CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: Dr. Pablo Andrés Córdoba Acosta Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela. Parte actora: Jesús María Tobón Gutiérrez y Cía. Ltda. y otro. Parte accionada: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección C. Radicación: 11001-03-15-000-2026-00091-01.

Asunto: Acción de tutela contra providencia judicial. Se revoca el fallo impugnado que negó el amparo. Improcedencia por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra el fallo de 15 de abril de 2026 proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos De la solicitud de amparo y de los documentales obrantes en el expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 1.1. El 17 de noviembre de 1993, Empresas Públicas de Medellín, en adelante EPM, adjudicó a la empresa Jesús María Tobón Gutiérrez y Cía. Ltda. un contrato de obra de sumideros de aguas lluvias por valor de $177’211.620.

El 6 de febrero de 1995 EPM le impuso una multa por $1’382.250,60 por incumplir una orden de interventoría notificada después de finalizado el contrato y dispuso hacer efectiva la cláusula penal y la garantía de cumplimiento. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00091-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.

La parte accionante presentó acción contractual contra EPM, para obtener la nulidad de los actos por infracción de las normas en que debían fundarse y falsa motivación. 1.3. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 25 de mayo de 2011, negó las pretensiones de la demanda al considerar que según el Decreto 222 de 1983, el contrato no tenía que estar por escrito, estimó válida la multa e indicó que la exorbitancia era entonces la regla general. 1.4.

Contra la anterior decisión la parte accionante presentó recurso de apelación. 1.5. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 18 de junio de 2025, revocó la providencia de primera instancia, al considerar que el acto que impuso la multa fue expedido de manera ilegal. No obstante, consideró que no se acreditó la configuración de un perjuicio material, al no demostrarse que hubiera efectuado el pago o descontado su valor.

En relación con los perjuicios extrapatrimoniales por afectación al buen nombre, concluyó que no existía prueba suficiente del nexo causal entre el acto administrativo demandado y el daño alegado, además de estimar insuficiente el dictamen pericial aportado al proceso. 1.6. La parte demandante presentó solicitud de aclaración de la sentencia, al considerar que la multa sí había sido descontada del finiquito del contrato, lo que se desprendía de la demanda y de las pruebas allegadas al proceso y que, la providencia no se pronunció sobre el reconocimiento y pago de intereses y perjuicios extrapatrimoniales. 1.7.

Mediante auto de 9 de diciembre de 2025, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado negó la solicitud de aclaración al estimar que en la sentencia se pronunció sobre todos los aspectos planteados por la parte demandante y que no existían en la parte la Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00091-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resolutiva conceptos o expresiones que generaran verdaderos motivos de duda y que hicieran procedente su aclaración. 2.

Fundamentos de la solicitud de amparo El accionante manifestó que la autoridad accionada incurrió en defecto fáctico por falta de motivación e indebida valoración probatoria porque no se valoró adecuadamente “[…] el dictamen pericial rendido en febrero de 2003 por los peritos José Miguel Giraldo y Gustavo Alberto Duque, su aclaración de mayo de 2003, y en los Alegatos de Conclusión presentados el 29 de septiembre de 2006 […]”.

Manifestó que la decisión estaba viciada por un defecto procedimental de incongruencia al limitarse a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados sin un pronunciamiento sobre las consecuencias jurídicas de dicha declaratoria. 3. Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Que se amparen mis derechos fundamentales al debido proceso, al acceso efectivo a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, vulnerados por las providencias proferidas por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado, dentro del proceso contractual No. 05001-23-31-000- 1996-01544-01. 2.

Que se declare que la sentencia de segunda instancia proferida el 18 de junio de 2025 incurrió en defecto fáctico por omisión, al no efectuar una valoración expresa, integral y razonada de pruebas determinantes y oportunamente allegadas al expediente, en particular: • El dictamen pericial rendido el 28 de febrero de 2003 por los peritos José Miguel Giraldo y Gustavo Alberto Duque, • su aclaración del 22 de mayo de 2003, y • Los Alegatos de Conclusión del 29 de septiembre de 2006 Limitándose a prescindir de su análisis sin justificación constitucionalmente admisible.

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00091-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Que se declare que la sentencia de segunda instancia incurrió en defecto por incongruencia y motivación insuficiente, al restringirse a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados sin emitir un pronunciamiento de fondo, claro y completo sobre las consecuencias jurídicas derivadas de dicha nulidad, pese a la existencia de prueba técnica válida y relevante dentro del expediente sobre los perjuicios económicos. 4.

Que se declare que la providencia que negó la solicitud de aclaración de la sentencia de segunda instancia, notificada el 12 de diciembre de 2025, perpetuó la vulneración de mis derechos fundamentales, al reiterar la omisión en la valoración probatoria y cerrar definitivamente el debate judicial sin un análisis material de las pruebas existentes. 5.

Que se ordene al Consejo de Estado proferir una nueva decisión de fondo, clara, congruente y debidamente motivada, por magistrados distintos a los que intervinieron en la providencia del 18 de junio de 2025 y en la decisión que negó su aclaración, en la que se valoren de manera expresa, integral, técnica y razonada las pruebas obrantes en el expediente, especialmente el dictamen pericial rendido por los peritos José Miguel Giraldo Castaño y Gustavo Alberto Duque Villegas, su aclaración y los Alegatos de Conclusión del 29 de septiembre de 2006, y se emita un pronunciamiento completo sobre el restablecimiento integral del derecho. 6.

Como consecuencia de la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso efectivo a la administración de justicia y al restablecimiento integral del derecho, se ordene al Consejo de Estado que, al proferir la nueva decisión de fondo, valore de manera expresa, integral, técnica y razonada el acervo probatorio obrante en el expediente, en especial: a) El dictamen pericial rendido por los peritos Jorge Miguel Giraldo Castaño y Gustavo Alberto Duque Villegas; b) Su aclaración y ratificación, debidamente radicada el 21 de mayo de 2003; c) Los Alegatos de Conclusión, en cuanto desarrollan y articulan técnicamente la existencia, el origen y la cuantificación de los perjuicios económicos ocasionados.

Lo anterior, en su condición de pruebas técnicas principales que acreditan el desequilibrio económico del contrato, el daño emergente, el lucro cesante y la afectación económica derivada de la declaratoria de incumplimiento, las cuales no fueron debidamente apreciadas en la decisión cuestionada, pese a su claridad, precisión y soporte técnico.

En cumplimiento del principio constitucional de restablecimiento integral del derecho, se disponga que la nueva decisión contemple el reconocimiento de los perjuicios económicos efectivamente probados, con la correspondiente actualización monetaria conforme a los índices oficiales aplicables, desde la fecha en que el daño se consolidó y fue técnicamente cuantificado hasta el momento del pago efectivo, de manera que la reparación no resulte meramente nominal sino real y efectiva.

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00091-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Todo ello, sin perjuicio de la autonomía judicial del órgano accionado, pero garantizando que la valoración probatoria se realice conforme a los principios constitucionales de razonabilidad, motivación suficiente y prevalencia del derecho sustancial. 7.

Que, como consecuencia del nuevo pronunciamiento de fondo, el Consejo de Estado se pronuncie de manera expresa y motivada sobre la procedencia de las costas del proceso, evitando una nueva omisión o pronunciamiento implícito. 8. Que se ordene dar trámite preferente y expedito a la decisión que se adopte, en atención a mi condición de persona adulta mayor y al tiempo desproporcionado de duración del proceso. 9.

Que, en caso de que la presente acción de tutela sea negada total o parcialmente, se conceda el recurso de impugnación y se remita la actuación constitucional al superior funcional para su conocimiento en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991; y que, de persistir la vulneración de mis derechos fundamentales, se disponga el envío del presente trámite de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión, conforme a lo previsto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991[…]”.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 1. Mediante auto de 16 de enero de 2026, se admitió la presente acción de tutela en contra del Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección C y se vinculó a la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia y a EPM, en calidad de terceros con interés en el resultado del proceso. 2.

El 15 de abril de 2026, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia negando las pretensiones de amparo. 3. Mediante auto de 11 de mayo de 2026, se concedió la impugnación presentada por la parte accionante. III. INTERVENCIONES 1. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló que la sentencia cuestionada no omitió valorar el contenido del dictamen rendido por los peritos José Miguel Giraldo Castaño y Gustavo Alberto Duque Villegas.

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00091-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que los alegatos de conclusión no eran pruebas, sino consideraciones sobre el criterio jurídico y probatorio de las partes, por lo que no tenerlos en cuenta no constituye un defecto fáctico; que en el fallo se dio cuenta de los alegatos de segunda instancia y, finalmente, que la supuesta incongruencia y falta de motivación no tenía sustento porque la decisión sobre los perjuicios reclamados se adoptó con base en las pruebas aportadas en el proceso y de su valoración. 2.

La empresa EPM allegó escrito mediante el cual solicitó negar el amparo, al sostener que la decisión judicial cuestionada se fundamentó en las pruebas obrantes en el expediente, particularmente en el dictamen pericial aportado al proceso, a partir del cual se concluyó que no se encontraba acreditada la retención o el descuento efectivo de la multa impuesta al contratista.

En consecuencia, afirmó que la providencia atacada se ajustó al ordenamiento jurídico y no vulneró derecho fundamental alguno. IV.

FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 15 de abril de 2026, negó el amparo solicitado, al considerar que no se configuraron los defectos alegados por la parte actora pues la autoridad judicial accionada sí analizó las pruebas y el dictamen pericial, para concluir que no se soportó la retención o descuento de la multa, ni se acreditó un daño al buen nombre de la sociedad Jesús María Tobón Gutiérrez y Cía. Ltda. Consideró que los alegatos de conclusión no tienen el valor de prueba en estricto sentido dentro y carecen de la potencialidad de condicionar la decisión de la autoridad judicial, y desestimó un defecto procedimental por incongruencia y falta de motivación porque la decisión sobre los perjuicios reclamados se adoptó con base en la valoración de las pruebas aportadas.

V.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó el fallo de primera instancia, para lo cual señaló Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00091-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se constituyó una grave omisión constitucional al reducir el análisis a los efectos formales de la nulidad del acto administrativo y no valorar integralmente el dictamen pericial.

Afirmó que era necesario atribuir consecuencias adicionales a la nulidad del acto administrativo ya que reducir “[…] este escenario a una simple nulidad formal constituye una desconexión entre la decisión judicial y la realidad probada del proceso, incompatible con los principios constitucionales de justicia material […]”. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.

Competencia Esta Sección es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 19911, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, modificado por el Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de procesos entre las secciones. 2.

Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado2, la Sección debe establecer: A) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y, si ello es así, se deberá: 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00091-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co B) Determinar si las providencias acusadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 3. Caso concreto 3.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela La jurisprudencia pacífica tanto de la Corte Constitucional3 como del Consejo de Estado4 ha sostenido que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está supeditada, en primer lugar, al cumplimiento de unos requisitos generales y, como segunda medida, a la configuración de alguno de los requisitos especiales para dicha procedencia. Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se han establecido, los siguientes: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

El requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales atinente a la relevancia constitucional se entiende satisfecho cuando se acredita que el asunto planteado gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental5 y se descarta el uso del mecanismo de amparo 3 Ver sentencia C-590 de 2005, entre otras. 4 Sentencias del 5 de julio de 2012 y del 5 de agosto de 2014, expedientes 2009-01328-01(IJ) y 2012-02201-01, respectivamente.

Entre otras. 5 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00091-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces6.

En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional precisó que la sola mención de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional. En ese sentido, en dicha decisión, se señaló que, además de la obligación de identificar cuáles eran los derechos fundamentales vulnerados y por qué se configuró el defecto alegado, el extremo accionante debe hacer una exposición a partir de la cual se evidencie que el caso en cuestión: (i) tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […];

(ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”, y (iii) que se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. En este contexto, resulta claro que la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito;

(i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. Respecto de lo anterior, esta Sala advierte que la argumentación que esgrimió la parte actora para acreditar la supuesta vulneración de los derechos fundamentales en que incurrieron las autoridades accionadas no devela que el presente asunto gire en torno al alcance de algún derecho fundamental, sino, únicamente, frente a la mera inconformidad con las decisiones adoptadas 6 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).

En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00091-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el 18 de junio de 2025 y el 12 de diciembre de 2025 en el marco de la acción contractual con radicación núm. 05001-23-31-000-1996-01544-01.

Lo anterior teniendo en cuenta que el extremo accionante en ningún momento está poniendo de relieve que las autoridades judiciales accionadas hayan incurrido en una arbitrariedad judicial, ni tampoco hace una exposición a partir de la cual se evidencie que su caso tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental” y mucho menos justifica “[…] razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”.

Cabe destacar que la argumentación planteada por la parte actora está asociada a que la autoridad accionada no resolvió sobre la indemnización de perjuicios solicitada al no valorar el dictamen pericial rendido en el proceso, el escrito por medio del cual presentó los alegatos de conclusión, y que existió falta de motivación e incongruencia por no considerar las consecuencias derivadas de la nulidad, circunstancias que fueron analizadas de forma detallada y razonada dentro del proceso contractual objeto de cuestionamiento en el presente asunto.

Por tanto, se considera que los argumentos de la parte actora más que develar la existencia de una cuestión que sea de “verdadera relevancia constitucional” que conlleve la presunta transgresión de derechos fundamentales, demuestra una inconformidad con las decisiones adoptadas por la autoridad accionada como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez natural.

También se observa que las pretensiones de la parte actora resultan tener una connotación estrictamente económica, toda vez que su objeto es obtener el pago del valor de los perjuicios materiales e inmateriales, circunstancia que escapa de la competencia del juez de tutela. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00091-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo las anteriores consideraciones, esta Sección revocará el fallo impugnado que negó el amparo solicitado y, en su lugar, declarará improcedente la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: REVOCAR el fallo de 15 de abril de 2026 proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y, en su lugar, DECLARAR improcedente la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado Presidente CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado