CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Veintidós (22) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-15-000-2024-03621-011 Demandante: Ministerio de Relaciones Exteriores Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección A Acción: Tutela Derecho presuntamente vulnerado: Debido proceso y al acceso a la administración de justicia Decisión: Confirma el fallo de primera instancia Procede la Sala a dictar sentencia de segunda instancia dentro del trámite de la acción de tutela incoada por Ministerio de Relaciones Exteriores, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “A”, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala enunciará los argumentos expuestos por el tutelante frente a la providencia judicial objeto de censura, luego se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente respecto a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2 La demanda de tutela.
El accionante, quien actúa mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso 1 Expediente digital disponible en Samai. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03621-01 Demandante: Ministerio de Relaciones Exteriores Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “A” 2 a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “A”.
Por consiguiente, requirió: “Dejar sin efectos la providencia del 24 de mayo de 2024 (Notificada por estado el 27 de mayo de 2024) proferida por el magistrado ponente de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la cual rechazó de plano la solicitud de nulidad de la sentencia de 25 de abril de 2024, formulada por el ministerio de Relaciones Exteriores y como consecuencia, se dicte una nueva decisión sobre la nulidad formulada que se originó en la sentencia, en los términos que corresponde, con fundamento en las consideraciones del fallo de amparo y con una aplicación de la ley, esto es, con una aplicación objetiva del numeral 2 del artículo 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 1.3 Hechos2.
En síntesis, señaló que ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se surtió el proceso electoral con radicado 25000-23-41-000-2023-00233-00, en el cual se demandó el Decreto 0035 del 12 de enero de 2023, por medio del cual se confiere comisión de servicios. Que en el proceso no se le vinculó a pesar de que intervino en la expedición del acto demandado; razón por la cual, presentó incidente de nulidad conforme a lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 133 del C.G.P., el cual fue rechazado de plano. 1.4 Argumentos de la tutela.
La parte actora indicó que, su inconformidad radica en la no aplicación del artículo 277.2 del CPACA, que ordena notificar “a la autoridad que expidió el acto y a la que intervino en su adopción” lo que configura un defecto sustantivo. II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación a través de auto del 17 de julio del 20243, admitió la presente acción de tutela.
En dicha decisión se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección A como accionados y se vinculó al proceso a la señora Verónica del Socorro Alcocer García, al 2 Visibles en el expediente digital en SAMAI, índice 2. 3 Expediente digital en SAMAI, índice 5. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03621-01 Demandante: Ministerio de Relaciones Exteriores Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “A” 3 Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y al señor Harold Eduardo Sua Montaña como terceros interesados. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “A”4.
Informó inicialmente que la solicitud de nulidad fue desestimada porque no se fundó en el artículo 294 del CPACA, norma especial en el proceso electoral, razón por la cual considera que no existe violación a los derechos invocados; adicionalmente indicó, que la tutela carece de relevancia constitucional al pretender abordar un asunto ya zanjado por el juez ordinario. 2.1.2 Harold Eduardo Sua Montaña5.
Manifestó que el Ministerio de Relaciones exteriores no integraba el litisconsorcio necesario dentro del proceso, por lo que no era obligatorio convocarlo al mismo. 2.1.3 Presidencia de la República6. Solicitó que se acoja la petición de amparo constitucional, dado que la entidad accionada debió ser llamada al proceso ordinario y en ese sentido la nulidad debió prosperar, contrario a lo indicado por el Tribunal accionado. 2.2 Sentencia de primera instancia7.
El Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección “A”, mediante providencia del 13 de agosto del 2024, negó la acción constitucional por considerar que: “Es pertinente poner de presente que en la providencia cuestionada se hizo énfasis en que no era necesario vincular al Ministerio de Relaciones Exteriores al proceso, toda vez que desde que se fijó el litigio, había plena claridad acerca de que la controversia no incluía la pretensión de reintegro de viáticos, lo que hubiese justificado la intervención del ministerio aludido sino que se delimitó al nombramiento de la embajadora en Misión Especial, aspecto que solo involucraba la competencia del Presidente de la República.
En ese contexto, para la autoridad judicial accionada ni por la competencia para nombrar al Embajador en Misión Especial, ni por el contenido administrativo financiero del acto, ni por 4 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 9. 5 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 10. 6 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 12. 7 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 18.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03621-01 Demandante: Ministerio de Relaciones Exteriores Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “A” 4 cuestiones de carrera administrativa resultaba del caso vincular al Ministerio de Relaciones Exteriores”. 2.3 Impugnación8 Inconforme con esa decisión, la entidad accionante impugnó, para ello refirió que los embajadores en misión especial son de su competencia, por lo que, al tratarse del nombramiento de una persona en tal sentido, lo pertinente era notificarlos del auto admisorio y declarar la nulidad de no haberlo hecho así. III.
CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. En virtud de los artículos 329 del Decreto ley 2591 de 199110 y 2511 del Acuerdo 80 de 12 de marzo del 201912 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 3.2 Problema jurídico. Se debe determinar si la acción de tutela cumple los requisitos de procedibilidad; de ser así, se determinará si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al proferir la providencia del 24 de mayo de 2024, incurrió en un defecto sustantivo, al rechazar de plano la nulidad interpuesta. 3.3 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021, fue establecida como un mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales. 8 Visible en el índice 22 del expediente digital en SAMAI 9 “Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente (…)”. 10 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 11 “Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto”. 12 “Reglamento interno del Consejo de Estado”.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03621-01 Demandante: Ministerio de Relaciones Exteriores Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “A” 5 Dicha acción de amparo permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que, se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que, desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que, esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03621-01 Demandante: Ministerio de Relaciones Exteriores Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “A” 6 proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002.
Posteriormente, mediante sentencia C- 590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales. Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Igualmente, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente si tiene indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03621-01 Demandante: Ministerio de Relaciones Exteriores Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “A” 7 profirió la providencia impugnada, carece de competencia;
(ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido; (iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales13, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201214, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos15. 3.5 El debido proceso 13 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270- 01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 14 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 15 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03621-01 Demandante: Ministerio de Relaciones Exteriores Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “A” 8 El artículo 29 de la norma Superior, establece que este derecho se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. La garantía en comento implica que tanto las autoridades administrativas como los jueces, se encuentran compelidos a ceñirse a las normas constitucionales y legales, con lo cual se garantizan a su turno, la protección y realización de los derechos de las personas.
Conforme a lo conceptuado por la Corte Constitucional, el debido proceso comprende plurales órbitas de incidencia: a) El derecho a la jurisdicción, que a su vez implica los derechos al libre e igualitario acceso ante los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo. b) El derecho al juez natural, identificado este con el funcionario que tiene la capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley. c) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando se requiera, a la igualdad ante la ley procesal, el derecho a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso. d) El derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables. e) El derecho a la independencia del juez, que solo tiene efectivo reconocimiento cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo. f) El derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, de acuerdo con los Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03621-01 Demandante: Ministerio de Relaciones Exteriores Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “A” 9 imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.16 Este derecho es una garantía de sujeción, que permite que se desarrollen otros derechos como el de la igualdad ante la Ley o la dignidad humana, mientras que desarrolla una serie de principios relacionados con la celeridad, la previsibilidad de las actuaciones judiciales y el acceso a la administración de justicia, por lo que, su quebrantamiento afecta uno de los núcleos esenciales que caracteriza al Estado de Derecho y en consecuencia tiene la capacidad de justificar la intervención del juez de tutela. 3.6 Solución al caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del tutelante;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, dado que fue emitida en providencia que rechazó de plano el recurso interpuesto y se encuentra ejecutoriada; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la providencia atacada fue proferida el 24 de mayo del 202417 y la solicitud de amparo se presentó el 12 de julio del 2024, es decir, dentro de un término prudencial (1 mes y 18 días); y (v) el fallo acusado no se profirió dentro de una acción de tutela.
De acuerdo con las alegaciones de la actora, lo que sugiere es que en el caso objeto de estudio “[s]e materializa un defecto sustantivo por falta de aplicación de la ley, esto es, del numeral 2 del artículo 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 3.6.1 Violación al debido proceso por defecto sustantivo Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley.
En virtud de dicho mandato, las autoridades 16 Sentencia C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 17 Notificada el 27 de mayo según se evidencia en el expediente digital del proceso 25000-23-41-000-2023-00233-00, visible en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=25000234100020230023300.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03621-01 Demandante: Ministerio de Relaciones Exteriores Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “A” 10 judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional18 ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: “Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales.”19 En el asunto sub examine, fue alegado que la providencia cuestionada incurre en defecto sustantivo, porque con la expedición del auto del 24 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ignoró el contenido del artículo 277.2 del CPACA, que ordena vincular al trámite a las entidades que hayan intervenido en la expedición del acto demandado, pues dicha norma dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 277.
CONTENIDO DEL AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA Y FORMAS DE PRACTICAR SU NOTIFICACIÓN. Si la demanda reúne los requisitos legales se admitirá mediante auto, en el que se dispondrá: […] 2. Que se notifique personalmente a la autoridad que expidió el acto y a la que intervino en su adopción, según el caso, mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales, en los términos previstos en este Código. […]”.
Para afirmar lo anterior, comentó que: “De la norma transcrita y de acuerdo con la naturaleza del proceso de nulidad electoral, es claro que una de las decisiones cuya publicidad resulta transcendental para el proceso, es la que admite la demanda, comoquiera que a partir de la misma hay lugar a considerar que se traba la litis y por ende, que uno de los demandados, autoridad que intervino en la adopción del acto demandando tiene conocimiento del proceso iniciado en contra de un acto en donde intervino para su adopción, de allí que, esta norma del numeral 2 del artículo 277 de la Ley 18 Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras. 19 Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03621-01 Demandante: Ministerio de Relaciones Exteriores Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “A” 11 1437 de 2011 exijan que sea vinculada y la notificación sea de forma personal a través del buzón electrónico para notificaciones —aplicación objetiva—.
Todo lo anterior, con el fin de garantizar que materialmente la autoridad que intervino en la adopción del acto demandado conozca del proceso interpuesto, propósito esencial de las controversias judiciales de naturaleza electoral, que no se cumplió en este proceso por la inaplicación del numeral 2 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011 y que no consulta las particularidades objetivas de la norma, que de manera concreta exige la vinculación y notificación personal de la autoridad que intervino en la adopción acto.
De lo anterior, se puede establecer desde la perspectiva del principio de publicidad y la garantía del debido proceso, que la autoridad que intervino en la adopción del acto demandado no tuvo la oportunidad real y material de conocer sobre el trámite jurisdiccional y ejercer su derecho de defensa en favor de la legalidad de la actuación administrativa”.
La discusión se centra entonces en la necesidad de vincular al Ministerio de Relaciones Exteriores, pues manifiesta que al haber intervenido en la expedición del Decreto 0035 del 12 de enero de 2023 que designó a la señora Verónica del Socorro Alcocer García, Primera Dama de la Nación, como Embajadora en Misión Especial, debe ser parte en el proceso; mientras que, para el Tribunal accionado su participación al interior del proceso no era obligatoria, por cuanto la controversia se limitó únicamente al nombramiento, competencia del Presidente de la República.
Frente a ello, se observa que esta Corporación ha definido el alcance del artículo 277.2 del CPACA, y frente a la posibilidad de vincular a quien haya intervenido en el acto, ha referido que se debe hacer de acuerdo con la naturaleza de la discusión planteada, es decir, cualquier tipo de intervención no amerita la vinculación, sino aquella que esté ligada a los ataques realizados contra el acto.
Esa posición se evidencia en sentencias como la proferida por la Sección Quinta, dentro del radicado 11001-03-28-000-2024-00016-0020, donde indicó que: “Para resolver se resalta que, de acuerdo con lo establecido en el numeral 2 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, el auto admisorio de la demanda se debe notificar personalmente no solo al elegido o nombrado, sino, además, a la autoridad u organismo que expidió o intervino en la adopción del acto acusado.
Por lo tanto, al proceso se vinculan como terceros con interés, no como parte demandada, a los organismos electorales con fundamento a las atribuciones asignadas en la Constitución Política y en la ley a cada uno de ellos, y con base en los reproches puntuales que se formulan al acto electoral”. Esa misma postura fue asumida por esta corporación en otros fallos judiciales, pero siempre asumiendo que la vinculación se realizaba de conformidad con el alcance de la 20 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P.: Omar Joaquín Barreto Suárez, sentencia del 9 de mayo de dos 2024, dentro de los radicados 11001-03-28-000-2024-00016-00 (ACUMULADO) y 11001-03-28-000-2024-00018-00.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03621-01 Demandante: Ministerio de Relaciones Exteriores Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “A” 12 discusión planteada en el escrito de demanda, ello se evidencia en el siguiente extracto jurisprudencial: “Acorde con lo anterior, no basta con verificar que la autoridad haya «expedido» el acto o «intervenido» en su adopción, sino también se debe establecer la relación directa de aquella frente a los cargos que se formulan.
Dicho de otro modo, tratándose del contencioso electoral, la legitimación en la causa supone constatar la concurrente de un elemento formal, que es el referido a la identificación de la entidad que expidió o intervino en la adopción del acto y una (sic) elemento sustancial, que supone la relación intrínseca entra las actuaciones desplegadas por la autoridad y las censuras que sustentan la pretensión anulatoria”21.
De acuerdo con lo anterior, el Tribunal accionado resolvió el incidente de nulidad presentado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, aplicando el artículo 294 de la Ley 1437 del 2011, norma especial en el procedimiento electoral, cuando se trata de nulidad de la sentencia, y en cuanto a la necesidad de su vinculación indicó: “La norma electoral establece que también se notificará personalmente a la autoridad “que intervino” en la adopción del acto, lo que serviría de fundamento para vincular al Ministerio de Relaciones Exteriores, sin embargo dicha “intervención” debe entenderse en función de su validez competencial […] Expresado en otros términos, la norma electoral no constituye una orden fatal dirigida al juez, sino que este tiene un margen de apreciación, del que hizo uso este Despacho, para determinar, una vez evaluada la situación procesal concreta, la pertinencia de la vinculación de los sujetos procesales.
Es cierto que en ocasiones anteriores, este Despacho ha vinculado al Ministerio de Relaciones Exteriores, pero porque se trata de empleos de carrera y dicho ministerio es el responsable de su administración; también, cuando se trata del nombramiento de Embajador, pero porque explícitamente se cuestionó la competencia del titular de la cartera de relaciones exteriores.
Igualmente, cabe recordar que el acto demandado, Decreto No.0035 de 2023, fue suscrito por el Secretario General del Ministerio de Relaciones Exteriores, pero ello se explica administrativamente por la imputación presupuestal de viáticos, cuestión que no se abordó en la sentencia, como explícitamente se dijo (página 23, párrafo 1)”. Es por ello que la interpretación normativa realizada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la providencia cuestionada, no se configura como arbitraria o desmedida, va acorde con el sentido real de la norma alegada.
Adicionalmente, no es correcto presumir que las decisiones dictadas en atención al sistema normativo, pero en sentido diferente al pretendido por la demandante son violatorias de los derechos fundamentales, pues las particularidades de cada asunto 21 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P.: Luis Alberto Álvarez Parra, Auto del 21 de junio de 2024, dentro del radicado número 11001-03-28-000-2024-00034-00 Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03621-01 Demandante: Ministerio de Relaciones Exteriores Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “A” 13 determinan el sentido de las providencias, las cuales se deben entender proferidas de acuerdo con la Constitución Política, en virtud de su artículo 23022 y del principio de legalidad23.
IV. DECISIÓN La Sala confirmará la sentencia del 13 de agosto del 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, de acuerdo con las razones esbozadas previamente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 13 de agosto del 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” que negó la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. 22 «Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial». 23 Corte Constitucional, sentencia C-710 de 2001, M. P. Jaime Córdoba Triviño: La legalidad «[c]omo principio rector del ejercicio del poder se entiende que no existe facultad, función o acto que puedan desarrollar los servidores públicos que no esté prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en la ley.
Este principio exige que todos los funcionarios del Estado actúen siempre sujetándose al ordenamiento jurídico que establece la Constitución y lo desarrollan las demás reglas jurídicas. La consagración constitucional del principio de legalidad se relaciona con dos aspectos básicos y fundamentales del Estado de derecho: con el principio de división de poderes en el que el legislador ostenta la condición de representante de la sociedad como foro político al que concurren las diferentes fuerzas sociales para el debate y definición de las leyes que han de regir a la comunidad.
Y de otro lado, define la relación entre el individuo y el Estado al prescribir que el uso del poder de coerción será legítimo solamente si está previamente autorizado por la ley. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa». Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03621-01 Demandante: Ministerio de Relaciones Exteriores Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “A” 14 (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (firmado electrónicamente por samai) ELIZABETH BECERRA CORNEJO