Radicado: 11001-03-15-000-2023-06851-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-06851-00 Accionante: Marco Aurelio Meléndez Bastos y otros Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y otro Temas: Acción de tutela contra autos en los que se rechazó la demanda de reparación directa instaurada, por caducidad del medio de control.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección decide la acción de tutela instaurada por los señores Marco Aurelio Meléndez Bastos, Rosa Filomena Molina Rojas, María José Meléndez Molina y Cristina Rosa Rojas de Molina contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y el Juzgado Treinta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por la expedición de las providencias del 13 de febrero y 14 de septiembre de 2023, en el proceso de reparación directa con radicado 11001-33-36-038-2022-00327-00 [01].
ANTECEDENTES Los señores Marco Aurelio Meléndez Bastos, Rosa Filomena Molina Rojas, María José Meléndez Molina y Cristina Rosa Rojas de Molina promovieron acción de tutela para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideraron vulnerados por las autoridades judiciales accionadas.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06851-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS Los accionantes manifestaron que elevaron solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría para Asuntos Administrativos, la cual se llevó a cabo el 17 de junio de 2022 y se declaró fallida por no existir ánimo conciliatorio por parte de las convocadas.
Que el 25 de octubre de 2022 instauraron demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Ejército Nacional y la Policía Nacional, para que se les declarara administrativa y solidariamente responsables por la omisión en sus funciones de protección, lo que generó el desplazamiento forzado del que fueron víctimas por parte de grupos armados al margen de la ley en hechos ocurridos en noviembre de 2001.
Que el 13 de febrero de 2023 el Juzgado Treinta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad, por lo cual interpusieron recurso de apelación en contra de esa decisión. Que el 14 de septiembre de 2023 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, confirmó la providencia recurrida.
Consideran que las autoridades judiciales incurrieron en un defecto fáctico, porque no valoraron las pruebas, y en un desconocimiento del precedente judicial, puesto que la misma Sala del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en dos asuntos similares, mediante autos del 26 de octubre de 2023, en los procesos con radicados 11001-33-36-033-2023-00091-01 y 11001-33-36-033-2023-00099-01, respectivamente, revocó una declaratoria de caducidad.
En esa medida, sin haber transcurrido más de un mes, esta última modificó su posición y acogió la jurisprudencia del Consejo de Estado. Agregó que también existen decisiones del Tribunal Administrativo del Chocó, en las que se ha accedido a las súplicas de la demanda presentada por personas desplazadas forzosamente. Que los antecedentes legislativos de la Ley 1437 de 2011, la evolución de la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado y las normas del bloque Radicado: 11001-03-15-000-2023-06851-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de constitucionalidad permiten evidenciar que no existe un término para solicitar la reparación derivada de los delitos de lesa humanidad.
Específicamente, hicieron referencia a la aclaración efectuada en la ponencia del proyecto que concluyó con la promulgación de la Ley mencionada, sobre la caducidad en esos casos, y a las sentencias del 17 de septiembre de 2013, expediente 45092; de unificación del 29 de enero de 2020, radicado 61033; y del 23 de noviembre de 2022, radicado 2014-02100-01 (63777), y el auto del 30 de marzo de 2017, en la acción de grupo 2014-01449-01, dictadas en el Consejo de Estado, y la T352/16 de la Corte Constitucional.
Así mismo, aludió a las siguientes decisiones adoptadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos: Medidas Provisionales. Asunto Pueblo Kankuamo respecto de Colombia. Resolución del 5 de julio de 2004; Sentencia del 15 de junio de 2005 en el Caso de la Comunidad Moiwana vs. Surinam; Sentencia del 15 de septiembre de 2005 en el Caso de la Masacre de Mapiripán vs. Colombia; y Sentencia del 22 de noviembre de 2016 en el Caso Yarce y otras vs. Colombia.
Concluyeron que con las providencias discutidas se les revictimizó, pues, a pesar del desplazamiento forzado que vivieron, a la fecha el Estado no les ha garantizado su retorno al lugar de donde fueron desplazados, y no se tuvieron en cuenta la jurisprudencia, el bloque de constitucionalidad y las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. PRETENSIONES La parte accionante solicitó dejar sin efectos los autos del 13 de febrero y del 14 de septiembre de 2023 proferidos por el Juzgado Treinta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, respectivamente.
ACTUACIÓN PROCESAL La acción de tutela de la referencia fue admitida el 10 de noviembre de 2023, mediante proveído, en el que se ordenó notificar al Juzgado Treinta y Ocho Radicado: 11001-03-15-000-2023-06851-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, como accionados.
POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, por conducto de la magistrada ponente de la decisión cuestionada, indicó que el auto en el que se confirmó el rechazo de la demanda se profirió conforme al ordenamiento jurídico, a la situación fáctica y a las sentencias de unificación SU312/20 de la Corte Constitucional y del 22 de octubre de 2020, radicado 61767, del Consejo de Estado, según las cuales resulta aplicable el término para demandar establecido en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 cuando se pretenda la indemnización en casos de delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se solicite la declaratoria de responsabilidad, salvo que existan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción. Que también tuvo en cuenta la sentencia del 13 de agosto de 2021 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, radicado 73001-23-33-000-2015-00652- 02, en la que se precisaron los parámetros que deben analizarse cuando se trate de desplazamiento forzado, entre ellos, que el hecho de que las personas se hayan podido reasentar o arraigado en otro lugar posibilita el acceso a la administración de justicia, por lo que no se desconoció la jurisprudencia sobre la materia.
Que se pudo establecer que para el 13 de abril de 2009 los demandantes se encontraban reasentados en la ciudad de Cúcuta y que por lo menos estuvieron ahí hasta el 22 de octubre de 2013, esto es, por más de doce años, lo que demostraba arraigo o algún tipo de asentamiento, independientemente de que no hubieran podido volver al municipio de Tibú, sin que estuviera acreditado algún tipo de imposibilidad para acudir a la administración. Que la conciliación extrajudicial se presentó el 5 de octubre de 2022 y la demanda se radicó el 25 de ese mes y año mientras que el término de dos años de caducidad venció el 14 de abril de 2011.
En consecuencia, solicitó negar las pretensiones de la acción. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06851-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 El Juzgado Treinta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) caso concreto.
I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2023-06851-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).
(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06851-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 II. Caso concreto En síntesis, los señores Marco Aurelio Meléndez Bastos, Rosa Filomena Molina Rojas, María José Meléndez Molina y Cristina Rosa Rojas de Molina consideran que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y el Juzgado Treinta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá incurrieron en defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial, al rechazar la demanda de reparación directa que instauraron por caducidad del medio de control, a pesar de que pretendían la declaratoria de responsabilidad por el desplazamiento forzado del que fueron víctimas.
A esta Subsección le corresponde analizar, inicialmente, si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela para discutir providencias judiciales y, luego, de ser así, si se configura algún defecto que haga procedente el amparo deprecado. Sin embargo, previo a ello se aclara que el estudio que aquí se efectuará recaerá en el auto del 14 de septiembre de 2023 dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, al ser el que puso fin al proceso, y se centrará en el desconocimiento del precedente judicial invocado, en tanto la parte actora no especificó las razones por las cuales a su juicio se configuró un defecto fáctico, sino que se limitó a señalar que no se valoraron las pruebas, sin precisar cuáles.
En primer lugar, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad de la presente acción de tutela para discutir la providencia censurada en esta sede, puesto que 1) el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulneraron los derechos fundamentales reclamados en protección; 2) la parte accionante no cuenta con otros medios de defensa judicial que sean idóneos y eficaces para discutir lo aquí expuesto; 3) la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de aquella; 4) la irregularidad procesal alegada podría tener afectación en la decisión; 5) los solicitantes identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos transgredidos y 6) no se trata de una sentencia de tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06851-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Revisado el proveído discutido en esta sede, esta Subsección advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en el auto del 14 de septiembre de 2023, aplicó la jurisprudencia vigente sobre la materia para decidir si debía o no confirmar el auto recurrido, en el que se rechazó la demanda por caducidad.
En efecto, se observa que aquel tuvo en cuenta las sentencias de unificación tanto de la Sección Tercera del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional relacionadas con el término de caducidad en los casos de responsabilidad estatal, especialmente, en eventos de desplazamiento forzado, concretamente la proferida el 29 de enero de 2020, expediente 2014-00144-01 (61033) por el primero de los mencionados, en el proceso con radicado 61.676, y la SU312/2020 dictada por la Corte Constitucional.
Igualmente, aplicó la sentencia del 13 de agosto de 2021, radicado 2015-00652-02, proferida por la Subsección A de la Sección referida. A partir de lo anterior y de la valoración de las pruebas obrantes en el expediente el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, pudo colegir que los demandantes se arraigaron en la ciudad de Cúcuta desde el 13 de abril de 2009 y permanecieron allí hasta el 2013, lo que evidenciaba que a partir de ese asentamiento podían acudir a la administración de justicia, sin que existiera algún impedimento para ello, razón por la cual el término de caducidad debía contabilizarse a partir de ese momento.
En ese orden de ideas, esta Subsección denota que la decisión adoptada por la autoridad judicial atendió a la posición jurisprudencial actual tanto de esta corporación como del máximo tribunal de la jurisdicción constitucional, según la cual el término de caducidad del medio de control de reparación directa de que trata el literal i) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 es aplicable a todos los casos en que se pretenda la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, incluidos aquellos que versen sobre delitos de lesa humanidad o crímenes de guerra (salvo el de desaparición forzada), siempre y cuando no existan situaciones que impidan materialmente el ejercicio del derecho de acción, pues en ese caso el plazo comienza desde que se superan.
Ahora bien, la parte accionante estima que la misma Sala del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que decidió su caso, en dos asuntos similares, esto es, en los Radicado: 11001-03-15-000-2023-06851-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 medios de control 11001-33-36-033-2023-00091-01 y 11001-33-36-033-2023- 00099-01, revocó la declaratoria de caducidad, con fundamento en una postura distinta a la aplicada en su caso.
Al respecto, debe aclararse que los supuestos fácticos de los dos procesos mencionados son distintos al que ahora ocupa la atención de esta Subsección; en efecto, en aquellos se observó que no era posible determinar cómo ocurrieron los hechos y si los demandantes pudieron demandar con antelación, por lo cual el análisis se efectuaría con posterioridad, en atención a los principios pro actione y pro damato¸ lo cual dista de lo ocurrido en este asunto en el que el material probatorio permitía evidenciar desde qué momento debía contarse el término de caducidad.
Los accionantes también señalaron que existen decisiones del Tribunal Administrativo del Chocó, en las que se ha accedido a las súplicas de las demandas presentadas por personas que han sido desplazadas forzosamente; sin embargo, no identificaron las providencias alegadas ni se conocen los pormenores de esos procesos, lo que impide un estudio minucioso sobre el particular.
De otro lado, en cuanto a la interpretación de la Ley 1437 de 2011, la evolución de la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado y la posición fijada en las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se advierte que estos aspectos fueron analizados en las sentencias de unificación mencionadas previamente y se concluyó que resultaba aplicable el término de caducidad a casos como el presente.
En todo caso, se precisa que las providencias a las que hizo referencia la parte actora como desatendidas fueron proferidas en su mayoría antes de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 por la Sección Tercera del Consejo de Estado, expediente 61.033, con excepción de la sentencia del 23 de noviembre de 2022, radicado 2014-02100-01 (63777), dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, pero en esta los supuestos fácticos son distintos al del presente asunto, pues se trató de una demanda presentada en ejercicio de una acción de grupo.
En consecuencia, al no encontrarse demostrado el desconocimiento del precedente Radicado: 11001-03-15-000-2023-06851-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 judicial invocado, se negará el amparo solicitado por los señores Marco Aurelio Meléndez Bastos, Rosa Filomena Molina Rojas, María José Meléndez Molina y Cristina Rosa Rojas de Molina.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Negar el amparo solicitado por los señores Marco Aurelio Meléndez Bastos, Rosa Filomena Molina Rojas, María José Meléndez Molina y Cristina Rosa Rojas de Molina, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la Radicado: 11001-03-15-000-2023-06851-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.