Radicación: 11001-03-15-000-2023-02446-01 Accionante: Gladis Muñoz Mancipe Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., tres (3) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-02446-01 Demandante: GLADIS MUÑOZ MANCIPE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Tema: Tutela contra providencia judicial.
Confirma decisión de primera instancia que declaró la improcedencia por falta del requisito de relevancia constitucional. Sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías de docentes afiliados al FOMAG. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación interpuesta por la parte actora, contra la providencia del 22 de junio de 2023, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela promovida por la señora Gladis Muñoz Mancipe contra el Tribunal Administrativo de Boyacá. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Mediante escrito enviado el 11 de mayo de 2023 a la ventanilla virtual del Consejo de Estado, la señora Gladis Muñoz Mancipe interpuso acción de tutela, mediante apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al “DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL”. 2.
La parte actora consideró que las garantías mencionadas fueron vulneradas con la sentencia de 13 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Radicación: 11001-03-15-000-2023-02446-01 Accionante: Gladis Muñoz Mancipe Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Boyacá, mediante la cual confirmó la providencia del 12 de diciembre de 2022 del Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, que negó las pretensiones de la demanda.
Lo anterior, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-33-33-004-2022-00099-00, instaurado contra la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Boyacá. 3. Con base en lo anterior, la demandante solicitó el amparo de los derechos fundamentales referidos y, en consecuencia, pidió lo siguiente: (…) se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes.
(la transcripción corresponde al texto original de la demanda, puede tener errores). 1.2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los presupuestos fácticos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. La señora Gladis Muñoz Mancipe es docente oficial y está afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
El 15 de febrero de 2021, el empleador no le consignó las cesantías correspondientes al servicio prestado durante el año 2020. Esto solo ocurrió hasta el 29 de julio de 2021, por lo que era procedente que se le reconociera la sanción por mora, en los términos del artículo 99 de la Ley 50 de 1990. 5. Por lo anterior, la demandante le solicitó al departamento de Boyacá el reconocimiento y pago de la sanción por mora, no obstante, mediante el oficio BOY2021ER033741 del 26 de agosto de 2021, la entidad negó lo pedido. 6.
En consecuencia, la accionante ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Boyacá, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual se negó la sanción moratoria por consignación tardía de las cesantías. 7.
En primera instancia, mediante sentencia del 12 de diciembre de 2022, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja negó las pretensiones de la demanda, por considerar que la sanción por mora por consignación tardía de las cesantías no es aplicable para los docentes afiliados al Radicación: 11001-03-15-000-2023-02446-01 Accionante: Gladis Muñoz Mancipe Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FOMAG, ya que ellos cuentan con una norma especial que regula la materia, que es la Ley 91 de 1989 y, en aquella no está contemplada dicha sanción. 8.
La anterior providencia fue apelada por la demandante. Conoció del recurso el Tribunal Administrativo de Boyacá que, en fallo del 13 de abril de 2023, confirmó la decisión por razones similares. En concreto, señaló: “Como se vio, para el caso de los docentes no existen varias fuentes de derecho que prevean consecuencias jurídicas disímiles respecto de las consecuencias del desembolso extemporáneo de las cesantías anualizadas o de sus intereses a favor de los docentes oficiales, porque, de hecho, este régimen no contemplaba las penalidades que reclama la demanda, de acuerdo con la fecha de vinculación de la parte actora (para ese momento no existía una norma en el régimen especial que pudiera compararse con las del general).
Y, por eso mismo, no puede hablarse de dudas interpretativas serias y objetivas, pues para disiparla cualquier inquietud basta verificar las normas que regulan el auxilio de cesantía a favor de este grupo específico de servidores. Así las cosas, la supuesta concurrencia de interpretaciones es apenas aparente, pues parte del presupuesto relativo a la existencia de un vacío legal, que en realidad representa la intención del legislador de establecer un régimen particular y propio para los educadores, con dinámicas y beneficios diferentes a los que cobijan a los demás empleados públicos.
Esto también significa que los grupos de trabajadores que pretenden compararse no se encuentra en el mismo plano de igualdad, que es el paso previo e imprescindible para aplicar el juicio integrado de igualdad. Todas las anteriores razones llevan al Tribunal a concluir que los cargos de la apelación no tienen prosperidad y, por ende, la sentencia de primera instancia, que desestimó las pretensiones de la demanda, debe confirmarse.
Cabe destacar que el criterio que acoge esta providencia atiende la posición que asumió la Sala Plena de esta Corporación en sesión del 15 de marzo de 2023. Finalmente, no se desconoce que desde el año 2020 la Sección Segunda del Consejo de Estado ha emitido algunas sentencias que extienden a favor de docentes oficiales la sanción moratoria por la consignación extemporánea de cesantías anualizadas (no hacen referencia a la indemnización por pago tardío de los intereses a las cesantías), con fundamento en la sentencia SU098 de 2018.
Sin embargo, con los argumentos que acaban de exponerse, la Sala se aparta respetuosamente de esa posición, con el cumplimiento de los criterios de transparencia y suficiencia. Esto, sin perjuicio de resaltar que la alta corporación no ha expedid una sentencia de unificación que zanje definitivamente la discusión y cuyos efectos sean vinculantes y obligatorios para todas las autoridades administrativas y jurisdiccionales” 1.3.
Fundamentos de la solicitud 9. La parte actora invocó dos defectos que se sintetizan a continuación: 10. Desconocimiento de precedente: La actora adujo que la decisión enjuiciada desatendió “la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional y la Sección Segunda del Consejo de Estado Radicación: 11001-03-15-000-2023-02446-01 Accionante: Gladis Muñoz Mancipe Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes:” • Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia SU-098 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. • Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-332 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. • Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-041 de 2020. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 06.08.20.
M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001- 23- 33- 000-2013- 00666-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 24.01.19. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 76001- 23- 31-000- 200900867- 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 29.07.19. M.P. Nicolás Yepes Corrales.
Exp. 11001- 0315- 000-2018- 03499-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 02.12.19. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Exp. 08001 23 33 000 2014 00173-01 • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 10.06.20. M.P. Sandra Lisset Ibarra.
Exp. 08001- 23- 33- 000-2014- 00208-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 22.10.20. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 08001-23- 33- 000-2014- 00132-01 • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 17.06.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández.
Exp. 08001 23 31 000 2014 00815 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 27.06.21. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001 23 31 000 2014 00815 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 04.11.21. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 19001-23- 33- 000-2015- 00445- 02 • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 17.06.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 08001 23 31 000 2014 00815 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 25.11.21. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001- 23- 33- 000-2014- 01127-01. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02446-01 Accionante: Gladis Muñoz Mancipe Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 25.11.21. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 40001-23- 40- 000-2017- 00134-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 11.11.21. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 0080001-23- 33-000- 2015- 00075-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 17.06.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 08001 23 31 000 2014 00815 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 28.04.22. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Exp. 76001-23- 33- 000-2013- 00756-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 09.05.22. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Exp. 080001-23- 40-000- 2017- 00795-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 19.05.22. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001 23 31 000 2014 00815 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 01.07.22. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 47-001- 23- 33-000- 2019- 00376-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 22.08.22. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23- 33- 000-2015- 00509-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 22.09.22. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23- 33-000- 2015-90124- 01. 9. Explicó que la falta de aplicación de estas sentencias proferidas por el máximo órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “es una abierta contradicción de la seguridad que el Consejo de Estado generó, traduciéndose en una vulneración al principio de igualdad, confianza legítima, seguridad jurídica, unidad, coherencia del ordenamiento jurídico y falta de aplicación del principio de favorabilidad a un caso concreto.” 10.
Indicó que su caso cumplía con el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la sanción moratoria conlleva el pago o consignación oportuna del auxilio de cesantías, que necesariamente tiene un alcance al derecho fundamental a la seguridad social. Aunado a lo anterior, expuso que esta acción constitucional en ningún momento fue interpuesta como una tercera instancia, sino que solo se circunscribe a buscar la protección de los derechos fundamentales de los docenes del sector oficial, tales como, la igualdad, la seguridad social y la favorabilidad.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-02446-01 Accionante: Gladis Muñoz Mancipe Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11. Citó una amplia línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en la cual, a su juicio, se ha establecido de manera pacífica que el auxilio de cesantías es una obligación a cargo del empleador y que en principio, fue creada con la finalidad de proteger al trabajador en dado caso de pérdida del empleo;
“ahora, su función consiste en una figura jurídica que responde a una clara orientación social en el desarrollo de las relaciones entre trabajador y empleador, es decir, que debe ser vista como un mecanismo que busca en primer lugar, contribuir a la mengua de las cargas económicas que deben afrontar los asalariados ante el cese de su actividad, y en segundo lugar, cubrir sus necesidades de capacitación y vivienda.” 12.
Manifestó que los docentes se encuentran en la categoría de empleados públicos, razón por la cual, no era admisible la distinción con los demás servidores públicos a que sus prestaciones sociales sean canceladas en tiempo, como lo es, el auxilio de cesantías, “así, una interpretación contraria, conllevaría una restricción en la posibilidad de gozar de la garantía del pago oportuno del auxilio de cesantías y, a su vez, de las protecciones ya mencionadas que se derivan de esa prestación, lo que conlleva una connotación de relevancia constitucional, ya que se está vulnerando el derecho a la igualdad de los docentes, respecto de otros servidores públicos.” 14.
Violación directa de la Constitución y defecto sustantivo: Adujo que en virtud del valor normativo superior de los preceptos constitucionales, los jueces deben aplicar las disposiciones consagradas en la Constitución y su desarrollo jurisprudencial en todo momento. 15. Agregó que, la interpretación y aplicación de normas relacionadas con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la consignación tardía de cesantías a los docentes, y con base en la jurisprudencia constitucional, era dable concluir que i) el pago oportuno de las cesantías es una garantía de todos los trabajadores que es protegida por la Constitución, ii) los docentes oficiales son empleados públicos, teniendo en cuenta las funciones que desarrollan, el régimen de carrera al que se encuentran sometidos y la vinculación mediante nombramiento “y por lo tanto tienen derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por consignación tardía de las cesantías.” 16.
Hizo una amplia explicación, entre otros, de los siguientes acápites relativos a: -“ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA OBLIGACIÓN DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL DE CONSIGNAR DE MANERA EFECTIVA LAS CESANTÍAS DE LOS DOCENTES VINCULADOS DESPUÉS DEL 1 DE ENERO DE 1990 EN EL FOMAG, ANTES DEL 15 DE FEBRERO DE CADA ANUALIDAD -“CESANTÍAS CAUSADAS de los docentes que estaban vinculados COMO DOCENTES NACIONALES ANTES DEL 1 DE ENERO DE 1990, y quienes ya Radicación: 11001-03-15-000-2023-02446-01 Accionante: Gladis Muñoz Mancipe Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co venían con un régimen de cesantías de liquidación anual y el reconocimiento de intereses a las cesantías desde la expedición del Decreto – Ley 3118 de 1968.” -“CESANTÍAS QUE SE CAUSARON DE LOS DOCENTES VINCULADOS DESPUES DEL 1 DE ENERO DE 1990 (independientemente si su vinculación se realizaba por las entidades territoriales o por la Nación), y quienes se les comenzó a liquidar las cesantías con un régimen anualizado y el reconocimiento de intereses a las cesantías.” -“CUÁL HA SIDO LA POSICIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA Y DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN LAS ÚLTIMAS SENTENCIAS EN TORNO AL ESTUDIO DE LA LEY 91 DE 1989, LA LEY 50 DE 1990 Y LA LEY 344 DE 1996?” 1.4.
Actuaciones procesales relevantes 11. Mediante auto del 17 de mayo de 2023, la magistrada sustanciadora de la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela presentada por la actora, por lo que dispuso la notificación a la autoridad judicial accionada. Asimismo, vinculó como terceros interesados en las resultas del proceso a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), al departamento de Boyacá y al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja. 1.5.
Intervenciones 12. Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente digital, las siguientes autoridades contestaron la demanda. 1.5.1. Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja 13. Realizó un recuento sobre el trámite procesal ordinario y señaló que aquel se ajustó a las normas procesales aplicables y no vulneró los derechos fundamentales. 14.
Agregó que en esta acción se cuestiona la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, que confirmó lo decidido en la sentencia de primera instancia del 12 de diciembre de 2022, por similares razones, es decir, que no se cumplieron los supuestos de hecho previstos en el numeral 3.º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 para el reconocimiento de la sanción por la consignación extemporánea de las cesantías.
Además, se probó que los recursos del SGP con los cuales se financian a los docentes nacionales del departamento de Boyacá, para la vigencia 2020, se giraron mes a mes, sin que existiera mora en la consignación de las cesantías. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02446-01 Accionante: Gladis Muñoz Mancipe Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.
De otra parte, explicó que no existió el desconocimiento del precedente reclamado porque los fallos enlistados no son similares al caso bajo estudio y no existe sentencia de unificación en materia de la sanción moratoria por pago extemporáneo de las cesantías anualizadas a favor de los docentes, por lo que mal podría señalarse que no se aplica la jurisprudencia de manera uniforme. 1.5.2.
Departamento de Boyacá 16. Indicó que para el pago de las cesantías de los docentes oficiales, el FOMAG recibe recursos de diferentes fuentes, principalmente de la Nación y dentro de este régimen especial no se tiene prevista la consignación de las cesantías a sus afiliados mes a mes. Por lo tanto, concluyó que la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 no es aplicable a los docentes oficiales afiliados al FOMAG, porque ellos se rigen por un régimen jurídico especial que no prevé tal sanción. 17.
Agregó que la liquidación del año 2021 se realizó dentro de los 20 primeros días hábiles del mes de enero y se remitió al FOMAG de manera electrónica el 4 de febrero y en medio de físico el 5 de febrero de 2021. 18. En cuanto a la aplicación de la sentencia SU-098 de 2018 de la Corte Constitucional, afirmó que no es vinculante porque decidió un caso distinto al que se estudia.
En contraste refirió que la sentencia SU-573 de 2019 sí es análoga a este asunto y, con base en aquella, debe declararse la improcedencia de la acción, al no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. 1.5.3. Tribunal Administrativo de Boyacá 19. Consideró que no se configuró el defecto sustantivo ni se desconoció el precedente jurisprudencial dictado por el Consejo de Estado y/o la Corte Constitucional ni se violó la Constitución. Afirmó que no se vulneró derecho fundamental alguno. 20.
En tal sentido, puntualizó que los docentes oficiales vinculados al FOMAG son beneficiarios de normas especiales y, por tal razón, no es posible aplicar el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 (régimen general). 21. Añadió que no se vulneró el derecho a la seguridad social de la actora porque las cesantías del año 2020 se le consignaron y, lo que reclama es el pago de la sanción por mora, lo cual es improcedente en sede de amparo.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-02446-01 Accionante: Gladis Muñoz Mancipe Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.4. Fiduprevisora S.A. que actúa en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 26.
Requirió declarar la improcedencia de la acción y su desvinculación del presente trámite constitucional por carecer de legitimación en la causa por pasiva, por las siguientes razones: -La tutela resulta improcedente toda vez que las autoridades judiciales que conocieron el proceso actuaron conforme a la normativa establecida sin que se pueda aducir que los funcionarios judiciales accionados hayan desconocido entre otros, los precedentes judiciales relacionados con el tema objeto de la demanda. -De otra parte, no era dable afirmar que se haya presentado trasgresión alguna en contra de las garantías fundamentales de la accionante, pues se observaron las normas en garantía al principio del debido proceso, es decir, que las actuaciones judiciales fueron adelantadas en debida forma y atendiendo los procedimientos legales. -En consecuencia y teniendo en cuenta que las partes tienen derecho a la protección de las formas propias de cada juicio, tal y como lo establece el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, “se reitera que la acción de tutela interpuesta por la accionante resulta improcedente.” 1.6.
Sentencia de primera instancia 22. En sentencia del 22 de junio de 2023, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. El a quo sustentó la determinación en las conclusiones de la sentencia SU-573 de 2019 de la Corte Constitucional, que estudió un caso similar a este. 23.
A partir de las subreglas de decisión de la providencia SU-573 de 2019, concluyó que este caso no guardaba relevancia constitucional porque no se presentaba una cuestión de constitucionalidad, en la medida que no planteaba una discusión de derechos fundamentales sino legal. Además, pretendía reabrir el debate procesal que concluyó ante el Tribunal Administrativo de Boyacá. 1.7.
Impugnación 24. El apoderado de la actora impugnó el anterior proveído, para lo cual presentó argumentos similares a los que expuso en el escrito inicial. Insistió en que los docentes oficiales son servidores públicos y, por tanto, no es admisible que existan distinciones en cuanto el régimen normativo, lo cual va en perjuicio de sus Radicación: 11001-03-15-000-2023-02446-01 Accionante: Gladis Muñoz Mancipe Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intereses, porque por razón del régimen normativo especial que les aplica, se les ha negado el reconocimiento de la sanción moratoria.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 25. Esta Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 22 de junio de 2023, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 así como en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Cuestión previa 26. En su contestación la Fiduprevisora S.A. que actúa en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional por cuanto no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por la actora, sin embargo, la Sala negará dicho requerimiento en la medida que su vinculación a la acción de tutela no se realizó en calidad de demandado si no como tercero con interés por conformar la parte demandada en el proceso cuya decisión se cuestiona. 2.3.
Problema jurídico 27. Tomando en consideración la situación fáctica expuesta por el apoderado de la demandante las pretensiones formuladas y el material probatorio recaudado, le corresponde a esta Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿Se superan en este asunto los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial? En el evento que la respuesta al anterior interrogante fuere positiva, a la Sección Quinta de esta corporación le correspondería determinar si ¿confirma, modifica o revoca la decisión de primera instancia que negó el amparo solicitado por la parte actora? 28.
Para resolver los interrogantes planteados, se abordarán los siguientes temas: (i) el criterio de esta Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) la relevancia constitucional; y (iii) el caso concreto. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02446-01 Accionante: Gladis Muñoz Mancipe Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 29. El artículo 86 de la Constitución introdujo la acción de tutela como el mecanismo judicial preferente, informal y sumario que tienen los ciudadanos para obtener la protección de los derechos fundamentales, cuando resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, en los casos de ley.
La procedencia de este dispositivo está determinada por la inexistencia de otro medio idóneo y eficaz de protección o ante la ocurrencia de un daño irreparable, caso en el cual, este dispositivo desplaza transitoriamente a las acciones ordinarias a fin de evitar que se produzca un perjuicio irremediable. 30. Desde la década de los noventa, la Corte Constitucional ha admitido la procedencia excepcional del recurso de amparo contra providencias judiciales, bajo la idea de que existe la posibilidad de que los jueces de la república pueden incurrir en graves falencias que tornen, una providencia judicial, incompatible con la Carta Política1. 31.
En la sentencia C-590 de 2005, el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional sistematizó los presupuestos que deben observarse para tramitar este tipo de pretensiones ius constitucionales, diferenciando entre los requisitos generales, que habilitan el estudio por parte del juez constitucional y deben cumplirse en su totalidad; y los específicos2, que son aquellos que permiten evaluar si la decisión judicial se ajustó a la Carta Política3. 32.
Mediante la sentencia del 31 de julio de 20124, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, unificó la postura jurisprudencial en punto de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, bajo parámetros similares a los que admitió la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. 33. Con base en lo anterior, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar el estudio de procedibilidad de la acción de tutela 1 Corte Constitucional, Sentencias T-240 de 2022, SU-215 de 2022, T-140 de 2022, SU-134 de 2022, SU-131 de 2022, SU-103 de 2022, SU-474 de 2020, SU-396 de 2017, C-590 de 2005, entre muchas otras. 2 Las causales específicas de procedencia, fueron sistematizadas en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) defecto orgánico, referido a la falta de competencia de la autoridad judicial para emitir la decisión acusada;
(ii) defecto procedimental absoluto, que se configura cuando la autoridad judicial actúa por fuera del marco de los procedimientos establecidos; (iii) defecto fáctico, concerniente al decreto y valoración probatoria; (iv) defecto sustantivo, está relacionado con la aplicación normativa y jurisprudencial en el caso concreto; (v) error inducido por parte de terceros al juez que resolvió el caso;
(vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente; y (viii) violación directa de la Constitución. 3 Cfr. Sentencia SU-573 de 2017. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02446-01 Accionante: Gladis Muñoz Mancipe Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra providencias judiciales, los siguientes: i) relevancia constitucional ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; iv) subsidiariedad y (v) que se identifiquen los hechos y derechos vulnerados.
En caso de que se incumpla con alguno de los anteriores requisitos, la consecuencia necesaria es la declaratoria de improcedencia de la acción. 34. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 2.5.
Relevancia constitucional 35. De acuerdo con la postura unificada del Consejo de Estado, la acción de tutela contra providencias judiciales es de carácter excepcional5. Esto quiere decir que la procedencia de este dispositivo está supeditada a que se formule en clave de infracción de las garantías superiores de quien acude al sistema de justicia. Por lo tanto, la intervención del juez constitucional no es oficiosa, sino que está limitada al estudio de los yerros identificados en el recurso de amparo6.
Lo anterior encuentra fundamento en los principios del juez natural, de cosa juzgada y de autonomía e independencia judicial7. 36. En este sentido, la Sección Quinta8 ha explicado que la revisión de las decisiones judiciales en sede de tutela, implica un juicio de validez y no un juicio de corrección de la actuación impugnada9. De esta manera, la actuación del juez constitucional está restringida a aquellos asuntos que tengan como objeto 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 31 de julio de 2012, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 6 Corte Constitucional, SU-215 de 2022, T-267 de 2021, SU-131 de 2021, SU-573 de 2019, SU- 573 de 2017, T-458 de 2016 y C-590 de 2005. 7 Recientemente, en la sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional refirió que el requisito de la relevancia constitucional tiene tres finalidades: “i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”. 8 La Sección Quinta ha acogido la postura reiterada de la Corte Constitucional en las sentencias T- 240 de 2022, SU-215 de 2022, T-140 de 2022, SU-134 de 2022, SU-131 de 2022, SU-103 de 2022, T-267 de 2021, SU-131 de 2021, SU-573 de 2019 y SU-573 de 2017. 9 Por ejemplo, la Sección Quinta declaró la improcedencia de la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional ya que el actor no propuso ningún debate jurídico en torno a la trasgresión de algún derecho fundamental y lo que pretendía era someter nuevamente a discusión lo que analizó el juez natural de la causa.
Cfr.Sentencia del 29 de septiembre de 2022, Radicación: 11001-03-15-000-2022-03365-01. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02446-01 Accionante: Gladis Muñoz Mancipe Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpretar, aplicar, desarrollar o fijar el alcance de un derecho fundamental10.
Dicho de otra manera, para que haya lugar a la revisión de una providencia judicial, es preciso que se demuestre que esta es incompatible con el ordenamiento superior11. 37. En las decisiones recientes de la Corte Constitucional se ha señalado que la valoración del presupuesto de la relevancia constitucional también exige que la autoridad judicial evalúe los hechos, la decisión cuestionada y el problema jurídico puesto a su consideración12.
Esto para determinar si la providencia censurada tiene la virtualidad de afectar de manera desproporcionada las garantías superiores. Por lo anterior, están descartadas aquellas cuestiones encaminadas a reabrir el debate judicial, a una discusión meramente legal o de contenido patrimonial13. 38. A partir de los derroteros planteados por la Corte Constitucional en fallos recientes y acogidos por la Sección Quinta del Consejo de Estado14, se extrae que la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional y procede ante la afectación desproporcionada de los derechos fundamentales, por lo que se excluyen: (i) los argumentos que no se encaminan a definir el alcance, contenido y goce de las garantías iusfundamentales15;
(ii) las pretensiones que son de contenido económico16; (iii) las discusiones encaminadas a reabrir el trámite procesal o para agotar una instancia judicial adicional17; (iv) los cuestionamientos dirigidos a discutir aspectos legales18; y (v) cuando el recurso de amparo tiene origen en la propia negligencia del accionante19. 39. Con base en los anteriores criterios, le corresponde al juez constitucional verificar la relevancia constitucional del caso bajo estudio. 2.6.
Caso concreto 10 Corte Constitucional, sentencias SU-215 de 2022, T-267 de 2021, SU-753 de 2019 y SU-439 de 2017. 11 Corte Constitucional, sentencias T-240 de 2022, SU-215 de 2022, T-140 de 2022, SU-134 de 2022, SU-131 de 2022, SU-103 de 2022, T-267 de 2021, SU-131 de 2021, SU-573 de 2019 y SU- 573 de 2017, entre otras. 12 Corte Constitucional, sentencias T-240 de 2022, SU-215 de 2022, T-140 de 2022, SU-134 de 2022, SU-131 de 2022, SU-103 de 2022, T-267 de 2021, SU-131 de 2021, SU-573 de 2019 y SU- 573 de 2017, entre otras. 13 Corte constitucional, sentencias SU-215 de 2022, T-267 de 2021, SU-753 de 2019 y SU-439 de 2017. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 3 de noviembre de 2022, Rad. 11001-03-15-000-2022-05186-00. 15 Corte Constitucional, sentencias SU-215 de 2022, SU-103 de 2022, T-267 de 2021 y SU573 de 2019. 16 Corte Constitucional, sentencias T-240 de 2022, SU-215 de 2022, SU-134 de 2022, SU-103 de 2022, T-267 de 2021, SU-128 de 2021, SU-573 de 2019, entre otras. 17 Corte Constitucional, sentencias SU-134 de 2022, T-131 de 2022, SU-128 de 2021, T-131 de 2021 y SU-573 de 2019, entra otras. 18 Corte Constitucional, sentencias SU-215 de 2022, T-140 de 2022, SU-134 de 2022, T-131 de 2022, SU-103 de 2022, T-267 de 2021, SU-128 de 2021. 19 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-02446-01 Accionante: Gladis Muñoz Mancipe Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40. En el presente caso la parte actora pretende que se le amparen los derechos fundamentales vulnerados por el Tribunal Administrativo de Boyacá con la negativa al reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío de las cesantías de la vigencia 2020, toda vez que estas solamente fueron, efectivamente recibidas por la señora Muñoz Mancipe en julio de 2021. 41.
La Sala anticipa que confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción constitucional, dado que la controversia propuesta por la señora Gladis Muñoz Mancipe no tiene relevancia constitucional, al tratarse de un asunto que versó sobre el reconocimiento de la sanción moratoria por pago extemporáneo de las cesantías en un proceso judicial que resultó desfavorable a sus intereses.
Lo anterior, toda vez que el caso obedece a una situación con presupuestos fácticos análogos a los estudiados por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 del 2019, mediante la cual declaró la improcedencia de tres acciones constitucionales seleccionadas para revisión por revestir de una naturaleza eminentemente legal y patrimonial. 42.
En la sentencia en mención, el máximo tribunal constitucional expuso que el carácter irrenunciable de las cesantías está relacionado con su naturaleza como prestación patronal de rango legal, cuya finalidad es el auxilio de la persona que se quede temporalmente en situación de desempleo y, por tanto, “solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador”. 43.
En relación con lo anterior, señaló la Corte Constitucional en aquella sentencia unificadora que todo pago adicional no correspondiente con la finalidad buscada por las cesantías, sino que está relacionado con una penalidad impuesta al empleador por el no pago o tardanza en el mismo y cuenta con una naturaleza estrictamente patrimonial cuyo reconocimiento, de manera que se hace innecesaria la intervención del juez de tutela. 44.
En efecto, las pretensiones de la parte actora se limitan al reconocimiento de dicha suma dineraria, la cual fue negada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en su calidad de juez natural de la causa. Esto, con independencia de los argumentos desarrollados por la demandante en relación con el desconocimiento del precedente alegado pues, tal como fue reiterado el escrito de tutela, lo buscado por medio del mecanismo de amparo interpuesto es el reconocimiento de la sanción moratoria aludida. 45.
Por tanto, conforme con el criterio del máximo órgano de la jurisdicción constitucional, la cuantía correspondiente a la penalidad por una sanción moratoria no tiene relevancia constitucional, toda vez que dicho rubro tiene el Radicación: 11001-03-15-000-2023-02446-01 Accionante: Gladis Muñoz Mancipe Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co carácter de ser una simple prestación adicional de naturaleza eminentemente patrimonial que no da lugar a la intervención del juez constitucional. 46.
A su vez, se pone de presente que la tutelante no acreditó encontrarse en una situación de especial sujeción, vulnerabilidad o de violación o amenaza de su derecho fundamental al mínimo vital, lo que imposibilita una flexibilización del criterio reiterado por esta Sección en relación con el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en asuntos como el estudiado. 47.
Por último, se pone de presente que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional. En estos asuntos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter económico, legal o patrimonial o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 2.7. Conclusiones 48. La Sala concluye que la presente acción es improcedente porque no satisface el requisito de relevancia constitucional, en la medida que los cargos propuestos apuntan a reabrir el debate procesal y no contienen la carga argumentativa mínima que se exige para estudiar el amparo contra providencias judiciales.
En consecuencia, se confirmará la decisión del a quo que declaró la improcedencia del amparo, por las razones ya expuestas. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la Fiduprevisora S.A., por lo expuesto en la cuestión previa de este proveído.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 22 de junio de 2023, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y terceros intervinientes, en la forma prevista Radicación: 11001-03-15-000-2023-02446-01 Accionante: Gladis Muñoz Mancipe Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.