Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., nueve (9) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Agotado el trámite procesal de instancia y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala se ocupa de dictar sentencia de única instancia dentro del proceso del epígrafe. I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda (ff. 57 a 89). El señor José Fernando Duque Montoya, quien obra en calidad de vicepresidente de la Asociación Sindical de Empleados de la Superintendencia de Sociedades (ASESS), en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), demanda a la Superintendencia de Sociedades, y solicita que se declare la nulidad de la Resolución 100-000926 de 17 de marzo de 2015, «Por la cual se modifica y adopta el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de planta de personal de la Superintendencia de Sociedades» y del respectivo manual de funciones código GTH-M-001 versión 007 de la misma fecha.
Cita como vulnerados los artículos 13, 90, 122, 125 y 243 de la Constitución Política; 2 de la Ley 909 de 2004; 3 y 5 del Decreto 775 de 2005; 4 (letras c y e) de la Ley 1496 de 2011; 3 del Decreto 1024 de 2012; el Decreto 1023 de 2012; y el Decreto 1785 de 2014. Planteó lo siguiente en su concepto de violación: Que la Constitución, en su artículo 122, manda que no habrá empleo público que no tenga sus funciones detalladas en la ley o en los reglamentos y que los cargos a proveer deben estar contemplados en la planta de personal de las entidades en cuestión; adicionalmente, para materializar este mandato, el Decreto 1785 de 2014 ha determinado que la Superintendencia de Sociedades, entre otras entidades, deberá expedir un «manual específico de funciones y de competencias laborales, describiendo las funciones que correspondan a los empleos de la planta de personal y determinando los requisitos exigidos para su ejercicio» (art. 29).
Este manual, de conformidad con el artículo 30 idem, debe identificar y ubicar los empleos, contrario a lo que hace el manual demandado, cuya «descripción de los empleos está relacionada con el área de trabajo al (sic) que se designa el funcionario que lo desempeña, (sic) y no al empleo» (f. 65). Que el manual demandado, además, no determina, como lo exige el mentado artículo 30, el contenido funcional de los cargos, «[q]ue comprende el propósito y la descripción de funciones esenciales del empleo».
Que el artículo 3 del Decreto 1024 de 2012 ordena al Superintendente de Sociedades distribuir los cargos de la planta global de la entidad y ubicar al personal de acuerdo con «la organización interna, las necesidades del servicio, los planes y programas de la entidad», deber que se trunca con el manual acusado, por haber previsto grupos internos de trabajo que demandan un cambio total del manual cada vez que es necesario reasignar las funciones de estos.
Que el manual cuya nulidad se solicita claramente vulnera el artículo 13 de la Constitución, por implantar un sistema discriminatorio, pues los cargos allí establecidos requieren experiencia que solo puede ser adquirida si se trabaja dentro de la misma Superintendencia de Sociedades, lo que privilegia a quienes ya trabajan o han trabajado en la entidad contra los demás aspirantes.
Que existe una vulneración al «derecho al traslado de grupo» (f. 68), porque pese a que la planta de la Superintendencia de Sociedades es, según los decretos pertinentes, global, la existencia de grupos de trabajo hace que sea imposible reubicar a los distintos funcionarios en áreas y cargos distintos a los que ocupan de conformidad con el demandado manual de funciones.
Que las resoluciones que se han expedido para modificar las funciones y los grupos de trabajo del manual no han sido publicadas en el diario oficial, por supuestamente tratarse de un acto particular y concreto, en contra de lo mandado por el artículo 13 de la Constitución y por la Ley 1496 de 2011, pues los aspirantes a los cargos de carrera no cuentan así con información suficiente sobre las posiciones que saldrán a concurso. 1.2 Actuación procesal (f. 155 a 158).
Mediante auto de 3 de abril de 2017, se admitió la demanda como medio de control de nulidad, bajo el entendido de que las normas demandadas no constituyen reglamentos autónomos o constitucionales, sino que se encuentran subordinadas directamente a la Ley 909 de 2004, «por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones».
Como consecuencia de la admisión de la demanda, se notificó el auto a la Superintendencia de Sociedades y se le corrió traslado para que contestare la demanda. Igualmente, se notificó la providencia a los señores agentes del Ministerio Público y director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.3 Contestación de la demanda (ff. 196 a 201).
Notificada la demanda a la Superintendencia de Sociedades, su apoderado se opuso a las pretensiones de la actora, en los términos que se reseñan a continuación. Sostiene, con la misma argumentación que adujo al oponerse a la solicitud de suspensión provisional que formuló el demandante, que no existe evidencia de una violación ostensible de norma superior alguna por parte de los actos administrativos demandados.
Aduce que el concurso de méritos que usó el manual de funciones demandado se encuentra, al momento de la contestación, en su etapa final. Manifiesta que la flexibilidad de la planta globalizada de la Superintendencia está garantizada por el artículo 7.º de la Resolución demandada, según el cual «[e]l Superintendente de Sociedades mediante acto administrativo adoptará las modificaciones o adiciones necesarias para mantener actualizado el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales». 1.4 Audiencia inicial (ff. 216 a 220).
Concluido el término legal para contestar la demanda (art. 172, CPACA), se fijó el día 20 de marzo de 2019, a las 4:00 p. m., como fecha para celebrar la audiencia inicial prevista en el artículo 180 (numeral 1) del CPACA. En la audiencia intervinieron el apoderado de la entidad demandada y el agente del Ministerio Público. Los representantes de la parte demandante no comparecieron.
Se fijó el litigio en torno a determinar si son legales o no la Resolución 100-000926 y el manual de funciones código GTH-M-001 versión 007, ambos de 17 de marzo de 2015, referentes al manual específico de funciones y de competencias laborales para los empleos de planta de personal de la Superintendencia de Sociedades, por un supuesto quebranto de los artículos 13, 90, 122, 125 y 243 de la Constitución Política y 2 de la Ley 909 de 2004, 3 y 5 del Decreto 775 de 2005 y 3 del Decreto 1024 de 2012, la Ley 1496 de 2011 y los Decretos 1023 y 1785 de 2014. 1.5 Alegatos de conclusión. Con auto de 27 de febrero de 2019 (f. 215-216), dictado en la audiencia inicial, se corrió traslado a las partes y al agente del Ministerio Público para que aquellos alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la demandada y por el procurador delegado.
La demandante guardó silencio. 1.5.1 El apoderado de la Superintendencia de Sociedades (ff. 248 a 249) presentó escrito en el que solicita que se tengan como alegatos de conclusión los esgrimidos en la contestación de la demanda. Además, reiteró que el concurso de méritos que contó con el manual demandado ya está consolidado. 1.5.2 El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado (f. 241 a 247) pidió que se deniegue la pretensión de la demandante.
Asevera que de conformidad con el ordenamiento positivo, la planta de personal de la Superintendencia de Sociedades es de carácter global, de manera que en ella se relacionan los empleos requeridos para el funcionamiento de la entidad, sin identificar su ubicación en las unidades o dependencias de la organización. El manual de funciones demandado, efectivamente, crea una serie de cargos y determina distintas dependencias en las que ellos pueden eventualmente ser ubicados, de manera que se respeta el sistema de planta global.
Aduce que las supuestas vulneraciones de los derechos a la igualdad y al mérito no tienen asidero, porque los requisitos de experiencia establecidos en el manual no se refieren de manera necesaria a habilidades y destrezas que tengan que haber sido adquiridas como servidores de la Superintendencia de Sociedades, pues no se trata de experiencia profesional específica, sino relacionada, es decir, «aquella que se adquiere en el ejercicio de empleos que tengan funciones similares a las del cargo a proveer» (f. 247, n. 2).
Así las cosas, no se discrimina a las personas que no han trabajado en la entidad en los eventuales concursos para ocupar los cargos mencionados. En cualquier caso, es dable que los manuales de funciones exijan «conocimientos básicos propios de la entidad», los cuales, en el caso que nos atañe, «son de fácil acceso visitando la página web de la Superintendencia de Sociedades» (f. 247).
Arguye, por último, respecto de la supuesta afectación de la dignidad del trabajador por una supuesta vulneración del derecho a ser trasladado de una dependencia a otra dentro de la Superintendencia, que la opinión de la demandante no tiene fundamento, por cuanto el manual consagra una planta de carácter global que, justamente, establece un sistema en el que se garantiza la movilidad de una dependencia a otra con el mismo cargo.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en armonía con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019, expedido por la sala plena de esta Corporación, la sección segunda del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, porque el acto censurado se expidió por una autoridad del orden nacional y comporta naturaleza laboral, dado que lo que se discute se relaciona con normas relativas a la planta de personal de una entidad pública. 2.2 Problema jurídico.
Corresponde a la Sala determinar si el manual de funciones adoptado por Resolución 100-000926 de la Superintendencia de Sociedades vulnera el sistema de planta global de esa entidad y si establece requisitos discriminatorios contra quienes desean acceder a la planta de la entidad y a favor de quienes ya son sus funcionarios, en contravención de los derechos a la igualdad y a la dignidad humana. 2.3 El carácter global de la planta de la Superintendencia de Sociedades.
De diversas normas de rango legal y reglamentario se sigue que la planta de la Superintendencia de Sociedades debe ser global, es decir, debe estar constituida por una serie de cargos que cuenten con una relación de los requisitos correspondientes para ocuparlos, sin que los mismos tengan una sujeción específica a una dependencia o unidad, de modo que el director habrá de distribuir los empleos y el personal en las diferentes posiciones internas de la entidad.
En efecto, las normas legales y reglamentarias que la demandante ha estimado violadas por los actos administrativos cuya nulidad se pretende establecen este tipo de planta en la entidad accionada. Así, en primer lugar, la Ley 909 de 2004, en su artículo 2 (numeral 3, letra b), considera que es un criterio básico para el logro de los intereses generales y la efectiva prestación del servicio «[l]a flexibilidad en la organización y gestión de la función pública para adecuarse a las necesidades cambiantes de la sociedad».
En segundo lugar, el Decreto 1023 de 2012, por medio del cual se modificó la estructura de la Superintendencia de Sociedades, explícitamente manda en su artículo 27 que «[l]a Superintendencia de Sociedades contará con una planta global de personal, lo cual permite que el Superintendente distribuya mediante resolución los cargos y ubique el personal de acuerdo con los perfiles requeridos para el ejercicio de las funciones, la estructura interna, las necesidades del servicio y los planes, programas y proyectos trazados por la entidad».
En desarrollo de esta norma, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1024 de 2012, en el que se determina la planta de personal de la Superintendencia de Sociedades. Dicha planta está compuesta de la siguiente manera, de conformidad con el artículo 2 del mentado Decreto: Artículo 2°. Las funciones propias de la Superintendencia de Sociedades, serán cumplidas por la planta de personal que a continuación se establece: Adicionalmente, la distribución de estos cargos será llevada a cabo por el Superintendente de Sociedades, de conformidad con el artículo 3.º idem.
Artículo 3.º El Superintendente de Sociedades distribuirá los cargos de la planta global a que se refiere el artículo 2° del presente decreto, mediante acto administrativo y ubicará el personal teniendo en cuenta la organización interna, las necesidades del servicio, los planes y programas de la entidad. Frente a esta planta global, en virtud del Decreto 1785 de 2014, hoy compilado en el Decreto 1083 de 2015, el Superintendente de Sociedades tenía la obligación de expedir un manual específico de funciones y de competencias laborales de los distintos cargos de la planta (artículo 29), cuyo contenido debía ser el siguiente: Artículo 30.
Contenido del Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales. El Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales deberá contener como mínimo: 1. Identificación y ubicación del empleo. 2. Contenido funcional: que comprende el propósito y la descripción de funciones esenciales del empleo. 3. Conocimientos básicos o esenciales. 4.
Requisitos de formación académica y de experiencia. Queda así claro que la planta de la Superintendencia es de carácter global y cuál es el contenido que debe tener el manual específico de funciones y de competencias laborales. Procede ahora la Sala a examinar si el manual objeto de este proceso, como lo aduce la demandante, desnaturalizó esa modalidad global de la planta y si no cumplió con los mandatos de los decretos y la ley. 2.4 El contenido del manual específico de funciones y de competencias laborales.
Según la demandante, la descripción de los cargos del manual demandado no está relacionada con «el empleo», sino con el área de trabajo a la que se designa el funcionario que lo desempeña, atándolo a una dependencia particular, en contra del mandato superior según el cual la planta de personal de la Superintendencia es global. Como ejemplo, la demandante trae a colación el cargo de «Jefe de Oficina Asesora» grado 13 en la «Oficina Asesora de Planeación» (f. 69 y ss), el de «Profesional Especializado» grado 14 en la dependencia «[d]onde se ubique el cargo» (f. 72 y ss), el de «Profesional Universitario» grado 11 en la dependencia «[d]onde se ubique el cargo» (f. 75 y ss), el de «Profesional Universitario» grado 7 en la dependencia «[d]onde se ubique el cargo» (f. 77 y ss), el de «Técnico Operativo» grado 14 en la dependencia «[d]onde se ubique el cargo» (f. 80 y ss) y el de «Secretario Ejecutivo» grado 18 en la dependencia «[d]onde se ubique el cargo» (f. 82 y ss).
Según la actora, todos estos cargos están atados a los empleos que allí se describen. Sin embargo, si se observa con cuidado el texto del manual se advierte que cada uno de estos cargos cuenta con un código y grado, que pueden ser asignados a distintas dependencias de las diversas áreas funcionales y entre estas, y que los requisitos de formación académica y experiencia tienen el mismo nivel en todas las asignaciones.
Así, por ejemplo, el cargo de profesional universitario, código 2044, grado 11, cuenta con tres posibles ubicaciones en la oficina asesora de planeación (páginas 46, 48 y 58 del manual), una en el despacho del superintendente (página 31 del manual), dos en la oficina de control interno (páginas 73 y 76 del manual), cinco en la oficina asesora jurídica (páginas 92, 94, 114, 117 y 119 del manual) y ocho en la dirección de informática y desarrollo (páginas 137, 139, 158, 161, 163, 184, 187 y 190).
No se trata, entonces, de cargos cerrados y atados a descripciones específicas de las calidades de quienes los ocupan, sino de una planta global del tipo que, al decir de la Corte Constitucional, «facilitan movimiento de personal con miras a garantizar el cumplimiento de los fines del Estado y en virtud de ellas, les asiste a las entidades un mayor grado de discrecionalidad para ordenar las reubicaciones territoriales de trabajadores cuando así lo demande la necesidad del servicio».
Ciertamente, los cargos del manual demandado traen una descripción de funciones esenciales y de conocimientos básicos requeridos para ocuparlo, que tienen la virtualidad de fijar en detalle las labores que eventualmente prestará el funcionario y los conocimientos específicos que los trabajadores en cuestión requieren para llenar las vacantes.
Pero bajo ninguna circunstancia esto implica que se trate la planta de personal de la Superintendencia como si fuera de carácter estructural y no global, pues el uso de denominaciones idénticas que pueden aparecer en distintas dependencias, en caso de que se den las coincidencias necesarias en los listados de requisitos, permiten la eventual movilidad de los trabajadores a cargos distintos cuando las necesidades del servicio así lo ameriten.
Por lo que precede, el cargo no está llamado a prosperar. 2.5 Supuesta violación de la Constitución Política. La demandante ha aducido que existe contrariedad entre el manual de funciones y varios artículos de la Constitución. En su relación de normas infringidas, trae a colación algunos artículos sobre los que no puede hacerse mayor pronunciamiento, por las razones que se plantean a continuación: La demandante acusa una presunta violación del artículo 90 de la Constitución, relativo a la responsabilidad patrimonial del Estado por sus acciones y omisiones.
La supuesta violación de esta norma no recibe desarrollo alguno en el texto de la demanda y, en general, no guarda relación alguna con los actos administrativos demandados. En lo que concierne al artículo 122 de la Constitución, también mencionado como violado en la demanda, el mismo se refiere de manera muy general a la necesidad jurídica de que todo empleo público encuentre funciones detalladas en la ley o los reglamentos.
En general, la actora no pone en cuestión que esto se haya hecho, sino que, por el contrario, sostiene que el manual de funciones no se acopló a lo mandado por la ley y los decretos estudiados con anterioridad, frente al carácter global de la planta. Por lo tanto, el análisis de este artículo 122 constitucional debe quedar integrado en el estudio efectuado con anterioridad a este respecto.
Por su parte, el artículo 125 de la Constitución, relativo al ingreso, principio o regla de la carrera administrativa en el servicio público, no guarda relación directa alguna con el caso que nos ocupa, más allá de repetir el deber de respetar la ley en la provisión de los cargos de carrera, de manera que también puede estimarse que su análisis está conglobado por el realizado en la sección precedente.
Por último, en la demanda se aduce una violación del artículo 243, por una aludida reproducción de expresiones declaradas como inconstitucionales en el manual de funciones demandado. Sin embargo, en ningún apartado del escrito introductorio se explicitó cuáles eran las reproducciones prohibidas ni de qué manera las mismas implicaban la inconstitucionalidad del acto administrativo cuya nulidad se solicita.
Por lo tanto, la Sala no se puede pronunciar sobre este punto. Resta, entonces, un análisis sobre la alegada vulneración del artículo 13 de la Constitución, que instituye el derecho fundamental a la igualdad. Como se anotó atrás, la demandante sostiene que los listados de conocimientos básicos requeridos que fija el manual de funciones privilegia de manera ilegítima a los funcionarios que ya han trabajado en la Superintendencia de Sociedades, porque se trata de saberes que solo pueden adquirirse en la entidad.
En la demanda se refieren los siguientes ítems que, siendo requeridos como conocimientos básicos esenciales para ocupar «todos y cada uno de los empleos de la planta» (f. 67), generarían este panorama de discriminación: «Planeación estratégica y gestión documental», «Sistema de gestión integrado», «Seguridad de la información documental», «Herramientas de Gestión Documental», «Lineamientos internos».
Al respecto, deben hacerse las siguientes consideraciones: 1. No es cierto que todos esos requisitos figuren en «todos y cada uno de los empleos». Por solo citar un ejemplo entre muchos, los dos primeros cargos que figuran en el manual, el de superintendente y el de asesor, no requieren conocimientos en «Lineamientos internos», «Seguridad de la información documental» y aquel tampoco necesita conocimientos en «Herramientas de Gestión Documental» (páginas 5 a 9 del manual).
Aunque sí figuran recurrentemente en muchos otros cargos, vale la pena precisar que la afirmación categórica y absoluta de la demandante falta a la verdad. 2. Asiste la razón al agente del Ministerio Público cuando indica que este tipo de conocimientos básicos no son exclusivos del entorno laboral de la Superintendencia de Sociedades, pues no constituyen una experiencia específica, sino una relacionada, es decir, los que se adquieren en el ejercicio de empleos con funciones similares a las del cargo que se va a proveer (f. 246 reverso y 247).
Ciertamente, salvo la mención a los «lineamientos internos», ninguna de estas experiencias está referida de manera específica a las labores de la Superintendencia, pues se trata de destrezas y saberes administrativos en abstracto. Por su parte, en lo que corresponde a los «lineamientos internos», también tiene razón el procurador delegado cuando anota que los mismos son de fácil acceso a toda la ciudadanía; más aún, el conocimiento de los lineamientos internos de cualquier entidad a la que se aspira a pertenecer es un requisito ligado a la prudencia mínima y a la diligencia fundamental que debe cumplir todo servidor público, luego no existe razón para considerar a dicho saber una especie de privilegio de los aspirantes internos en contra de los externos. En estas circunstancias, no se observa que exista ningún tipo de trato diferencial o discriminatorio en el manual de funciones demandado, de manera que no es dable siquiera evaluar si el tratamiento dado por el acto administrativo es proporcional a los fines constitucionales y a la protección de los fines fundamentales del Estado, pues sencillamente se ha determinado que cierta experiencia y conocimientos básicos son requeridos para ocupar algunos cargos, sin diferenciar el lugar o el ámbito laboral donde ellos hayan sido adquiridos.
En este sentido, no se aprecia vulneración de la Constitución y el cargo no está llamado a prosperar. Por último, no se aviene al caso el reproche generalizado de que las decisiones que se han expedido para modificar las funciones y los grupos de trabajo del manual de funciones no han sido publicadas en el diario oficial, toda vez el único acto acusado es el contenido en la Resolución 100-000926 de 17 de marzo de 2015, amén de que la publicidad no comporta presupuesto de validez de los actos administrativos sino de oponibilidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, de acuerdo con el Ministerio Público, FALLA: 1.º Niégase la pretensión de declarar la nulidad de la Resolución 100-000926 y el manual de funciones código GTH-M-001 versión 007, ambos de 17 de marzo de 2015, de conformidad con la motivación. 2.º Ejecutoriada esta providencia, previas las anotaciones que fueren menester, archívese el expediente.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS