1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: Accionante: Accionado: Acción: Tema: Decisión: 11001 03 15 000 2026 03216 00 Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Tribunal Administrativo del Chocó Sala Primera de Decisión y otro1 Acción de tutela Tutela contra providencia judicial Declara improcedente la acción de tutela por incumplir el requisito general de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en contra de las providencias dictadas el 11 de junio de 2024, el 22 de octubre de 2024 y el 26 de febrero de 2026 por el Tribunal Administrativo del Chocó – Sala Primera de Decisión y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó, en el proceso ejecutivo identificado con el radicado núm. 27001 33 33 002 2019 00030 00/01/02/03.
1. SÍNTESIS DEL CASO La subdirectora de Defensa Judicial Pensional de la UGPP promovió acción de tutela en contra de las precitadas providencias, y para ello, formuló las siguientes pretensiones2:
PRIMERO. Sean AMPARADOS los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE QUIBDÓ Y EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN dentro del proceso ejecutivo No. 27001333300220190003000. Segundo. Que como consecuencia de lo anterior solicito respetuosamente: a. DEJAR SIN EFECTOS las providencias del 11 de junio de 2024, 22 de octubre de 2024 y del 26 de febrero de 2026 dictados por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE QUIBDÓ Y EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN que decretaron medidas de embargo sobre todas las cuentas que la UGPP tiene, entre otros, en el Banco Popular y del Banco Agrario 1 Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó 2 Aparte del escrito de tutela.
Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 03216 00. Radicado: 11001 03 15 000 2026 03216 00 Accionante: UGPP Accionados: Tribunal Administrativo del Chocó – Sala Primera de Decisión y otro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sin importar su denominación o naturaleza, dictados dentro del proceso ejecutivo rad. 27001333300220190003000 y, en consecuencia, declarar la improcedencia de la medida de embargo sobre los recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación destinados para el funcionamiento interno de la UGPP, así como de aquellos que se recaudan por la UGPP por concepto de contribuciones Parafiscales de la Protección Social, que se administran en todas las cuentas de titularidad de la UGPP en el Banco Agrario y en el Banco Popular. b. Librar los oficios mediante los cuales se comunique al Banco Popular y al Banco Agrario el desembargo de todas las cuentas de titularidad de la UGPP. [Negrillas y mayúsculas del escrito de tutela]
2. SITUACIÓN FÁCTICA La entidad accionante indicó que, mediante auto del 2 de julio de 2019, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó libró mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo promovido contra la UGPP. Manifestó que posteriormente, el mismo despacho, mediante sentencia de 9 de abril de 2021, declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte ejecutada y ordenó seguir adelante con la ejecución. Dicha decisión fue confirmada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, mediante sentencia del 29 de abril de 2022.
Sostuvo que, en desarrollo del proceso ejecutivo, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, a través de auto del 11 de junio de 2024, decretó medida cautelar de embargo y retención de dineros sobre las cuentas bancarias y demás productos financieros de la UGPP en distintas entidades financieras. En dicha providencia, el despacho precisó que la medida se extendía a las cuentas corrientes y de ahorro de la entidad, aun cuando administraran recursos del Presupuesto General de la Nación, salvo las excepciones previstas en el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, así como los rubros destinados al pago de sentencias, conciliaciones y el Fondo de Contingencias, conforme al parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA.
Asimismo, arguyó que limitó la cuantía del embargo a la suma de seis millones novecientos veintiocho mil doscientos dos pesos con diecinueve centavos ($6.928.202,19), correspondiente a la liquidación del crédito aprobada, incrementada en un 50%, y ordenó a las entidades financieras efectuar los depósitos a órdenes del juzgado. Indicó que, contra dicha decisión, la UGPP interpuso recursos de reposición y apelación. El recurso de reposición fue resuelto por el mismo juzgado mediante auto del 22 de octubre de 2024, en el que se decidió no reponer la medida cautelar decretada.
Por su parte, el recurso de apelación fue decidido por el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, a través de auto del 26 de febrero de 2026, mediante el cual confirmó en su integridad el auto del 11 de junio de 2024, manteniendo la medida de embargo y retención de dineros. Sostuvo que las decisiones judiciales referidas desconocen la naturaleza inembargable de los recursos que administra la UGPP en determinadas cuentas, en particular aquellas destinadas al funcionamiento interno de la entidad —como el pago de obligaciones Radicado: 11001 03 15 000 2026 03216 00 Accionante: UGPP Accionados: Tribunal Administrativo del Chocó – Sala Primera de Decisión y otro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tributarias derivadas de retenciones en la fuente, IVA e ICA— y aquellas utilizadas para la recepción de recursos obtenidos en procesos de cobro coactivo.
En su criterio, dichos recursos no tienen naturaleza pensional y su afectación compromete el adecuado funcionamiento del Sistema de Protección Social, lo que justificaría la intervención del juez constitucional para dejar sin efectos las medidas cautelares decretadas. Frente a la procedencia de la acción de tutela, sostuvo que su solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
Respecto de la relevancia constitucional, sostuvo que se ha generado una afectación de tracto sucesivo sobre los recursos que integran el Presupuesto General de la Nación, destinados al funcionamiento de la UGPP. En cuanto al requisito de subsidiariedad, manifestó haber interpuesto los recursos legales procedentes contra el auto que ordenó el embargo, poniendo de presente a los despachos accionados que las cuentas afectadas administran recursos de naturaleza inembargable.
Finalmente, en lo atinente a la inmediatez, indicó que el Auto del 26 de febrero de 2026 fue el que resolvió la apelación de las medidas cautelares, por lo que entre su ejecutoria y la presentación de la acción no transcurrieron más de seis (6) meses. En cuanto a los requisitos generales de procedencia, alegó que la providencia acusada incurrió en desconocimiento del precedente judicial, defecto sustantivo y defecto fáctico.
Sobre el defecto sustantivo, señaló que este se configura por la indebida orden de embargo sobre los recursos depositados en las cuentas bancarias de la UGPP en el Banco Popular y el Banco Agrario, con independencia de su denominación o naturaleza. Indicó que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos, especialmente de aquellos que integran el Presupuesto General de la Nación y el Sistema de Seguridad Social, cuenta con una regulación amplia que impide su afectación en procesos judiciales.
En cuanto al defecto fáctico, afirmó que los despachos judiciales omitieron valorar las pruebas aportadas por la UGPP, las cuales demostraban, en primer lugar, que lo pretendido en el proceso es el pago de sumas correspondientes a pensiones y no a obligaciones de origen laboral, las cuales podrían constituir una excepción al principio de inembargabilidad.
En segundo lugar, que las cuentas corrientes en el Banco Popular tienen carácter inembargable, circunstancia acreditada mediante la Resolución núm. 25 del 14 de enero de 2015 y la respectiva certificación de inembargabilidad. Finalmente, respecto del desconocimiento del precedente judicial, citó varias sentencias de la Corte Constitucional, en especial la Sentencia T-172 de 2022, en la cual se reiteró que los recursos provenientes de cotizaciones no ingresan al patrimonio de las entidades públicas encargadas de su recaudo ni al Presupuesto General de la Nación, sino que están destinados exclusivamente a la satisfacción de las necesidades del Sistema General de Seguridad Social.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: Radicado: 11001 03 15 000 2026 03216 00 Accionante: UGPP Accionados: Tribunal Administrativo del Chocó – Sala Primera de Decisión y otro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1.
La tutela fue radicada el 27 de abril de 20263 y correspondió por reparto a esta Sección que, por auto del 30 de abril de 20264 la admitió y dispuso notificar5 al Tribunal Administrativo del Chocó – Sala Primera de Decisión y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó, como parte accionada; así como vincular6 a la señora Bárbara de Jesús Rentería Moreno, al Banco Popular y al Banco Agrario.
De igual forma, requirió al Tribunal Administrativo del Chocó y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó para que allegaran copia digital del expediente correspondiente al proceso identificado con el radicado núm. 27001 33 33 002 2019 00030 00/01/02/03. 3.2. El Banco Agrario solicitó su desvinculación7 del presente trámite alegando falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no ha vulnerado derecho fundamental alguno de la parte actora.
Indicó, además, que las pretensiones buscan dejar sin efectos una decisión judicial en la que no tuvo participación. 3.3. Por su parte, el Banco Popular también pidió ser desvinculado8 al considerar que no se evidencia una afectación autónoma de derechos fundamentales atribuible a su actuación. Señaló que la controversia se centra en el control constitucional de providencias judiciales y en la discusión sobre la embargabilidad de los recursos que, según la UGPP, administra.
Adicionalmente, solicitó que cualquier orden dirigida a la entidad sea clara, precisa y de carácter estrictamente operativo, con indicación expresa de las cuentas involucradas y su alcance, a fin de garantizar su cumplimiento verificable mediante oficio formal. 3.4. Las demás partes e intervinientes guardaron silencio.
4. CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 19919 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,10 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202111, así como con fundamento en el artículo 13 del 3 Visto en el índice 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 03216 00. 4 Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 03216 00. 5 Esta orden se cumplió el 5 de mayo de 2026.
Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 03216 00. 6 Ibidem 7 Visto en el índice 15 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 03216 00. 8 Visto en el índice 19 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 03216 00 9 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 10 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 11 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”.
Radicado: 11001 03 15 000 2026 03216 00 Accionante: UGPP Accionados: Tribunal Administrativo del Chocó – Sala Primera de Decisión y otro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 201912, modificado por el Acuerdo núm. 434 del 10 de diciembre de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de procesos entre las secciones. 4.2.
HECHOS PROBADOS En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente13: 4.2.1. La señora Bárbara de Jesús Rentería Moreno presentó demanda ejecutiva contra la UGPP, con el propósito de que se librara mandamiento de pago a su favor por las obligaciones derivadas de la condena impuesta en la sentencia n.º 008 del 27 de enero de 2017, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó. Esta providencia revocó la sentencia n.º 020 del 7 de marzo de 2016, emitida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con radicado núm. de radicado 2700133 33 002 2015 0247 00. 4.2.2.
La demanda fue repartida al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, despacho que, mediante auto del 2 de julio de 2019, libró mandamiento de pago en contra de la UGPP. 4.2.3. Posteriormente, mediante auto del 11 de junio de 2024, el juzgado decretó medidas cautelares de embargo y retención de dineros sobre cuentas bancarias y otros productos financieros de la UGPP en diversas entidades. 4.2.4.
Contra esta decisión, la entidad interpuso recursos de reposición y apelación. El recurso de reposición fue resuelto por el mismo juzgado mediante auto del 22 de octubre de 2024, en el que se confirmó la medida cautelar. 4.2.5. Por su parte, el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, mediante auto del 26 de febrero de 2026, resolvió el recurso de apelación, confirmando en su integridad la providencia del 11 de junio de 2024 y manteniendo las medidas de embargo y retención de fondos.
4.3. CUESTIÓN PREVIA La Sala se pronunciará sobre la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva formuladas por el Banco Agrario y el Banco Popular. Sobre la legitimación en la causa por pasiva, la Corte Constitucional en sentencia T-416 del 28 de agosto de 1997 señaló lo siguiente: […] 2.1. La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.
En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha 12 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 13 Lo que se desprende del expediente del proceso ejecutivo identificado con radicado núm. 27001 33 33 002 2019 00030 00/01/02/03.
Radicado: 11001 03 15 000 2026 03216 00 Accionante: UGPP Accionados: Tribunal Administrativo del Chocó – Sala Primera de Decisión y otro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo.
La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. (…) La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto. (Subrayas fuera del texto original). En ese sentido, la Sala advierte que el Banco Agrario y el Banco Popular, solicitaron su desvinculación del presente asunto, aduciendo que los hechos que fueron esbozados en la petición de amparo no eran atribuibles a esas entidades.
Así, es menester señalar que tal y como quedó constancia en el auto admisorio de la demanda, la vinculación de estas al presente asunto es consecuencia del interés que le puede asistir en las resultas del proceso, toda vez que han intervenido en el expediente núm. 27001 33 33 002 2019 00030 00/01/02/03. De ahí que no sea posible acceder a dicha petición de desvinculación.
4.4. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
El primer requisito de procedencia que el juez constitucional debe verificar es la relevancia constitucional y, para ello, la Sala se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 4.4.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que […] el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a Radicado: 11001 03 15 000 2026 03216 00 Accionante: UGPP Accionados: Tribunal Administrativo del Chocó – Sala Primera de Decisión y otro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes […]14.
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades15: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia16. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 4.4.2. Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, analizará el segundo y el tercer criterio que la compone, esto es, (i) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; e (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 4.4.2.1.
Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de naturaleza económica Frente al segundo elemento, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:17 […] la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico.
Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica, deben 14 Corte Constitucional. Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. 15 Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. 16 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Expediente núm. 11001 0315 000 2022 02850 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. 17 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicado: 11001 03 15 000 2026 03216 00 Accionante: UGPP Accionados: Tribunal Administrativo del Chocó – Sala Primera de Decisión y otro 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”, so pena de “involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones” […].
(Subrayado fuera del texto). En ese sentido, anotó que18: […] en tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general” […].
(Subrayado fuera del texto). La Sala considera que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el segundo elemento que la compone, esto es, preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de naturaleza económica, no está superado.
Lo anterior, debido a que, si bien la entidad accionante invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, lo cierto es que sus reproches se dirigen a cuestionar la interpretación efectuada por las autoridades judiciales accionadas sobre la procedencia de la medida cautelar de embargo y retención de dineros decretada dentro del proceso ejecutivo identificado con el radicado núm. 27001 33 33 002 2019 00030 00/01/02/03.
En efecto, la UGPP pretende reabrir el debate relativo a la naturaleza de los recursos depositados en sus cuentas bancarias, la aplicación del principio de inembargabilidad de los recursos públicos y las excepciones previstas en el ordenamiento jurídico para hacer efectivas obligaciones reconocidas judicialmente. Sin embargo, dichos aspectos corresponden a una discusión propia del proceso ejecutivo, en particular sobre la legalidad y alcance de una medida cautelar adoptada para garantizar el pago de una obligación dineraria.
Así, aunque la parte actora sostiene que las providencias cuestionadas afectan recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, dineros destinados al funcionamiento interno de la entidad y recursos relacionados con contribuciones parafiscales de la Protección Social, la controversia planteada mantiene un contenido predominantemente legal y patrimonial.
Esto, porque la pretensión material de la tutela consiste en obtener el levantamiento de los embargos decretados sobre determinadas cuentas bancarias de titularidad de la UGPP. Por lo anterior, en el caso en cuestión, el segundo criterio de la relevancia constitucional no se cumple. 18 Ibidem. Radicado: 11001 03 15 000 2026 03216 00 Accionante: UGPP Accionados: Tribunal Administrativo del Chocó – Sala Primera de Decisión y otro 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.4.2.2.
Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces Frente a este elemento, la Corte Constitucional ha dicho que19: […] la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal […].
(Se destaca). En la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, «circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial».
En igual sentido anotó que «como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial» (…). [Se destaca].
En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
La Sala considera que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado. Lo anterior, por cuanto la petición de amparo está siendo utilizada por la parte actora para reabrir el debate resuelto en el proceso ejecutivo, dado que sus inconformidades están encaminadas a controvertir la valoración probatoria realizada por el juez natural de la causa al asegurar que hubo una indebida y errónea valoración de las pruebas documentales allegadas al proceso ordinario.
Bajo este contexto, la Sala advierte que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como una instancia o recurso adicional al proceso ordinario, con el fin de controvertir lo decidido por las autoridades judiciales accionadas en providencias del 11 de junio de 2024, el 22 de octubre de 2024 y el 26 de febrero de 2026 proferidas por el Tribunal Administrativo del Chocó – Sala Primera de Decisión y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó e insistir en que no se debió decretar el embargo de sus cuentas bancarias. 19 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicado: 11001 03 15 000 2026 03216 00 Accionante: UGPP Accionados: Tribunal Administrativo del Chocó – Sala Primera de Decisión y otro 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, en la providencia cuestionada, la autoridad judicial accionada señaló que: […] En el sub examine, observa la Sala que la providencia cuestionada delimitó la cautela a la cuantía estrictamente necesaria conforme al artículo 593 numeral 10 del CGP, y expresó las siguientes exclusiones legales: (i) Cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional (D. 1068/2015, art. 2.8.1.6.1.1, par.) (ii) (ii) Rubros del Presupuesto General destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias (art. 195, par. 2° CPACA). […] Este entendimiento coincide con la línea del Consejo de Estado, que autoriza, en ejecución de sentencias y conciliaciones, embargar las cuentas de las entidades públicas que reciben recursos del Presupuesto General de la Nación, con las salvedades ya indicadas; a su vez, ratifica la inembargabilidad de los rubros para sentencias, conciliaciones, Fondo de Contingencias, y de los recursos del sector salud y otras rentas de la seguridad social cuando no opera una excepción legal.
Tampoco prospera el reproche de supuesta indeterminación de bienes, en tanto la carga del ejecutante consiste en identificar razonablemente las personas o bienes y los establecimientos financieros donde reposan los dineros, más no en suministrar números específicos de cuenta, información que valga decir por su naturaleza es inaccesible; el juez, con apoyo del artículo 594 del CGP, y los bancos destinatarios de la orden, garantizan la segmentación entre recursos embargables e inembargables.
Esta comprensión ha sido reiterada por el Consejo de Estado al interpretar el art. 83 del CGP y el alcance práctico del parágrafo del art. 594 del CGP en materia de embargo de cuentas públicas. En este contexto, no se evidencia que la medida cautelar decretada sea indiscriminada o desproporcionada, pues se encuentra limitada en su cuantía, delimitada en su objeto y acompañada de las salvaguardas legales previstas para evitar la afectación de recursos constitucional y legalmente inembargables.
En consecuencia, la decisión se ajusta a los criterios fijados por la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de ejecución de sentencias contra entidades públicas, razón por la cual resulta procedente confirmar el auto recurrido. […] La Sala observa que la accionante pretende que el juez constitucional reexamine un asunto ya decidido por el juez natural de la causa, con el propósito de obtener una decisión distinta y favorable a sus intereses.
En esencia, se busca controvertir los argumentos de las decisiones cuestionadas, para que se evalúen nuevamente los planteamientos debatidos en el trámite de la medida cautelar solicitada. Si bien la parte actora sostiene que la providencia acusada incurrió en las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencia judicial, lo que realmente se evidencia es su desacuerdo con las conclusiones del tribunal accionado respecto a la medida cautelar decretada.
Así, no se plantea un problema estrictamente constitucional, sino que se pretende que la acción de tutela funcione como una instancia adicional. En este punto, la Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del Radicado: 11001 03 15 000 2026 03216 00 Accionante: UGPP Accionados: Tribunal Administrativo del Chocó – Sala Primera de Decisión y otro 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición. Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Bajo tales circunstancias, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales; y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.
Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, ya que la parte accionante no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso. En consecuencia, la Sala concluye que la acción de tutela es improcedente por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por el Banco Agrario y el Banco Popular, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. Radicado: 11001 03 15 000 2026 03216 00 Accionante: UGPP Accionados: Tribunal Administrativo del Chocó – Sala Primera de Decisión y otro 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 4 de junio de 2026. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado Presidente CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.