Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., diez (10) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001 23 31 000 2011 01391 01 (3166-2014) Demandante: María Antonia Cotes Pérez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Topes pensionales - Decreto 546 de 1971 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 22 noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió a las súplicas de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del CCA,2 la señora María Antonia Cotes Pérez, actuando por conducto de apoderada, solicitó al Tribunal declarar la nulidad de las Resoluciones PAP 005321 del 21 de junio de 2010, PAP 052994 del 12 de mayo y UGM 003267 del 4 de agosto de 2011, por medio de las cuales se le negó la reliquidación de la pensión de vejez. 1 Folios 33 al 45 2 Código Contencioso Administrativo 2 Radicado: 08001 23 31 000 2011 01391 01 (3166-2014) Demandante: María Antonia Cotes Pérez A título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reliquidar la mesada pensional en cuantía del 75% del salario más alto devengado en el último año de servicios, sin sujeción al límite de 25 salarios mínimos establecido en el artículo 3 del Decreto 510 de 2001; ii) pagar las diferencias que resulten, debidamente actualizadas; iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos indicados en los artículos 176 y 177 del CCA; y iv) condenar en costas a la entidad demandada. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Cotes Pérez laboró en la Rama Judicial hasta el 31 de julio de 2006. Su último cargo fue el de magistrada de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura. ii) La Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la Resolución 36066 del 27 de julio de 2006, le reconoció la pensión de vejez a partir del 2 de marzo de 2006.
Posteriormente, mediante las Resoluciones 59880 del 20 de noviembre de 2006 y 41138 del 22 de agosto 2008, la prestación fue reliquidada de conformidad con los Decretos 546 de 1971, 717 y 911 de 1978. iii) El 21 de septiembre de 2009 solicitó una nueva reliquidación de la pensión de vejez, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, según lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971.
Dicha solicitud fue denegada por medio de los actos acusados, al considerar que el monto de la reliquidación pretendida superaría la suma de veinticinco salarios mínimos mensuales del año 2006. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 25, 29, 53 y 58 de la Carta Política; 36 3 Radicado: 08001 23 31 000 2011 01391 01 (3166-2014) Demandante: María Antonia Cotes Pérez de la Ley 100 de 1993, 1 y 6 del Decreto 546 de 1971, el Decreto 717 de 1978 y el artículo 3 del Decreto 510 de 2003.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación: i) La entidad accionada incurrió en falsa motivación, puesto que el Decreto 546 de 1971 estableció un modo propio de la determinación del monto de la pensión de la pensión de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, equivalente a un 75% de la asignación mensual más elevada que hubieren devengado en el último año de servicios. ii) La demandante es beneficiaria del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, de manera que a la pensión de vejez reconocida no es posible aplicarle un límite en el monto, en consideración al régimen especial que la cobija y en aplicación del principio de favorabilidad. iii) Los actos acusados están viciados de falsa motivación en sus fundamentos de derecho, al invocar como sustento jurídico una norma que no corresponde, esto es, el Decreto 510 de 2003, el cual resulta transgredido por aplicación indebida. 1.2.
Contestación de la demanda La Caja Nacional de Previsión no contestó la demanda.3 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del 22 de noviembre de 2013, accedió a las súplicas de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:4 3 De ello da cuenta el auto del 7 de junio de 2012, por el cual se abrió a pruebas el proceso. 4 Folios 140 al 160 4 Radicado: 08001 23 31 000 2011 01391 01 (3166-2014) Demandante: María Antonia Cotes Pérez i) La actora es beneficiaria no solo del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la precitada ley, pues tenía más de 40 años cuando esta entró a regir, sino también del régimen especial de la Rama Judicial, previsto en el Decreto 546 de 1971, puesto que laboró en esta por más de 20 años. ii) En atención a que la demandante está amparada por un régimen especial, que no previó límites al monto del beneficio pensional, resulta improcedente aplicar normas del régimen general para concluir que la pensión está limitada en su cuantía, por cuanto al intérprete le está vedado escindir la normativa especial. iii) De manera que la pensión de jubilación debe ser reconocida de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, es decir en cuantía del 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios, teniendo en cuenta los factores establecidos en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, sin imponer el tope previsto en el artículo 3 del Decreto 510 de 2003.
Con fundamento en lo anterior, el a quo i) declaró la nulidad de las resoluciones demandadas; ii) ordenó a Cajanal reliquidar la pensión de jubilación de la demandante sin la aplicación del tope establecido en el Decreto 510 de 2003 y pagar las diferencias resultantes, desde el 21 de septiembre de 2006 hasta el 30 de junio de 2013; y iii) declaró prescritas las diferencias de las mesadas causadas con anterioridad al 21 de septiembre de 2006. 1.5.
El recurso de apelación La entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia con fundamento en los siguientes razonamientos:5 5 Folios 162 al 168 5 Radicado: 08001 23 31 000 2011 01391 01 (3166-2014) Demandante: María Antonia Cotes Pérez i) La Corte Constitucional, en la sentencia C-258 de 2013, advirtió que el espíritu del Acto Legislativo 01 de 2005 fue establecer topes para todas las mesadas pensionales con cargo a recursos de naturaleza pública, con el propósito de limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993. ii) En consecuencia, si bien a la accionante le asiste el derecho a que su pensión sea equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada en el último año de servicios, como lo dispone el Decreto 546 de 1971, el monto de la prestación no puede superar los 25 SMLMV, de acuerdo con la sentencia mencionada. 1.6.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La demandante reiteró los argumentos presentados en las diferentes etapas procesales.6 La UGPP reiteró los argumentos del recurso de apelación.7 1.7. El Ministerio Público La procuradora segunda delegada rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. Al efecto consideró que a la pensión de la demandante no se le debe imponer el tope de 25 SMLMV establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005, pues si bien adquirió el status pensional en vigencia de dicha norma superior, esto es el 2 de marzo de 2006, este surte efectos a partir del 31 de diciembre de 2010, fecha para la cual ya estaba consolidado el derecho y reconocida la pensión de vejez.8 6 Folios 258 al 272 7 Folio 273 8 Folios 275 al 285 6 Radicado: 08001 23 31 000 2011 01391 01 (3166-2014) Demandante: María Antonia Cotes Pérez La Sala decide, previas las siguientes 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico Conforme a la decisión de primera instancia y al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, el problema jurídico se contrae a determinar si debe aplicarse el tope de 25 SMLMV a la mesada pensional que devenga la señora María Antonia Cotes Pérez. 2.2. Marco normativo El artículo 2 de la Ley 4 de 19769 dispuso que las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado, «no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario».
Posteriormente, el artículo 2 de la Ley 71 de 1988 preceptuó que ninguna pensión podría exceder de 15 veces el salario mínimo legal mensual.10 A su vez, el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 limitó la base de cotización a 20 SMLVM. Esta disposición fue modificada por la Ley 797 de 2003 y aumentó dicha suma a 25 SMLVM. A su turno, el Acto Legislativo 1 de 2005 acogió el anterior criterio y dispuso que «a partir del 31 de julio de 2010, no podrá causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigente, con cargo a recursos de naturaleza pública». 9 Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones 10 Dicha previsión también se reiteró en el artículo 3 del Decreto 1160 de 1989. 7 Radicado: 08001 23 31 000 2011 01391 01 (3166-2014) Demandante: María Antonia Cotes Pérez En relación con la existencia de topes pensionales, la Corte Constitucional ha concluido lo siguiente:11 […] el legislador puede, por razones de política legislativa, señalar cuáles son los límites máximos y mínimos que deben implantarse para que las reservas de dinero destinadas al pago de las pensiones, tanto en el sector público como en el privado, no pierdan por un lado su capacidad adquisitiva, pero por otro garanticen y protejan los recursos existentes para el pago de las pensiones (C.P. art. 48 y 53).
La Corte considera que, dentro de ciertos límites, el legislador tiene libertad para determinar el monto y los alcances de los recursos a fin de lograr el mejor uso de los mismos, en un sistema solidario de seguridad social; es perfectamente legítimo que, la ley conceda un límite mínimo o máximo al monto de la pensión, si con ello se pretende administrar recursos limitados […]. […] al establecer unos topes máximos a la mesada pensional, el legislador protege los recursos existentes para el pago de las pensiones, a fin de asignarlos preferencialmente a aquellos que se encuentran en una escala económica inferior. […].
De acuerdo con el anterior criterio, el legislador se encuentra facultado para establecer la figura de los topes pensionales como una medida idónea, proporcional y razonable en aras de garantizar la cobertura universal del sistema de seguridad social en pensiones. Igualmente, es inaceptable predicar la ausencia de topes para los beneficiarios de leyes especiales, es decir, que no podría admitirse la «existencia de un grupo de pensionados privilegiados, excluidos de los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones».12 El anterior criterio fue reiterado en la Sentencia C-258 de 2013, en los siguientes términos: Esa preocupación por fijar límites a los subsidios que el Estado destina al pago de las más altas pensiones por medio del establecimiento de topes, existía además desde antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, e incluso con anterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993.
Como se indicó en apartes anteriores, desde la Ley 4 de 1976, el Legislador ha sometido a topes mínimos y máximos el valor que 11 Sentencia C-155 de 1997. 12 Sentencia C-089 de 1997. 8 Radicado: 08001 23 31 000 2011 01391 01 (3166-2014) Demandante: María Antonia Cotes Pérez una persona puede recibir por razón de su pensión; así, esa normativa estableció un valor máximo de 22 smmlv.
Posteriormente, la Ley 71 de 1988 disminuyó el tope a 15 smmlv y la Ley 100 de 1993 lo elevó, en su artículo 18, a 20 smmlv para los afiliados al régimen de prima media. Más recientemente, el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 elevó el tope a 25 smmlv; ese mismo criterio fue luego acogido por el Acto Legislativo 01 de 2005. En concordancia con la anterior preocupación y para el caso específico de los regímenes especiales de pensiones, en las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esta Corporación también sostuvo que en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente.
Por las anteriores razones la Sala no puede mantener en el ordenamiento la regla de la ausencia de topes en el régimen de pensiones materia de análisis. Hacerlo, como en el caso de los anteriores elementos del régimen, (i) vulneraría el principio de igualdad en tanto conduce a la transferencia de subsidios públicos excesivos a un grupo de personas que no sólo no están en condición de vulnerabilidad o debilidad, sino que, por el contrario, por regla general pertenecen a un sector privilegiado de la población; y (ii) avalaría la continuidad de un sacrificio desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social.
(Resalta la Sala). Así las cosas, con la aplicación de los topes pensionales a todas la pensiones, ordinarias o especiales, se protege el financiamiento del sistema pensional. En efecto, desde la Ley 4 de 1976, todas las pensiones de los funcionarios públicos han estado sujetas a límites en su cuantía, toda vez que dicha medida garantiza la distribución equitativa de los recursos limitados en seguridad social y materializa los principios de solidaridad, eficiencia, equidad, universalidad y sostenibilidad fiscal. 2.3.
Hechos probados i) El 20 de noviembre de 2006, por Resolución 59880, en cumplimiento de un fallo de tutela, se reliquidó la pensión de la demandante,13 dando aplicación a los Decretos 546 de 1971, 717 y 911 de 1978, elevando la cuantía a la suma de $9.873.468, a partir del 2 de marzo de 2006, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio.14 13 Reconocida por medio de la Resolución 36066 del 27 de julio de 2006, a partir del 2 de marzo de 2006, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio. 14 Ibidem 9 Radicado: 08001 23 31 000 2011 01391 01 (3166-2014) Demandante: María Antonia Cotes Pérez ii) El 22 de agosto de 2008, a través de la Resolución 41138, se efectuó una nueva reliquidación, en cuantía de $ 10.372.211, suma que fue ajustada a $10.200.000, equivalente a 25 SMMLV.15 iii) El 21 de junio de 2010, mediante la Resolución 005321, Cajanal negó la reliquidación de la pensión16, con fundamento en que «no es posible reconocer pensiones que excedan los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, razón por la cual se hace necesario ajustar la pensión a la suma de $ 10.200.000 […]».17 iv) El 12 de mayo de 2011, por medio de la Resolución PAP 052994, se negó una nueva solicitud de reliquidación pensional,18 con sustento en las mismas razones invocadas en el acto mencionado anteriormente.19 v) El 4 de agosto de 2011, a través de la Resolución UGM 003267, Cajanal resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión, en el sentido de confirmarla.20 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Conforme a lo expuesto en acápites precedentes, en consonancia con los documentos aportados al plenario, la Sala concluye que Cajanal, hoy UGPP, no desconoció el ordenamiento superior al determinar que la mesada pensional de la demandante estaba sujeta al monto de 25 SMLMV. Esta tesis se funda en los siguientes razonamientos: i) Cajanal le reconoció a la demandante la pensión de jubilación al amparo del régimen especial previsto por el Decreto 546 de 1971 para los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio público. 15 Información extractada de la Resolución PAP 052994 del 12 de mayo de 2011, obrante a folios 19 al 21 16 Solicitada por la interesada el 21 de septiembre de 2009 17 Folios 15 al 18 18 Solicitada por la demandante el 23 de febrero de 2011 19 Folios 19 al 21 20 Folios 22 al 27 10 Radicado: 08001 23 31 000 2011 01391 01 (3166-2014) Demandante: María Antonia Cotes Pérez ii) La entidad estaba facultada para acudir al régimen general en cuanto a la aplicación de topes pensionales, toda vez que el régimen especial no reguló dicho aspecto.
En tal sentido, las Sentencias C-089 y C-155 de 1997 precisaron que cuando la normativa especial no establece el límite máximo de las mesadas pensionales, es posible aplicar las reglas generales previstas para esos efectos, pues de lo contrario se permitiría que algunos pensionados gozaran de privilegios injustificados. iii) Los límites pensionales se han previsto en el ordenamiento en aras de materializar los principios de sostenibilidad financiera, igualdad, solidaridad, eficiencia, universalidad y progresividad que orientan el sistema de seguridad social integral. iv) Aunque la demandante consolidó su estatus pensional antes del 31 de julio de 2010,21 fecha a la que aludió el Acto Legislativo 1 de 2005 para evitar que se causaran pensiones por encima de 25 SMLMV, tal situación no es razón suficiente para afirmar que la cuantía de su prestación estaba exenta de límites máximos, toda vez que para ese momento también existían topes pensionales, pues estos fueron previstos en el ordenamiento desde la Ley 4 de 1976 y se siguieron reiterando en las Leyes 71 de 1988, 100 de 1993 y 797 de 2003. v) Mediante las Sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018 y T-073 de 2019, la Corte Constitucional ha sostenido que la aplicación del límite al monto pensional resulta imperativa para las entidades encargadas del pago de estas prestaciones, pues los topes han sido consagrados por el legislador y el constituyente para todas las pensiones que se paguen con recursos públicos, incluyendo las reconocidas al amparo del régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971.
En igual sentido, el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente:22 21 Conforme a la Resolución UGM 041639 del 3 de abril de 2012, el actor consolidó el estatus pensional el 19 de septiembre de 2006. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 13 de noviembre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-01911-01 (5824-2018). 11 Radicado: 08001 23 31 000 2011 01391 01 (3166-2014) Demandante: María Antonia Cotes Pérez 36.
Por cuanto resulta evidente, que la intención de legislador siempre ha sido la de establecer límites inequívocos a la cuantía de la pensión, y así han quedado expresamente contenidos en los diversos regímenes pensionales por lo que la Corte Constitucional, en sede de revisión de tutelas y de constitucionalidad, y también en su labor unificadora de la interpretación de los derechos fundamentales, ha decantado una uniforme jurisprudencia alrededor de los topes pensionales, estableciendo que están en consonancia con la Constitución Política por sustentarse en los principios de sostenibilidad financiera del sistema pensional, igualdad y de solidaridad, y por ello los encuentra aplicables a todas las pensiones que se financian con recursos públicos, aun siendo especiales y sin distinguir que su reconocimiento hubiere sido por virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 37.
Tal como ha sido planteado en las providencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018, T-073 de 2019, SU 230 de 2015, SU 210 de 2017 y C-258 de 2013, en donde la ratio decidendi es el tope pensional establecido por el legislador para limitar la cuantía de la pensión, inclusive para aquellas personas que la obtuvieron por norma especial aplicable por la transición de la Ley 100 de 1993. vi) El legislador fijó límites máximos pensionales con el propósito de reducir los subsidios del Estado a las pensiones más altas, garantizar que los pensionados de menores ingresos también tuvieran acceso al pago oportuno de sus prestaciones y el derecho a la igualdad.
Estas razones son las que impiden concebir un régimen pensional sin topes en las mesadas y las que han inspirado al legislador para establecerlos desde la Ley 4 de 1976. Así las cosas, se concluye que si bien el Decreto 546 de 1971 no estableció un tope pensional para sus beneficiarios, ello no impide acudir a la normativa general. En consecuencia, la sentencia impugnada será revocada, pues inaplicó dicho límite.
En su lugar, se denegarán las súplicas de la demanda. 2.5. De la condena en costas Conforme con la interpretación del artículo 188 del CPACA, que advierte para la fijación de las costas un criterio objetivo valorativo, sin que sea necesario analizar la conducta de las partes y, en atención a lo dispuesto en los numerales 1 y 4 del 12 Radicado: 08001 23 31 000 2011 01391 01 (3166-2014) Demandante: María Antonia Cotes Pérez artículo 365 del Código General del Proceso,23 la Sala condenará en costas de segunda instancia a la parte demandante, en razón a que la sentencia será revocada en su integridad. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos, fáctica y jurídicamente, al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que debe revocarse la decisión apelada, puesto que inaplicó el tope pensional de 25 SMLMV a la pensión que devenga la demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 22 noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por la señora María Antonia Cotes Pérez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
En su lugar, Segundo. Denegar las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte considerativa. 23 «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…) 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias». 13 Radicado: 08001 23 31 000 2011 01391 01 (3166-2014) Demandante: María Antonia Cotes Pérez Tercero. Condenar en costas de ambas instancias a la parte demandante.
Cuarto. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor en la plataforma SAMAI. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.