Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 20001-23-33-000-2017-00624-01 (5866-2022) Demandante: Luz Esther Valencia Pallares Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Temas: Pensión gracia – Tiempos válidos para el reconocimiento SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 19 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Luz Esther Valencia Pallares presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP 002936 del 26 de enero de 2015, RDP 008775 del 5 de marzo de 2015 y RDP 013568 del 9 de abril de 2015, por medio de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó 1 En adelante UGPP. 2 En lo sucesivo CPACA 2 Radicado: 20001-23-33-000-2017-00624-01 (5866-2022) Demandante: Luz Esther Valencia Pallares que i) el reconocimiento y pago de la pensión reclamada desde el cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicio, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios previo a adquirir el estatus, ii) el pago de las mesadas dejadas de pagar desde el estatus con los aumentos anuales previstos en la Ley 71 de 1988 y de los intereses moratorios y iii) el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 189, 192, 194 y 195 ibidem. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Luz Esther Valencia Pallares nació el 9 de septiembre de 1951, por cuanto cumplió 50 años de edad en el año 2001. - Prestó sus servicios como docente con vinculación nacionalizada o municipal, por 29 años 2 meses y 7 días, en los siguientes términos: Entidad Desde Hasta Duración Departamento del Cesar/ Decreto 96 del 23 de marzo de 1971/ Reemplazo 29/03/1971 23/02/1973 1 año 10 meses 25 días Departamento de Antioquia/ Decreto 409 del 12 de marzo de 1975/ Interinidad 10/02/1975 07/05/1975 2 meses 28 días Departamento de Antioquia/ Resolución 272 del 4 de junio de 1975 12/05/1975 15/07/1975 2 meses 4 días Departamento de Antioquia/ Decreto 1256 del 8 de septiembre d 1975 21/07/1975 06/09/1975 1 mes 16 días Departamento de Antioquia/ 350 del 16 de marzo de 1976 14/02/1976 04/04/1976 1 mes 21 días Departamento del Cesar/ Decreto 61 del 17 de mayo de 1990 01/03/1990 03/10/2016 26 años 7 meses 3 días - Adquirió el estatus pensional el 27 de julio de 2007, en los términos de la Ley 114 de 1913. - El 25 de noviembre de 2014 solicitó el reconocimiento de la pensión gracia; la cual fue negada por la UGPP, a través de la Resolución RDP 002936 del 26 de enero de 2015, con fundamento en que no se aportaron suficientes elementos probatorios para acreditar la prestación del servicio como docente nacionalizado o territorial durante 20 años.
El 12 de febrero de 2015, el demandante presentó los recursos de reposición y en subsidio apelación, pero la UGPP reiteró la negativa, mediante las 3 Radicado: 20001-23-33-000-2017-00624-01 (5866-2022) Demandante: Luz Esther Valencia Pallares decisiones RDP 008775 del 5 de marzo de 2015 y RDP 013568 del 9 de abril de 2015. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 2, 6, 13, 25, 53, 58 de la Constitución Política, las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 y el Decreto 2277 de 1979. En cuanto al concepto de violación, expuso que los actos demandados infringieron de manera directa las normas de rango constitucional y legal, al incurrir en falsa motivación, toda vez que la UGPP desconoció los documentos que corroboraron la vinculación de la docente antes del 24 de mayo de 1990, toda vez que no consideró los Decretos 409 del 12 de marzo de 1975 y 350 del 16 de marzo de 1976, la Resolución 272 del 4 de junio de 1975 y el certificado de historia laboral emitido por esa Secretaría que dieron cuenta de la vinculación de orden nacionalizado de la demandante entre el 10 de febrero de 1975 y el 4 de abril de 1976. 1.2.
Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda3, por cuanto la demandante no cumplió con los requisitos exigidos por la normativa para el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que el tiempo laborado entre el 1º de febrero de 1971 y el 24 de enero de 1974, entre el 16 de julio de 1990 y el 9 de agosto de 2012 con el cual se pretendió acreditar el requisito de los 20 años de servicio, no pueden computarse con ese fin, debido a la finalidad de la creación de la prestación, correspondiente a equiparar los ingresos de los docentes provinciales con los percibidos por los profesores vinculados con la nación. Propuso como excepciones la falta de requisitos pensionales o inexistencia de la obligación y la prescripción. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Cesar en sentencia del 19 de mayo de 20224, declaró la nulidad de las resoluciones RDP 002936 del 26 de enero de 2015, RDP 008775 del 8 de marzo de 2015 y RDP 013568 del 9 de abril de 2015, ordenó el pago de la prestación gracia a partir del 25 de noviembre de 2011, con el 75% del promedio de lo percibido por Luz Esther Valencia Pallares durante el año anterior a la adquisición del estatus, de acuerdo con los factores taxativamente previstos en el Decreto 1158 3 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_20001233300320170062(.zip) NroActua 2. 4 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_20001233300320170062(.zip) NroActua 2. 4 Radicado: 20001-23-33-000-2017-00624-01 (5866-2022) Demandante: Luz Esther Valencia Pallares de 1994 Y no condenó en costas a la demandada.
Para tal efecto, se pronunció en los siguientes términos: - Luz Esther Valencia Pallares nació el 9 de septiembre de 1951, de manera que el 25 de noviembre de 2014, momento en el cual presentó la solicitud de reconocimiento pensional, contaba con más de 50 años de edad, más de 20 años de servicio como docente nacionalizado y territorial y, además, no se allegó prueba de mala conducta ni de ineficiencia profesional. - De acuerdo con los actos de nombramiento y las actas de posesión se constató que el tiempo que sirvió entre el 1º de febrero de 1971 y el 24 de enero de 1974 y entre el 16 de julio de 1990 y el 9 de agosto de 2012, se dio con ocasión de vinculaciones del orden nacionalizado y municipal.
Por consiguiente, la demandante adquirió el estatus el 27 de julio de 2007 y presentó la petición del reconocimiento pensional el 25 de noviembre de 2014, de manera que las mesadas causadas hasta el 24 de noviembre de 2011 fueron afectadas por el fenómeno de la prescripción. 1.4. Los recursos de apelación 1.4.1. Luz Esther Valencia Pallares solicitó se revocara parcialmente la sentencia de primera instancia, con el fin de que le fueran incluidos todos los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición al estatus, es decir la asignación básica y las primas de vacaciones y de navidad, toda vez que al tratarse de una prestación concedida con fundamento en una condición especial de los docentes de la época y no por lo dispuesto por un régimen especial, se deberán incluir todos los factores salariales devengados el último año de servicio anterior al estatus, en consonancia con lo manifestado por el Consejo de Estado en la sentencias de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018, expediente 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014) y del 11 de agosto de 2022, expediente 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017)5. 1.4.2.
La UGPP solicitó la revocatoria de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, toda vez que en esta no se tuvo en cuenta que, según los certificados laborales obrantes en el expediente, durante más de 20 años la demandante ostentó vinculaciones del orden nacional, las cuales no resultan válidas para computar el tiempo de servicios requerido por la normativa que rige el reconocimiento de la pensión gracia. Además, solo fue docente nacionalizada por 1 5 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_20001233300320170062(.zip) NroActua 2. 5 Radicado: 20001-23-33-000-2017-00624-01 (5866-2022) Demandante: Luz Esther Valencia Pallares año, 5 meses y 19 días6. 1.5.
Intervenciones en segunda instancia Luz Esther Valencia Pallares reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación en cuanto a que los tiempos laborados fueron en ejercicio de vinculaciones de orden nacionalizado y territorial y que el reconocimiento de la prestación debe incluir todos los factores devengados el año anterior a la adquisición del estatus7. 1.6.
El Ministerio Público La procuradora delegada no emitió concepto, en esta oportunidad. 2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico ¿Luz Esther Valencia Pallares acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada de conformidad con el régimen prestacional previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan?, y de ser así ¿El reconocimiento pensional debe hacerse en virtud de todo lo devengado durante el último año de servicio anterior a la adquisición del estatus? 2.2.
Marco normativo 2.2.1. La pensión gracia La Ley 114 de 19138 creó la pensión gracia, como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta. 6 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_20001233300320170062(.zip) NroActua 2. 7 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_20001233300320170062(.zip) NroActua 2. 8 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 6 Radicado: 20001-23-33-000-2017-00624-01 (5866-2022) Demandante: Luz Esther Valencia Pallares En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación9 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».
Posteriormente, las Leyes 116 de 192810 y 37 de 193311, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así12: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197513 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198914, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200015 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 10 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 11 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 13 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 14 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 15 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 7 Radicado: 20001-23-33-000-2017-00624-01 (5866-2022) Demandante: Luz Esther Valencia Pallares 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.
Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala16 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.
Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198917 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión 16 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 17 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 8 Radicado: 20001-23-33-000-2017-00624-01 (5866-2022) Demandante: Luz Esther Valencia Pallares gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio» (negrillas fuera de texto original).
Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201818, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202219, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente 18 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 9 Radicado: 20001-23-33-000-2017-00624-01 (5866-2022) Demandante: Luz Esther Valencia Pallares territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».20 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.2.2. Liquidación de la pensión gracia 20 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03- 15-000-2019-02219-01 (AC). 10 Radicado: 20001-23-33-000-2017-00624-01 (5866-2022) Demandante: Luz Esther Valencia Pallares En lo que refiere a la liquidación de dicha prestación el artículo 2 ibidem determinó: «Artículo 2.
La cuantía de la pensión [gracia] será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio. Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos». Para la liquidación de las pensiones que gozaban los servidores públicos el artículo 4 de la Ley 4ª de 196621, reglamentado por el Decreto 1743 de 196622 estableció: «A partir del veintitrés (23) de abril de 1960 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público».
Posteriormente, mediante la Ley 33 de 198523, el gobierno nacional conservó el 75% como base para la liquidación del reconocimiento pensional y determinó los requisitos de tiempo de servicio y edad; sin embargo, exceptuó a los empleados que por ley se encuentren acogidos por un régimen pensional especial, en los siguientes términos: «Artículo 1°.
El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco años (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones (…)».
(subrayado fuera del texto) De lo anterior, se colige que, comoquiera que la Ley 33 de 1985 excluyó la pensión gracia (régimen especial), la norma aplicable para la liquidación de esta prestación es la prevista en la Ley 4ª de 1966 y el Decreto 1743 de esa anualidad, es decir, que debe tomarse como base el promedio de los salarios devengados por el docente en el último año de servicios.
Ahora bien, dado el carácter especial que reviste la pensión gracia, los recursos con los que se paga y el origen de la prestación social, la liquidación no corresponde al «último año de servicios del retiro definitivo del servicio público docente» previsto en la Ley 4ª de 1966, y su decreto reglamentario, pues a diferencia de la pensión ordinaria, esta prestación no requiere aportes, toda vez que es reconocida como 21 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». 22 «Por el cual se reglamenta la Ley 4ª de 1966». 23 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». 11 Radicado: 20001-23-33-000-2017-00624-01 (5866-2022) Demandante: Luz Esther Valencia Pallares contraprestación a los esfuerzos, capacidad y dedicación al servicio de la actividad educativa.
Sobre el particular la Sección Segunda del Consejo de Estado24 señaló: «(…) la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales. Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro».
(Resalta la Sala) Así las cosas, la Sala reitera que, por tratarse de un régimen excepcional, para la liquidación de la pensión gracia el interregno corresponde al año anterior a la consolidación del derecho25, es decir que se debe liquidar la prestación con la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a adquirir el estatus de pensionado. 2.3.
Caso concreto 2.3.1. Hechos probados En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - Luz Esther Valencia Pallares nació el 9 de septiembre de 195126. - A través del Decreto 000096 del 23 de marzo de 1971 «Por el cual se causan unas novedades en Personal Maestros de la Zona Escolar No. 4» el gobernador del departamento del Cesar nombró a la demandante en calidad de profesora de 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de julio de 2012, radicado 25000-23-25- 000-2007-01316-01 (1348-11) M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 25 En línea con lo expuesto, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 27 de febrero de 2013, radicado 11001-03-25-000-2016-00455-00 (2067-2016), M.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 17 de junio de 2022, radicado 11001-03-25-000-2016-00495-00 (2255-2016), M.P. William Hernández Gómez; del 3 de noviembre de 2022, radicado 11001-03-25-000-2017-00833-00.
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter; del 25 de noviembre de 2021, radicado 47001-23-33-000-2016- 00307-01 (4287-17). M.P. Carmelo Perdomo Cuéter; del 26 de junio de 2008, radicado 08001-23- 31-000-2005-03171-01 (0183-2007) M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez; del 6 de septiembre de 2001, radicado 25000-23-25-000-1998-00363-01 (0185-01). M.P. Ana Margarita Olaya Forero, y del 11 de octubre de 1994, radicado 7639.
M.P. Carlos Arturo Orjuela Gongora. 26 Según el registro civil de nacimiento visible en índice 2 de Samai, actuación denominada ED_20001233300320170062(.zip) NroActua 2. 12 Radicado: 20001-23-33-000-2017-00624-01 (5866-2022) Demandante: Luz Esther Valencia Pallares enseñanza primaria, segunda categoría (Nor. Sup.) de la Escuela Rural de Niñas de Chiriguaná, acto suscrito por el secretario de educación pública y el mencionado gobernador27. - Mediante el Decreto 00077 de 1973 «Por el cual se hacen unos nombramientos y traslados en la Zona No.4 (Chiriguaná y Curumaní)» el gobernador del departamento del Cesar aceptó la renuncia al cargo como profesora de enseñanza primaria, segunda categoría, de la Escuela Urbana de Niñas de Chiriguaná (Cesar)28. - A través del Decreto 00409 del 12 de marzo de 1975 «Por el cual se hacen unos nombramientos en secundaria» el gobernador del departamento de Antioquia nombró a Luz Esther Valencia Pallares como profesora de tiempo completo, clase V, en el Liceo Lorenza Villegas de Santos, con el fin de cubrir una incapacidad de la profesora titular.
Documento suscrito por los secretarios de hacienda y de educación29. El 18 de marzo de 1975, el jefe de división de personal docente autorizó la posesión de la demandante desde el 10 de febrero por encontrarse trabajando desde esa fecha30. - Mediante la Resolución 000272 del 4 de junio de 1975, la secretaria de educación del departamento de Antioquia trasladó a algunos educadores, entre ellos la demandante que estaba en calidad de docente en reemplazo de la titular, por incapacidad en el IDEM de la Estrella y se posesionó en reemplazo de un maestro titular, por incapacidad en el Liceo Alfredo Cock Arango31. - A través del Decreto 0350 del 10 de marzo de 1976 «Por el cual se hacen unos nombramientos en secundaria» el gobernador del Departamento de Antioquia nombró a Luz Esther Valencia Pallares en reemplazo de una docente titular, por incapacidad en el Instituto Yermo y Parres, documento suscrito por los secretarios de hacienda, de educación y general.
El 1º de abril de 1976 el jefe de división de personal docente autorizó la posesión de la demandante desde el 14 de febrero por encontrarse trabajando desde esa fecha32. - Mediante el Decreto 61 del 17 de mayo de 1990 «Por el cual se NOMBRA EN PROPIEDAD a un docente de SECUNDARIA que funcione en este Municipio» «El ALCALDE MUNICIPAL de Chiriguaná Cesar, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 y de conformidad con los Decretos Nacionales 2277 de 1979 y 1706 de 1989» fue nombrada la demandante en la especialidad de ciencias 27 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_20001233300320170062(.zip) NroActua 2. 28 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_20001233300320170062(.zip) NroActua 2. 29 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_20001233300320170062(.zip) NroActua 2. 30 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_20001233300320170062(.zip) NroActua 2. 31 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_20001233300320170062(.zip) NroActua 2. 32 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_20001233300320170062(.zip) NroActua 2 13 Radicado: 20001-23-33-000-2017-00624-01 (5866-2022) Demandante: Luz Esther Valencia Pallares sociales en el Colegio Nacional de Bachillerato.
Tomó posesión del cargo el 18 de mayo de 1990, a través del acta 284 ante el alcalde de ese municipio33. - El 7 de noviembre de 2014, el técnico de hojas de vidas de la Secretaría de Educación Departamental del Cesar manifestó que Luz Esther Valencia Pallares fue nombrada en calidad de maestra de enseñanza básica en la Escuela de Niñas de Chiriguaná desde el 29 de marzo del 1971 hasta el 23 de febrero 1973, con vinculación nacionalizada34. - El 23 de marzo de 2017, el técnico operativo de la Secretaría de Educación del Cesar certificó que Luz Esther Valencia Pallares prestó su servicio como docente de primaria nacionalizada, en propiedad, en la Escuela Urbana de Niñas de Chiriguaná (Cesar), para lo cual fue vinculada mediante Decreto 000096 del 23 de marzo de 1971, posesionada el 29 siguiente y desvinculada el 23 de febrero de 1973, mediante Decreto 00077 fue aceptada su renuncia. Posteriormente ejerció como profesora con vinculación de orden municipal, en la Institución Educativa Juan Mejía Gómez de Chiriguaná del Cesar, en nivel de básica secundaria a partir del 18 de mayo de 1990 hasta el 3 de octubre de 201635. - El 24 de mayo de 2017, el subsecretario administrativo de la Secretaría de Educación de Antioquia certificó que la demandante fue nombrada en interinidad, como docente de básica secundaria de orden nacionalizado en los planteles el Liceo Lorenzo Villegas, Liceo Alfredo Cock Arango y en el Instituto Yermo y Parres del departamento de Antioquia entre el 10 de febrero y el 7 de mayo de 1975, entre 12 de mayo y el 15 de julio de 1975, entre el 21 de julio y el 6 de septiembre de 1975 y entre 14 de febrero y el 4 abril de 1976, para un total de 245 días36. - Según el certificado de historia laboral con consecutivo 10042, expedido el 23 de marzo de 2017 por la Secretaría de Educación del departamento del Cesar, la demandante prestó sus servicios como docente con vinculación municipal, así: Novedad Tipo de A.A. Desde Hasta Entidad de previsión Nombramiento Chiriguaná Decreto 00096 23-03-1971 29-03-1971 - - Retiro Chiriguaná Decreto 00077 23-02-1973 29-03-1971 22-02-1973 Gobernación 33 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_20001233300320170062(.zip) NroActua 2. 34 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_20001233300320170062(.zip) NroActua 2. 35 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_20001233300320170062(.zip) NroActua 2. 36 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_20001233300320170062(.zip) NroActua 2. 14 Radicado: 20001-23-33-000-2017-00624-01 (5866-2022) Demandante: Luz Esther Valencia Pallares Tiempo total 689 días - Según el certificado de historia laboral con consecutivo 98492-17, expedido el 24 de mayo de 2017 por la Secretaría de Educación del departamento de Antioquia, la demandante prestó sus servicios como docente con vinculación nacionalizada, así: Novedad Tipo de A.A. Desde Hasta Entidad de previsión Interinidad L. Lorenzo Villegas Medellín Decreto 409 12-03-1975 10-02-1975 07-05-1975 Departamento de Antioquia Interinidad L. Alfredo Cock Medellín Resolución 272 04-06-1975 12-05-1975 15-07-1975 Departamento de Antioquia Interinidad L. Alfredo Cock Medellín Decreto 1256 08-19-1975 21-07-1975 06-09-1975 Departamento de Antioquia Interinidad I Yermo y Parres Medellín Decreto 350 16-03-1976 14-02-1976 04-04-1976 Departamento de Antioquia Tiempo total 245 días - Según el certificado de historia laboral con consecutivo 10042, expedido el 23 de marzo de 2017 por la Secretaría de Educación del departamento del Cesar, la demandante prestó sus servicios como docente con vinculación municipal, así: Novedad Tipo de A.A. Desde Hasta Entidad de previsión Nombramiento Chiriguaná Decreto 0061 Alcaldía municipal 12-05-1990 01-03-1990 - - Retiro Chiriguaná 05368 12-09-2016 01-03-1990 03-10-2016 Fondo P.S.M Tiempo total 9572 días 15 Radicado: 20001-23-33-000-2017-00624-01 (5866-2022) Demandante: Luz Esther Valencia Pallares - El 13 de diciembre de 2017, la Procuraduría General de la Nación certificó que la demandante no registra sanciones ni inhabilidades vigentes37. 2.4.
Análisis sustancial De la valoración probatoria, la Sala encuentra acreditado que la demandante fue vinculada desde el 29 de marzo de 1971 hasta el 23 de febrero 1973 en la Escuela Urbana de Niñas de Chiriguaná (Cesar), según los decretos 000096 de 1971 y 00077 de 1973 y durante 245 días en varios planteles por cortos periodos entre 1975 y 1976, como docente de orden nacionalizado.
Finalmente fue nombrada mediante decreto 61 del 17 de mayo de 1990 por el alcalde de Chiriguaná (Cesar) y ejerció en igual calidad en el nivel de secundaria en el Colegio Nacional de Bachillerato hasta el 3 de octubre de 2016. Por lo anterior, el Tribunal de primera instancia encontró cumplido los requisitos de existir una vinculación previa al 31 de diciembre de 1980 y de haber prestado el servicio durante 20 años con vinculación de orden nacionalizado, territorial o municipal; sin embargo, la UGPP en el recurso de apelación consideró que esta vinculación no fue de orden territorial, nacionalizado o distrital.
Al respecto, en relación con la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, se advierte que a través del Decreto 000096 del 23 de marzo de 1971, el gobernador del departamento del Cesar, «en uso de sus atribuciones legales» nombró a Luz Esther Valencia Pallares «para ocupar el cargo de maestra de enseñanza primaria, segunda categoría, (Nor.
Sup.) de la Escuela Rural de Niñas de Chiriguaná». Designación que de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 91 de 1989 es de orden nacionalizada, en tanto, según esta, se encuentran en esta clasificación los «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976». Asimismo, en relación con las vinculaciones anteriores al año 1980 se acreditó que el gobernador del departamento de Antioquia la designó profesora de tiempo completo, por el término de las incapacidades en las que se encontraban los titulares del empleo, a través de los decretos 0409 del 12 de marzo de 1975, 272 del 4 de junio de 1975 y 350 del 10 de marzo de 1976, las cuales se enmarcan en lo previsto en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989 según el cual, es personal docente nacionalizado los «vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
Lo anterior, además, de conformidad con el formato único para la expedición de certificado laboral, mediante el cual la Secretaría de Educación del departamento de Antioquia, indicó que dichas vinculaciones fueron del orden nacionalizado. 37 Índice 2 de Samai, actuación denominada ED_20001233300320170062(.zip) NroActua 2. 16 Radicado: 20001-23-33-000-2017-00624-01 (5866-2022) Demandante: Luz Esther Valencia Pallares De acuerdo con lo expuesto, contrario a lo manifestado en el recurso de alzada, las vinculaciones acreditadas antes de la fecha prevista en la Ley 91 de 1989 pueden ser computadas para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, puesto que son del orden nacionalizado.
Finalmente, mediante el Decreto 61 del 17 de mayo de 1990, el alcalde del municipio de Chiriguaná (Cesar) la nombró docente del Colegio Nacional de Bachillerato, designación que es del orden territorial, de acuerdo con lo previsto en el mencionado artículo 1 de la Ley 91 de 1989 y lo certificado por la Secretaría de Educación del departamento del Cesar a través del formato único para la expedición del certificado de historia laboral.
Por lo que, el tiempo servido con ocasión de esta, puede ser tenido en cuenta para verificar el cumplimiento de los requisitos previstos en las normas que regulan el reconocimiento de la pensión pretendida en el sub judice. En línea con lo expuesto, en cuanto a la acreditación de los 20 años de servicio como docente del orden territorial o nacionalizado, la demandante acreditó los siguientes: i) con vinculación municipal entre el 29 de marzo de 1971 y el 22 de febrero de 1973: 1 año, 10 meses y 24 días; ii) con vinculación nacionalizada: entre el 12 de febrero y el 7 de mayo, entre el 12 de mayo y el 15 de julio, entre el 21 de julio y entre el 6 de septiembre de 1975 y el 14 de febrero y el 4 de abril de 1976: 8 meses y 5 días; y iii) con vinculación territorial: entre el 1° de marzo de 1990 y el 3 de octubre de 2016: 26 años, 7 meses y 2 días.
Así las cosas, como lo concluyó el Tribunal Administrativo del Cesar, Luz Esther Valencia Pallares acreditó los requisitos para el reconocimiento de la prestación pretendida, por cuanto: i) acreditó una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980; ii) cuenta con más de 50 años de edad; iii) prestó sus servicios como docente oficial del orden nacionalizado y territorial por más de 20 años; y iv) ejerció la docencia con buena conducta, bajo el entendido de que no fue desvirtuada.
Ahora, en cuanto al argumento expuesto por Luz Esther Valencia Pallares en el recurso de apelación en relación con la inclusión de todos los factores percibidos durante el año anterior a la adquisición del estatus, en virtud de lo manifestado en el marco normativo de esta providencia, se encuentra que le asiste razón a la recurrente por tratarse de una prestación proveniente de un régimen excepcional, para su liquidación se deberán incluir la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a adquirir el estatus de pensionado.
Por todo lo anterior, se modificará el ordinal cuarto de la sentencia proferida el 19 de mayo de 2022 y, en su lugar, la prestación se liquidará con el 75% del promedio de todo lo devengado el último año de servicio anterior a la fecha del estatus. 17 Radicado: 20001-23-33-000-2017-00624-01 (5866-2022) Demandante: Luz Esther Valencia Pallares 2.6 Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma38.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que Luz Esther Valencia Pallares cumplió con los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia y, por ende, la prestación deberá liquidarse con el 75% del promedio de todo lo devengado en el último año de servicio anterior a la adquisición del estatus. 38 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 18 Radicado: 20001-23-33-000-2017-00624-01 (5866-2022) Demandante: Luz Esther Valencia Pallares En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Modificar el primer párrafo del ordinal cuarto de la sentencia del 19 de mayo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar el cual quedará de la siguiente forma: «CUARTO: Ordenar a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, reconocer y pagar a Luz Esther Valencia Pallares la pensión gracia a partir del 25 de noviembre de 2011, cuyo valor de la mesada será el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio anterior a la adquisición del estatus». ccedió a las pretensiones de la demanda incoada por Yesid Betancourt Meneses contra la UGPP, según las razones expuestas en la presente providencia. Segundo. Confirmar en todo lo demás la sentencia proferida el 19 de mayo de 2022, por el Tribunal Administrativo del Cesar que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Luz Esther Valencia Pallares, según las razones expuestas en la presente providencia. Tercero. Sin condena en costas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Con salvamento de voto JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. (VMTL)