Radicado: 50001-23-33-000-2018-00201-01 (5291-2023) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 50001-23-33-000-2018-00201-01 (5291-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones Demandado: Martín Rojas Cruz Vinculada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Tema: Lesividad.

Término para ejercer acciones administrativas y judiciales. Artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Ley 1437 de 2011. Decisión: Declarar caducidad de la acción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011 I. ASUNTO 1. La Sala de Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y de manera adhesiva por la demandada contra la sentencia de 22 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que concedió parcialmente las súplicas de la demanda.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda1 2.1.1. Pretensiones 2.La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), por intermedio de apoderado judicial, acudiendo a la acción de lesividad, solicitó declarar la nulidad de la Resolución 036239 de 25 de noviembre de 2010, mediante la cual se reconoció una pensión de vejez a favor del señor Martín Rojas Cruz y de las Resoluciones 019486 de 10 de junio de 2011 y 028280 de 18 de agosto de 2011 a través de las cuales de modificó dicha decisión. 3.

Como restablecimiento del derecho, solicitó la devolución de los dineros percibidos por concepto de mesadas pensionales, así como la indexación de dichas sumas. 1 Índice 02 de SAMAI dentro del radicado 50001-23-33-000-2018-00201-00. Radicado: 50001-23-33-000-2018-00201-01 Radicado interno: 5291-2023 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.2.

Hechos. 4. El apoderado de Colpensiones relató que el señor Martín Rojas Cruz nació el 20 de abril de 1952. 5.Mediante Resolución 2343 de 22 de octubre de 2003, Cajanal, hoy UGPP, reconoció al demandado una pensión de vejez convencional efectiva a partir del retiro del servicio, en cuantía de $1.005.383. 6. A través de Resolución 036239 de 25 de noviembre de 2010, el Instituto de Seguros Sociales- ISS- (Hoy Colpensiones), reconoció y pagó al demandado una pensión de vejez, que fue modificada a través de las Resoluciones 019486 de 10 de junio de 2011 y 028280 de 18 de agosto de 2011. 7.

En Auto de Pruebas APSUB745 de 22 de febrero de 2018, Colpensiones solicitó al señor Rojas Cruz su consentimiento para revocar las Resoluciones 036239 de 25 de noviembre de 2010, 019486 de 10 de junio de 2011 y 028280 de 18 de agosto de 2011, por ser incompatible con la reconocida por Cajanal, sin embargo, este no allegó su consentimiento. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de la violación. 8. Indicó que el acto acusado violó los artículos 128 la Constitución Política; las Leyes 100 de 1993; 549 de 1999 y los Decretos 758 de 1990 y 2709 de 1994. 9. Como concepto de violación indicó que la pensión reconocida por el ISS es una pensión por aportes y en ese sentido, los tiempos públicos que fueron tenidos en cuenta por la UGPP para reconocer la pensión de vejez, también lo para el ISS. 10.Señaló que, de acuerdo con el artículo 128 de la Constitución, nadie puede percibir más de una asignación del erario por lo que las pensiones reconocidas a través de Resolución 036239 de 25 de noviembre de 2010 por parte del ISS y de Resolución 2343 de 22 de octubre de 2003 por parte de Cajanal son incompatibles. 2.2.

Contestación de la demanda. 11.. El señor Martín Rojas Cruz 2 contestó la demanda y sostuvo que las pensiones reconocidas no eran incompatibles, pues la pensión reconocida por Caprecom (pagada por la UGPP), se reconoció con base en una convención colectiva amparada por la Ley 100 de 1993, es decir que era de carácter extralegal. 12.

Precisó que los aportes realizados al ISS no fueron trasladados a Caprecom, por lo que el reconocimiento realizado por el primero, se efectuó con aportes 2 Folio 90 y siguientes del archivo contenido en el índice 02 de SAMAI dentro del radicado 50001-23-33-000-2018-00201- 00. Radicado: 50001-23-33-000-2018-00201-01 Radicado interno: 5291-2023 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 propios. 13.

Indicó que el caso objeto de estudio se configuraba el fenómeno de la compartibilidad, pues el empleador y la administradora de pensiones comparten el pago de la pensión del trabajador. 14. Indicó que tampoco había lugar a la devolución de las mesadas pagadas, pues las mismas habían sido percibidas de buena fe. Propuso las excepciones de (I) legalidad de los actos acusados;

(ii) cobro de lo no debido y (iii) buena fe. 15.La UGPP, 3 entidad vinculada al proceso, a través de apoderado, señaló que el demandado estaba afiliado al Sistema General de Pensiones y al Fondo de Reserva Pensional de Caprecom, pero que había escogido a Caprecom como su administradora. 16. Como consecuencia de lo anterior, indicó que los aportes realizados al ISS debían pasar al Fondo de Reserva Pensional de Caprecom. 17.

Mediante oficio de 3 de octubre de 2003, el jefe de la División del Fondo de Pensiones de Caprecom solicitó al ISS el traslado de los aportes a esta entidad. 18. Indicó que el demandado cotizó al fondo a partir del 1.° de abril de 1994, lo que determina la siguiente distribución de tiempo y proporción de la concurrencia. 19. Bajo las consideraciones expuestas, estimó que había actuado conforme a derecho pues una vez cumplido los requisitos, reconoció una pensión convencional al demandado. 2.3.

La sentencia apelada 4 20. El Tribunal Administrativo del Meta a través de la sentencia de 22 de junio de 2023, concedió parcialmente las pretensiones de la demanda. 3 Folio 217 y siguientes del archivo contenido en el índice 02 de SAMAI dentro del radicado 50001-23-33-000-2018-00201- 00. 4 Archivo contenido en el índice 43 de SAMAI dentro del radicado 50001-23-33-000-2018-00201-00.

Radicado: 50001-23-33-000-2018-00201-01 Radicado interno: 5291-2023 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 21. Estimó que, en efecto, el demandado percibía dos pensiones, la primera de ellas convencional, que fue reconocida por Caprecom, hoy asumida por la UGPP, y una reconocida por el ISS, hoy Colpensiones, es decir, una convencional y otra de carácter legal, pero ambas derivadas de la prestación de servicios al sector público. 22.

En ese sentido, señaló que se incurrió en la prohibición establecida en artículo 128 de la Constitución, razón por la cual declaró la nulidad de los actos acusados, no obstante, indicó que no había lugar a la devolución de los dineros pagados al demandado por concepto de mesadas pues fueron percibidos de buena fe. 2.5. Recurso de apelación. 23..

La parte demandante5 recurrió la decisión de primera instancia y sostuvo que el pago de una prestación generada sin el cumplimiento de los requisitos legales atenta contra los principios de estabilidad financiera del sistema, de progresividad y el acceso a las pensiones de los colombianos. 24. Señaló que la buena fe del demandado quedó desvirtuada desde el momento en que se le informó que percibía una pensión que no le correspondía y guardó silencio frente a la solicitud de revocatoria de los actos administrativos que la concedían. 25.

De conformidad con lo anterior, solicitó a la Sala que ordenara al demandado a devolver los dineros pagadas por conceptos de mesada pensional desde el momento en que se incluyó en nómina hasta que se dio cumplimiento al fallo. 26. La parte demandada también recurrió la decisión de primera instancia. Como fundamento de inconformidad, señaló que el a quo, no consideró la supremacía de las pensiones legales frente a las convencionales, en tanto las últimas son sustituidas o subrogadas por las legales. 27.

Advirtió que la pensión reconocida por Colpensiones era de mayor monto que la pensión convencional, lo que vulnera el principio de primacía de realidad sobre las formas 28. Sostuvo que quien debió suspender el pago o pagar la diferencia que resulte, si es favorable al demandado es la UGPP como sustituta de Caprecom, quien otorgó la pensión convencional en calidad de empleador.

En ese orden, solicitó a la Sala la revocatoria de la decisión de primera instancia. 2.6. Trámite en segunda instancia 29. A través de auto de 13 de febrero de 2024 6, se admitió el recurso de apelación 5 Archivo contenido en el índice 48 de SAMAI dentro del radicado 50001-23-33-000-2018-00201-00 6 Índice 11 de SAMAI Radicado: 50001-23-33-000-2018-00201-01 Radicado interno: 5291-2023 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 interpuesto por la parte demandante y la apelación adhesiva impetrado por la parte demandada 30.

La parte demandada, a través de memorial de 1.° de marzo de 20247 presentó escrito de alegatos en donde solicitó negar la pretensión del recurso presentada por la demandante, esto es, la devolución de los dineros pagados por concepto de mesadas pensionales. 31.Señaló que en el presente asunto no se demostró la mala fe del demandado pues el derecho no se adquirió con base en documentos falsos y, por el contrario, se expidió con el cumplimiento de los requisitos legales. 32.

La parte demandante y la vinculada no presentaron escrito de alegatos y el Ministerio Público no rindió concepto. 33. Como no se observa causal que invalide lo actuado, la Sala de Subsección procede a decidir previas las siguientes, III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 34. Esta Subsección es competente para conocer del asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1508 de la Ley 1437 de 2011. 3.2.

Marco de análisis de la segunda instancia 35. Según el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos del apelante. Si ambas partes apelan la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. 36. En el asunto objeto de estudio, la parte demandante y la demandada apelaron la decisión de primera instancia, por lo que la Sala de Subsección. Lo anterior no obsta para que la Sala pueda declarar de oficio la excepción de caducidad, pues este fenómeno procesal opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, por lo que juez debe declararla de oficio cuando la encuentre acreditada, lo anterior, de conformidad con el artículo 187 CPACA. 3.3.

Problema Jurídico 37. La Sala de Subsección establecerá si en el presente asunto operó la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a la luz de las modificaciones introducidas con la Ley 2381 de 16 de julio de 2024 7 Índice 17 de Samai. 8 « El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. […]».

Radicado: 50001-23-33-000-2018-00201-01 Radicado interno: 5291-2023 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 3.4. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso 3.4.1. Del fenómeno de la caducidad en asuntos pensionales, y las modificaciones introducidas con la Ley 2381 de 16 de julio de 2024 38.

Esta Corporación ha señalado que la caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley. De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo el principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal.5 39.

Así, la obligación de presentar la demanda dentro del término previsto por el legislador constituye un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda. 40. De conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 164 numeral 1 literal c), la demanda contra actos administrativos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas podrán presentarse en cualquier tiempo; empero, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. 41.

Ahora, la Ley 2381 de 16 de julio de 2024, por la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones, en el artículo 86 dispone el término con el que se cuenta para interponer las acciones administrativas y contencioso administrativas en lo que respecta a las pensiones que han sido reconocidas; se destaca: «Artículo 86.

Término para Ejercer Acciones Administrativas y Contencioso Administrativas Respecto de las Pensiones Reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» Radicado: 50001-23-33-000-2018-00201-01 Radicado interno: 5291-2023 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 42.

A partir de lo anterior se puede concluir entonces que: a- Las acciones administrativas y contencioso administrativas, se deberán ejercer dentro del término de 5 años contados a partir del reconocimiento de la pensión. b- La única excepción a la anterior regla, es frente a las pensiones reconocidas con fraude o con ocurrencia de algún delito. c- En los casos de reconocimiento pensional respecto a los que se hayan iniciado acciones administrativas o contencioso administrativas, cuando hubiere expirado el término de 5 años, y que se encuentren en curso, se les aplicará el fenómeno de la caducidad a partir de la vigencia de la referida ley. d- Finalmente, en relación con los casos en los que ya se hayan decidido las acciones administrativas y/o contencioso administrativas presentadas respecto a un reconocimiento pensional, se dispone que podrá interponerse el Recurso Extraordinario de Revisión, dentro del término de 5 años contados a partir también de la vigencia de dicha ley. 43.

El legislador dentro de los considerandos del proyecto de ley9, optó por acoger un término similar al que es aplicado para las causales de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sustentando esta decisión en la sentencia C-835 de 2003 por medio de la cual la Corte Constitucional analizó las consecuencias de establecer un límite temporal para que la administración solicite la revisión de decisiones que otorgaron derechos pensionales, recordando que reiteradamente la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que establecer un límite al tiempo en el que se puede acudir ante la jurisdicción no vulnera el acceso a la administración de justicia, pues se debe entender que la caducidad «es una especie de sanción para quien teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo» y que con ella se busca garantizar los principio de seguridad y certeza jurídica.10 44.

Revisada la exposición de motivos, se advierte también que la finalidad de la norma es evitar que las pensiones reconocidas queden expuestas de manera perpetua y sin límite, a una solicitud de revisión, lo que podría vulnerar el derecho al debido proceso y la seguridad jurídica de los pensionados. 45. De otro lado, en torno a la vigencia del artículo 86 en estudio, se tiene que en la Ley 2381 de 2024, se dispuso lo siguiente: “Artículo 94.

Vigencia. El Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, previsto en la presente ley, entrará en vigor el 9 Visibles en las Gacetas del Congreso de la República Nos. 603 de 17 de mayo de 2024 y 700 de 29 de mayo de 2024. 10 Corte Constitucional. Sentencia C – 418 de 1994. Radicado: 50001-23-33-000-2018-00201-01 Radicado interno: 5291-2023 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 1° de julio de 2025”.

“Artículo 95. Derogatorias. La presente ley rige a partir de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias. Sin perjuicio de lo anterior, las normas continuarán vigentes para atender el Régimen de Transición y el régimen de aquellos ya pensionados al momento de expedirse esta ley.” 46. Al tenor de las anteriores disposiciones, estima la Sala que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente desde el momento en que se sancionó dicha ley, esto es 16 de julio de 2024, fecha de publicación en el Diario Oficial 52.81911, pues, el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, únicamente señaló difirió la entrada en vigencia de las disposiciones atinentes al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, a partir del 01 de julio de 2025.12 3.5.

Caso concreto 3.5.1. De las pruebas 47. Pues bien, dado que conforme se analizó por la Sala en acápite anterior, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que dispone un término de caducidad de 5 años, para presentar acciones administrativas y contencioso administrativas frente a las pensiones reconocidas, se encuentra vigente, y resulta aplicable incluso, a los procesos que se encuentran en curso, resulta necesario verificar la oportunidad de la demanda de la referencia, en cumplimiento a dicha normatividad. 48.

En el asunto de la referencia, se observa entonces que Colpensiones pretende la nulidad de la Resolución 036239 de 25 de noviembre de 2010, mediante la cual se reconoció una pensión de vejez a favor del señor Martín Rojas Cruz y de las Resoluciones 019486 de 10 de junio de 2011 y 028280 de 18 de agosto de 2011 a través de las cuales se reliquidó dicha pensión. Adicionalmente, en el índice 1 del Samai 13, se corrobora que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue radicada el 29 de julio de 2018, es decir, más de 7 años después de concedida la pensión y 6 desde la reliquidación. 49.

Teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se puede establecer de manera fehaciente, que en el presente asunto ha operado el 11 http://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/index.xhtml;jsessionid=55e8e6ab1125b768d5f05f27de9e 12 La Corte Constitucional en sentencia C-957 de 1997, se refirió a la vigencia de la ley, en el siguiente sentido: “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.

Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” 13 Archivo “30 de julio de 2021” visible en el expediente contenido en el índice 62 de SAMAI dentro del radicado 25000234200020210058900.

Radicado: 50001-23-33-000-2018-00201-01 Radicado interno: 5291-2023 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 fenómeno de la caducidad, pues, la demanda se presentó por fuera del término de 5 años establecido en dicha normativa y contabilizados a partir del reconocimiento de la prestación periódica.

Lo anterior impone a la Sala revocar la sentencia de primera instancia que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda, para en su lugar, declarar probada de oficio la excepción de caducidad de la acción. 3.6. Condena en costas 45. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas por los siguientes motivos: 46.

En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, empero, actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis. 47.

Comoquiera que en este caso se revocará la sentencia de primera instancia, debe darse aplicación al numeral 4.° del artículo 365 del CPG, por tanto, no hay lugar a condena en costas de ambas instancias, toda vez que se sustentaron las razones esgrimidas por la entidad en defensa jurídica de sus intereses, máxime cuando lo aquí resuelto tiene sustento en la reciente Ley 2381 de 2024, que implementó un término para el ejercicio de las acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 22 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que concedió parcialmente las súplicas de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO. En su lugar declarar probada de oficio la excepción caducidad, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, "por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones". Lo anterior conforme a las consideraciones señaladas.

TERCERO. Sin condena en costas en ambas instancias, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia. Radicado: 50001-23-33-000-2018-00201-01 Radicado interno: 5291-2023 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.