1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., nueve (09) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-06696-00 Accionante: Elizabeth Beatriz Montero Camacho y otras1 Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia emitida dentro de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Insubsistencia – Caducidad de medio de control / NIEGA AMPARO Y DECLARA IMPROCEDENCIA – No se configura defecto fáctico y el asunto carece de relevancia constitucional frente a defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Surtido el trámite de ley2, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.

El 23 de octubre de 2025, las señoras Elizabeth Beatriz Montero Camacho y Karolay Elisa Torregroza Montero y la menor de edad H. E. T. M. promovieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia3, y se dejara sin efectos la sentencia de 19 de febrero de 20254, emitida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho5 que incoaron junto con otro 6 contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC-, con el fin de que se anularan los actos administrativos7 que declararon insubsistente el nombramiento de la señora Montero Camacho, en el cargo de 1 Karolay Elisa Torregroza Montero y la menor de edad H. E. T. M. 2 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 También invocaron la protección de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica. 4 Notificada el 23 de abril de 2025. 5 Expediente 47001-33-33-009-2021-00109-01. 6 Señor Ronald José Torregroza Villa (q. e. p. d.), quien falleció. 7 Resolución 3341 de 28 de julio de 2020 y oficio 8100-DINPEC- de 17 de septiembre de esa anualidad.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-06696-00 Accionante: Elizabeth Beatriz Montero Camacho y otras Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena 2 subdirectora de establecimiento de reclusión, código 0196, clase I, adscrito al Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Santa Marta. 2. Mediante la providencia acusada, se confirmó la decisión adoptada el 30 de septiembre de 2024 por el Juzgado Noveno Administrativo de Santa Marta, que declaró probada de oficio la caducidad del medio de control.

Se determinó que como la Resolución 3341 de 28 de julio de 2020 fue notificada ese mismo día, el término con el que contaba la parte actora para promover la demanda de nulidad y restablecimiento (4 meses desde la notificación del acto administrativo acusado) transcurrió entre el 29 de julio y el 29 de noviembre de 2020. Sin embargo, en atención a que se radicó solicitud de conciliación extrajudicial el “19 de octubre de esa anualidad” (cuando restaban un mes y 10 días para que operara la caducidad), el plazo se suspendió hasta la expedición de la constancia de no conciliación, lo que acaeció ese mismo día. Es decir, a partir del 20 de octubre de 2020 se reanudó el lapso restante, el cual feneció el 30 de noviembre de 2020 y la demanda se presentó el 8 de febrero de 2021, esto es, de manera extemporánea. 3.

Se precisó que el oficio 8100-DINPE de 17 de septiembre de 2020 no comporta un acto administrativo nuevo ni resolutorio de un recurso contra la aludida Resolución 3341, máxime cuando contra esta no procedía recurso alguno, sino una mera respuesta de la Administración a la solicitud de reintegro formulada el 3 de septiembre de 2020. Por tanto, una petición posterior no puede modificar el término de caducidad de un acto administrativo definitivo. 4.

En todo caso, anotó que la demandante no ostentaba la calidad de funcionaria de carrera y, por ende, no tenía un derecho adquirido a la estabilidad en el cargo, pues su vinculación fue de libre nombramiento y remoción, por lo que podía ser desvinculada sin necesidad de motivación expresa, salvo que se acreditara desviación de poder, falta motivación o vulneración de derechos fundamentales, lo cual no se comprobó en esas diligencias.

De igual modo, tampoco se acreditó que su desincorporación le hubiera causado un perjuicio irremediable ni que tuviera derecho a una estabilidad laboral reforzada. 5. La parte actora sostuvo que se configuró defecto sustantivo, por cuanto (i) se incurrió en error al tener como fecha de expedición de la constancia de no conciliación el 19 de octubre de 2020, cuando ello ocurrió el 18 de diciembre de 2020; y (ii) se aplicó de manera irrazonable y contraevidente la norma sobre caducidad y las actuaciones que suspenden el respectivo término (artículo 161 del CPACA), pues no se ponderaron las desplegadas por la Administración que le generaron una legítima expectativa de confianza. 6.

En ese sentido, se evidencia que no se tuvo en cuenta que la respuesta contenida en el oficio 8100-DINPE de 17 de septiembre de 2020 constituye un segundo acto administrativo, que activa el principio de confianza legítima, al generar una expectativa razonable de validez sobre la tramitación de la petición de reintegro y ser Radicación: 11001-03-15-000-2025-06696-00 Accionante: Elizabeth Beatriz Montero Camacho y otras Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena 3 una verdadera manifestación de voluntad administrativa.

No se rechazó la petición que presentó ni fue declarada improcedente, sino que se emitió un pronunciamiento de fondo, en el sentido de confirmar la insubsistencia de su nombramiento, por lo que para determinar la configuración de la caducidad se debía contabilizar desde el mencionado oficio. 7. La situación determinante en el fallo acusado radica en la inobservancia de la unidad jurídica existente entre los actos administrativos objeto de control judicial.

De haberse tenido en cuenta ello, se hubiere concluido que el término de 4 meses del que disponía para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa vencía el 18 de enero de 2021, pero como radicó solicitud de conciliación el 19 de octubre de 2020, frente a la que se expidió constancia de no acuerdo el 18 de diciembre siguiente, quedaban por transcurrir aproximadamente 3 meses, por lo que la verdadera fecha de vencimiento era el 20 de marzo de 2021, y como era un día inhábil, se extendía hasta el día hábil siguiente, es decir, hasta el 22 de los mismos mes y año. Por consiguiente, como la demanda se presentó el 8 de febrero de 2021 se instauró de manera oportuna. 8.

Asimismo, se configuró desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. Se omitió atender la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencia T-1169 de 2003) y del Consejo de Estado referente a la protección de la confianza legítima del administrado. En la medida en que no se puede sancionar al administrado por confiar en las actuaciones o comunicaciones de la Administración. B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 9.

Mediante auto de 28 de octubre de 20258, se admitió la acción de tutela, se requirió a la parte accionante para que allegara copia del registro civil de defunción del señor Ronal José Torregroza Villa (el cual se aportó a las presentes diligencias9), se ordenó notificar a la autoridad demandada y se vinculó al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, en condición de tercero con interés. De igual modo, se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.

(i) INPEC 10. Indicó que la parte actora hasta el momento no ha agotado la “acción de revisión”, herramienta jurídica procedente para atacar sentencias judiciales debidamente ejecutoriadas, por tanto, se debe declarar la improcedencia de este asunto. 11. En todo caso, anotó que la decisión adoptada en el proceso se ajustó a derecho y fue revisada por un órgano judicial de mayor jerarquía revestido de poder para confirmar, modificar o revocar las decisiones judiciales, de modo que se debe dar 8 Notificado el 6 de noviembre de 2025. 9 Da cuenta que falleció el 19 de abril de 2021.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-06696-00 Accionante: Elizabeth Beatriz Montero Camacho y otras Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena 4 relevancia a la institución de cosa juzgada. En consecuencia, se deben despachar desfavorablemente las pretensiones de la tutela y prevenir a la parte accionante, para que en lo sucesivo se abstenga de incurrir en estas maniobras que contravienen los principios ordenadores de este tipo de acciones. 12.

En conclusión, la parte actora pretende eludir por vía de tutela los procedimientos e instancias que aplican en el caso, para que permanezca en forma indefinida la controversia suscitada, la cual ya fue discutida en el proceso ordinario, dentro del cual tuvo las oportunidades para proponer la argumentación jurídica del caso. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 13.

El reproche relativo a la falencia en la apreciación de la constancia de no conciliación, aunque se enmarcó en un defecto sustantivo, lo cierto es que ello podría comportar un defecto fáctico, en razón a que se relaciona con la indebida valoración de un documento que fue allegado como prueba en el expediente ordinario, motivo por el cual se analizará esa irregularidad bajo dicha causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial. 14.

La Sala advierte que lo que atañe al defecto fáctico se supera el requisito general de relevancia constitucional, por cuanto una errada contabilización en el término del que disponía la parte actora para acudir al aparato jurisdiccional podría tener la virtud de coartar su derecho de acceso a la administración de justicia. Diferente a lo que ocurre con los argumentos planteados bajo las causales específicas de defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, por cuanto carecen de la suficiente carga argumentativa que permita evidenciar de algún modo los yerros constitucionales que motivaron la presentación de esta acción, conforme se expondrá a continuación. 15.

En cuanto al defecto fáctico, se observa que en la providencia acusada se relacionó la constancia de agotamiento del trámite conciliatorio con “fecha 19 de octubre de 2020”. Documento que se indicó se encontraba en el folio 87-88 del archivo 01Demanda del expediente ordinario. Sin embargo, consultado aquel en la herramienta electrónica de gestión judicial Samai, se advierte que la mencionada fecha hace alusión al día en que fue presentada la respectiva solicitud de conciliación judicial, puesto que en la parte final de ese documento se anotó: “Dada en Santa Marta, a los dieciocho (18) días del mes de diciembre de dos mil veinte (2020)”. 16.

En esa medida, le asiste razón a la parte actora cuando alega que el Tribunal accionado realizó el conteo de la oportunidad para la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de manera errada, al tener como fecha de expedición de la constancia de no conciliación, el día en el que se radicó la correspondiente solicitud.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-06696-00 Accionante: Elizabeth Beatriz Montero Camacho y otras Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena 5 17. Por consiguiente, el término de 4 meses para presentar la demanda ordinaria se suspendió el 19 de octubre de 2020 con la solicitud de conciliación, cuando restaba para tal efecto 1 mes y 10 días (el acto administrativo acusado se notificó el 28 de julio de 2020), y se reanudó el 18 de diciembre de esa anualidad, por lo que, contrario a lo estimado por el Tribunal accionado, no tenía hasta el 30 de noviembre de 2020, sino hasta el 29 de enero de 2021 para acudir al aparato jurisdiccional, como lo había determinado la primera instancia en sede ordinaria. 18.

No obstante, la aludida irregularidad carece de la potencialidad de modificar la decisión acusada, en razón a que la parte demandante formuló la respectiva demanda el 5 de febrero de 2021, es decir, de manera extemporánea, incluso si se realiza el conteo de la oportunidad en debida forma. 19. En ese sentido, no acaece defecto fáctico.

Para acceder al amparo ante la configuración de dicha causal, el error en el ámbito probatorio debe ser de tal magnitud que tenga la virtud de cambiar el sentido de la decisión cuestionada, lo cual no ocurre en este caso. Aunque se evidencia un yerro en el conteo del término de caducidad, este no repercute en la determinación judicial, en cuanto a comprobar que no concurrió dicho fenómeno, pues, como se advirtió, aún con el conteo adecuado, la demanda fue presentada por fuera de la oportunidad legalmente establecida para ese propósito. 20.

Por otro lado, la parte actora alega defecto sustantivo, fundamentado en que se desconoció la normativa que regula la caducidad y la suspensión de dicho término (artículo 161 del CPACA), al no haber tenido en cuenta el oficio 8100-DINPE de 17 de septiembre de 2020, que comportaba un acto administrativo. 21. Sobre el particular, el Tribunal accionado precisó que el aludido oficio “no constituye un acto administrativo nuevo ni resolutorio de un recurso, sino una mera respuesta a la solicitud de reintegro elevada por la demandante el 3 de septiembre de 2020, máxime cuando contra el mencionado acto administrativo no procedía recurso alguno. En este sentido, dicho oficio se limitó a dar respuesta a la petición elevada por la señora Elizabeth Montero, reiterando lo dispuesto en la Resolución No. 003341 y negando el reintegro solicitado con base en la facultad discrecional de la administración”. 22.

Por tanto, lo planteado en este trámite bajo la causal de defecto sustantivo carece de la suficiente carga argumentativa, para que trascienda la discusión al ámbito constitucional. La parte actora se limita a presentar la tesis que defiende referente a la naturaleza del mencionado oficio, con la finalidad de que este sea tenido en cuenta para efectos de contabilizar la oportunidad legal que tenía para acudir ante la administración de justicia, pero no destina argumentación alguna tendiente a desvirtuar desde una óptica constitucional que lo considerado por el Tribunal accionado sobre ese aspecto involucra una afrenta a sus derechos fundamentales.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-06696-00 Accionante: Elizabeth Beatriz Montero Camacho y otras Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena 6 23. Ello es así, por cuanto para la autoridad judicial accionada el oficio objeto de debate no constituye un acto administrativo, en razón a que a través de este no se desató recurso alguno contra la Resolución 3341 de 28 de julio de 2020, sino que tuvo por objeto atender una petición formulada por la parte actora encaminada a obtener su reintegro laboral, en la que se hizo referencia a que ello no procedía en virtud de que su nombramiento había sido declarado insubsistente mediante la aludida Resolución. Aserción que no fue objeto de reproche, pues la parte demandante también adujo que por medio de aquel oficio se atendió una reclamación que había presentado, distinto es el alcance otorgado, frente a lo cual solamente se indicó que debía ser catalogado como acto administrativo, sin ninguna otra sustentación sobre ese aspecto. 24.

Para la Sala la conclusión a la que arribó la autoridad judicial, además de que no fue controvertida por la parte demandante, no involucra algún tipo de capricho o arbitrariedad. Se tuvo en cuenta que la aludida resolución no era pasible de recurso alguno, por lo que, a pesar de que no se accedió al reintegro reclamado, tuvo su fundamento en la decisión que se había adoptado en aquel acto administrativo, sin desarrollar un estudio adicional.

En ese sentido, no modificó, creó o extinguió de algún modo la situación laboral de la tutelante, que implicara una expresión de la voluntad de la Administración, pues ésta ya se había materializado en dicha resolución (insubsistencia de su nombramiento). 25. Además, el Tribunal accionado anotó que, en virtud de la sentencia de 4 de septiembre de 2008 del Consejo de Estado10, “una petición posterior no puede modificar el término de caducidad de un acto administrativo definitivo.

En consecuencia, el Oficio No. 8100-DINPE no reinició ni prorrogó el término para demandar la Resolución No. 003341 de 2020, por lo que la acción fue interpuesta extemporáneamente”. 26. Por consiguiente, adicional a que la autoridad judicial concluyó que el oficio de 17 de septiembre de 2020 no constituía acto administrativo, también precisó que una petición posterior relacionada con un acto administrativo definitivo no afecta el plazo con el que cuenta el interesado para acudir a la jurisdicción contencioso- administrativo para debatir su legalidad.

Aspecto sobre el cual no se pronunció la parte actora, al simplemente indicar que aquel documento se debía tener en cuenta para efectos de determinar la oportunidad en la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, sin desvirtuar el citado razonamiento, el cual tampoco vislumbra arbitrariedad alguna. 27. La parte actora aduce que no se tuvo en cuenta el criterio de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado relativo a la confianza legítima en la Administración. No obstante, la Sala advierte que, a pesar de señalar que ello involucraba desconocimiento del precedente, no se indicó puntualmente a qué pauta jurisprudencial hacía referencia y en qué providencia estaba contenida. 10 C. P. Luis Rafael Vergara Quintero, expediente 6585-05.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-06696-00 Accionante: Elizabeth Beatriz Montero Camacho y otras Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena 7 28. Para analizar la causal de desconocimiento del precedente en este caso no resulta suficiente alegar de manera general que se desatendió el principio de confianza legítima, sino traer a colación los pronunciamientos judiciales que guardaban similitud fáctica con este asunto y explicar en qué consistía la desatención del precedente. 29.

Por el contrario, se expone una afirmación general sobre la inobservancia de la confianza legítima generada porque la Administración, al no rechazar ni declarar improcedente la petición de reintegro, creó la expectativa de que se adoptaría una decisión sobre dicha reclamación. Sin embargo, esta afirmación no tiene en cuenta lo planteado por la autoridad judicial, en cuanto a que si bien en el señalado oficio se contestó aquella petición, ello carece de la potencialidad de alterar de algún modo el término del que disponía la parte demandante para promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 30.

Lo anterior no se traduce en quebranto del aludido principio, máxime cuando ya contaba con una decisión definitiva acerca de su situación laboral, como lo era la insubsistencia de su nombramiento declarada en la Resolución 3341 de 28 de julio de 2020, en la que se indicó de manera expresa: “contra la presente no procede recurso alguno en sede administrativa”.

Por tanto, si la intención de la señora Montero Camacho era obtener su reintegro laboral, lo procedente era que atacara en sede judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dicha determinación, y no pretender de la Administración un pronunciamiento adicional al respecto, dado que ya se había agotado esa vía. 31.

Por tanto, el hecho de que el juez natural de la causa no haya zanjado el litigio como lo pretendía la parte tutelante, no involucra la afectación constitucional alegada ni la habilita para que acuda a este mecanismo judicial para imponer su tesis sobre cómo se debía contabilizar el término del que disponía para promover la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se aceptara que fue instaurada de manera oportuna, máxime cuando no se evidencia arbitrariedad alguna en la providencia acusada. 32.

En todo caso, esta Sala advierte que, pese a confirmarse la decisión de declarar la caducidad del medio de control, la autoridad judicial se pronunció sobre el fondo del litigio. Indicó que “aun si se pudiera analizar el fondo del asunto, es claro que la demandante no ostentaba la calidad de funcionaria de carrera y, por ende, no tenía un derecho adquirido a la estabilidad en el cargo.

Los funcionarios de libre nombramiento y remoción pueden ser desvinculados sin necesidad de motivación expresa, salvo que se acredite desviación de poder, falsa motivación o vulneración de derechos fundamentales, aspectos que no fueron demostrados en el proceso”. Asimismo, también señaló que la demandante no había probado “que su desvinculación le hubiera causado un perjuicio irremediable ni que tuviera derecho a una estabilidad laboral reforzada.

Así mismo, tal como se mencionó a lo largo de la sentencia de primera instancia, el hecho de no contar con sanciones disciplinarias Radicación: 11001-03-15-000-2025-06696-00 Accionante: Elizabeth Beatriz Montero Camacho y otras Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena 8 o haber cumplido con sus funciones no impedía que la administración hiciera uso de su facultad discrecional para declarar la insubsistencia del nombramiento”. 33.

Así las cosas, se evidencia que las inconformidades de las tutelantes, en cuanto a la configuración de defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, no demuestran afectación constitucional alguna ni contienen la suficiente carga argumentativa que acredite algún yerro de índole constitucional que implique vulneración de derechos fundamentales.

Ello impide que la discusión trascienda al ámbito constitucional, pues la acción de tutela no puede emplearse como una instancia adicional al proceso ordinario, con el propósito de efectuar un juicio de corrección, dado que en este escenario se debe desarrollar uno de validez. 34. En ese orden de ideas, se negará el amparo reclamado frente al defecto fáctico y se declarará la improcedencia de la acción, en cuanto al defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, al no superar el requisito de relevancia constitucional. 35.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR EL AMPARO reclamado en cuanto al defecto fáctico y DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, frente al defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, en atención a las consideraciones planteadas.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE11 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR 11 VF Radicación: 11001-03-15-000-2025-06696-00 Accionante: Elizabeth Beatriz Montero Camacho y otras Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena 9 que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.