REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá D.C, diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024). Consejero Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2024-03329-01 Demandante: FUNDACIÓN PARA UN NUEVO SER – FUNDASER EN LIQUIDACIÓN Demandado: SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
Síntesis del caso: la parte actora cuestionó la providencia en la que se negaron sus pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho. Se confirmará la sentencia que declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por cuanto el interés de la demandante es someter la controversia a una instancia adicional.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la sentencia de 22 de agosto de 2024 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado en la cual se resolvió: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia ( )”. (mayúsculas y negrillas del original – archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI).
II.
ANTECEDENTES La parte actora promovió proceso de acción de tutela1 en contra de la sentencia de 15 de febrero de 2024 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de la cual se confirmó la sentencia que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) en el proceso no. 54001-23- 33-000-2018-00072-00/01, por cuanto, a su juicio, incurrió en los defectos sustantivo 1 Mediante escrito presentado ante esta Corporación el 28 de junio de 2024.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-03329-01 Demandante: Fundaser en liquidación Acción de tutela – Impugnación de fallo 2 y desconocimiento del precedente judicial y vulneró sus derechos fundamentales del debido proceso e igualdad. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción el demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante DIAN) inició un proceso de cobro coactivo en contra de la Fundación Para un Nuevo Ser (en adelante Fundaser)2. 2) La parte actora presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto que ordenó la liquidación de créditos y costas dentro del proceso de cobro coactivo con el argumento de que las obligaciones fiscales estaban prescritas. 3) El proceso fue conocido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Santander, quien el 26 de enero de 2023 negó las pretensiones de la demanda tras concluir que no se configuró la prescripción alegada, debido a las interrupciones y suspensiones en el plazo causadas por las múltiples facilidades de pago solicitadas por la demandante. 4) La demandante apeló esa decisión3 y, a través de sentencia de 15 de febrero de 2024, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó el fallo de primera instancia 2 Con el proceso buscó el cobro de obligaciones tributarias pendientes, relacionadas con el impuesto sobre la renta de los años 1998, 1999, 2002 y 2003; el impuesto sobre las ventas (IVA) de diversos bimestres de 1998 a 2001; el impuesto al patrimonio de 2002; y varias retenciones en la fuente de periodos comprendidos entre 1998 y 2000.
Además, de una sanción cambiaria impuesta en 2003. 3 La parte actora afirmó que la providencia adolece de un defecto sustantivo porque hizo una indebida interpretación de las normas que regulan la prescripción de la acción de cobro y establecen un plazo de prescripción de cinco años para el cobro de las obligaciones fiscales; señaló que ese plazo no podía ser interrumpido de forma indefinida.
Según Fundaser, la actuación de la DIAN se apartó del marco legal y jurisprudencial por realizar múltiples interrupciones que extendieron el plazo de cobro más allá de lo razonable y configuró un abuso del derecho en atención a que utilizó las herramientas administrativas (como las facilidades de pago) para dilatar los plazos de prescripción de manera indefinida, lo cual equivalía a una violación del principio de plazo razonable, permitiendo que la administración extendiera los términos de cobro fiscal indefinidamente, más allá de lo que la ley establecía un plazo de cinco años.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-03329-01 Demandante: Fundaser en liquidación Acción de tutela – Impugnación de fallo 3 por considerar que, de acuerdo con el Estatuto Tributario, la DIAN tiene un plazo de cinco años para efectuar el cobro de las obligaciones fiscales exigibles y que la normativa aplicable, en particular los artículos 814, 817 y 818 del Estatuto Tributario, no limita el número de veces que una acción de cobro puede ser interrumpida, siempre que existan actos que reanuden o suspendan la prescripción4. 2.
Los fundamentos de la vulneración La actora afirmó que la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo y un desconocimiento del precedente judicial que ocasionaron la trasgresión de sus derechos fundamentales del debido proceso e igualdad. Sobre el defecto sustantivo alegó que la providencia interpretó de manera desproporcionada e irracional las normas que regulan la prescripción de la acción de cobro, porque les otorgó un alcance perpetuo con la posibilidad de permitir que la DIAN pueda interrumpir esa figura de manera indefinida, a través de actos administrativos que brinden facilidades de pago en favor de los contribuyentes.
Frente al desconocimiento del precedente judicial argumentó que la sentencia proferida por la autoridad judicial resultó incoherente porque se apartó de decisiones anteriores5 en las cuales la Sección Cuarta del Consejo de Estado estableció que el plazo de prescripción es de cinco años y no puede extenderse indefinidamente. 3. Pretensiones 4 La autoridad judicial demandada encontró que, desde la notificación del primer mandamiento de pago y la concesión de la primera facilidad de pago en 2001, se produjeron interrupciones continuas del plazo de prescripción, que las resoluciones que dejaron sin efecto las facilidades de pago por el incumplimiento de Fundaser y la notificación de nuevos mandamientos de pago también generaron nuevas interrupciones del plazo y que la concesión de la última facilidad de pago en 2012 y su posterior incumplimiento en 2015 reanudaron el plazo de prescripción, y la DIAN continuó con su acción de cobro en el marco del término legal. 5 Sentencias de 12 de febrero de 2019 (Radicación no. 2001-23-33-000-2014-00168-01, MP Jorge Octavio Ramírez); 1 de junio de 2016 (Radicación no. 2009-00076-01, MP Jorge Octavio Ramírez); 10 de abril de 2014 (Radicación no. 08001-23-31-000-2011-00038-01, MP Carmen Teresa Ortiz); 28 de agosto de 2013 (Radicación no. 250023270020090013801, MP Hugo Fernando Bastidas); 28 de febrero de 2013 (Radicación no. 25000232700020080016301, MP Hugo Fernando Bastidas); 21 de noviembre de 2012 (Radicación no. 41001-23-31-000-2007-00055-01, MP William Giraldo Giraldo); 20 de agosto de 2009 (Radicación no. 25000232700020060050401, MP Martha Teresa Briceño); 12 de marzo de 2009 (Radicación no. 16630, MP Martha Teresa Briceño De Valencia), y 3 de octubre de 2007 (Radicación no. 15547, MP Héctor J. Romero Díaz).
Expediente: 11001-03-15-000-2024-03329-01 Demandante: Fundaser en liquidación Acción de tutela – Impugnación de fallo 4 Con fundamento en lo anterior, la demandante solicitó el amparo de la siguiente súplica: “( ) Ordenar a la sección cuarta del consejo de estado, que vuelva a proferir en un término perentorio la decisión en segunda instancia ajustada a derecho y al precedente judicial invocado y aplicable al presente caso, a fin de superar la afectación del derecho fundamental conculcado a mi representada.”.
(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI –mayúsculas del original). 4. Actuación en primer grado Mediante auto de 25 de julio de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió el proceso de acción de tutela, ordenó la notificación de los magistrados integrantes de la Sección Cuarta del Consejo de Estado y vinculó a los magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander y al director general de la DIAN, por asistirles interés en el resultado del proceso. 5.
Actuación de la autoridad judicial demandada El magistrado ponente de la Sección Cuarta del Consejo de Estado solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional porque la parte demandante utiliza la acción de tutela como una herramienta para obtener un nuevo juicio sobre un asunto ya resuelto en sentencia de segunda instancia, debido a que el fallo le fue desfavorable.
La acción de tutela no puede instrumentalizarse como una tercera instancia para discutir el fondo de decisiones judiciales de contenido económico que no afecta derechos fundamentales. 6. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 22 de agosto de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional con fundamento en que la actora buscó reabrir el debate normativo concluido en la jurisdicción de lo contencioso administrativo y Expediente: 11001-03-15-000-2024-03329-01 Demandante: Fundaser en liquidación Acción de tutela – Impugnación de fallo 5 emplear este mecanismo como una tercera instancia para obtener un nuevo pronunciamiento favorable a sus intereses.
Para el a quo la providencia cuestionada se basó en una interpretación razonable de la normativa tributaria y no se apartó del precedente judicial, sino que aplicó la ley de manera coherente con los hechos del caso concreto, especialmente la interrupción del conteo de la prescripción a partir de las solicitudes de facilidades de pago que presentó la demandante. 7.
Impugnación Fundaser presentó impugnación y le fue concedida con auto de 11 de septiembre de 2024. Como planteamiento en contra de la sentencia del a quo afirmó que, contrario a lo decidido, la acción de tutela sí superó el requisito de relevancia constitucional porque no se trataba de un simple desacuerdo legal, sino de una cuestión constitucional que implicaba la transgresión de los derechos fundamentales del debido proceso e igualdad.
Insistió en los planteamientos relacionados con la presunta configuración de un defecto sustantivo y un desconocimiento del precedente judicial que elevó la controversia a un debate de rango constitucional y no solo legal o económico. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1.
Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones estas que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce Expediente: 11001-03-15-000-2024-03329-01 Demandante: Fundaser en liquidación Acción de tutela – Impugnación de fallo 6 mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz, los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir con ella términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Sección Cuarta del Consejo de Estado con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso e igualdad, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia proferida por esa autoridad judicial el 15 de febrero de 2024, por cuanto, a su juicio, incurrieron en un defecto sustantivo y un desconocimiento del precedente judicial.
En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional por las razones que procederán a exponerse: 1) Para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado consideró necesario examinar varios elementos, siendo uno de ellos que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional a las del proceso ordinario en que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional fue diseñado para Expediente: 11001-03-15-000-2024-03329-01 Demandante: Fundaser en liquidación Acción de tutela – Impugnación de fallo 7 proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial6. 2) Para la parte actora en la providencia judicial atacada se incurrió en un defecto sustantivo y un desconocimiento del precedente judicial, no obstante, para esta Sala resulta claro, como lo fue para la primera instancia, que los fundamentos que soportaron la acción de tutela se dirigieron de manera exclusiva a discutir argumentos que ya fueron planteados en la demanda y en la apelación que presentó el demandante en el proceso ordinario, los cuales fueron debatidos y decididos en el trámite procesal correspondiente. 3) Los planteamientos de la demanda de acción de tutela para invocar la configuración de tales defectos son una insistencia de aquellos expuestos en el curso del proceso ordinario, según los cuales la normativa tributaria no permite extender el plazo de prescripción de la acción de cobro. 4) Sin embargo, dichos argumentos fueron debidamente analizados por la Sección Cuarta de esta Corporación, quien en ejercicio de los principios de independencia y autonomía judicial los resolvió y concluyó que, conforme con la normativa y jurisprudencia aplicables, no se configuraba la prescripción de las obligaciones fiscales y, por lo tanto, debían negarse las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Fundaser, en los siguientes términos: “De conformidad con el derecho aplicable, esta corporación comprueba que la demandante en su escrito de demanda y de impugnación persiste en que las obligaciones fiscales adeudadas por la contribuyente Petronort Ltda. se encuentran prescritas.
( ) aunque la demandante plantea que no puede indefinidamente interrumpirse la prescripción mediante concesiones de facilidades de pago, la Sala corrobora que en el caso debatido se presentaron interrupciones provocadas por las concesiones sucesivas de facilidades de pago solicitadas por la demandante y, ello, contrastado con los artículos 814, 817 y 818 del ET no resulta incompatible o prohibido, puesto que la normativa no limita el número de facilidades de pago que pueden ser otorgadas al deudor de una obligación. De modo que la actuación de la deudora tendiente a obtener repetidas facilidades de pago que luego fueron incumplidas son las que propiciaron la extensión de la exigibilidad de las obligaciones e impidieron la configuración del término prescriptivo. 6 Sentencia de 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, MP Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-03329-01 Demandante: Fundaser en liquidación Acción de tutela – Impugnación de fallo 8 En efecto, corroboradas las distintas actuaciones surtidas en el procedimiento de cobro coactivo del expediente 9900042 iniciado contra la contribuyente Petronort Ltda., la demandada interrumpió la prescripción de las obligaciones ( ).
Igualmente, la autoridad amplió la orden de pago ( ) por medio del Mandamiento de Pago 900133, del 09 de agosto de 2005, notificado el 28 de agosto de 2005, también libró orden de pago por el impuesto determinado mediante liquidación oficial de revisión que modificó la autoliquidación del impuesto sobre la renta del período 1998 ( ). 5.1- Hasta allí, las obligaciones fiscales anteriormente descritas no se encontraban prescritas, ( ) por solicitud de la demandante, autorizada por actas del consejo de administración y en su calidad de tercera garante de las obligaciones de Petronort Ltda. (su acreedora), la autoridad concedió a la actora Facilidad de Pago 808-24, del 05 de septiembre de 2005, notificada el 08 de septiembre de 2005, ( ) siendo la solicitud de concesión de plazo para el pago una forma de renunciar tácitamente al término prescriptivo a la luz del artículo 2514 del CC, normativa aplicable como fuente de derecho de las formas de renunciar al término prescriptivo.
Tras dejarse sin efecto la anterior facilidad ( ) reinició el plazo prescriptivo para reclamar esas deudas, de modo que la autoridad, en probidad en la gestión del cobro, libró Mandamiento de Pago 317-772, del 06 de septiembre de 2011, ( ) la actora tras solicitar nueva facilidad de pago, esta le fue concedida por Resolución 808-07 del 23 de julio de 2012, notificada el 25 de agosto de 2012, por lo que se comprueba que entre la reanudación del término prescriptivo con el acto que dejó sin efectos la primera facilidad concedida a la demandante y este nuevo acuerdo de pago, no transcurrieron cinco años, sino cuatro años, con cuatro meses y veinticinco días, de tal forma que nuevamente hubo interrupción de la prescripción por iniciativa de la solicitud que hizo la demandante.
Asimismo, la actora solicitó facilidad de pago adicional, que fue concedida ( ) Reemprendido el plazo prescriptivo, fue interrumpido oportunamente con la Facilidad de Pago 808-625, del 20 de mayo de 2014, ( ) por lo que el plazo prescriptivo operaría en diciembre de 2020, siendo relevante indicar que la demanda fue radicada el 12 de marzo de 2018, según la boleta de reparto de la Secretaría del tribunal (índice 2 de Samai).
( ) En definitiva, las deudas reclamadas no se encuentran prescritas en la temporalidad analizada, según los medios de prueba descritos, por lo cual, se desestima la nulidad pretendida con fundamento en ese modo de extinción de las obligaciones debidas. No prospera el cargo de apelación, lo cual impondrá confirmar la decisión de primera instancia que negó la nulidad del acto demandado, pero por las razones anteriormente expuestas.
En adición a lo anterior, tampoco podía prosperar la prescripción reclamada por la actora, ante la falta de demostración del correspondiente cómputo de los términos. ( )”. (archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) Expediente: 11001-03-15-000-2024-03329-01 Demandante: Fundaser en liquidación Acción de tutela – Impugnación de fallo 9 5) Así entonces, la discusión planteada en la acción de tutela, según la cual la providencia proferida por la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto sustantivo y un desconocimiento del precedente judicial, ya fue resuelta por la autoridad judicial demandada. 6) En cuanto a la alegada configuración de un defecto sustantivo, la decisión de la Sección Cuarta del Consejo de Estado consideró de manera puntual y razonable los argumentos de la parte actora y los resolvió con fundamento en las normas aplicables al caso concreto (artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario) y la conducta procesal de Fundaser, a partir de las cuales evidenció, en un claro ejercicio de autonomía judicial, que el comportamiento de la demandante, quien presentó múltiples solicitudes de facilidades de pago, interrumpió el plazo de prescripción de la acción de cobro adelantada por la DIAN, y que estas no se limitaban por un número específico de interrupciones, siempre que fueran motivadas por actos administrativos previstos en la ley. 7) Respecto del supuesto desconocimiento del precedente judicial invocado por la actora es importante señalar que la Sección Cuarta del Consejo de Estado realizó un análisis de los cargos y argumentos planteados en la demanda de nulidad y, si bien la sentencia no hizo referencia específica a cada uno de los antecedentes citados por Fundaser en la acción de tutela, sí evaluó y aplicó jurisprudencia más reciente, relevantes y coherente con el caso concreto, lo cual permitió sustentar la decisión. 8) Sobre el particular es relevante mencionar que, si bien la sentencia cuestionada no se refirió de manera puntual a la sentencia de tutela invocada como desconocida por el actor, sin embargo, sí se sustentó en la jurisprudencia de esta Corporación que constituye el precedente vinculante en la materia7, en tanto que desarrolla la forma en que debe interpretarse la normativa tributaria sobre la prescripción de la acción de cobro y la validez de las interrupciones derivadas de las facilidades de pago concedidas por la DIAN. 7 Sentencia de 1 de julio de 2021 (Expediente No. 24073, MP Milton Chaves García); sentencia del 6 de noviembre de 2019 (Expediente No. 23765, MP Jorge Octavio Ramírez); sentencia del 30 de agosto de 2017 (Expediente No. 21764, MP Stella Jeannette Carvajal Basto) y; sentencia del 21 de febrero de 2019 (Expediente No. 20410, MP Milton Chaves García).
Expediente: 11001-03-15-000-2024-03329-01 Demandante: Fundaser en liquidación Acción de tutela – Impugnación de fallo 10 9) En suma, la jurisprudencia invocada en la providencia cuestionada, alineada con las disposiciones del Estatuto Tributario, sirvieron de base para concluir que la prescripción de las obligaciones fiscales de Fundaser no había operado debido a las interrupciones continúas causadas por las solicitudes de facilidades de pago. 10) Así las cosas, es claro que en este caso la actora pretende revivir la discusión surtida en el proceso ordinario y resuelta por los jueces naturales de la causa en primera y segunda instancia, por lo cual buscó emplear la acción de tutela como una tercera instancia para obtener una decisión favorable a sus intereses en el proceso en que se profirió la providencia atacada. 11) Como lo concluyó el a quo, los desacuerdos planteados en la acción de tutela coincidieron con aquellos expuestos y debatidos en sede ordinaria. 12) Por consiguiente, en la medida que para el juez constitucional está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la estructura de la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica y juez natural, se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes e intervinientes o por el medio que resulte más expedito y eficaz.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-03329-01 Demandante: Fundaser en liquidación Acción de tutela – Impugnación de fallo 11 3º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Aclara voto Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.