Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-06207-00 Accionante: Gladis Arévalo Martinez Accionado: La Nación -Policía Nacional- Juzgado 8º Administrativo de Tunja y Tribunal Administrativo de Boyacá Tema: acción de tutela.

Subtema 1: presupuestos de procedencia contra providencia judicial. Subtema 2: inmediatez. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por Gladis Arévalo Martinez en contra del La Nación -Policía Nacional- Juzgado 8º Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela La señora Gladis Arévalo Martínez, actuando a través de apoderado, presentó escrito en uso del mecanismo de protección de tutela en el que solicitó el amparo de sus derechos al debido proceso, a la vida, al derecho de petición, y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por La Nación Policía Nacional, el Juzgado Octavo Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá con ocasión a la expedición del acto administrativo contenido en el oficio número 02803 ARPRE-GRUPE-UNPEN, Radicado número E0812-239673 del 17 de febrero de 2009 suscrito por el Jefe Grupo de Pensionados de la Policía Nacional, y las sentencias del 2 de abril de 2018 y el 14 de octubre de 2020 respectivamente, que le negaron el reconocimiento y pago de pensión de sobreviviente como consecuencia del fallecimiento de Rafael Humberto Cárdenas Vaca, y que se dictaron durante el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento de derecho identificado con el número 15001-33-31-059-2020-00244-00/01. 1.2.

Hechos Gladis Arévalo Martínez en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el 30 de octubre de 2009, promovió demanda en contra de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional con el objeto de obtener el reconocimiento de la pensión de sobreviviente en calidad de compañera permanente de Rafael Humberto Cárdenas Vaca quien trabajó para la Policía Nacional desde el 27 de julio de 1989 hasta el 15 de abril de 1999, fecha en la que falleció. Durante el trámite del proceso fueron vinculadas en calidad de litisconsortes necesarios Ximena Yeraldine Cárdenas Arévalo (hija de la accionante y el señor Cardenas Vaca) y Liseth Mayerli Cardenas Parra (hija del señor Cardenas Vaca con Marisol Parra Moreno).

Al asunto se le asignó el numeró de radicación 15001-33-31-059-2020-00244-00/01 y por reparto le correspondió conocerlo al Juzgado 8 Administrativo de Tunja, autoridad que, en providencia del 2 de abril de 2018 negó las pretensiones de la demanda porque consideró que las disposiciones aplicables, eran las contenidas en la ley 100 de 1993 en razón a que, respecto del derecho a la pensión de sobrevivientes resulta más favorable dicha normativa dado que, para acceder al derecho pensional la exigencia es la de haber cotizado al menos 26 semanas (Art. 46 ley 100 de 1993), mientras que en el régimen especial de la fuerza pública es de 12 años (Decreto 1212 de 1990 Art.163).

Una vez determinó el Juzgado la norma aplicable al caso, realizó la valoración de los medios de prueba allegados al expediente y negó las pretensiones. Adujo que la demandante no logró demostrar la convivencia efectiva con el causante, puesto que, las declaraciones extra proceso no fueron ratificadas, y el registro civil de nacimiento de su hija Ximena Yeraldine Cardenas Arévalo con Rafael Humberto Cárdenas Vaca, no era prueba suficiente para comprobar la convivencia efectiva.

La hoy accionante, a través de apoderado, presentó recurso de apelación en contra de la anterior decisión, manifestando que las declaraciones que no fueron tenidas en cuenta, por falta de ratificación, debían ser valoradas por el juez de segunda instancia en razón a que: i) quien debió solicitar la ratificación era la Policía Nacional pues la prueba fue presentada en su contra (Art. 222 C.G.P.), y ii) en el proceso 2013-00316-01 el Tribunal Administrativo del Casanare no encontró necesaria la ratificación de las declaraciones que se presentaron como medio de prueba, razón por la que, la exigencia de esta para su caso, rompe el principio de igualdad de cargas entre Ximena Yeraldine Cárdenas Arévalo y Liseth Mayerli Cárdenas Parra.

Y agregó que el juez debió decretar pruebas de oficio si consideraba que las aportadas no resultaban suficientes. El Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencia del 14 de octubre de 2020, destacó que no podía valorar las declaraciones allegadas al proceso con el rótulo de certificaciones con reconocimiento de firma de los señores: Martha Cecilia Cardenas Vaca y Roberto Cardenas, en razón a que no cumplen con los parámetros dispuestos en los artículos 229-298 y 299 del CPC, esto es, no fueron rendidas en un proceso judicial o administrativo, no se trata de personas en estado de enfermedad grave y por último, que si bien cuentan con la diligencia de presentación personal ante notaría, ello no es suficiente para demostrar que su contenido fue expresado bajo la gravedad de juramento, por lo que ratificó la decisión de excluir del análisis probatorio tal documentación. Respecto de las demás declaraciones extrajuicio adujo el Tribunal que valoradas en conjunto con el restante material probatorio, no le daban credibilidad suficiente para tener por demostrada la convivencia. Y refirió la contradicción que existía entre el contenido de cada una de estas declaraciones y las pruebas del expediente administrativo.

Refirió el tribunal que el único medio de prueba para comprobar la convivencia efectiva, era el registro civil de nacimiento de la señora Ximena Yeraldine Cárdenas Arévalo, que da cuenta del parentesco existente entre está última y los señores Gladis Arévalo Martínez y Humberto Cardenas Vaca, sin embargo, argumentó que, el hecho de la procreación de un hijo no basta para acreditar la convivencia efectiva y por tanto, confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de Gladis Arévalo Martínez. 1.3.

Pretensiones y argumentos del escrito de tutela. La accionante solicitó al juez constitucional: el amparo de sus derechos al debido proceso, a la vida, al derecho de petición, y al acceso a la administración de justicia que consideró vulnerados con la negativa al reconocimiento pensional por parte de la Policía Nacional, el Juzgado 8 Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá. Como argumento de su petición adujo que en sus respectivos pronunciamientos las autoridades judiciales cuestionadas en la presenta acción constitucional incurrieron en vías de hecho al desconocer que: “(i) con los testimonios ante NOTARIO está probado que Gladis Arévalo Martínez convivió en unión marital de hecho con Rafael Humberto Cárdenas Vaca (sic) desde mediados del año 1994 hasta el 15 de abril de 1999.

(ii) [D]e la unión marital de hecho, el 13 de junio de 1995 nació Ximena Yeraldine Cárdenas Arévalo, con ello probando que Gladis Arévalo Martínez y Rafael Humberto Cárdenas Vaca (sic) compartieron mesa lecho y (sic) techo durante los últimos cinco (5) años. (iii) Ximena Yeraldine Cárdenas Arévalo en el lapso del 13 de junio de 1995 y 13 de junio de 2013 fue menor de edad y posterior a esta fecha se allegó petición ante la Policía Nacional reclamando la pensión en la misma forma que lo hizo Liseth Mayerli Cárdenas Parra, prestación que fue reconocida.

(iv) Tanto el Juzgado 2º Administrativo de Yopal y Tribunal Administrativo del Casanare, providencia que ordenó reconocer pensión a la hija Liseth Mayerli Cárdenas Parra y atendiendo la misma providencia dentro del proceso No. 2013-316 la Policía Nacional reconoció a Ximena Yeraldine Cárdenas Arévalo hijas del CP. (F) Rafael Humberto Cárdenas Vaca (sic) y el derecho reclamado en la demanda presentada por Gladis Arévalo Martínez No. 15001-3331-008-2009-00286-01 y es exacta a lo pedido en el acto Administrativo sometido a control de legalidad, derecho contenido en el Art. 173 del decreto 1212/90”.

Así mismo argumentó que dichos pronunciamientos violaron directamente el principio de administración de justicia y el acceso a la administración de justicia. Respecto del desconocimiento del principio de administración de justicia expuso que “la Corte ha observado que aunque el derecho a un debido proceso se traduce en buena medida en un derecho de formas, ello no significa que éstas se justifiquen en sí mismas, sin miramiento a los derechos y garantías que a través de ellas se protegen, o que la actuación judicial deba sacrificarse por gracia del respeto a un mal entendido formalismo que vacíe de contenido el proceso.

Las formas del proceso judicial son, por su significado, un vehículo para la efectividad de las garantías procesales. Al referirse al acceso a la Administración de justicia afirmó, debe ser efectivo, lo cual se logra cuando, dentro de determinadas circunstancias y con arreglo a la ley el juez garantiza una igualdad a las partes, analiza las pruebas, llega a su libre convencimiento, aplica la constitución y la ley” En el presente caso no fueron analizadas las pruebas donde todas fueron sustentadas bajo la gravedad de juramento y el principio de la buena fe ante Notario incorporando así mismo una garantía real y efectiva para proferir fallo favorable”.

Adujo que, las providencias incurrieron en defecto sustantivo, el cual argumentó de la siguiente manera: “Como se ve tanto el Juzgado 8º Administrativo de Tunja, como el Tribunal Administrativo de Boyacá se niegan a cumplir con su deber de administrar justicia a nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley 1437/11, es decir tramitar la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho y en las decisiones de primera y segunda instancia no profirieron las providencias legales ordenando reconocer un derecho legalmente contenido en la ley, decisiones sustentadas en las siguientes vías de hecho. a) Por otro lado la Corte Constitucional ha señalado como una violación de los mandatos, constitucionales la prevalencia al derecho procedimental sobre el sustancial, en los siguientes términos: “(…) Si bien los jueces gozan de libertad para valorar las pruebas dentro del marco de la sana critica, no pueden desconocer la justicia material por un exceso ritual probatorio que se oponga a la prevalencia del derecho sustancial ( ).

La correcta Administración supone: (1º) Que en la aplicación del sistema probatorio de libre apreciación no se incurra, (i) ni en exceso ritual manifiesto, (ii) ni en una falta de valoración de las pruebas desconociendo la obligación legal y constitucional de apreciarlas en su conjunto, verbi gracia (a) ignorando la existencia de alguna, (b) omitiendo su valoración o (c) no dando por probado un hecho o circunstancia que del material probatorio emerge clara y objetivamente.

(2º) Que en el desarrollo de la sana critica el juez se sujete a los contenidos, postulados y principios constitucionales de forzosa aplicación, por ejemplo, la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas. b) De la misma manera el Honorable Consejo de Estado ha indicado: Respecto a los deberes procesales del juez, esta Corporación ha referido que: (…) El juez es el director del proceso y en tal virtud, es el responsable de la realización de los actos procesarles en forma regular y oportuna.

La corrección y el impulso del proceso para conducirlo hasta la oportunidad de la sentencia es además de una potestad, su obligación, como lo recuerda el Artículo 88 del C.P.C.”. Por último, argumentó que los pronunciamientos judiciales desconocieron los siguientes precedentes jurisprudenciales: Radicación:1100103-15-000-2015-03125-01 (AC) Actora Zulma Gómez de Rueda, Sentencia T-485/11, sentencia C-1035 de 2008, 25000-23-25-000-2005-2678-0101 (04335-004) (Consejo de Estado), entre otros, frente a estos, resalta la Sala que, la accionante no realizó análisis alguno respecto de la identidad fáctica entre los fallos referenciados y el presente asunto, se limitó a la enunciación de fallos que resolvían asuntos de sustitución pensional de Altas Cortes y Tribunales Administrativos, sin precisar los fallos de unificación jurisprudencial, o, aquellas decisiones calificadas como precedente judicial, ya sea del Consejo de Estado, o, de la Corte Constitucional en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011. 1.4.

Trámite de tutela e intervenciones 1.4.1. El Despacho del magistrado ponente, con auto del 24 de noviembre de 2022, admitió la acción de tutela, y ordenó comunicar a la Nación -Policía Nacional-, Juzgado Octavo Administrativo de Tunja y Tribunal Administrativo de Boyacá y a Ximena Geraldine Cárdenas Arévalo y Liseth (Lisbeth) Mayerli Cárdenas Parra como terceros con interés en el proceso, para que se pronunciaran sobre los hechos en que se sustentó la solicitud. 1.4.2.

Enviadas las notificaciones correspondientes, enviaron respuesta el Juzgado 8 Administrativo de Tunja, y el Tribunal Administrativo de Boyacá, por otra parte, los terceros con interés y la Nación Policía Nacional guardaron silencio. El Juez Octavo Administrativo de Tunja, solicitó tener en cuenta que la acción constitucional fue presentada más de dos años después de haberse emitido la sentencia de segunda instancia por parte del Tribunal Administrativo de Boyacá el 14 de octubre de 2020, a su vez argumentó que la decisión proferida por ese Juzgado responde a la valoración de los elementos de juicio que fueron legalmente decretados y analizando, además la jurisprudencia aplicable al sub judice, sin que se advierta la configuración de defecto sustantivo o, fáctico, máxime cuando la sentencia fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá. El Tribunal Administrativo de Boyacá, solicitó declarar la improcedencia de la acción constitucional en consideración a que: (i) el caso no supera el presupuesto de inmediatez;

(ii) no se configura el defecto fáctico alegado porque, contrario a lo afirmado por la accionante, el Tribunal Administrativo de Boyacá sí realizó la valoración de las declaraciones extra proceso, y de su confrontación con los restantes medios probatorios advirtió contradicciones que les restaron eficacia para acreditar la convivencia efectiva de la señora Gladis Arévalo con el señor CP Rafael Cárdenas, durante los 2 años anteriores a su fallecimiento;

(iii) inexistencia del defecto material o sustantivo alegado, porque en la sentencia del 14 de octubre de 2020, objeto de cuestionamiento, “dio aplicación al artículo 47 de la Ley 100 de 1993, y lo previsto en el Decreto 1212 de 1990, a efectos de estudiar el reconocimiento pensional de sobrevivientes demandado por la accionante”; (iv) como sustento del defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial el accionante se limitó a enunciar decisiones que resolvieron asuntos de sustitución pensional de Altas Cortes y Tribunales Administrativos, sin precisar cuáles son de unificación jurisprudencial o, aquellas decisiones calificadas como precedente judicial, ya sea del Consejo de Estado o de la Corte Constitucional en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011.

CONSIDERACIONES 2.1. Cuestión preliminar La Sala precisa que, si bien el accionante enunció en el escrito de tutela, cargos en contra de La Nación-Policía Nacional por la presunta vulneración al derecho de petición, analizados los mismos llega a la convicción que, estos hacen referencia a la negativa por parte de la Policía Nacional a reconocer a favor de Gladis Arévalo Martínez la pensión de sobreviviente, que reclamó como compañera permanente de Rafael Humberto Cárdenas Vaca.

Acto administrativo cuya legalidad cuestionó la interesada ante las autoridades judiciales aquí accionadas, esto es, el Juzgado Octavo Administrativo de Tunja en primera instancia y el Tribunal Administrativo de Boyacá en segunda instancia en el proceso bajo radicado 11001-03-15-000-2022-06207-00. En este orden, el análisis que efectuará la Sala comprende el pronunciamiento judicial que puso fin a la controversia, esto es, la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Boyacá. 2.2.

Competencia La Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, y lo previsto en el reglamento interno de la Corporación. 2.3. Procedibilidad de la acción de tutela En relación con las solicitudes de tutela frente a providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.3.1.

Legitimación en la causa Gladis Arévalo Martínez se encuentra legitimada en la causa por activa, toda vez que actúa directamente para deprecar el amparo del derecho fundamental del que es titular, este último que consideró conculcado por las accionadas. Ahora bien, esta Subsección también encuentra legitimada por pasiva a La Nación -Policía Nacional- Juzgado 8º Administrativo de Tunja y Tribunal Administrativo de Boyacá al ser las autoridades a quien se les atribuyó la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la vida, al derecho de petición, y al acceso a la administración de justicia. 2.3.2.

Inmediatez En relación con el requisito de inmediatez, es preciso resaltar que, si bien la acción de tutela se puede presentar en cualquier momento y lugar, su finalidad es la protección inmediata de los derechos fundamentales, de manera que se debe ejercer dentro de un plazo razonable, según las condiciones de tiempo, modo y lugar del caso concreto, para asegurar la protección oportuna del derecho vulnerado.

De lo contrario, la urgencia y la necesidad de intervención del juez de tutela quedarían desvirtuadas. Ahora bien, cuando la solicitud de amparo se presenta en contra de una providencia judicial, el requisito de inmediatez también se traduce en una garantía de seguridad jurídica y de los intereses de terceros, pues la sentencia cuestionada define un litigio y una situación jurídica en particular.

Por tal razón, este tipo de solicitudes exige una mayor rigurosidad, al punto que la doctrina constitucional ha definido la razonabilidad, prima facie, en un lapso de seis meses. El examen de los seis meses puede flexibilizarse cuando hay circunstancias fácticas que lo admitan. Al respecto, la Corte Constitucional ha identificado las siguientes variables de análisis, las cuales habilitan determinar cuándo se está ante una situación excepcional que permite no ceñirse de forma estricta al término en mención:    “…que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual”.

En Sentencia SU-499 DE 2016 la Corte Constitucional se refirió al principio de inmediatez en acciones de tutela que se interponen contra providencias judiciales sobre asuntos relacionados con el derecho a la pensión de sobrevivientes. Al respecto indicó: “En aquellos casos en que la acción de tutela se interponga contra una providencia judicial, que sustentó la negación del derecho a la pensión de sobreviviente en una norma inconstitucional, el requisito de inmediatez debe analizarse bajo el presupuesto de que la falta de pensión puede generar una vulneración que permanece en el tiempo de manera continua.

Además, como se expuso previamente, dada la relevancia constitucional del derecho a la pensión y su carácter imprescriptible e irrenunciable su falta de garantía pone en riesgo el goce efectivo de otros derechos fundamentales. Lo anterior se evidencia en el hecho de que para algunos ciudadanos las mesadas pensionales constituyen el único medio para satisfacer sus necesidades básicas; de manera que, sin estas se puede ver afectada la materialización del derecho fundamental al mínimo vital, entre otros derechos.

Así pues, si la persona depende de la pensión para sobrevivir, su carencia tiene como consecuencia una situación en la que la vulneración de derechos es continua y actual, pues se encuentra en una situación en la que carece de las posibilidades para satisfacer mínimamente condiciones de dignidad humana. Por las razones anteriores, resulta insuficiente que el análisis del cumplimiento del principio de inmediatez se limite a un cálculo del tiempo transcurrido entre la providencia que se cuestiona y la interposición de la acción de tutela, puesto que al juez le corresponde analizar si la amenaza para el goce efectivo de los derechos fundamentales a la pensión de sobreviviente y al mínimo vital ha permanecido en ese tiempo.” 2.4.1.

En el sub-lite, la Sala observa que la sentencia de segunda instancia, objeto de tutela, fue proferida el 14 de octubre de 2020 y notificada el 16 de octubre del mismo año, cobrando ejecutoria el 21 de octubre de 2020. Por otro lado, la solicitud de amparo fue incoada el 22 de noviembre de 2022 mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General de esta Corporación, por lo que, para esa fecha, habían transcurrido mucho más de seis meses desde que el accionante Gladis Arévalo Martínez se enteró del contenido de la providencia que cuestionó y en consecuencia el ejercicio de la acción no cumplió, prima facie, el requisito de procedibilidad.

Aunado a lo anterior, no se expusieron los motivos que le impidieron a la accionante acudir ante el juez constitucional en un término que pueda ser considerado como razonable, para solicitar el amparo de sus derechos. Así mismo, vale la pena resaltar que, en el presente asunto la negación a acceder a la pensión de sobreviviente como consecuencia de la muerte del señor Rafael Humberto Cárdenas Vaca en favor de Gladis Arévalo Martínez se fundamentó, por parte de las autoridades judiciales, en la falta de acreditación de las condiciones que le permitieran afirmar ser compañera permanente del este, en especial, a lo atinente a la convivencia efectiva durante por lo menos dos años con anterioridad a su muerte, esto de conformidad con lo dispuesto en los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, (conforme el pronunciamiento que hiciera la Corte Constitucional en sentencia C 389 de 1996 de este último artículo), es decir que no es un asunto de aquellos en donde se pueda suprimir la exigencia del requisito de inmediatez, para la procedencia de la acción constitucional.

Consecuente, esta Subsección declarará la improcedencia de las pretensiones del escrito tutela respecto a la decisión emitida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 14 de octubre de 2020, con base en las razones consignadas en este proveído. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo de tutela deprecado por la señora Gladis Arevalo Martínez por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.

TERCERO: REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, CFIV