CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., diecinueve (19) de enero de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 25000-23-42-000-2016-03123-01 Número interno: 6243-2019 Demandante: Jaime Mahecha Peña Demandado: Banco Agrario de Colombia S.A. Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Sanción disciplinaria de suspensión en el ejercicio del cargo y destitución e inhabilidad general por 12 años, al haberse constituido en acreedor de un usuario del banco, haber recibido dádivas por el ejercicio normal de sus funciones y omitir el trámite respectivo a las quejas presentadas.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 26 de septiembre de 2019 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que no accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Jaime Mahecha Peña, por conducto de apoderado judicial, solicita las siguientes declaraciones y condenas: Pretensiones La nulidad del Fallo disciplinario de primera instancia del 10 de mayo de 2012, proferido dentro del Proceso No 087-002-2011, por la Oficina de Control Interno –Coordinación Disciplinaria- Dirección Nacional y Regional Bogotá del Banco Agrario de Colombia, mediante el cual se responsabilizó disciplinariamente al señor Jaime Mahecha Peña como autor de la falta disciplinaria grave, descrita en la Ley 734 de 2002, artículo 35, numeral 10, por lo que se le impuso la sanción de suspensión del contrato de trabajo por el término de 2 meses;
Fallo disciplinario de segunda instancia de 24 de octubre de 2012, expedido por el Presidente del Banco Agrario de Colombia, que resolvió el recurso de apelación interpuesto confirmando en todas sus partes la decisión impugnada; Fallo disciplinario de primera instancia del 14 de mayo de 2012, proferido por la Oficina de Control Interno –Coordinación Disciplinaria- Dirección Nacional y Regional Bogotá del Banco Agrario de Colombia, dentro del Proceso No 110-02-2011, por medio del cual se declaró disciplinariamente responsable al actor como autor de las faltas disciplinarias gravísimas, descritas en la Ley 734 de 2002, artículo 48, numerales 1 y 4, imponiéndole como sanción la destitución e inhabilidad general por el término de 12 años;
Fallo disciplinario de segunda instancia de fecha 8 de noviembre de 2012, proferido por el Presidente del Banco Agrario de Colombia, que resolvió el recurso de apelación interpuesto. Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho solicita se ordene al Banco Agrario de Colombia a: i) la anulación de los registros, anotaciones y antecedentes de las referidas sanciones, tanto al interior de la entidad en su correspondiente hoja de vida, como en el registro de sanciones e inhabilidades que lleva la Procuraduría General de la Nación; ii) reconocimiento y pago de perjuicios materiales por valor de $30.000.000 correspondientes a los préstamos que ha debido tramitar con personas naturales, habida cuenta que la sanción impuesta en el marco de los procesos disciplinarios adelantados en su contra ha impedido que otras entidades públicas y privadas lo contraten; iii) por concepto de reconocimiento y pago de perjuicios morales la suma equivalente a 300 SMLMV; iv) por concepto de reconocimiento y pago del perjuicio daño a la vida de relación la suma equivalente a 200 SMLMV.
Con escrito de subsanación de la demanda de fecha 26 de mayo de 2014, solicita, además; i) declarar que la Nación – Banco Agrario de Colombia es responsable de los perjuicios causados a la familia, con ocasión de las sanciones disciplinarias impuestas dentro de los procesos disciplinarios 087-02-2011 y 110-02-2011, consistentes en suspensión en el ejercicio del cargo y destitución e inhabilidad por 12 años.
En consecuencia, se reconocerá y pagará la suma equivalente a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por concepto de perjuicios morales. Los hechos que fundamentan las pretensiones son los siguientes: Narró que el accionante se vinculó laboralmente con la entidad accionada a partir del 2 de abril de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2011, siendo su último cargo el de Gerente de Zona 2, en la Oficina Zonal Territorios Nacionales de la Regional Bogotá. Manifiesta que el día 14 de junio de 2011, mediante escrito el señor Jesús Augusto Polanía Coronado, en calidad de cliente de la entidad accionada, formuló queja disciplinaria señalando que, el día 30 de mayo de 2008, cuando le fue desembolsado un crédito, el demandante, en su condición de director de la Oficina San José del Guaviare, le solicitó prestada la suma de $2.300.000, deuda que incumplió. Así mismo afirmó que en su condición de director de la Oficina San José del Guaviare, no le brindó la mejor asesoría en relación con las solicitudes de reestructuración de créditos gestionados en dicha agencia y, además, le hizo tramitar en varias ocasiones la misma documentación para las aludidas financiaciones, todo lo anterior por errores atribuibles al accionante.
Señala que con fundamento en la queja la Oficina de Control Disciplinario Interno del Banco Agrario de Colombia dio apertura al Proceso 087-02-2011, en los términos de la Ley 734 de 2002, el cual culminó con el fallo de primera instancia del 10 de mayo de 2012, declarando disciplinariamente responsable al demandante e imponiéndole la sanción de suspensión por el término de 2 meses, fallo que fue objeto del recurso de apelación, el cual se resolvió mediante providencia del 24 de octubre del mismo año. Por medio del Auto del 05 de diciembre de 2012, de conformidad con el artículo 46 de la Ley 734 de 2002, se convirtió el tiempo de suspensión en salarios.
Posteriormente el Banco Agrario de Colombia, inició en contra del actor, otro proceso disciplinario identificado con el No 110-02-2011 en donde se aduce que este infringió su deber funcional como gerente de la Agencia Banco Agrario San José del Guaviare, al haber recibido como dádiva un vehículo de parte de un cliente, con ocasión de la tramitación, aprobación y desembolso de los créditos solicitados por este.
Además también le fueron formulados cargos porque presuntamente tuvo conocimiento de reclamaciones presentadas por clientes del Banco Agrario en contra de las funcionarias Jaqueline Bohórquez Arias (cajera) y Yulieth Marcela Quevedo Torres (asesora de microcrédito), consistentes en faltantes de dinero en sus productos adquiridos en el Banco, omitiendo el Director el trámite respectivo a las quejas, instruyendo además a los funcionarios para que dichas reclamaciones no fueran remitidas a instancias superiores.
Agrega que esta situación, tuvo su origen en la investigación disciplinaria 019-02-2010 que se adelantaba contra otra funcionaria del Banco y finalizó con los fallos de primera y segunda instancia que impusieron finalmente, con fecha 14 de mayo de 2012 y 08 de noviembre de 2012, respectivamente, la sanción de destitución e inhabilidad por 12 años.
Refiere el demandante que previa a la anterior sanción fue suspendido provisionalmente por 3 meses, providencia que fue recurrida, siendo confirmada a través de decisión de 12 de septiembre de 2011. Con fecha 10 de noviembre de 2011, la entidad accionada prorrogó la suspensión provisional, por 3 meses más, sin derecho a remuneración a partir del 15 de noviembre de 2011.
Informa igualmente, que el 22 de diciembre de 2011, esto es antes de que culminaran los procesos disciplinarios en su contra y encontrándose suspendido del cargo, la vicepresidente de Gestión Humana del Banco Agrario de Colombia, le comunicó que la entidad había decidido dar por terminado su contrato de trabajo por expiración del plazo presuntivo, a partir del 31 de diciembre del mismo año. 1.2 Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas el accionante citó las siguientes: La Constitución Política, los artículos 1, 2, 4, 5, 25, 26, 29, 53, 90 y 121.
Ley 734 de 2002, el artículo 142. i) Nulidad de los fallos proferidos dentro del proceso disciplinario No 087-02-2011. Argumentó que del acervo probatorio contenido en los expedientes disciplinarios no se demostró la materialidad de la conducta endilgada al investigado y ello era condición necesaria para emitir el fallo de carácter sancionatorio, circunstancia que no fue advertida por el operador disciplinario, lo que explica la falta de fundamentación de los actos administrativos atacados, cuya ilegalidad resulta por desconocer las normas en que debía fundarse y por haber sido expedidos de manera irregular, al omitir el análisis probatorio, incurriendo en vía de hecho por defecto fáctico, habida cuenta que la valoración indebida de las pruebas devino en la sanción impuesta y que en la decisión ulterior, no se abordaron los argumentos esgrimidos por la defensa del implicado.
Aclara que ante la ausencia de material probatorio que permitiera afirmar la concreta ocurrencia del hecho que dio lugar a la falta disciplinaria, no resultaba posible dictar un fallo desfavorable, pues en el expediente no obraba prueba que permitiera verificar la materialización del hecho imputado, por el contrario, reposaban pruebas suficientes e idóneas que permitían concluir la inexistencia del supuesto préstamo otorgado por el quejoso al disciplinado.
Expresa que la arbitrariedad cometida en contra del demandante tiene explicación en el interés oculto de la entidad demandada de sancionar al disciplinado dada la injusta decisión de terminación del contrato laboral del demandante por parte del banco, lo que configura la causal de falsa motivación. Anota que se omitió el análisis de pruebas testimoniales de personas que presenciaron de manera directa los hechos como la señora Carolina Hurtado Chinchilla, quien en su declaración negó de manera categórica que a ella le conste que el quejoso le hubiere prestado suma alguna de dinero al actor. ii) Nulidad de los fallos proferidos dentro del proceso disciplinario No 110-02-2011.
De conformidad con los medios de prueba aportados a la investigación, se logró establecer frente al primer hecho, que no se trató de dádiva alguna y que por el contrario se había celebrado contrato de compraventa sobre el automotor, tal como lo señaló el propio vendedor, por lo que no se hizo un análisis cuidadoso del caso. Frente al segundo hecho, indicó que no se cumplió el requisito de demostrabilidad objetiva de ocurrencia de la falta disciplinaria y tampoco se satisfizo la tipicidad, dado que el deber que se reclamó como incumplido, no estaba descrito en el Manual de Funciones del cargo.
Señala que el operador disciplinario incurre en grave apreciación probatoria, pues en la ampliación de la declaración rendida por Fernanda García Arias manifestó que no le consta que al disciplinado le hubieran regalado el carro dejando sus afirmaciones en puras y simples especulaciones que atribuye a los demás funcionarios de la oficina, la misma situación se presenta con el informe de Seguridad Bancaria de fecha 17 de agosto de 2011, limitándose a decir que no obstante lo consignado en el informe, se estableció que para ese entonces no se hizo el trámite de traspaso del vehículo a nombre del servidor público investigado.
Concluye que se trata en realidad de un contrato de compraventa celebrado entre el señor Cesar Reyes Villada, en calidad de vendedor y, el señor Jaime Mahecha Peña, en calidad de comprador, negocio jurídico transparente, personal y no oficial y en ejercicio de su libre albedrío. Que al primero de los citados se le hubiera concedido unos créditos, son hechos ajenos y circunstanciales.
El mismo vendedor señaló que celebró con el demandante contrato de compraventa del bien, pactando como precio la suma de 12 millones de pesos, cifra que fue cancelada en efectivo, proveniente de un préstamo según testimonio del señor Rosbey Agudelo Bobadilla. Advierte que la realidad es que al examinar el expediente no existe ninguna prueba que permita tener por cierto que el señor Cesar Reyes Villada entregó a título de dádiva un vehículo automotor al señor Jaime Mahecha Peña como erradamente se indica en el pliego de cargos y en el fallo sancionatorio.
Añade que si el señor Reyes hubiera ofrecido a un funcionario del Banco una suma de dinero o un vehículo para obtener la aprobación de un crédito, lo habría tenido que hacer directamente con el funcionario del nivel central que cumple la función, ya que la misma no estaba en cabeza del doctor Mahecha, por lo que el delito de cohecho impropio demanda como requisito sustancial para su configuración, que el sujeto activo acepte para si o para otro, dinero u otra utilidad, por un acto que deba ejecutar en el desempeño de sus funciones, de manera tal, que si el acto no recae funcionalmente en el servidor investigado, no se configura el delito.
En cuanto a la duda que genera el hecho de haberse llevado a cabo el traspaso del vehículo solo hasta el mes de julio del año 2011, anota que esta circunstancia se dio porque en esa fecha el demandante requirió la venta del vehículo, al ser trasladado a la ciudad de Bogotá. Respecto al segundo de los cargos, la defensa del investigado en el proceso disciplinario decantó las pruebas existentes para dejar en evidencia la indebida valoración probatoria hecha por la demandada, para lo cual insiste en que de acuerdo al Manual de Funciones y Procedimientos Operativos adoptados por el Banco Agrario de Colombia, la responsabilidad del conocimiento, trámite y decisión de las PQR’s, no se encuentra en cabeza del Director de la Oficina, sino que está confiada al Subdirector Operativo.
Además, de las pruebas testimoniales que ofrecieron los servidores del Banco que trabajaban en la oficina San José del Guaviare, se infiere que el actor nunca ordenó a funcionario alguno que omitiera el cumplimiento de sus deberes, particularmente que impidiera el trámite de las quejas, peticiones o reclamaciones presentadas por los clientes del Banco, por el contrario, son coherentes en expresar que siempre los exhortó a obrar con la mayor honestidad, diligencia y compromiso con la entidad.
Igualmente, los mismos clientes en sus declaraciones señalaron que fue el accionante quien los exhortó a presentar sus reclamaciones por escrito para garantizar la respuesta institucional, como en efecto ocurrió. Concluye que es evidente que la actuación de la demandada contraría de manera grave lo señalado en el artículo 142 de la Ley 734 de 2002, que establece como requisito para dictar fallo de carácter sancionatorio, que se encuentre objetivamente demostrada la ocurrencia de la falta y que esté probada la responsabilidad del servidor investigado, condiciones que, en este caso, no existían, ya que los hechos que dieron origen a la investigación no tuvieron ocurrencia. La contestación de la demanda El Banco Agrario de Colombia S.A., a través de apoderada, contestó la demanda señalando que se opone a todas y cada una de las pretensiones, por carecer el demandante del derecho y por no tener sustento fáctico ni legal.
Propuso las excepciones de mérito que denominó: inexistencia de expedición irregular, inexistencia de falsa motivación, inexistencia de violación al principio de legalidad, inexistencia de indebida valoración probatoria y legalidad de los actos administrativos. Señala que el proceso disciplinario se sujetó a los preceptos constitucionales y legales propios de estas actuaciones, tanto así, del estudio comparativo entre las normas de carácter superior y los fallos que aquí se cuestionan no se evidencia que exista exceso o defecto en su aplicación. En cuanto a la expedición irregular de los fallos tampoco se evidencia el fundamento fáctico y jurídico en que se basa la parte demandante para señalarlo en el concepto de violación. Respecto al caso concreto indica que no es cierto que la entidad hubiera desconocido las garantías procesales del accionante, pues en todo el proceso tuvo a su disposición el expediente, estuvo asesorado de un abogado en el trascurso del mismo y siempre tuvo la oportunidad de controvertirlo, así mismo las etapas procesales fueron surtidas a cabalidad, los pliegos de cargos fueron claros y concretos y la valoración de las pruebas incontrovertibles.
Resalta que es inaceptable, so pretexto de una falsa motivación inexistente, se reviva el debate probatorio, colocando al despacho como una tercera instancia, cuando lo que debe verificarse es la legalidad del acto administrativo. Frente a la valoración probatoria observa que para los procesos Nos 087-02-2011 y 110-02-2011 si hubo recaudo de pruebas contundentes y su valoración no fue para nada arbitraria, irracional o caprichosa, todo lo contrario, fue objetiva y seria.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la sentencia del 26 de septiembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Referente a la falta endilgada en el proceso No 087-002-2011 menciona que analizado el acervo probatorio, el accionante solo aporta como prueba, su afirmación de no haberle solicitado ningún préstamo al quejoso, pero no aporta elemento de prueba material que corrobore su dicho, por lo que entiende que el ente disciplinario en la valoración de las pruebas, tendiente a demostrar la comisión de los hechos, aplicó las reglas de la sana crítica e hizo una valoración integral de los medios probatorios de manera que los indicios, permiten inferir con grado de certeza que el hecho atribuible al accionante y constitutivo de falta disciplinaria si tuvo ocurrencia en las circunstancias de tiempo, modo y lugar afirmadas por el quejoso.
En lo que respecta al expediente administrativo No 110-02-2011, aparece probado que el vehículo lo tuvo en su poder el accionante, cuatro años, sin ostentar documento alguno que lo acreditara como tal. Agrega que para el año 2008, se tramitaron varios créditos por sumas bastantes considerables al señor César Villada (sic) y fueron aprobados y desembolsados, por lo que las evidencias documentales allegadas, son contundentes, y por lo tanto existe certeza de la conducta que fue descrita en el pliego de cargos, en contra del disciplinado, en el sentido de que en su condición de Director Integral de la Oficina San José del Guaviare, recibió un vehículo automotor, a cambio de tramitarle créditos a un cliente de dicha agencia, en los términos y condiciones ya referidos.
El recurso de apelación La parte actora presentó recurso de apelación contra la sentencia del 26 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así: i) El juez contencioso administrativo no es una tercera instancia del proceso disciplinario Argumenta que nunca se solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que reabriera el debate probatorio o que se constituyera como tercera instancia, contrario sensu, se le pidió ejercer un control judicial sobre las decisiones cuestionadas debido a que las mismas violaban derechos fundamentales como el debido proceso y el derecho de defensa. ii) Con respecto de los cargos y la sanción impuesta al interior del proceso 087-002-2011.
Destaca que al interior del acervo probatorio solo se tuvo en cuenta el testimonio del quejoso. Sin embargo, para efecto de la credibilidad de esta declaración, resulta relevante el testimonio de la señora Carolina Hurtado Chinchilla, no solo porque declaró no estar presente y no constarle ningún préstamo, sino porque esta declaración evidencia que el quejoso faltó a la verdad en reiteradas ocasiones.
Igualmente, porque la prueba documental aportada por el quejoso antes que demostrar la existencia del supuesto préstamo, lo que permite establecer es que el señor Polanía giró a su esposa una suma diferente a la que alega entregó al investigado. iii) Con respecto de los cargos y la sanción impuesta al interior del proceso 110-002-2011. Frente a la imputación fáctica no se satisfizo el requisito de demostrabilidad de la conducta ni se cumplió con el juicio de adecuación típica dado que el deber que se reclamó como incumplido no se encuentra en el manual de funciones del funcionario.
De otra parte, refiere las siguientes objeciones: “1. La certeza que se deriva según el Tribunal de la materialidad de la conducta es producto, y así lo reconoce el ad quo, de un chisme o voz populi al interior de la comunidad. 2. Fueron ignorados o desestimados medios probatorios como el informe de seguridad bancaria presentado por el demandante al interior del proceso disciplinario. 3.
El testimonio de César Reyes Villada no fue tomado en su totalidad, el cual probaba la existencia de una compraventa por el vehículo que se alega constituyó una dádiva entregada al demandante. 4. El resto de pruebas y hechos que alega el Tribunal que dan mayor alcance a la materialidad de la supuesta conducta nada tienen que ver con la ocurrencia de la misma, es así que se afirma que el hecho de que el señor CESAR VILLADA haya servido como codeudor de un crédito concedido a DERLY JULIETH AGUDELO en julio de 2008 no puede tomarse como indicio de la materialidad de la entrega de un vehículo como una dádiva. 5.
No existe prueba alguna de que el señor VILLADA se le aprobaron créditos que no mereciera, que fueran tramitados sin el lleno de los requisitos legales o de forma fraudulenta. 6. Aunado a lo anterior, se probó que JAIME MAHECHA PEÑA no tiene dentro de sus deberes funcionales el de aprobar créditos, como quedó demostrado con el testimonio de NOHEMY GUEVARA y del manual de funciones del demandante, por lo que resulta materialmente imposible la existencia de un cohecho impropio pues para que se de esta conducta punible el acto que se debe ejecutar no recae en cabeza del señor MAHECHA. 7.
Manifiesta como indicio en contra el Tribunal que no se haya realizado el negocio jurídico de compraventa por escrito, olvidando que la ley civil colombiana tiene como principio fundamental en materia de contratos el de la consensualidad, haciendo que la regla general sea la de no requerir para los contratos ningún formalismo. 8. Acerca del indicio en contra que alude el ad quo según el cual el vehículo estuvo a nombre del disciplinado durante cuatro años sin ostentar documento alguno que lo acreditara como propietario del mismo, vale la pena detenerse y dejar claro que del testimonio de JAIME MAHECHA PEÑA y como lo declara CLARA MARIA CORDOBA, la situación obedeció al traslado del demandado a la ciudad de Bogotá, descartándose así cualquier motivo como el que el Tribunal atribuye al registro del traspaso”.
Alegatos de conclusión Mediante auto del 17 de septiembre de 2020, el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera el concepto. 5.1 Parte demandante La parte actora guardó silencio durante esta etapa procesal, según consta en el informe secretarial de fecha noviembre 30 de 2020. 5.2 Parte demandada La entidad accionada descorrió el traslado para alegar señalado que el BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A., si ostenta la competencia para conocer, tramitar y decidir el proceso disciplinario contra el aquí demandante, no solo por la naturaleza jurídica del Banco sino además por la categoría que ostentaba el señor JAIME MAHECHA PEÑA es decir ser un trabajador oficial y en consecuencia le era aplicable la Ley 734 de 2002.
Sostiene que se desprende de todo el acervo probatorio que la actuación desplegada por el señor JAIME MAHECHA PEÑA sí se subsumió en los tipos disciplinarios que se desprenden del incumplimiento del deber impuesto en el numeral 10 del artículo 35 y numerales 1 y 4 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Aunado a que, no se evidencia que en la actuación disciplinaria se hubiere incurrido en vía de hecho en la apreciación probatoria, ni existió una contradicción con los principios probatorios de la lógica, con las máximas de la experiencia o con las reglas de la apreciación razonada de la prueba y las reglas de la sana crítica.
En estos términos es claro que los actos administrativos acusados cumplen lo previsto por la norma, y es claro que no fueron violatorios de los derechos de defensa y contradicción y que se le respeto el debido proceso, por lo que no existe ilegalidad de los mismos y el demandante, quien debía demostrar la violación, según el acervo probatorio no lo satisfizo y por ello la sentencia proferida se ajusta a derecho por lo que no le asiste razón al disciplinado. 5.3 Ministerio Público La Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado no emitió concepto en el presente asunto, según informe de noviembre 30 de 2020 II.CONSIDERACIONES 1.
Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.
Control judicial El Consejo de Estado se ha manifestado en repetidas oportunidades sobre el control judicial que ejerce respecto de las decisiones, pruebas y demás actuaciones que se presentan en desarrollo del proceso administrativo sancionatorio y actualmente la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 9 de agosto de 2016, consideró frente el alcance de aquél: “En conclusión: El control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, es integral.
Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin "deferencia especial" respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y Ia ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva”.
Conforme a esta línea jurisprudencial, la Sala indica que tiene plena competencia para abordar el asunto y estudiar los cargos formulados en la demanda. 3. Problema jurídico La Sala debe estudiar en los términos del recurso de apelación interpuesto por el actor si procede revocar el fallo de primera instancia, pues en criterio del disciplinado se incurrió en causal de nulidad de falsa motivación, así como desconocimiento del debido proceso.
Con el fin de resolver el problema jurídico la Sala abordará los siguientes aspectos: 3.1 Actuación disciplinaria y 3.2 Caso concreto. 3.1 Actuación disciplinaria Proceso No 087-02-2011 La Coordinación Disciplinaria Interna dispuso abrir indagación preliminar el 14 de julio de 2011 en contra el señor Jaime Mahecha Peña como director de la oficina San José del Guaviare.
El día 25 de agosto de 2011 se dio apertura a la investigación disciplinaria formal en contra del actor. Con auto de 31 de enero de 2012, la Coordinación Disciplinaria Interna formuló pliego de cargos en contra del demandante, así: “Encuentra este operador que el investigado JAIME MAHECHA PEÑA, incurrió en una FALTA GRAVE, calificación que se deriva de los factores reseñados en el artículo 43 de la Ley 734 de 2002, numerales 1 y 6 atinentes al grado de culpabilidad y a la modalidad en que se cometió, teniendo en cuenta la naturaleza del cargo.
La falta que fue cometida a título de DOLO, por cuanto además del conocimiento de la ilicitud, el servidor quiso su realización”. Mediante fallo de primera instancia del 10 de mayo de 2012 proferido por la Coordinación Disciplinaria Regional Bogotá se declara disciplinariamente responsable al señor Jaime Mahecha Peña con suspensión del contrato de trabajo por el término de dos meses.
El 24 de octubre de 2012, en el fallo de segunda instancia expedido por la Presidencia del Banco Agrario de Colombia resolvió confirmar el fallo de primera instancia del 10 de mayo de 2012. Proceso No 110-02-2011 Por auto del 8 de agosto de 2011, el Coordinador Disciplinario – Oficina de Control Disciplinario Interno de la Dirección General y Regional Bogotá, decretó la apertura de investigación formal en contra del accionante.
A través de acto de fecha 27 de octubre de 2011, la Oficina de Control Disciplinario Interno – Coordinación Disciplinaria- Dirección General y Regional Bogotá formuló pliego de cargos en contra del demandante así: “(…) Es con base en esta cadencia de elementos probatorios que resulta indefectible aseverar que existe mérito suficiente para aducir que el doctor JAIME MAHECHA PEÑA, incurrió en las faltas disciplinarias gravísimas contempladas en el numeral 1º y 4º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, respectivamente, que se describen como tal el: “1.
Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo”. “4. Omitir, retardar y obstaculizar la tramitación de la actuación disciplinaria originada en faltas gravísimas cometidas por servidores públicos u omitir o retardar la denuncia de faltas gravísimas o delitos dolosos preterintencionales o culposos investigables de oficio de la que tenga conocimiento en razón del cargo o función”.
El 14 de mayo de 2012 se emite fallo de primera instancia por parte del Coordinador Disciplinario de la Dirección Nacional y Regional Bogotá sancionando disciplinariamente al demandante como autor de la falta gravísima a título de dolo contenida en los numerales 1 y 4 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, con destitución e inhabilidad general por el término de doce años.
Se profirió fallo de segunda instancia el 8 de noviembre de 2012 por la Presidencia del Banco Agrario de Colombia confirmando el fallo impugnado. 3.2 Caso concreto En el sub lite el señor Jaime Mahecha Peña solicita la nulidad de los actos administrativos por los cuales fue sancionado con suspensión del contrato de trabajo por el término de dos meses y destitución e inhabilidad general de 12 años, al haber incurrido en la falta grave consagrada en el numeral 10 del artículo 35 y la falta gravísima establecida en los numerales 1 y 4 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, en calidad de director de la oficina San José del Guaviare del Banco Agrario de Colombia, al incurrir en una prohibición, así como aceptar dádivas por el ejercicio de sus funciones y omitir y retardar las actuaciones disciplinarias.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se demostró la violación al debido proceso ni el derecho de defensa al momento de expedirse los actos administrativos demandados. Inconforme con esta decisión, el demandante recurre la sentencia de primera instancia afirmando que se presenta una decisión viciada de nulidad por: i) el juez contencioso administrativo no es una tercera instancia del proceso disciplinario, ii) con respecto de los cargos y la sanción impuesta al interior del proceso 087-02-2011 y iii) con respecto de los cargos y la sanción impuesta al interior del proceso 110-02-2011.
Determinado el marco objeto de la litis, procede la Sala a estudiar los cargos del recurso incoado. i) el juez contencioso administrativo no es una tercera instancia del proceso disciplinario Argumenta que nunca se solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que reabriera el debate probatorio o que se constituyera como tercera instancia, contrario sensu, se le pidió ejercer un control judicial sobre las decisiones cuestionadas debido a que las mismas violaban derechos fundamentales como el debido proceso y el derecho de defensa.
Advierte la Sala que, si bien la sede judicial no constituye la oportunidad para realizar una nueva valoración probatoria, cuando se estudian actos que terminan un proceso disciplinario, excepcionalmente se puede hacer para dar un efectivo cumplimiento al debido proceso disciplinario, esto es, al presentarse la apreciación de la prueba en forma contraevidente.
Tal como lo afirma la parte demandante el Consejo de Estado se ha manifestado en repetidas oportunidades sobre el control judicial que ejerce respecto de las decisiones, pruebas y demás actuaciones que se presentan en desarrollo del proceso administrativo sancionatorio y de conformidad con la sentencia del 9 de agosto de 2016, el control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria es integral.
Ha sido reiterada la posición de esta Corporación en diversos pronunciamientos que, en materia disciplinaria, la revisión de legalidad de estas decisiones dadas las prerrogativas procesales propias de ese procedimiento no debe repetir el debate agotado ante la autoridad administrativa competente. En consecuencia, el juicio que se abre con el medio de control de nulidad y restablecimiento no es una simple extensión del trámite disciplinario, sino que es funcionalmente distinto.
El control de legalidad y constitucionalidad de los actos de la administración que la Constitución ha confiado a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa implica una especialidad y depuración del debate, pues dicho control no puede convertirse en un nuevo examen de la prueba, como si se tratara de una tercera instancia. ii) Con respecto de los cargos y la sanción impuesta al interior del proceso 087-02-2011.
Destaca la parte actora que al interior del acervo probatorio solo se tuvo en cuenta el testimonio del quejoso. Sin embargo, para efecto de la credibilidad de esta declaración, resulta relevante el testimonio de la señora Carolina Hurtado Chinchilla, no solo porque declaró no estar presente y no constarle ningún préstamo, sino porque esta declaración evidencia que el quejoso faltó a la verdad en reiteradas ocasiones.
Igualmente, porque la prueba documental aportada por el quejoso antes que demostrar la existencia del supuesto préstamo, lo que permite establecer es que el señor Polanía giró a su esposa una suma diferente a la que alega entregó al investigado. Dentro del proceso disciplinario de la referencia se dio inicio debido a la queja instaurada por el señor José Augusto Polanía Coronado donde hace referencia que se le desembolsó un crédito por valor de $60.000.0000, procediendo el Director de la Oficina de San José del Guaviare a solicitarle un préstamo de dinero por valor de $2.300.000, para efecto de lo cual decidió retirar de la cuenta corriente un cheque por valor de $7.000.000 habiendo entregado al servidor púbico disciplinado la suma en efectivo.
A raíz de lo anterior se consideró que incurrió en la falta grave disciplinaria consagrada en el numeral 10 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 que consagra:
ARTÍCULO 35. Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido: (…) 10. Constituirse en acreedor o deudor de alguna persona interesada directa o indirectamente en los asuntos a su cargo, de sus representantes o apoderados, de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o de su cónyuge o compañero o compañera permanente.
Se concluyó demostrada la responsabilidad del investigado por parte del operador disciplinario, al estar prohibido para los servidores públicos constituirse en deudor o acreedor de alguna persona interesada en los asuntos a su cargo, toda vez que el quejoso tenía interés en la aprobación de un crédito o en la reestructuración del vigente, trámite que estaba a cargo del actor.
Indica el apelante que las pruebas allegadas al expediente dan fe de la inexistencia del préstamo, por cuanto no obra ningún documento que así lo acredite, con la particularidad que la señora Carolina Hurtado Chinchilla quien supuestamente lo presenció en forma posterior lo desmiente. En el caso estudiado la queja presentada el 14 de junio de 2011 por el señor Jesús Augusto Polania Coronado donde después de realizar diferentes consideraciones relacionadas con los trámites efectuados ante el Banco Agrario, indica que: “(…) no se cuáles son las intensiones (sic) del Señor Director conmigo, ya que yo solo lo que le hice el señor Jaime Mahecha fue hacerle un favor que me pidió que le prestara $2.300.000,oo el día del desembolso que era para un amigo de él, para pagar una obligación por 8 días, pasaron 30 días y le cobre y fue como si hubiera cometido un crimen y el amigo era la mujer de él, la Señora necesitaba este dinero era para completar un dinero para comprar un carro campero, yo no le entendí la clave, si yo le haya entendido la clave no le había cobrado, porque el mal que me ha hecho es grave…”; la anterior queja fue debidamente ratificada en donde nuevamente relata como el señor Jaime Mahecha Peña siendo Director de la Oficina de San José del Guaviare le solicitó prestada la suma de dinero y como se entregó la misma para efecto de lo cual allega prueba documental.
Efectivamente dice el quejoso señor Jesús Augusto Polanía Coronado en la diligencia de fecha 4 de agosto de 2011 narró lo sucedido con el demandante como sigue: “(…) En mayo 30 de 2008, cuando me salió el desembolso de los $60.000.000, de los dos créditos, en la oficina de él me dijo, que le hiciera el favor y le prestara $2.300.000, que eran para un amigo, que tenía una obligación, que él se hacía responsable, por ocho días, yo le dije que sí que claro con mucho gusto, yo le iba hacer un cheque y él me dijo que no que si yo iba a retirar plata, y como iba a retirar cinco millones, mejor retiré siete millones, hice el cheque por ese valor, que el mismo director fue y lo cambió ahí en la oficina en el Banco, en la caja, él me entregó los siete millones y yo le di los dos millones trescientos mil pesos, cuando me llegó el extracto vi que no me habían consignado los dos millones trescientos mil, entonces vine y le cobré, le dije, su amigo no me ha consignado la plata, y él dijo que de todas maneras él le iba a decir para que me la consignara y sí me la consignó a la cuenta de (sic) mía, eso fue julio a principios en el año 2008, él mismo me hizo la consignación, pero era mejor que no le haya cobrado me cogió como rabia”.
Aportó el quejoso desprendible de la chequera en donde consta que el 30 de mayo de 2008, cobró de su cuenta un cheque por la suma de $7.000.0000, lo que probó con el estado de la cuenta corriente 3-8303-000103-6 del mes de mayo de 2008 donde se establece que el cheque referido fue pagado. También se arrimó al proceso el estado de endeudamiento de uno de los créditos otorgados al señor Jesús Augusto Polania Coronado el cual fue desembolsado el día 29 de mayo de 2008, lo que corrobora el dicho del quejoso en cuanto a la forma como sucedieron los hechos que dieron origen a la investigación. De lo señalado se desprende en principio que el quejoso solicitó un préstamo a la entidad accionada, que este fue concedido y parte de este a su vez fue prestado al jefe de la Oficina San José del Guaviare, servidor público que debido a su condición incidía en la consecución del mismo.
Ahora bien, en la declaración rendida por la señora Carolina Hurtado Chinchilla quien labora como empleada de planta del Banco Agrario y referente a la pregunta sobre si le constaba los hechos materia de la investigación disciplinaria señaló que: "Yo estaba en el momento en que yo le suministré las tablas de amortización, mas no se sí le prestó algún tipo de dinero al Director de la Oficina”.
A pesar de que manifiesta la declarante que no le consta lo del crédito dicho testimonio al analizarse se consideró que por ser subordinada del actor su testimonio no sería imparcial, señalamiento que comparte la Sala. No es de recibo lo afirmado por el actor en cuanto a que la prueba documental aportada por el quejoso antes que demostrar la existencia del supuesto préstamo, lo que permite establecer es que el señor Jesús Augusto Polania Coronado giró a su esposa una suma diferente a la que alega entregó al investigado, en razón a que dicha situación no desvirtúa la legalidad de la sanción impuesta, al ser un argumento controvertible, toda vez que la suma que entregó el quejoso al investigado, en calidad de préstamo, fue en efectivo una vez cobró el cheque de mayor valor, de manera tal que la consignación en dinero por valor de $2.314.000 que aparece en el estado de cuenta del señor Jesús Augusto Polania Coronado, correspondiente al mes de julio de 2008, permite inferir el pago de la cantidad prestada, sin que la posible incongruencia entre la suma proporcionada y posteriormente devuelta desvirtúe que se hubiese entregado un monto de dinero en condición de préstamo.
En cuanto a la certeza de la responsabilidad en que incurrió el disciplinado en la comisión de la falta disciplinaria, el fallo de segunda instancia de fecha 24 de octubre de 2012, sostuvo que: “(…) Lo cierto es que el testimonio del señor JESUS AUGUSTO POLANIA CORONADO, merece ser acogido, contrario al vertido por CAROLINA HURTADO CHINCHILLA, quien al no dudarlo faltó a la verdad para encubrir la conducta de su jefe JAIRO (sic) MAHECHA PEÑA. Las anteriores consideraciones responden los argumentos del apelante, debiéndose agregar que no es verdad que el señor JESUS AUGUSTO POLANIA CORONADO, hubiera tardado varios meses sin exigir el pago de la deuda.
Nótese que en sus intervenciones fue claro en informar que el dinero le fue pagado aproximadamente un mes y medio después de que realizara el préstamo (folio 166). De manera que habiéndose producido el pago no había lugar a cobro alguno. Tampoco comparte la segunda instancia lo manifestado por el Defensor respecto a que por no haber exigido título valor o recibo escrito sobre la entrega del dinero, no es posible conceder credibilidad al quejoso y asumir como cierta la deuda.
Por el contrario, si se tiene en cuenta que se trataba de un favor de tipo personal, no un negocio, y que el cliente se mostraba de esa manera agradecido con el Director de Oficina por haber sido desembolsado su crédito, lo natural era que se hiciera en confianza, tal como sucedió, característica que en nada incide en la calificación jurídica de la falta”.
En consecuencia, la prueba testimonial de la señora Carolina Hurtado Chinchilla no es la única prueba para determinar la responsabilidad del actor, además se analizó los testimonios del quejoso, así como las documentales que demuestra que se otorgó un crédito al señor Jesús Augusto Polania Coronado, que este hizo un retiro al día siguiente del desembolso del referido crédito lo que da credibilidad al dicho del quejoso y su testimonio.
Tal como lo precisó el operador disciplinario la queja elevada no hace referencia en principio al préstamo del dinero efectuado a señor Jaime Mahecha Peña, toda vez que la misma refiere la demora en la reestructuración del crédito, hecho que le ocasionó graves perjuicios y que adjudicó a una negligencia del investigado y como hecho adicional hace referencia al cambio de actitud del demandante, al haberle cobrado el quejoso el pago de la deuda, lo que le molestó cambiando de actitud con él. Respecto a la apreciación del material probatorio, la Ley 734 de 2002 en el artículo 141 señaló también, que esta debe hacerse según las reglas de la sana crítica, de manera conjunta y con explicación en la respectiva decisión del mérito de las pruebas en que esta se fundamenta.
Sobre el particular la Subsección A advirtió: « […] No puede perderse de vista que en los procesos disciplinarios, como lo ha precisado en reiteradas ocasiones la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, el operador disciplinario cuenta con una potestad de valoración probatoria más amplia que la del mismo operador judicial penal, que le autoriza para determinar, en ejercicio de una discrecionalidad razonada, cuándo obran en un determinado proceso pruebas suficientes para moldear la convicción respecto de la ocurrencia o no de los hechos, los que, a su vez, le conducen a la certidumbre de la comisión de la falta y de la responsabilidad del investigado.
Así se colige del texto mismo de las disposiciones sobre el recaudo y valoración de pruebas consagradas en la Ley 734 de 2002, tales como el artículo 128, 129, 141 y 142, entre otros […]» (Subraya fuera de texto). En el caso estudiado una vez analizadas las pruebas se llegó a la certeza de los hechos y la responsabilidad del encartado quien recibió en calidad de préstamo la suma de $2.300.000 de parte del señor Jesús Augusto Polania Coronado, tal como se manifestó anteriormente. iii) Con respecto de los cargos y la sanción impuesta al interior del proceso 110-02-2011.
Aduce el disciplinado que frente a la imputación fáctica no se satisfizo el requisito de demostrabilidad de la conducta ni se cumplió con el juicio de adecuación típica dado que el deber que se reclamó como incumplido no se encuentra en el manual de funciones del funcionario. Con el fin de resolver este aspecto del recurso elevado, la Sala indica que la sanción impuesta al demandante se debió a la calificación de la falta como gravísima contenida en los numerales 1 y 4 del artículo 48 del Código Disciplinario Único, correspondiente a la realización objetiva de la descripción típica del delito doloso de cohecho propio o impropio, previsto en los artículos 405 y 406 del Código Penal al recibir dádivas para aprobar y desembolsar créditos e igualmente que como Director de la Oficina de San José del Guaviare, se abstuvo de tramitar las quejas que algunos clientes presentaron por diferencias en los saldos de su cuentas bancarias y créditos.
Se inició la investigación disciplinaria con radicado No 110-02-2011 por compulsa de copias del proceso disciplinario 0109-02-2011 que se adelantaba contra la funcionaria Julieth Marcela Quevedo Torres, Asesora de Microcrédito de la Oficina San José del Guaviare, en donde aparecieron algunos hechos que debían ser investigados referente al señor Jaime Mahecha Peña en calidad de Director de la Oficina San José del Guaviare, en el sentido de que algunas reclamaciones por faltantes de dineros en cuentas de ahorro y/o obligaciones crediticias de clientes no fueron puestas en conocimiento para adecuar las correspondientes investigaciones.
Igualmente, se le imputó al señor Jaime Mahecha Peña recibir dádivas a clientes a cambio de tramitarles créditos, como ocurrió con el señor César Reyes Villada, a quien le recibió un vehículo identificado como campero Montero Mitsubishi modelo 1994 de placas BEE830. Al demandante se le imputó por los hechos citados la falta gravísima consagrada en los numerales 1 y 4 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, como sigue: “ARTÍCULO 48.
Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: 1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley cómo delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o cómo consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo. Nota: (Numeral declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-124 de 2003, y por la Sentencia C-720 de 2006.) 4.
Omitir, retardar y obstaculizar la tramitación de la actuación disciplinaria originada en faltas gravísimas cometidas por los servidores públicos u omitir o retardar la denuncia de faltas gravísimas o delitos dolosos, preterintencionales o culposos investigables de oficio de que tenga conocimiento en razón del cargo o función. Nota: (Texto subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1076 de 2002 por los cargos analizados.) Respecto de esta falta gravísima establecida en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, la Sala debe precisar que la Corte Constitucional en sentencia C-124 de 2003 declaró exequible esta disposición. Conforme a esta sentencia constitucional, se advierte que la potestad sancionatoria del Estado, la integran entre otras modalidades los derechos penal y disciplinario, y cuando la autoridad disciplinaria adelanta una investigación por la falta gravísima prevista en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, se debe observar que ésta disposición es genérica, al ser un tipo abierto o en blanco, que se complementa con la descripción objetiva de un delito previsto en el Código Penal; así entonces, en el ejercicio de la subsunción típica que efectúa la autoridad disciplinaria no es necesario que se analicen los elementos que configuran el delito, cuya competencia está reservada al juez penal, a saber: tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad, de ahí a que la Corte Constitucional en la misma sentencia C -124 de 2003 afirme, que: “La prohibición de la conducta delictiva involucra un conjunto de patrones que establecen una precisión tipológica en la que se describen de manera detallada los elementos conformantes del tipo, de manera que, sujeto activo, conducta, intención, sujeto pasivo y circunstancias llevan en el procedimiento penal a una exhaustiva delimitación legal de las conductas; mientras que en la definición de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función pública que interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos”.
Realizada esta precisión conceptual, la Sala se pronunciará respecto de lo sustentado por el implicado frente a que el delito de cohecho propio o impropio se aplica para cuando el asunto en el cual tiene interés la persona es del resorte del servidor público o también cuando el caso está sometido a su consideración, lo que dentro del sub-judice no ocurre al no tener potestad para aprobar créditos en el Banco.
Según lo expresado, la tipicidad en materia disciplinaria no comprende el examen de la comisión de un delito, solo se circunscribe a la descripción objetiva de la conducta contenida en el Código Penal, sin analizar los elementos propios del delito, de acuerdo con lo señalado, si bien el demandante en calidad de director de la oficina de San José del Guaviare del Banco Agrario no era el encargado de aprobar los créditos, si tenía bajo sus funciones prestar la asesoría comercial y adelantar el trámite crediticio hasta la radicación y entrega de la documentación a los funcionarios del nivel central.
En el informe rendido por la Coordinación Bancaria No 12974 de 17 de agosto de 2011, en el CASO 8 expresó que: “Se entrevistó al señor CESAR REYES VILLADA identificado con el número de cédula 19.215.962, se le enteró de la queja, a la cual el señor manifestó que él, le había vendido el vehículo al señor JAIME MAHECHA PEÑA, hace como cuatro años por la suma de $12.000.000, que la plata con que le fue pagado el carro, el director le había comentado que había sacado un crédito a nombre de la señora en el Banco Popular, que en ningún momento le ha regalado el vehículo, que del señor no tiene queja de su conducta, que nunca le pidió plata para gestionarle un crédito, que él lleva trabajando hace mucho tiempo con el Banco, desde que era Caja Agraria, que el vehículo es de placa BEE830 modelo 1994, aclara que hace poco le firmó el traspaso a la señora de JAIME, debido a que vendieron el carro.
Revisada la información en el sistema, del cliente posee una cuenta de ahorros inactiva, la cuenta corriente No 3-8303-000074-9 que a la fecha posee un saldo de $99.008.947, Anexo 24, posee cinco obligaciones, Anexo 25, las cuales se relacionan a continuación: Como consecuencia del anterior informe se recomendó a la Vicepresidencia jurídica del Banco Agrario para que instaurara las respectivas denuncias penales, así como a la Oficina de Control Disciplinario Interno para que adelantara las investigaciones respecto de los funcionarios reportados por los clientes.
Respecto al primer cargo insiste el demandante que el testimonio de César Reyes Villada no fue tomado en su totalidad, el cual probaba la existencia de una compraventa por el vehículo que se alega constituyó una dádiva entregada al actor. Se arrimó al proceso disciplinario documento suscrito el día 3 de agosto de 2011, en donde consta que: “CESAR REYES VILLADA, identificado con la CC No 19.215.962 de Btà transfirió en calidad de venta al señor JAIME MAHECHA PEÑA, identificado con la C.C. No 17.324.370 de Villavicencio, un campero Montero Mitsubishi Pajero color gris atracta, modelo 94, de placas BEE830.
Dicha negociación se realizó en el mes de abril del año 2008, por un valor de $12.000.000 pagados de estricto contado, dinero que se recibió a entera satisfacción”. Resalta la Sala que, si bien el supuesto vendedor Cesar Reyes Villada indica que se trató de una venta y no un regalo del vehículo, en el momento de los hechos no se existe contrato de lo sucedido, tampoco se firmó un traspaso, mucho menos hay prueba que el precio se hubiera pagado, no obstante, contrario a lo señalado existe diversa prueba testimonial sobre la entrega del carro al investigado a título de dádiva.
No es cierto que el testimonio del señor Cesar Reyes Villada no se hubiera analizado en su totalidad, solo que se hizo en forma integral con las demás pruebas, es más se sostuvo que dicha declaración fue imprecisa e insegura, por el hecho de no tener clara la información, lo que no hubiera sucedido si el referido negocio jurídico de venta se hubiera realizado efectivamente.
Ahora bien, el hecho de que el señor Cesar Reyes Villada haya servido como codeudor de un crédito concedido a Derly Julieth Agudelo en julio de 2008 quien es la esposa del disciplinado, si puede tomarse como indicio de la materialidad de la entrega de un vehículo como una dádiva, debido a que demuestra unas relaciones estrechas entre las partes interesadas.
Igualmente, no es del resorte de la investigación disciplinaria la existencia de prueba de que el señor Cesar Reyes Villada se le aprobaron créditos que no mereciera, que fueran tramitados sin el lleno de los requisitos legales o de forma fraudulenta, lo que no es objeto de análisis dentro del caso concreto, pero sí que para efectos de lograr la aprobación de estos se otorgó como prebenda un vehículo al hoy accionante.
Referente a lo dicho por la defensa en cuanto a que no se probó que el señor Jaime Mahecha Peña tenga dentro de sus deberes funcionales el de aprobar créditos, como quedó demostrado con el testimonio de Nohemí Guevara y del manual de funciones del demandante, por lo que resulta materialmente imposible la existencia de un cohecho impropio pues para que se de esta conducta punible el acto que se debe ejecutar no recae en cabeza del señor Mahecha debe manifestarse lo siguiente.
Con el fin de resolver este cargo de nulidad, la Sala indica que, el régimen disciplinario está orientado, entre otros principios, con el de legalidad y tipicidad. El de legalidad, según el artículo 29 de la Carta Política, exige que la conducta reprochable, así como las sanciones, los criterios para su determinación y los procedimientos previstos para su imposición, deben estar expresa y claramente definidos en el Código Disciplinario Único, por lo que es imposible adelantar un proceso disciplinario que no tenga definidos previamente estos aspectos en la ley.
El principio de tipicidad, el cual hace parte igualmente de la garantía del debido proceso, lo ha definido la Corte Constitucional, como "la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, debe describir clara, expresa e inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras"; de esta forma el sujeto procesal tiene la certeza sobre la disposición que le indican como transgredida por las actuaciones endilgadas, para ejercer el derecho a la defensa y contradicción, las cuales (las conductas y las normas) deben ser congruentes tanto en el pliego de cargos como en los fallos de primera y segunda instancia. Así entonces, el ejercicio del principio de tipicidad conlleva la aplicación de aquellas disposiciones que contienen deberes, obligaciones o prohibiciones para los particulares que presten funciones públicas así sea de manera transitoria; en otras palabras, la autoridad disciplinaria al realizar la subsunción típica de la conducta endilgada al investigado debe en algunas oportunidades hacer una interpretación sistemática remitiéndose a otras preceptivas donde se encuentre regulada en concreto las funciones o deberes del implicado, esta característica del derecho disciplinario, se origina en la naturaleza de las normas, pues éstas suelen ser autónomas y de completitud, estas últimas las denomina la doctrina, tipos abiertos o en blanco, y la Corte Constitucional las ha definido, así: “El concepto jurídico de "tipos abiertos" hace referencia a "aquellas infracciones disciplinarias que ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los servidores públicos.
Así, la tipicidad en las infracciones disciplinarias se determina por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria". (Negrillas fuera del texto).
De acuerdo con lo expuesto, la falta gravísima del numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que establece: “Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley cómo delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o cómo consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo”, es una disposición que está integrada de forma autónoma y abierta.
Autónoma, en razón a que la autoridad disciplinaria no requiere acudir a otro ordenamiento para que se configure la falta gravísima; y, abierta, al ser necesario completar la proposición jurídica de la falta gravísima, con el tipo penal denominado cohecho impropio. Conforme a lo anterior, y al estar probado que el señor Jaime Mahecha Peña en su condición de Director de la Oficina de San José del Guaviare del Banco Agrario, recibió un vehículo como dádiva de parte del señor Cesar Reyes Villada cliente del banco, dado que si bien pretendió explicar la existencia de un contrato de compraventa, se comprobó que el banco desembolsó dos créditos en el mes de abril de 2008, mes en el cual recibió el vehículo el señor Jaime Mahecha Peña de parte del cliente del banco, sin que existiera documento de compraventa del automotor, además que el traspaso del vehículo se efectuó tan solo hasta el mes de julio de 2011, esto es para la fecha en que se inició la investigación disciplinaria en contra de la señora Yulieth Quevedo Torres.
Así mismo la existencia del crédito a favor de la señora Derly Julieth Agudelo Bobadilla, esposa del actor en donde aparece como deudor solidario el señor Cesar Reyes Villada, el que fue desembolsado el 29 de julio de 2008, tres meses después de haber adquirido supuestamente mediante compra el carro objeto de prebenda, por lo que desplegó un comportamiento que describía el delito de cohecho propio o impropio estipulado en los artículos 405 y 406 de la Ley 599 de 2000, por lo tanto, la autoridad disciplinaria en ejercicio de la adecuación típica enmarcó correctamente la falta gravísima en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, pues la actuación endilgada al disciplinado conllevó afectación en la función pública asignada como director de la oficina de San José del Guaviare.
Manifiesta la defensa como indicio en contra el Tribunal que no se haya realizado el negocio jurídico de compraventa por escrito, olvidando que la ley civil colombiana tiene como principio fundamental en materia de contratos el de la consensualidad, haciendo que la regla general sea la de no requerir para los contratos ningún formalismo. Acerca del indicio en contra que alude el a quo según el cual el vehículo estuvo a nombre del disciplinado durante cuatro años sin ostentar documento alguno que lo acreditara como propietario del mismo, vale la pena detenerse y dejar claro que del testimonio de JAIME MAHECHA PEÑA y como lo declara CLARA MARIA CORDOBA, la situación obedeció al traslado del demandado a la ciudad de Bogotá, descartándose así cualquier motivo como el que el Tribunal atribuye al registro del traspaso.
Contrario a lo señalado y de acuerdo con lo manifestado por el fallo de 14 de mayo de 2012 existe certeza de la responsabilidad del señor Jaime Mahecha Peña cuando en el año 2008 recibió de parte de un cliente del banco un vehículo al habérsele aprobado un crédito, dado que: “La defensa técnica aduce que el traspaso del vehículo se realizó en el año 2011, por el hecho de que el doctor JAIME MAHECHA PEÑA, fue trasladado a la Ciudad de Bogotá, entiende este Coordinador para cumplir las funciones de Gerente Zonal Territorios Nacionales.
Considera el suscrito operador disciplinario, que lo cierto es que se encuentra probado que durante un término aproximado de tres años, sin explicación alguna razonable, nuestro funcionario en su condición de Director de la Oficina de San José del Guaviare, recibió un bien sujeto a traslado de manos de un cliente de la oficina a quien para ese entonces 2008, cuando para ese entonces se le había aprobado y desembolsado un crédito, hecho que considera este operador trata de una dádiva, por la labor funcional que había realizado el Director hacia su cliente; pues se reitera el servidor público lo mantuvo el vehículo campero Montero Mitsusbishi Pajero, color gris atracta, modelo 94, de placas BEE830, en su poder ejerciendo el uso y goce, el cual siempre estuvo a nombre del cliente CESAR REYES VILLADA, para lo cual esta Coordinación compulsó copias a la Fiscalía General de la Nación, para lo de su competencia”.
Por consiguiente, existe relación de causalidad entre la función asignada al actor como director y el automotor entregado por el señor Cesar Reyes Villada, toda vez que el cliente hizo entrega de dicha dádiva por el desembolso de los créditos que el demandante adelantó. En ese orden de ideas, la Sala estima, que la autoridad disciplinaria aplicó en debida forma la disposición citada como infringida al director de la oficina de San José del Guaviare del Banco Agrario, de ahí que la actuación desplegada por el actor se erigió en la causal disciplinaria imputada.
En cuanto al segundo cargo, el actor tuvo conocimiento de diferentes reclamaciones presentadas por clientes del banco, en contra de las funcionarias Jaqueline Bohórquez Arias y Julieth Marcela Quevedo Torres, consistente en faltantes de dinero de los productos adquiridos omitiendo el disciplinado dar trámite a las quejas elevadas. Evidentemente se identificaron reclamaciones como la presentada por el señor José del Carmen López Gámez, por un faltante en su cuenta de ahorros de $1.000.000, producto de una operación realizada en la caja atribuida a la cajera Jacqueline Bohórquez Arias.
También el señor Jesús Manuel Sánchez Peña adujo que, en el mes de octubre de 2010, entregó a la Asesora Comercial Yulieth Quevedo Torres la suma de $200.000, para el pago de una cuota de su obligación, no obstante, dicho valor no fue aplicado al sistema, igualmente, el señor Alirio Gaitán manifestó que entregó a la Asesora Comercial Yulieth Quevedo Torres la cantidad de $1.200.000, valor que tampoco le fue aplicado a la obligación. De las anteriores quejas no tuvo conocimiento la Dirección General del Banco Agrario debido a que el investigado consideró que dichos casos debían solucionarse al interior de la agencia. Aclara la Sala que referente al presente cargo no hizo el accionante reparo en el recurso estudiado alguno en consecuencia no es del caso realizar otro pronunciamiento.
De otra parte al estar probado el comportamiento endilgado al actor, y en consecuencia, al tener la certeza la autoridad disciplinaria de la falta cometida, no era viable la aplicación del principio del in dubio pro disciplinado, pues éste opera cuando existe duda en la incursión de la conducta endilgada, pero en el caso en estudio la falta estaba probada, siendo calificada como gravísima, cometidas a título de dolo, por esta razón la sanción impuesta fue de destitución e inhabilidad general por el término de 12 años.
En síntesis, en la acción disciplinaria adelantada contra el demandante se analizaron y apreciaron las pruebas de acuerdo con las reglas de la sana crítica, es decir, que el estudio fue racional y lógico por cuanto la autoridad disciplinaria fundamentó la responsabilidad del señor Jaime Mahecha Peña en el contenido real de las pruebas acopiadas, y valoró las mismas de forma objetiva según la capacidad que tenían los documentos y testimonios para demostrar los hechos investigados; en otras palabras, no se presentó una indebida valoración probatoria, en razón a que el estudio del acervo arrimado se hizo de forma eficiente y fiel a la verdad probatoria.
En atención a lo previamente señalado, la Sala comparte la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, pues el demandante no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos a través de los cuales fue sancionado disciplinariamente. III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 26 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS Ausente con excusa (Firmado electrónicamente) WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ ( E ) CARMELO PERDOMO CUÉTER