CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 110010315000202107034 01 Accionante: EMILSE VANEGAS ARISTIZÁBAL Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (IMPUGNACIÓN) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – DEFECTO SUSTANTIVO – No se configuró – no existe precedente uniforme sobre la materia.
Corresponde a la Sala pronunciarse, en segunda instancia, en el asunto de la referencia, luego de haberse derrotado la ponencia presentada por el consejero José Roberto Sáchica Méndez –en Sala del 18 de marzo del año en curso1– en la que resolvió la impugnación formulada por el Tribunal Administrativo de Risaralda contra la sentencia de 11 de noviembre de 2021, mediante la cual la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado dispuso (trascripción literal): 1º.
Ampárase el derecho constitucional fundamental al debido proceso de la señora Emilse Vanegas Aristizábal, en armonía con lo expuesto en la parte motiva. 2º. Déjase sin efectos la sentencia de 16 de abril de 2021, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda (sala tercera de decisión) confirmó la de 17 de abril de 2018, con la que el Juzgado Séptimo (7º) Administrativo de Pereira accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró la tutelante contra el municipio de Pereira (expediente 66001-33-31-751-2015-00275-02), únicamente en lo que concierne a que declaró probada de manera parcial la excepción de inepta demanda, de acuerdo con la sentencia de unificación CE-SUJ2 5 de 2016 del Consejo de Estado, conforme a la motivación. 3º.
En consecuencia, ordénase a los señores magistrados de la sala tercera de decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda que, dentro del término de 1 El expediente se remitió al despacho de la nueva ponente mediante auto de 25 de marzo de 2022 e ingresó al despacho para fallo el pasado 6 de abril de 2022. 1 Radicación número: 110010315000202107034 01 Accionante: Emilse Vanegas Aristizábal Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, dicten un nuevo fallo dentro del aludido trámite ordinario, en atención a las consideraciones planteadas en esta decisión. 4º.
Adviértese a las autoridades indicadas en el ordinal precedente, que el incumplimiento de lo dispuesto en esta providencia dará lugar a las sanciones establecidas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 (…). I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda La señora Emilse Vanegas Aristizábal, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Juzgado 7º Administrativo de Pereira, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso.
La tutelante elevó las siguientes pretensiones (trascripción literal con posibles errores incluidos): PRIMERA: Que se ordene confeccionar una providencia en la cual se incluyan todos los fundamentos jurídicos que son pertinentes a la jurisdicción laboral administrativa, privilegiando la sustancia sobre la forma. SEGUNDA: Que en tal virtud, se consagre los derechos mínimos y garantías sociales de la señora Emilse Vanegas Aristízabal.
TERCERA: Que tales derechos se consideren en su totalidad, como irrenunciables. CUARTA: Que la declaratoria de contrato realidad o contrato laboral de derecho público genere las prestaciones como consecuencia jurídica de la declaratoria de contrato realidad. 2. Hechos relevantes La señora Emilse Vanegas Aristizábal laboró de forma continua e ininterrumpida del 25 de febrero de 2003 al 6 de diciembre de 2013, con ocasión de los contratos de prestación de servicios suscritos con el municipio de Pereira.
En escritos del 12 de febrero de 2014, 19 de agosto de 2014 y 13 de marzo de 2015, la señora Vanegas Aristizábal le solicitó al municipio de Pereira el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y, como consecuencia, el pago de las prestaciones salariales y sociales a que hubiera lugar. 2 Radicación número: 110010315000202107034 01 Accionante: Emilse Vanegas Aristizábal Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) Mediante los oficios 5507 de 25 de febrero de 2014, 26626 de 1º de septiembre de 2014 y 12854 de 8 de abril de 2015, se negó la anterior solicitud, en atención a que la vinculación de la mencionada señora se efectuó como contratista, según lo previsto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Vanegas Aristizábal demandó al municipio de Pereira, con el fin de que se declarara la nulidad de los oficios 12854 y 5507 –mediante escrito de subsanación–, así como “la existencia de una relación laboral de derecho público, dentro de los hitos temporales del 25 de febrero del 2003 al 6 de diciembre de 2013”.
A título de restablecimiento del derecho, se solicitó que se condenara a dicho ente territorial a pagar “las primas de servicios, auxilio de transporte, dotación, cesantías, intereses a las cesantías y prestaciones sociales acorde con la ley en el período comprendido del 25 de febrero del 2003 al 6 de diciembre de 2013, liquidados con base en los contratos de prestación de servicios”;
“el reajuste salarial, pago reajustado de prestaciones sociales de ley y pago reajustado de salud, ARP y pensiones” y de la sanción moratoria correspondiente. Por medio de providencia de 17 de abril de 2018, el Juzgado 7º Administrativo de Pereira resolvió (trascripción literal): 1º- Declara probada la excepción de inepta demanda en relación con las diferencias laborales pretendidas. 2º- Declarara que entre el municipio de Pereira y la señora Emilse Vanegas Aristizabal existió una relación laboral vedada desde el 25 de febrero de 2203 al 6 de diciembre de 2013. 3º- Se ordena tener en cuenta todo el tiempo laborado por la accionante para el municipio de Pereira bajo la modalidad de contratista, para efectos pensionales. 4º- El municipio de Pereira deberá tener en cuenta los honorarios pactados en todos los contratos celebrados y calcular el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la actora, mes a mes, a fin de establecer si existe diferencia entre los aportes realizados por aquella como contratista y los que se debieron efectuar, caso en el cual se ordena cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, pero solo en el porcentaje que le correspondía en su calidad de empleador, de acuerdo con las consideraciones de esta providencia y a la devolución de los aportes que en exceso hubiere realizado la demandante atendiendo el porcentaje que legalmente corresponde al empleado. 3 Radicación número: 110010315000202107034 01 Accionante: Emilse Vanegas Aristizábal Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) La parte demandante apeló la anterior decisión, bajo el argumento de que “era imposible que se diera la declaratoria del contrato realidad y que este no generara ninguna prestación social”.
El Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de proveído de 16 de abril de 2021, confirmó la decisión de primera instancia. 3. Fundamentos de la demanda La tutelante señaló que “la figura jurídica utilizada por el tribunal y el juzgado no se compadece con la gabela que la ley laboral otorga a los trabajadores, desconoce palmariamente el principio de la primacía de la realidad sobre las formas”.
Explicó que las decisiones de las autoridades accionadas (trascripción literal con posibles errores incluidos): … no está acorde con la legislación laboral colombiana, que en todo momento propende por el pago de los emolumentos laborales, si estos se causaron. (…) Además, en los fallos hay un quiebre de la ley laboral, porque a la señora Emilse Vanegas, de acuerdo con las providencias, se le reconocieron todos los elementos de una relación laboral administrativa.
No existe duda de que las premisas de la demanda fueron acreditadas probatoriamente. Ello fluye, no sólo de la lectura del plenario, sino también de las providencias de primero y segundo grado. (…) si esto es así, porque se excusa la aplicación de la cláusula constitucional de la primacía de la realidad sobre las formas y de la legal de que la interpretación que se de en material laboral, debe ser la mas favorable al trabajador.
Afirmó que el juzgado y el tribunal accionados desconocieron tanto el artículo 53 de la Constitución Política como los principios del derecho laboral previstos en los artículos 1 a 21 del Código Sustantivo del Trabajo. Insistió en que “tanto en la primera sede, como en la segunda, las interpretaciones fueron las mas desfavorables, más nocivas, para evitar que unas prestaciones, que son irrenunciables, que son el mínimo de derechos y garantías sociales, logrando que no le fueran reconocidas de la trabajadora” (sic). 4 Radicación número: 110010315000202107034 01 Accionante: Emilse Vanegas Aristizábal Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) Añadió que las normas según las cuales se deben privilegiar los derechos del trabajador fueron ignoradas por las autoridades judiciales accionadas, “al punto de que no se mencionaron, ni siquiera para desecharlas”; tampoco se expuso la razón por la que “primó la forma sobre la sustancia”. 4.
La admisión y el trámite de la demanda de tutela 4.1. Mediante providencia de 21 de octubre de 2021, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y vinculó al alcalde de Pereira, como tercero con interés. 4.2. El Tribunal Administrativo de Risaralda indicó que la decisión adoptada por la corporación obedeció al análisis juicioso y exhaustivo de las disposiciones y la jurisprudencia aplicables al caso y la valoración probatoria de los medios de prueba allegados al proceso.
Resaltó que no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque “la controversia tiene una connotación patrimonial de carácter estrictamente privado, en la medida en que se busca el reconocimiento y pago de unas prestaciones laborales, razón por la cual la cuestión que se debate se refiere a un aspecto meramente legal sobre la jurisprudencia aplicada, que no impacta derechos fundamentales, sino beneficios patrimoniales representados en el pago de las mencionadas prestaciones”.
Agregó que en la demanda de tutela tampoco se expuso cuál es la relevancia constitucional del asunto y que “de ser muy laxos al respecto todos los asuntos de tal linaje serían susceptibles de acción de tutela, desdibujando su carácter subsidiario y de mecanismo excepcional”. Señaló que la decisión cuestionada no vulnera el derecho fundamental al debido proceso de la tutelante, dado que no riñe con la Constitución Política ni es incompatible con la jurisprudencia aplicable al caso.
Adujo que lo que se busca con la demanda de tutela es desconocer la interpretación de la Corporación, desconociendo que “la decisión del tribunal hace 5 Radicación número: 110010315000202107034 01 Accionante: Emilse Vanegas Aristizábal Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) parte de los aspectos inherentes a la autonomía e independencia funcional de los jueces”.
Mencionó que la demanda de tutela “se asemeja más a un escrito de apelación, como si se estuviera promoviendo una tercera instancia y no a un documento enderezado a demostrar errores crasos o dislates por desconocimiento de la prueba recaudada que llevaron a un fallo constitucional, con mayor razón cuando no ataca los fundamentos totales de la providencia atacada”.
Por lo expuesto, solicitó que se rechace o, en su defecto, se niegue el amparo solicitado, tras considerar que la decisión cuestionada no adolece de un vicio que torne viable la demanda de tutela. 4.3. El Juzgado 7º Administrativo de Pereira explicó que se configuró una inepta demanda porque se dejó de enjuiciar el oficio 26626 de 2014, sin que fuera posible adecuar la demanda para tenerlo como demandado porque respecto de esa decisión operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Agregó que esa situación fue la que conllevó a que no se reconociera la pretensión del pago de la diferencia salarial a la demandante. Dijo que, sin perjuicio de lo anterior, sobre la pretensión relacionada con las diferencias prestacionales (salud y pensión) -por tratarse de derechos ciertos e indiscutibles, por estar exceptuados de la caducidad y por encontrarse acreditada la existencia de un contrato de trabajo simulado o vedado- se ordenó al municipio de Pereira tomar todos los períodos en los que ejerció como contratista la ahora tutelante para calcular el ingreso base de cotización pensional mes a mes, teniendo en cuenta los honorarios pactados y si existía diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, se dispuso cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión el porcentaje que le correspondía al municipio en calidad de empleador.
Sostuvo que la decisión dictada por ese despacho en primera instancia se fundamentó en la valoración juiciosa de las pruebas allegadas al proceso y en el régimen jurídico aplicable al caso bajo estudio, por lo que concluyó que “la decisión no obedeció a un ejercicio de improvisación, sino a la correcta administración de justicia, sin que sea al menos razonable pensar que, por no 6 Radicación número: 110010315000202107034 01 Accionante: Emilse Vanegas Aristizábal Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) accederse completamente a las pretensiones de la demanda, se está vulnerando derecho alguno de la parte demandante”.
Afirmó que no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque lo que pretende la señora Vanegas Aristizábal es que se realice un nuevo estudio sobre las instancias surtidas en el proceso ordinario, desconociendo que lo que busca la acción de tutela es proteger los derechos fundamentales de las partes cuando resulten violentados en el transcurso de un proceso, lo que no ocurrió en el presente asunto. 4.4.
El municipio de Pereira se opuso al amparo solicitado, tras considerar que tanto el Juzgado 7º Administrativo de Pereira como el Tribunal Administrativo de Risaralda garantizaron el derecho al debido proceso de la tutelante y, por ende, lo que procede es confirmar las decisiones dictadas en el proceso ordinario. 5. La sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado amparó el derecho al debido proceso de la tutelante, dejó sin efectos la sentencia del 16 de abril de 2021, “únicamente en lo que concierne a que declaró probada de manera parcial la excepción de inepta demanda, de acuerdo con la sentencia de unificación CE-SUJ2 5 de 2016 del Consejo de Estado, conforme a la motivación” y le ordenó al Tribunal Administrativo de Risaralda dictar una nueva decisión atendiendo a las consideraciones de esa decisión. Como fundamento de lo anterior se expuso (trascripción literal): En el asunto sub judice se tiene que la accionante sostiene que la providencia reprochada quebranta su garantía superior al debido proceso, porque no ordenó el pago en su favor de los salarios y prestaciones sociales derivados de la relación laboral que halló acreditada con la alcaldía de Pereira, al estimar que el acto administrativo que atendió de manera desfavorable su pedimento, esto es, el oficio 26626 de 1º de septiembre de 2014, no fue objeto de demanda ordinaria y, además, sobre él operó el fenómeno de la caducidad, lo que contraría las normas laborales y desconoce el principio de favorabilidad.
Para dilucidar este asunto vale la pena recordar que el contrato de prestación de servicios se ha definido como el celebrado por las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de 7 Radicación número: 110010315000202107034 01 Accionante: Emilse Vanegas Aristizábal Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) las instituciones; sus condiciones están dadas, entre otras normas, por el artículo 322, numeral 33, de la Ley 80 de 19934.
Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional, al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «En ningún caso […] generan relación laboral ni prestaciones sociales» contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80, en sentencia C-154 de 19 de marzo de 19975, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: (..) Por otro lado, cabe anotar que la caducidad es una institución jurídico-procesal que tiene como fin regular el tiempo con el que cuentan las personas para ejercer el derecho de acción, es decir, para acudir ante la administración de justicia en aras de dirimir controversias, con lo que se materializa el principio de seguridad jurídica, porque evita que un conflicto permanezca sin solución indefinidamente.
Esta se configura cuando no se instauran los medios judiciales dentro del término otorgado en la normativa, lo que imposibilita al juez decidir de fondo el asunto. La letra d del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) preceptúa que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe presentarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo que se pretende anular, motivo por el cual si se promueve luego de dicho lapso, acontece la caducidad.
La mencionada norma prevé: (…) Ahora bien, en lo que atañe a la aplicación de la figura procesal de la caducidad en litigios que versen sobre la declaración de existencia de una relación laboral, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre formalidades (contrato realidad), la sección segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación CE-SUJ2 5 de 20166, precisó: (…) De la citada jurisprudencia se colige que en los asuntos concernientes a contratos realidad no resulta dable exigir que se acuda ante la jurisdicción dentro de determinado tiempo, so pena de que opere el fenómeno de la 6 Original de la cita: “Expediente: 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter”. 5Original de la cita: “Corte Constitucional, sentencia de 19 de marzo de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara”. 4 Original de la cita:«Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública». 3 Original de la cita: «<Apartes subrayados CONDICIONALMENTE EXEQUIBLES>Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». 2 Original de la cita: «DE LOS CONTRATOS ESTATALES». 8 Radicación número: 110010315000202107034 01 Accionante: Emilse Vanegas Aristizábal Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) caducidad, ni que se agote la conciliación como requisito previo para demandar, al involucrar prerrogativas laborales de carácter periódico e irrenunciable, como lo son los aportes con destino al sistema de seguridad social en pensiones, en la medida en que estos repercuten en el derecho a obtener una pensión, no obstante, sí hay lugar a aplicar la prescripción de las prestaciones sociales reclamadas, puesto que aquellas al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por revestir del carácter de emolumentos económicos temporales7.
En el sub lite se advierte que la tutelante deprecó, en varias oportunidades, del municipio de Pereira el reconocimiento de la relación laboral derivada de su vinculación a diferentes entidades educativas de ese ente territorial, a través de órdenes de prestación de servicios, entre el 25 de febrero de 2003 y el 6 de diciembre de 2013, así como el consecuente pago de las correspondientes prestaciones salariales y sociales y del porcentaje que sufragó por concepto de aportes a seguridad social, lo que le fue negado con oficios 5507, 26626 y 12854 de 25 de febrero y 1º de septiembre de 2014 y 8 de abril de 2015, en su orden, con fundamento en que no tenía derecho a las acreencias reclamadas en los términos de la Ley 80 de 1993.
Que, por lo anterior, promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Pereira (expediente 66001-33-31-751-2015-00275-02), del que conoció el Juzgado Séptimo (7º) Administrativo de esa ciudad que, con sentencia de 17 de abril de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones, habida cuenta de que declaró probada la excepción de inepta demanda, en lo atañedero al reconocimiento de las prestaciones derivadas de la relación laboral que se encontró debidamente acreditada, al considerar que la actora no enjuició la totalidad de los oficios por cuyo conducto la alcaldía de Pereira le negó el pago de los aludidos emolumentos, en particular, el de 1º de septiembre de 2014, y que, en todo caso, respecto de ese acto administrativo y del oficio 5507 de 25 de febrero anterior, se había configurado el fenómeno de la caducidad cuando se formuló la correspondiente demanda.
Por su parte, revisada la decisión reprochada, se observa que se consideró: (…) De lo trascrito se advierte que, en efecto, los magistrados accionados confirmaron la decisión de declarar probada la excepción de inepta demanda en lo que atañe al reconocimiento de los salarios y las prestaciones sociales reclamadas por la actora, con fundamento en que el término para promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de cuestionar los oficios 5507 y 26626 de 25 de febrero y 1º de septiembre, ambos de 2014, ya había fenecido cuando este fue presentado (24 de julio de 2015); criterio que sustentaron en que, a su juicio, la sentencia de unificación CE-SUJ2 5 de 2016 de esta Corporación no exceptuó de la aplicación de la caducidad los actos administrativos que niegan las acreencias laborales derivadas de la figura de contrato realidad, como sí lo hizo con la «[…] reclamación del pago de los aportes pensionales, derechos estos que revisten el carácter de imprescriptibles». 7 Original de la cita: «En lo concerniente al término prescriptivo, advierte la Sala que no cabe duda acerca de su fundamento normativo, es decir, los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, que regulan el régimen prestacional de los empleados públicos, según los cuales aquel lapso es de tres (3) años, que se interrumpe por una sola vez con el reclamo escrito del trabajador, en razón a que lo que se reclama en este tipo de asuntos (contrato realidad) es el reconocimiento de las prestaciones a que se tendría derecho si la Administración no hubiese utilizado la figura del contrato de prestación de servicios para esconder en la práctica una verdadera relación laboral». 9 Radicación número: 110010315000202107034 01 Accionante: Emilse Vanegas Aristizábal Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) Al respecto, cabe aclarar que la providencia de unificación a la que aluden los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Risaralda, contrario a lo concluido en la decisión censurada, señala que en los asuntos que conciernen a la declaratoria de un contrato realidad no es dable exigir que se acuda a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo durante determinado lapso, mas no que opere la caducidad frente a unas pretensiones y frente a otras no, pues es un fenómeno jurídico que enerva el ejercicio del medio de control como tal, por lo que no puede darse en forma parcial.
Por tanto, si bien es cierto que la letra d del numeral 2 del artículo 164 del CPACA contempla como oportunidad para promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el lapso de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación, comunicación o ejecutoria del acto administrativo acusado, también lo es que esta Corporación, en la mencionada decisión de unificación, precisó que la caducidad no aplica en los eventos en los que se discute la existencia del vínculo de trabajo, como la ventilada en el sub judice, por ende, no resulta dable que la autoridades judiciales estudien únicamente las súplicas que conciernen a los aportes a seguridad social, cuando también hay lugar a que se pronuncien sobre las demás pretensiones.
Sobre el particular, esta subsección, en auto de 24 de junio de 20218, sostuvo: (…) En ese orden de ideas, se evidencia que la determinación judicial censurada incurre en la causal de defecto sustantivo, puesto que no realiza una interpretación adecuada de la letra d, numeral 2, del artículo 164 del CPACA, en armonía con el criterio jurisprudencial vigente sobre la materia, sino que, por el contrario, se abstiene de decidir de fondo todas las pretensiones formuladas con ocasión de la existencia del vínculo laboral entre la demandante y la alcaldía de Pereira entre el 25 de febrero de 2003 y el 6 de diciembre de 2013, máxime cuando, esta Corporación, en sentencia de unificación, ha exceptuado a los litigios atañederos al contrato realidad de la aplicación de la figura de la caducidad, al considerar que su discusión entraña derechos ciertos e indiscutibles. 6.
La impugnación El Tribunal Administrativo de Risaralda impugnó la anterior decisión e insistió en que no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional porque el debate planteado por la tutelante tiene una connotación netamente patrimonial y, a su vez, “se refiere a un aspecto meramente legal sobre la jurisprudencia aplicada”.
Agregó que la decisión de primera instancia “es muy ligera en el análisis de la relevancia constitucional y aludir al debido proceso no implica la procedencia de la tutela porque de ser así todos los mecanismos judiciales serían sustituidos 8 Original de la cita: “Expediente: 25000-23-42-000-2017-04640-01, M. P. César Palomino Cortés. Ver también, autos de 29 de julio y 5 de agosto de 2021, expedientes 66001-23-33-000-2018-00539-01 y 05001-23-33-000-2018-00616-01, en su orden, C. P. César Palomino Cortés”. 10 Radicación número: 110010315000202107034 01 Accionante: Emilse Vanegas Aristizábal Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) integralmente por este amparo constitucional”.
Señaló que de considerarse que se desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado, la tutela resulta improcedente toda vez que la parte afectada tenía a su alcance el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el cual tiene la misma idoneidad y eficacia de la tutela, “con mayor razón porque cuando se dictó la sentencia de segunda instancia ya estaba en vigencia el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021, que subrogó el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, en cuanto hace idóneo el mecanismo de unificación de jurisprudencia cuando se trate de ‘precisar el alcance’ de una sentencia de unificación”.
Adujo que el juez constitucional desconoció los argumentos de la sentencia cuestionada, en la que sí se atendió a la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 que estableció que, en los asuntos en los que se debata la existencia de un contrato laboral, debe analizarse en un orden lógico: i) si se configuran los elementos propios de la relación laboral, ii) la procedencia del reconocimiento de los derechos salariales y prestacionales y iii) el fenómeno jurídico de la prescripción frente a los aspectos a los que se le aplique y sobre los imprescriptibles.
En razón de lo anterior, concluyó que (trascripción literal): … la pretensión tendiente a que se declare la existencia de un contrato realidad implica la reclamación del pago de los aportes pensionales, derechos estos que revisten el carácter de imprescriptibles, comoquiera que atañen a derechos fundamentales. De ahí, que dicha pretensión, según se sostuvo en la sentencia de unificación, también se encuentre exceptuada del presupuesto procesal de la caducidad del medio de control.
Sin embargo, dicha situación se configura respecto a las pretensiones exceptuadas del estudio de la caducidad del medio de control, puesto que, en el caso del contrato realidad, está en discusión el derecho pensional, el cual comporta una prestación periódica, mas no de las acreencias laborales que se pretenden con el reconocimiento de la relación laboral, como bien lo señaló el alto Tribunal al analizar la procedencia del estudio de la excepción de caducidad en la audiencia inicial(…).
Acorde con la jurisprudencia en cita, consideró la Sala que no le asistía razón al apelante al señalar que el oficio No. 26626 del 1 de septiembre de 2014 al no cumplir con los requisitos atinentes a la notificación pensional resulta en una mera comunicación cuando en el mismo se resolvió una petición elevada el 19 de agosto de 2014 tendiente a obtener el reconocimiento de una relación laboral entre la señora Emilse Vanegas Aristizabal y el municipio de Pereira con el pago correspondiente a las prestaciones laborales, por lo que su naturaleza no varía y por ende se consideró que se configura la ineptitud 11 Radicación número: 110010315000202107034 01 Accionante: Emilse Vanegas Aristizábal Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) sustantiva de la demanda a la que aludió el despacho de primera instancia al no haberse demandado el acto en mención, notificado el 2 del mismo mes y año, a través de la cual la Secretaría de Educación Municipal de Pereira resolvió negar el reconocimiento de las prestaciones sociales deprecadas por la parte actora, a la cual se dio alcance de acto administrativo definitivo y en tal virtud también era necesario deprecar su nulidad ante esta jurisdicción, por lo que se confirmó el fallo de primera instancia en el entendido que, si bien se declaró probada la excepción de inepta demanda en relación con las diferencias laborales pretendidas, de igual manera el despacho se pronunció de fondo al declarar que entre el municipio de Pereira y la señora Emilse Vanegas Aristizábal existió una relación laboral velada desde el 25 de febrero de 2003 al 6 de diciembre de 2013, ordenando a la entidad demandada tener en cuenta todo el tiempo laborado por la accionante para el municipio de Pereira bajo la modalidad de contratista, para efectos pensionales.
Resaltó que no es de recibo que se precise el alcance de una sentencia de unificación a través de una sentencia de tutela, porque ello desconoce el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 79 d e la Ley 2080 de 2021 y, a su vez, desconoce el carácter subsidiario de la acción de tutela. 7. Cumplimiento del fallo de tutela Mediante memorial del 18 de abril de 2022, el apoderado judicial de la tutelante le informó al despacho que “la Sección Tercera del Honorable Tribunal Administrativo de Risaralda cumplió el fallo ordenado por el Honorable Consejero doctor Carmelo Perdomo Cuéter, que dictó la sentencia de reemplazo, es decir el día 3 de febrero del año 2022”.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales9. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena Contenciosa de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. 12 Radicación número: 110010315000202107034 01 Accionante: Emilse Vanegas Aristizábal Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características10.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son11: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 13 Radicación número: 110010315000202107034 01 Accionante: Emilse Vanegas Aristizábal Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, se ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese 14 Radicación número: 110010315000202107034 01 Accionante: Emilse Vanegas Aristizábal Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado12. 2.
Análisis de la Sala En la providencia cuestionada –dictada el 16 de abril de 2021– el Tribunal Administrativo de Risaralda confirmó la decisión de primera instancia, bajo los siguientes argumentos (trascripción literal): Sea lo primero señalar que la parte actora realizó tres peticiones tendientes al reconocimiento de la relación laboral con el municipio de Pereira en el periodo comprendido entre el año 2003 y el año 2013.
La primera petición fue elevada el 12 de febrero de 2014 y fue resuelta por el ente territorial demandado a través del oficio No. 5507 del 25 de febrero de 2014 sin que dentro del plenario obre constancia de notificación. La segunda petición fue presentada el 19 de agosto de 2014 y fue resuelta mediante el oficio No. 26626 del 01 de septiembre de 2014 notificado el 02 de septiembre de 2014 (acto no acusado) y finalmente, la tercera petición fue elevada el 13 de marzo de 2015 satisfecha con el oficio No. 12854 del 08 de abril de 2015, mediante el cual se informa que la petición fue resuelta definitivamente mediante oficio 5507 del 25 de febrero de 2014.
Visto lo anterior se advierten dos situaciones, la primera es que la demanda fue radicada el 24 de julio de 2015, esto es, un año y cinco meses después de proferido el acto administrativo No. 5507 del 25 de febrero de 2014; al respecto, se recuerda que reiterada ha sido la posición tanto de la doctrina como de la jurisprudencia del Consejo de Estado, en el sentido de indicar que, para que un acto administrativo pueda producir los efectos para los cuales fue proferido, es necesaria su eficacia, la cual depende de que en efecto se haya llevado a cabo su publicidad, es decir, que su debida notificación o por lo menos su puesta en conocimiento se constituye en un requisito indispensable para revestir de obligatoriedad las decisiones de a administración. En ese sentido, en criterio del tribunal aun cuando un acto administrativo se encuentre investido de la presunción de legalidad, ello no resulta ser suficiente para que pueda ser oponible al administrado, sino que, por el contrario, se hace necesario que el mismo le haya sido puesto en conocimiento en la forma señalada por la ley, precisamente por la exigibilidad de las obligaciones contenidas en el solamente puede predicarse a partir de su publicidad.
Señala igualmente esta decisión judicial que lo expuesto permitía establecer una regla general, consistente en que la administración no puede hacer 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp.
Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado;
SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 15 Radicación número: 110010315000202107034 01 Accionante: Emilse Vanegas Aristizábal Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) efectivo lo ordenado en un acto administrativo, sin antes haberlo notificado en debida forma a su destinatario, como quiera que el artículo 48 del CPACA, establece que su una decisión de la administración no se notifica en la forma establecida por la ley, esta no podrá producir sus efectos legales, porque no cumple con el requisito de la eficacia del acto administrativo.
Lo anterior con el propósito de dar aplicación al principio de publicidad consagrado en el artículo 209 Constitucional, que debe regir para las actuaciones administrativas como judiciales. En consecuencia, por tratarse de un acto de carácter singular y definitivo, el oficio No. 5507 atrás mencionado, es susceptible de control judicial de manera autónoma, como se expuso precedentemente, en la medida que modificó una situación jurídica individual y concreta y puso fin de manera perentoria a la actuación administrativa, resaltado de lo anterior que, a pesar de alegarse una falta de notificación de dicho acto por la parte actora, y de no obrar dentro del expediente constancia de la misma, lo cierto es que el mencionado oficio fue arrimado al plenario por la misma parte, por lo que se entiende que tenía conocimiento de este… En segundo lugar, de igual manera acontece con el Oficio No. 26626 del 1 de septiembre de 2014 que se dice no fue notificado pues este acto también resolvió petición elevada en el mismo sentido que aquella presentada el 12 de febrero de 2014 que dio como resultado el oficio No. 5507, siendo igualmente susceptible de control judicial de manera autónoma y, además, consta en el acto allegado su notificación el 2 de septiembre de 2014 (…) luego al haberse impetrado la demanda de la referencia el 24 de julio de 2015, esto es 10 meses después de proferido dicho acto, tomando en cuenta la suspensión de la caducidad por la conciliación extrajudicial, se superan los 4 meses establecidos para presentar la demanda de conformidad con el artículo 164 numeral 2 literal d) de la Ley 1437 de 2011, por lo que no es posible adecuar las pretensiones para tener como demandado el oficio No. 26626 notificado el 2 de septiembre de 2014, al haber fenecido el tiempo para atacar su legalidad en lo que a las acreencias laborales se refiere, ello atendiendo lo dispuesto [en] la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 proferida por el Consejo de Estado13 donde se determinó que resulta relevante en los asuntos donde se debata la existencia de un contrato realidad, el análisis de los siguientes subtemas de acuerdo con un orden lógico, dada la naturaleza del debate: i) que en primer lugar se analice si se configuran, o no, los elementos propios de una relación laboral, para así dar prevalencia al principio de la realidad sobre las formalidades, ii) en el evento de encontrar acreditados los presupuestos del contrato realidad, proceder a continuación a resolver lo relacionado con el reconocimiento de los derechos salariales y prestaciones que se derivan y, iii) finalmente, deberá abordarse el estudio del fenómeno jurídico de la prescripción, frente a aquellos aspectos que revistan tal carácter y sobre los imprescriptibles. 13 Original de la cita: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter.
Bogotá, D.C., 25 de agosto de dos mil dieciséis (2016). Medio de control: nulidad y restablecimiento del derecho. Expediente no. 23001233300020130026001 (00882015). Demandante: Lucinda María Cordero Causil. Demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba). Tema: contrato realidad (docente). Actuación: sentencia de unificación jurisprudencial CESUJ2 No. 5 de 2016, conforme al artículo 271 de la Ley 1437 de 2011”. 16 Radicación número: 110010315000202107034 01 Accionante: Emilse Vanegas Aristizábal Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) Bajo este contexto, es importante resaltar que la pretensión tendiente a que se declare la existencia de un contrato realidad implica la reclamación del pago de los aportes pensionales, derechos estos que revisten el carácter de imprescriptibles, como quiera que atañen a derechos fundamentales.
De ahí, que dicha pretensión, según se sostuvo en la sentencia de unificación, también se encuentre exceptuada del presupuesto procesal de la caducidad del medio de control. Sin embargo, dicha situación se configura respecto a las pretensiones exceptuadas del estudio de la caducidad del medio de control, puesto que, en el caso del contrato realidad, está en discusión el derecho pensional, el cual comporta una prestación periódica, más no de las acreencias laborales que se pretenden con el reconocimiento de la relación laboral, como bien lo señaló el alto Tribunal al analizar la procedencia del estudio de la excepción de caducidad en la audiencia inicial, al manifestar14: (…) Acorde con la jurisprudencia en cita, considera la Sala que no le asiste razón al apelante al señalar que el oficio No. 26626 del 1 de septiembre de 2014 al no cumplir con los requisitos atinentes a la notificación personal resulta en una mera comunicación cuando en el mismo se resolvió una petición elevada el 19 de agosto de 2014 tendiente a obtener el reconocimiento de una relación laboral entre la señora Emilse Vanegas Aristizabal y el municipio de Pereira con el pago correspondiente a las prestaciones laborales, por lo que su naturaleza no varía y por ende se configura la ineptitud sustantiva de la demanda a la que alude el despacho de primera instancia al no haberse demandado el acto en mención, notificado el 2 del mismo mes y año, a través de la cual la Secretaría de Educación municipal de Pereira resolvió negar el reconocimiento de las prestaciones sociales deprecadas por la parte actora, a la cual se dio alcance de acto administrativo definitivo, conforme las razones que se dejaron ilustradas a lo largo de las consideraciones aquí expuestas, y en tal virtud también era necesario deprecar su nulidad ante esta jurisdicción, por lo que dicha circunstancia impone confirmar el fallo de primera instancia en el entendido que, si bien declaró probada la excepción de inepta demanda en relación con las diferencias laborales pretendidas, de igual manera el despacho se pronunció de fondo al declarar que entre el municipio de Pereira y la señora Emilse Vanegas Aristizábal existió una relación laboral velada desde el 25 de febrero de 2003 al 6 de diciembre de 2013, ordenando a la entidad demandada tener en cuenta todo el tiempo laborado por la accionante para el municipio de Pereira bajo la modalidad de contratista, para efectos pensionales y, además, tener en cuenta los honorarios pactados en todos los contratos celebrados y calcular el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la actora, mes a mes, a fin de establecer si existe diferencia entre los aportes realizados por aquella como contratista y los que se debieron efectuar, caso en el cual, dispuso el a quo cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, pero solo en el porcentaje que le correspondía en calidad de empleador, de acuerdo con las consideraciones de esta providencia y a la devolución de los aportes que en exceso hubiese realizado la demandante, atendiendo el porcentaje que legalmente corresponde al empleado; decisión que comparte esta Corporación de acuerdo con lo esbozado anteriormente.
Finalmente, respecto a la inconformidad planteada por el apelante, concerniente a que, una vez declarada la relación laboral de derecho público, 14 Cita del original: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A, C.P.: William Hernández Gómez. Bogotá D.C., once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021).
Referencia: Nulidad y Restablecimiento del derecho. Radicación 66001-23-33-000-2016-00430-01 (3377-2018). Demandante: Heyer Alberto Yepes Saldarriaga. Demandado: municipio de La Virginia, Risaralda. Tema: apelación contra auto que declaró no probada la excepción de caducidad”. 17 Radicación número: 110010315000202107034 01 Accionante: Emilse Vanegas Aristizábal Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) todos los derechos que brotan tienen el carácter de ciertos e indiscutibles, cabe recordar que la doctrina ha definido los derechos ciertos e indiscutibles como ‘(…) aquel que ya ha ingresado al patrimonio de la persona y sobre el cual no existe ninguna discusión acerca de su existencia, marco en el cual se ubican los derechos adquiridos.
En materia laboral el concepto de derecho cierto e indiscutible tiene una protección especial y se entiende por tales aquellas garantías mínimas que la ley ha otorgado al trabajador y sobre los cuales ni siquiera el trabajador puede renunciar a ellos, pues está comprometido el orden y las buenas costumbres’. Ahora, en un caso de similares circunstancias fácticas al que ahora se analiza, el Consejo de Estado determinó que15: (…) En este sentido, se advierte que, al haberse configurado una inepta demanda al no atacar el oficio No. 26626 notificado el 02 de septiembre de 2014 que resolvió idéntica petición a las que dieron origen a los actos acusados, y el cual como se dijo líneas atrás no se puede adecuar para tener como demandado toda vez que sobre este operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dicha situación impide el reconocimiento de la pretensión que busca el pago de la diferencia salarial de la demandante; no obstante, no ocurre lo mismo respecto a la pretensión de diferencias prestacionales (salud y pensión), conforme quedó esbozado en la jurisprudencia en cita.
La señora Emilse Vanegas Aristizábal alegó que se configuró un defecto sustantivo, porque se efectuó una indebida interpretación de las normas que “propende por el pago de los emolumentos, si estos se causaron”, lo que conllevó a que, pese a que se declaró la existencia de la relación laboral con el municipio de Pereira por el período comprendido entre el 25 de febrero de 2003 y el 6 de diciembre de 2013, no se ordenó el pago de las prestaciones sociales causadas a su favor, bajo el argumento de que el Oficio 26626 de 1º de septiembre de 2014 no fue demandado y, además, respecto de esa decisión operó el fenómeno de la caducidad.
Revisada la decisión cuestionada –trascrita con anterioridad– la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Risaralda efectuó un análisis razonado y amplio acerca del fenómeno jurídico de la caducidad cuando se discute la existencia de un contrato realidad, al punto de que se refirió a la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 (00882015), en la que el Consejo de Estado estableció que, en estos casos –en los que se debate la existencia de un contrato realidad– resultaba relevante analizar en un orden lógico: la configuración de los elementos propios de la relación laboral; en caso de encontrarse acreditados, lo relacionado 15 Original de la cita: “Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección B. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Bogotá, D.C., 25 de febrero de 2016. Rad No. 11001-03-15-000-2016-00059-00 (AC). Actor: Leodán Antonio Parada Vásquez. Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar y otro”. 18 Radicación número: 110010315000202107034 01 Accionante: Emilse Vanegas Aristizábal Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) con los derechos salariales y prestacionales que de esta se deriva y, finalmente, la operancia de la prescripción. En línea con lo anterior, la autoridad accionada precisó que, según la referida sentencia de unificación, la pretensión de declaratoria de la existencia de un contrato realidad implica la reclamación de pagos y aportes pensiones –derechos imprescriptibles– y, por tanto, esa pretensión se encuentra exceptuada del presupuesto de la caducidad del medio de control.
No obstante, en ejercicio de la autonomía funcional que caracteriza la actividad del juez, el Tribunal Administrativo de Risaralda interpretó que lo anterior solo se configura frente a las pretensiones exceptuadas del estudio de la caducidad, pero que, “en el caso del contrato realidad, está en discusión el derecho pensional, el cual comporta una prestación periódica, mas no de las acreencias laborales que se pretenden con el reconocimiento de la relación laboral”, lo que a su vez encontró fundamentó en una decisión proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se consideró16: Así las cosas, tal como se infiere de la sentencia de unificación, en asuntos como el presente donde se encuentran pretensiones exceptuadas del estudio de la caducidad del medio de control, puesto que, en el caso del contrato realidad, está en discusión el derecho pensional, el cual comporta una prestación periódica17, la decisión de este presupuesto procesal necesariamente debe ser trasladada a la sentencia, para que allí se determine la prosperidad o no de la relación laboral disfrazada a través de un contrato de prestación de servicios y la suerte de todas las súplicas condenatorias invocadas en la demanda.
Lo anterior impide no sólo el rechazo pleno de la demanda o la terminación total del proceso, sino también el trámite parcial de las peticiones de restablecimiento del derecho sin que se haya definido la petición principal de declaratoria en esta clase de litigios, para que, en la última etapa judicial, una vez analizados los elementos de la relación laboral, se estudie, además de la pretensión de los aportes a pensión, que se recuerda goza de la exención del requisito de caducidad, las que sí se encuentran sometidas al término de los 4 meses, esto es, dilucidarse si están o no afectadas por la mencionada figura adjetiva, con su respectiva consecuencia procesal.
En otros términos, el fenómeno jurídico bajo estudio resulta razonable verificarlo en el pronunciamiento de fondo, tal como se predica respecto a la prescripción extintiva, por cuanto el reconocimiento de los emolumentos laborales está atado inescindiblemente a la configuración del contrato 17 Original de la cita: “Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 10 de julio de 2020, Radicación: 17001-23-33-000-2017-00463-01(0172-18)”. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P.: William Hernández Gómez, providencia del 11 de febrero de 2021, radicación Número: 66001-23-33-000-2016-00430-01 (3377-2018). 19 Radicación número: 110010315000202107034 01 Accionante: Emilse Vanegas Aristizábal Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) realidad18.
Se reitera, sin examinar esto último no será posible determinar las implicaciones de la presunción de legalidad desvirtuada por la parte demandante. En este orden de ideas, es necesario precisar que independientemente de que se configure o no el fenómeno jurídico de la caducidad respecto de la pretensión de reconocimiento de acreencias salariales y prestaciones sociales, que deben ser objeto de pronunciamiento en la sentencia; al abordarse el estudio de la procedencia o no de los aportes a seguridad social, debe necesariamente hacerse un análisis de si la parte demandante tenía o no derecho a las acreencias salariales y prestaciones sociales, dado que de esto depende la súplica tendiente al reconocimiento de los aportes a la seguridad social19.
En resumen, ante la presencia en estas discusiones de derechos irrenunciables como lo son los aportes a la seguridad social en pensiones, corresponderá si o si adelantarse el trámite del medio de control que cumpla con los otros requisitos dispuestos legalmente para el efecto y, en el fallo determinarse el cumplimiento de la caducidad, no frente a las peticiones de los aportes a la seguridad social en pensiones como ya se explicó, sino en lo que respecta a las demás pretensiones planteadas en el escrito de demanda, con la condición de que primero deberá esclarecerse el acatamiento de la prestación personal, la remuneración y la subordinación. Finalmente, la presente decisión se adopta en consonancia con los principios pro actione y pro damato, los cuales permiten al juez interpretar de manera más flexible las normas procesales en aras de garantizar la finalidad que ellas persiguen, esto es, el acceso a la administración de justicia y la primacía de los derechos sustanciales20.
En ese sentido, la Sala advierte que la interpretación realizada por el Tribunal Administrativo de Risaralda no fue irrazonable ni mucho menos caprichosa; incluso, acorde con un criterio establecido por la otra Subsección que integra la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que no implica la configuración de un defecto sustantivo, pues como lo ha establecido la Corte Constitucional, se configura, entre otras cosas, cuando la aplicación de una norma “no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable”21, lo que no se evidencia en el caso bajo estudio.
Es que el juez de tutela de primera instancia –Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B– consideró que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo porque “se abstiene de decidir de fondo todas las 21 Original de la cita: “Sentencia T-321 de 2017”. 20 Original de la cita: “Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 14 de julio de 2016, radicado: 68001 23 33 000 2014 00248 01 (3244-14)”. 19 Original de la cita: “Posición sentada por la Sección Segunda Subsección B, en auto del 10 de julio de 2020 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00463-01(0172-18)”. 18 Original de la cita: “Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 14 de noviembre de 2019 25000-23-42-000-2013-00035-01 (5155-2016)”. 20 Radicación número: 110010315000202107034 01 Accionante: Emilse Vanegas Aristizábal Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) pretensiones formuladas con ocasión de la existencia del vínculo laboral entre la demandante y la alcaldía de Pereira entre el 25 de febrero de 2003 y el 6 de diciembre de 2013, máxime cuando, esta Corporación, en sentencia de unificación, ha exceptuado a los litigios atañederos al contrato realidad de la aplicación de la figura de la caducidad, al considerar que su discusión entraña derechos ciertos e indiscutibles”.
No obstante lo anterior, el tribunal administrativo accionado fundamentó, de manera razonable, su decisión e incluso -se reitera- hizo acopio de una postura de la Subsección A de la misma Sección del Consejo de Estado, según la cual en casos como el que se definió sí opera el fenómeno de la caducidad frente a las pretensiones distintas a las de pago de los aportes pensionales, sin que sea viable que el juez de tutela, ante tal discrepancia de criterios, entre a terciar y a definir cuál debe ser la postura acertada, pues, como se indicó, para ello se hace necesario que se evidencie la configuración de una grosera e irrazonable interpretación de la norma y la jurisprudencia, lo que no se evidencia en el caso bajo estudio.
De conformidad con lo anterior, la Sala considera que no se configuró el defecto sustantivo alegado y, por tanto, revocará la decisión de primera instancia para, en su lugar, negar el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 11 de noviembre de 2021, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado y, en su lugar, NEGAR el amparo solicitado por la señora Emilse Vanegas Aristizábal, de conformidad con las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 21 Radicación número: 110010315000202107034 01 Accionante: Emilse Vanegas Aristizábal Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación)
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ con salvamento de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 22