los estados de anormalidad grave.

Planteó que existen competencias ‘extratextuales’ que la propia Corte ha extendido a través de su jurisprudencia, tales como: i) instrumentos internacionales y leyes aprobatorias cuando se alega la configuración de la llamada inconstitucionalidad sobrevenida; ii) proyectos de leyes estatutarias por vicios de procedimiento que se presentan luego de revisión adelantada por la Corte Constitucional y iii) actos legislativos por vicios de competencia. Otro tanto ha indicado respecto de las llamadas competencias y control constitucional atípicos, frente a ciertos decretos presidenciales.

Concluyó que, frente a la competencia de la Corte para conocer de la norma demandada, a juicio del memorialista, resulta dicente que, en auto de 20 de junio 3 Publicado en el D.O. 53.159. Radicado: 11001-03-28-000-2025-00080-00 Demandante: Abelardo De La Espriella (Decreto 0639 de 11 de junio de 2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 20254, proferido dentro del expediente CCP-001, se avocara conocimiento de la revisión de constitucionalidad del Decreto 0639 de 11 de junio de 2025, con el propósito de efectuar el control judicial previsto en el artículo 241.3 de la Constitución Política y en el segundo inciso del artículo 42 del Decreto 2067 de 1991. 4.

Traslado de los recursos La Secretaría de la Sección Quinta corrió traslado de los recursos de reposición entre el 7 y 9 de julio de 2025, término que transcurrió sin intervenciones. 2. CONSIDERACIONES 1. Competencia El despacho es competente para resolver el recurso de reposición interpuesto por los apoderados del presidente de la República y del Ministerio de Transporte contra la decisión de admitir la demanda de la referencia, contenida en el auto de 24 de junio de 2025, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 125, numeral 3º, del CPACA5.

En esa misma línea, el recurso de reposición, conforme a los artículos 242 ídem y al 318 del CGP, corresponde instaurarlo ante la misma autoridad judicial que lo profirió y es a ella a quien compete resolverlo. 2. Presupuestos del recurso de reposición El artículo 242 establece puntualmente, en lo que atañe a la procedencia de dicho recurso, lo siguiente: (…)

ARTÍCULO 242. REPOSICIÓN. <Artículo modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso. Ahora bien, en lo atinente al contenido, oportunidad y trámite procesal que se le debe dar al recurso de reposición, el legislador dispuso expresamente la remisión6 a las normas del Código General del Proceso —Ley 1564 de 2012—, entre las cuales se encuentran los artículos 318 y 319, que señalan: 4 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 5 Artículo 125.

De la expedición de providencias. La expedición de providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja. 6 Artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Radicado: 11001-03-28-000-2025-00080-00 Demandante: Abelardo De La Espriella (Decreto 0639 de 11 de junio de 2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO 318. PROCEDENCIA Y OPORTUNIDADES. Salvo norma en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen.

El recurso de reposición no procede contra los autos que resuelvan un recurso de apelación, una súplica o una queja. El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto. Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto.

El auto que decide la reposición no es susceptible de ningún recurso, salvo que contenga puntos no decididos en el anterior, caso en el cual podrán interponerse los recursos pertinentes respecto de los puntos nuevos. Los autos que dicten las salas de decisión no tienen reposición; podrá pedirse su aclaración o complementación, dentro del término de su ejecutoria.

PARÁGRAFO. Cuando el recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto oportunamente.

ARTÍCULO 319. TRÁMITE. El recurso de reposición se decidirá en la audiencia, previo traslado en ella a la parte contraria. Cuando sea procedente formularlo por escrito, se resolverá previo traslado a la parte contraria por tres (3) días como lo prevé el artículo 110. Así entonces, en punto a la procedencia del mecanismo impugnatorio, en este caso se indica que el mismo tiene por objeto controvertir la decisión que admitió la demanda.

De modo que, es posible advertir que dicha providencia es susceptible del recurso de reposición, en virtud del artículo 242 de la Ley 1437 de 2011 y, además, su contradicción no está proscrita por el artículo 243A del mismo estatuto procesal. Frente al contenido, se observa del escrito que la parte recurrente cumplió con la carga que le impone el artículo 318, inciso 3º, del Código General del Proceso, en cuanto es posible comprender las razones que sustentan su desacuerdo con la decisión recurrida.

En relación con la oportunidad, se tiene que el auto objeto del recurso fue notificado por medios electrónicos a la Presidencia de la República y comunicado Radicado: 11001-03-28-000-2025-00080-00 Demandante: Abelardo De La Espriella (Decreto 0639 de 11 de junio de 2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a todos los ministros el 25 de junio de 20257.

Así entonces, contabilizados los dos (2) días que prevé el artículo 205 del CPACA —transcurridos el 25 y 26 de julio—, se tiene que el plazo de tres (3) días para formular el recurso corrió los días 1, 2 y 3 de julio de 2025, por consiguiente, como los recursos fueron formulados el 1 y 2 de julio de 20258, se concluye que fueron interpuestos y sustentados dentro del término establecido en la norma transcrita. 3.

Caso concreto El despacho estudiará el mérito de los recursos de reposición interpuestos y por razones de economía procesal, también se abordarán los ejes temáticos de: (i) enviar por competencia el expediente a la Corte Constitucional; (ii) remitir a la Sala Plena del Consejo de Estado con fines de unificación y iii) declarar la carencia actual de objeto.

Del recurso de reposición 3.1. De la solicitud del Ministerio de Transporte atinente a la carencia actual de objeto El apoderado de dicha cartera ministerial pidió que se decrete la carencia actual de objeto por sustracción de materia, toda vez que el acto demandado fue derogado mediante Decreto 0703 de 2025. De tal suerte que el Consejo de Estado no puede ejercer el control judicial correspondiente, por lo cual se impone la regla prevista en el artículo 91 numeral 5 del CPACA, atinente a la pérdida de vigencia del acto demandado.

Como viene de explicarse, el apoderado del Ministerio de Transporte solicita que se reponga la decisión mediante la cual se admitió la demanda, para en su lugar, declarar la carencia actual de objeto. Según indicó, el Decreto 639 del 11 de junio de esta anualidad suscrito por el presidente de la República y sus ministros, fue derogado en su totalidad, mediante la expedición del Decreto 703 del pasado 24 de junio de 2025, el cual fue publicado en el Diario Oficial 53.159 de la precitada fecha.

Por lo tanto, aseguró que el acto demandado no cumple con los requisitos de existencia, validez y ejecutividad que le permitan a esta corporación ejercer el correspondiente control judicial. 7 Anotación 17 del sistema de gestión judicial SAMAI. 8 Anotaciones 24 y 25 del sistema de gestión judicial SAMAI. Radicado: 11001-03-28-000-2025-00080-00 Demandante: Abelardo De La Espriella (Decreto 0639 de 11 de junio de 2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que el magistrado ponente se encuentra facultado para aplicar la regla establecida en el artículo 91.5 del CPACA por perder vigencia el acto demandado; insistió que resulta intrascendente adelantar un juicio hasta el final a sabiendas de que el Decreto 639 de 2025 no se encuentra vigente, ni mucho menos, se encuentra produciendo efectos jurídicos directos o colaterales.

Sobre el particular, el despacho advierte que no es de recibo la tesis expuesta por el referido ministerio, en lo que concierne a la carencia actual de objeto, por las razones que se exponen a continuación. En efecto, la Sección Primera9 del Consejo de Estado ha precisado frente al punto que la presunción de legalidad de los actos administrativos no se extingue con su derogatoria, pues no hay lugar a desconocer que estuvo vigente «mientras no se declare lo contrario», por el juez competente.

Lo anterior, con fundamento en la tesis expuesta por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, según la cual, resulta imperioso abordar la legalidad de los actos administrativos de contenido general, aunque hayan sido derogados, dado que: […] así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso, popular de anulación, cual es el imperio del Orden Jurídico y el restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora, sino por el pronunciamiento definitivo del juez administrativo10.

Así las cosas, es el juez de lo contencioso administrativo quien debe definir la presunción de legalidad de los actos administrativos de carácter general, como lo es el Decreto 0639 de 2025, durante su vigencia, de conformidad con los anteriores pronunciamientos. En concordancia con lo dispuesto en el acápite anterior, se reitera que, no hay lugar a declarar la carencia actual de objeto y, por ende, aplicar la pérdida de vigencia. En efecto, mientras el Decreto 639 de 2025 estuvo vigente, esta autoridad judicial conserva la competencia para pronunciarse sobre su legalidad durante el lapso en que se expidió. En consecuencia, el despacho no repondrá la decisión del 24 de junio de 2025, mediante la cual se admitió la demanda de la referencia. 9 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Nulidad. Rad. 11001-03-24-000-2006-00368-00. Sentencia del 7 de octubre de 2010. M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 10 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Nulidad por inconstitucionalidad. Expediente S-157. Radicado: 11001-03-28-000-2025-00080-00 Demandante: Abelardo De La Espriella (Decreto 0639 de 11 de junio de 2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.

De las solicitudes de remitir el asunto a la Corte Constitucional De otro lado, tanto el ministerio recurrente como la presidencia de la República solicitaron que se remita por competencia el asunto de la referencia a la Corte Constitucional; según indicaron, el control judicial del acto demandado en este caso radica únicamente en el máximo órgano constitucional, con fundamento en el numeral 3 del artículo 241 de la Constitución Política.

Se advierte que ese punto ya fue analizado y resuelto por la Sección Quinta del Consejo de Estado11 en el sentido de precisar que la competencia para conocer de la legalidad del Decreto 0639 de 2025 está radicada en esta Corporación. Lo anterior, por cuanto se trata de un acto administrativo general de contenido electoral proferido por una autoridad del orden nacional, específicamente por el presidente de la República en su calidad de suprema autoridad administrativa, cuyos efectos jurídicos repercuten en un mecanismo de participación ciudadana.

Así, se recordó, de conformidad con la pacífica jurisprudencia de la Sección12: […] los de contenido electoral son derivados de los actos administrativos, aunque versan sobre asuntos electorales, es decir, no materializan la voluntad del elector, sino una decisión de la administración pertinente en el marco de decisiones electorales, como cuando, entre otros, se: (i) establecen los parámetros generales para una elección —actos de convocatoria—;

(ii) otorga o elimina la personería jurídica de un partido o movimiento político; (iii) se registra o niega la inscripción del logo-símbolo de una colectividad política; (iv) se desarrollan los mecanismos de participación ciudadana; (v) se establecen las reglas sobre las elecciones, lo que en general aplica a, (vi) los actos que profiera la organización electoral.

Por supuesto, como los únicos actos pasibles de control jurisdiccional son los definitivos, la categoría de acto administrativo de contenido electoral no cobija actos de trámite o preparatorios, sino que corresponde a aquellos (i) con los que culmina el procedimiento adelantado por la autoridad electoral o que (ii) establecen lineamientos generales sobre el procedimiento electoral, que es justo lo que ocurre en el caso que nos ocupa.

(Se resalta). En tales condiciones, dada la naturaleza del Decreto 0639 de 2025, corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado adelantar el estudio de legalidad del acto en cuestión a través del medio de control nulidad consagrado en el artículo 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente: 11001- 03-28-000-2025-00086-00.

Providencia del 18 de junio de 2025. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente: 11001- 03-28-000-2025-00079-00. Providencia del 19 de junio de 2025. M.P. Omar Joaquín Barreto Suárez. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente: 11001- 03-28-000-2016-00480-00.

Providencia del 9 de marzo de 2017. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Radicado: 11001-03-28-000-2025-00080-00 Demandante: Abelardo De La Espriella (Decreto 0639 de 11 de junio de 2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, tal como se estableció en el acápite anterior.

Ello sin desconocer la competencia atribuida a la Corte Constitucional en el numeral 3 del artículo 241 de la Carta Política que dispone:

ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 3. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional.

Estos últimos sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización. Al respecto, esa corporación, al ejercer el control previo de constitucionalidad sobre el proyecto de ley estatutaria que luego se convirtió en la Ley 1757 de 2015 «por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática», respecto de su competencia en esta temática, precisó: En suma, el control judicial de los referendos legales, de las consultas populares y del plebiscito (i) es posterior al pronunciamiento del pueblo;

(ii) es integral respecto del referendo de manera que se ocupa de su juzgamiento formal y sustantivo; y (iii) es especial respecto de la consulta popular y del plebiscito dado que únicamente examina la validez formal del procedimiento.13 (Se resalta). Así las cosas, según lo ha establecido el máximo tribunal constitucional14 el control que esa corporación ejerce en esta materia es posterior a que el pueblo haya manifestado su voluntad en las urnas, por lo tanto, no es competente para analizar, en este momento del procedimiento, la constitucionalidad del acto ahora cuestionado.

Además, se insiste, el control de legalidad para el cual es competente el Consejo de Estado en este evento es frente a un acto administrativo general de contenido electoral, respecto del cual la Corte Constitucional no tiene asignada una competencia específica. En tales condiciones, cae por su peso la causal de nulidad procesal del artículo 133.1 del CGP propuesta por el apoderado del presidente de la República y se acoge y reitera la postura adoptada por la Sección Quinta frente a la materia y, 13 Corte Constitucional.

Sentencia C-150 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo. 14 Ver también: Corte Constitucional Sentencia C-180 de 1994. M.P. Hernando Herrera Vergara. Radicado: 11001-03-28-000-2025-00080-00 Demandante: Abelardo De La Espriella (Decreto 0639 de 11 de junio de 2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por lo tanto, hay lugar a reponer la decisión adoptada y procede la denegatoria de las solicitudes bajo análisis. 3.3.

De la solicitud de remitir el asunto a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Ahora bien, en lo que se refiere a la glosa de que el asunto sea remitido a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo por razones de importancia jurídica, trascendencia económica y social y necesidad de unificar jurisprudencia, se advierte que, ese punto también ha sido resuelto por la Sección Quinta de manera negativa y a que la Sección Quinta es incompetente para pronunciarse sobre la solicitud de unificación. Se recuerda a los memorialistas que, en el auto recurrido, con fundamento en el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se les indicó que los presupuestos acordes a la ley, se había cumplido con el elemento temporal, mas no con los de legitimación y contenido de la solicitud.

En esta oportunidad, la legitimación ha sido cumplida, comoquiera que la solicitud proviene del presidente de la República que, en este momento procesal, ya tiene la calidad de parte en el proceso. No obstante, en cuanto al contenido de la solicitud, se mantiene la consideración de que la petición no expone con claridad las razones de trascendencia económica ni la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia, pues toda la argumentación de la solicitud se dirige a insistir en que la competencia para conocer de la presente demanda corresponde a la Corte Constitucional y no a esta corporación. Aunado a que, la presentación de varias demandas, desde los diferentes medios de control, no resulta un parámetro de fondo propio de la naturaleza de la figura prevista en el artículo 271 del CPACA.

Así las cosas, es claro que la referida solicitud sigue sin cumplir con los requisitos legales, razón por la cual hay lugar a rechazarla. Sin perjuicio de lo anterior, se recuerda que de tiempo atrás y de manera pacífica, la Sección Quinta ha indicado que conforme al artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala sí tiene la competencia para resolver sobre la petición que se analiza, por las siguientes razones: i) la norma en cita prevé que en los eventos allí contenidos «el Consejo de Estado podrá asumir el conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria».

Esto en armonía con lo Radicado: 11001-03-28-000-2025-00080-00 Demandante: Abelardo De La Espriella (Decreto 0639 de 11 de junio de 2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dispuesto en el numeral 1.° del mandato superior 237, en el que se consagra que el Consejo de Estado ejerce como tribunal supremo de lo contencioso administrativo; ii) tanto la Constitución Política como la ley, atribuyen la competencia de unificación al Consejo de Estado como alto corporativo sin que esa exclusividad de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; iii) al punto, que el artículo 271 del CPACA, contempla que tal pronunciamiento puede asumirse por remisión y iv) la tesis jurisprudencial15 que ha hecho carrera es la siguiente: 71.

Es importante poner de presente que las decisiones que se han adoptado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo también reconocen la existencia de un criterio de especialidad y preferencia para que los asuntos propios de cada sección, sean fallados o decididos por aquellas. 72. En providencia del 16 de marzo del 202116, refirió lo siguiente: «46.

Finalmente, en cuanto al “criterio de especialidad” a que hace referencia el apoderado de la demandante en su solicitud, se observa que, adicional al hecho de no describir de manera concreta a qué refiere por este aspecto, tampoco deviene relevante, porque ese criterio, concepto o parámetro no se encuentra consagrado expresamente en las categorías del artículo 271 del CPACA.

En gracia de discusión, importa resaltar que es precisamente el criterio de especialidad lo que conllevó la división o distribución de los asuntos que le competen al Consejo de Estado entre sus secciones y subsecciones, y con ello se confirma la competencia de la Sección Quinta para decidir el asunto, en tanto es la especializada en materia electoral». 73.

A su vez, en decisión del 24 de marzo del 202117, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo dio prevalencia al criterio de especialidad de la Sección Quinta y determinó que, en atención a las particularidades de los cargos de nulidad elevados, era esta última la llamada a resolver sobre los cuestionamientos de legalidad del acto de elección del gobernador del Meta. 74.

En providencia del 19 de marzo del 202418 se determinó que la procedencia del mecanismo consagrado en el artículo 271 del CPACA, implica que aquel sea utilizado «en aquellos eventos en los que se requiere necesariamente de un pronunciamiento de la máxima instancia de la jurisdicción contencioso- administrativa, en orden a preservar la competencia que por ley o reglamento se asigna a los tribunales administrativos o a las subsecciones o secciones especializadas del Consejo de Estado». 75.

En el mismo auto antes reseñado, se indicó en relación con los temas asignados a la Sección Quinta del Consejo de Estado: 15 Sección Quinta. Sentencia de 27 de marzo de 2025. Radicado 05001-23-33-000-2023-01215- 01. M.P. Gloria María Gómez Montoya. 16 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del 16 de marzo del 20214.

Radicación 11001-03-28-000-2019-00024-00 (PPAL). M.P. Rocío Araújo Oñate. 17 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del 24 de marzo del 2021- Radicación 11001-03-28-000-2020-00034-00. M.P. Rocío Araújo Oñate. 18 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del 19 de marzo del 2024.

Radicación 11001-03-28-000-2023-00038-00. M.P. (E) Luis Alberto Álvarez Parra. Radicado: 11001-03-28-000-2025-00080-00 Demandante: Abelardo De La Espriella (Decreto 0639 de 11 de junio de 2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «46. Si bien esta clase de asuntos inciden en el ejercicio democrático de los derechos políticos consagrados en el artículo 40 de la Constitución, lo cierto es que la petición no advierte aspectos subjetivos y objetivos que conlleven a determinar esa particular trascendencia social que se alega en el presente caso, pues, en todos los temas que se juzgan respecto de actos electorales o de actos de contenido electoral, cuya competencia se asigna expresamente a la Sección Quinta, subyace una importancia en punto a la definición del poder político, el impacto frente a la comunidad y la garantía efectiva de los derechos políticos de todos los ciudadanos, y la vigencia de las instituciones democráticas.

Así, la finalidad propia del juez electoral es justamente velar porque los actores de la contienda política en la lucha por el poder y la conducción del Estado, así como también las instituciones que cumplen un papel en el desarrollo de la democracia, lo hagan en el marco de la legalidad.». 76. Así las cosas, lo que se puede concluir del panorama antes descrito, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha referido siempre al criterio de especialidad como un parámetro para reconocer la posibilidad con la que cuentan las secciones del Consejo de Estado, para fallar los asuntos que le son propios, lo que, para esta judicatura, permite entonces reconocer que puede decidir en sede de unificación sobre aquellos. 77.

Lo anterior no ha sido ajeno al funcionamiento de otras secciones de la Corporación, las cuales han dictado sentencias de unificación en asuntos que les son propios conforme al reglamento interno, citando para el efecto el principio de especialidad y el ya referido numeral 2º del artículo 14 del reglamento interno del Consejo de Estado.

Por ejemplo: • Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 29 de junio del 2023. Radicación 76-001-23-31-000-2008-00846-01. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Decisión de unificación sobre el siniestro y la prescripción en los seguros de cumplimiento de disposiciones legales por imposición de sanciones administrativas en trámites aduaneros. • Consejo de Estado.

Sección Primera. Sentencia del 4 de agosto del 2016. Radicación 05001-23-33-000-2013-00701-01, M.P. Guillermo Vargas Ayala. Unificación sobre el principio de favorabilidad en materia cambiaria. • Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 7 de abril del 2022. Radicación 52001-23-31-000-2009-00349-01 (4288-2016). Unificación sobre el retiro del personal uniformado de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares por ejercicio de la facultad discrecional del Gobierno Nacional. • Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sentencia del 11 de junio del 2020. Radicación 05001-23-33-00-2012-00572-01(1882-14) CE-SUJ-SII-020- 20. M.P. Sandra Lissette Ibarra Vélez. Unificación sobre el ingreso base de liquidación en el régimen pensional del Decreto 929 de 1976. • Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 22 de octubre del 2015. Radicación 54001-23-31-000-2002-01809-01(42523)A. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

Unificación sobre la sucesión procesal del DAS. • Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 18 de julio del 2019. Radicación 73001-23-31-000-2009-00133-01(44572), M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Decisión de unificación en materia de reconocimiento y liquidación de perjuicios materiales por daño emergente y lucro cesante en los casos de privación injusta de la libertad.

Radicado: 11001-03-28-000-2025-00080-00 Demandante: Abelardo De La Espriella (Decreto 0639 de 11 de junio de 2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 24 de febrero del 2022. Radicación 250002326000201200291 01 (55.085).

M.P. José Roberto Sáchica Méndez. Supuestos para adelantar la acción de reparación directa. • Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 2 de diciembre del 2021. Radicación 25000-23-37-000-2013-01107-01 (23424) 2021CE-SUJ- 002. M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Unificación sobre el hecho generador del impuesto de industria y comercio. • Consejo de Estado.

Sección Quinta. Sentencia del 7 de junio del 2016. Radicación 11001-03-28-0000-2015-00051-00 (SU). M.P. Alberto Yepes Barreiro. Unificación sobre inhabilidad por coincidencia de períodos en cargo uninominales de elección popular. • Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 26 de septiembre del 2017. Radicación 25000-23-4100-000-2015-02491-01(SU).

M.P. Rocío Araújo Oñate. Unificación sobre la obligación de resolver respecto de todos los cargos de nulidad elevados respecto de los actos de elección. 78. Aplicando lo anterior al caso concreto, se tiene entonces que la Sección Quinta puede resolver sobre la petición elevada por el demandado para que se dicte sentencia de unificación en su caso, no sólo por la expresa disposición de orden legal que se hizo referencia en párrafos precedentes, sino también, en atención a que una revisión de su escrito, permite entender que busca que el eventual pronunciamiento que se adopte con esas características, refiere a asuntos que son propios de la competencia de esta sala.

(Énfasis fuera de texto). Dilucidado el tema anterior, queda por analizar uno de los argumentos del recurso del apoderado del presidente de la República, como se expone a continuación: 3.4. La naturaleza jurídica del Decreto 0639 de 2025 El despacho llama la atención en que fue un aspecto bastante explicado en el auto admisorio y, para ello, le recuerda al memorialista que se mencionó en extenso, la providencia19 de 18 de junio de la presente anualidad, en la que la Sección Quinta, admitió la demanda de nulidad del artículo 137 del CPACA contra el mismo que acto administrativo que se demanda en esta oportunidad (Decreto 0639 de esta anualidad).

En esa oportunidad, sobre el tema de la competencia para conocer de este asunto, se abordó el concepto de los actos de contenido electoral, dentro de los cuales están los que desarrollan los mecanismos de participación ciudadana, como lo es la consulta20 y, se agregó lo siguiente: 19 Radicado 11001-03-28-000-2025-00086-00. Demandantes: Efraín Cepeda Sarabia y otros.

M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 20 «Al respecto, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Auto del 29 de noviembre de 2021, radicado: 11001-03-28-000-2021-00071-00, MP. Luis Alberto Álvarez Parra; pues, se consideró lo siguiente: «A diferencia de los actos electorales, los de contenido electoral son derivados de los actos administrativos, aunque versan sobre asuntos electorales, es decir, no materializan la voluntad del elector sino una decisión de la administración pertinente en el marco de decisiones electorales, como cuando, entre otros, se: (i) establecen los Radicado: 11001-03-28-000-2025-00080-00 Demandante: Abelardo De La Espriella (Decreto 0639 de 11 de junio de 2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] 29.

(…), el Decreto 0639 de 2025 fue expedido luego de que el procedimiento administrativo electoral del mencionado mecanismo de participación ciudadana concluyera, convirtiéndose así en uno aislado y extraño al proceso reglado que debe anteceder a la convocatoria del mecanismo de participación. De allí que su control deba ejercerse de forma previa por parte de esta Sección. 30.

No sobra precisar que el control judicial que le corresponde a esta corporación, de acuerdo con la Constitución y la ley, no desconoce ni vacía la competencia de la Corte Constitucional contenida en el artículo 241.3 de la Constitución Política, la cual se activa en el caso de agotar el trámite legal y constitucionalmente previsto para convocar a una consulta popular, lo que, como ya se explicó, no aconteció en este preciso caso.

(Énfasis fuera de texto). Se indicó que, con ello, se consideraba absuelto y determinado el aspecto del conocimiento del asunto a cargo de la Sección Quinta, razón por la cual seguir insistiendo en que se trata de un acto de trámite, resulta un aspecto que ya fue decidido y que no es de recibo, pues, precisamente, por una parte, se asumió el conocimiento del debate, al considerarse que el Decreto 0639 de 2025 es un acto definitivo de contenido electoral y, por otra, aunado a que los planteamientos del recurrente no tienen la entidad suficiente para modificar ese planteamiento jurídico que sustentó tanto al antecedente, como al auto que se recurre y, menos, frente a las varias decisiones admisorias que la Sala Electoral ha dictado recientemente, para dar trámite a las demandas contra el referido decreto.

En consecuencia, se impone no reponer el auto admisorio de 24 de junio de la presente anualidad. Por lo expuesto, el despacho III.

RESUELVE

PRIMERO: NO REPONER la providencia del 24 de junio de 2025, mediante el cual se admitió la demanda.

SEGUNDO: NEGAR las solicitudes de los apoderados de la Presidencia de la República y del Ministerio de Transporte de remitir el presente asunto a la Corte Constitucional. parámetros generales para una elección -actos de convocatoria-; (ii) otorga o elimina la personería jurídica de un partido o movimiento político; (iii) se registra o niega la inscripción del logo-símbolo de una colectividad política;

(iv) se desarrollan los mecanismos de participación ciudadana; (v) se establecen las reglas sobre las elecciones, lo que en general aplica a, (vi) los actos que profiera la organización electoral» [énfasis del despacho].». Radicado: 11001-03-28-000-2025-00080-00 Demandante: Abelardo De La Espriella (Decreto 0639 de 11 de junio de 2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: RECHAZAR la petición de la Presidencia de la República de enviar la demanda de la referencia a la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación.

CUARTO: NEGAR la solicitud del Ministerio de Transporte de decretar la carencia actual de objeto.

QUINTO: Reconocer personería al abogado Carlos José Mansilla Jáuregui, identificado con cédula de ciudadanía 88.199.666 de Cúcuta y tarjeta profesional 86.041 del C. S. de la J., para actuar como apoderado del Ministerio de Transporte, conforme al poder que obra en el expediente digital.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx