CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Núm. único de rad: 11001-03-15-000-2024-04153-011 (acumulado) 11001-03-15-000-2024-03980-012 11001-03-15-000-2024-04285-013 11001-03-15-000-2024-05727-014 Referencia: Acción de tutela ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN TESIS: SE CONFIRMA LA DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA QUE AMPARÓ EL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO.
LA SECCIÓN SEGUNDA SE APARTÓ DE LA JURISPRUDENCIA REITERADA Y UNIFORME DE LA CORTE CONSTITUCIONAL RESPECTO DE LA COMPETENCIA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN PARA SANCIONAR CON DESTITUCIÓN E INHABILIDAD A SERVIDORES PÚBLICOS DE ELECCIÓN POPULAR. 1 Acción de tutela promovida contra las sentencias de 3 de mayo de 2024, radicación 8500123-33-000- 2013-00249-02, 9 de mayo de 2024, radicación 25000-23-42-000-2015-03436-01, 4 de julio de 2024, radicación 05001-23-33-000-2014-01307-01, 10 de julio de 2024 con radicación 15001-23-33-000- 2017-00478-01, 26 de junio de 2024 con radicación 08001-23-33-000-2020-00392-02, 26 de junio de 2024 con radicación 73001-23-33-000-2019-00042-01, 30 de mayo de 2024 con radicación 08001-23- 33-000-2020-00388-01, 3 de mayo de 2024 con radicación 54001-23-33-000-2016-00221-01, 24 de mayo de 2024 con radicación 54001-23-33-000-2016-00224-01, 18 de julio de 2024 radicado 73001- 23-33-000-2014-00294-01. 2 Acción de tutela acumulada mediante auto de 5 de septiembre de 2024, C.P. Martín Bermúdez Muñoz, promovida contra las sentencias de 9 de mayo de 2024 con radicación 52001-23-33-000-2014-00563- 01, 6 de junio de 2024 con radicación 11001-03-25-000-2016-00563-01, 6 de junio de 2024 con radicación 11001-03-25-000-2016-00592-00, 9 de mayo de 2024 con radicación 27001-23-33-000- 2014-00010-01, 9 de mayo de 2024 con radicación 68001-23-33-000-2021-00070-01, 15 de mayo de 2024 con radicación 15001-23-33-000-2017-00604-01, 23 de mayo de 2024 con radicación 41001-23- 33-000-2015-00905-01, 5 de junio de 2024 con radicación 11001-03-25-000-2016-00173-00, 3 de mayo de 2024 con radicación 05001-23-33-000-2015-01775-01, 15 de mayo de 2024 con radicación 25000-23-42-000-2017-05284-03, 25 de abril de 2024 radicado 17001-23-33-000-2019-00613-01. 3 Acción de tutela acumulada mediante auto de 6 de septiembre de 2024, C.P. Martín Bermúdez Muñoz, promovida contra las sentencias de 12 de diciembre de 2023 con radicación 18001-23-33-000-2016- 00231-01, 12 de diciembre de 2023 con radicación 76001-23-33-000-2015-01017-01, 12 de diciembre de 2023 con radicación 13001-23-33-000-2015-00784-01, sentencia de 8 de febrero de 2024 con radicación 05001-23-33-000-2016-01396-00, 22 de febrero de 2024 con radicación 20001-23-33-003- 2017-00007-01, 15 de febrero de 2024 con radicación 11001-03-25-000-2010-00052-00, 4 de abril de 2024 con radicación 70001-23-33-000-2014-00058-01, 11 de abril de 2024 con radicación 11001-03- 25-000-2019-00359-00, 18 de abril de 2024 con radicación 52001-23-33-000-2015-00285-01, 23 de mayo de 2024 con radicación 44001-23-40-000-2016-00156-01, 9 de mayo de 2024 con radicación 73001-23-33-000-2019-00344-01, 9 de mayo de 2024 con radicación 73001-23-33-000-2019-00289- 01 y 9 de mayo de 2024 con radicación 25000-23-42-000-2013-01351-01. 4 Acción de tutela acumulada mediante auto de 5 de noviembre de 2024, C.P. Alberto Montaña Plata promovida contra las sentencias de 25 de julio de 2024 con radicación 52001-23-33-000-2018-00394- 01, 18 de julio de 2024 con radicación 15001-23-33-000-2019-00530-01, 1o. de agosto de 2024 con radicación 15001-23-33-000-2019-00639-01, 25 de julio de 2024 con radicación 41001-23-33-000- 2017-00175-01, 2 de octubre de 2024 con radicación 27001-23-33-000-2018-00099-01, 2 de octubre de 2024 con radicación 17001-23-33-000-2018-00136-01, 2 de octubre de 2024 con radicación 27001- 23-33-000-2018-90017-1, 2 de octubre de 2024 con radicación 44001-23-40-000-2016-00192-01, 2 de octubre de 2024 con radicación 54001-23-33-000-2109-00356-01, 2 de octubre de 2024 con radicación 54001-23-33-000-2019-00252-01, 2 de octubre de 2024 con radicación 73001-23-33-000- 2019-00301-01 y 2 de octubre de 2024 con radicación 73001-23-33-000-2019-00229-01. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN DERECHO FUNDAMENTAL: DEBIDO PROCESO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala5 decide la impugnación interpuesta por los señores JORGE BOLÍVAR TORRES, JESÚS ANDRADE MEJÍA, CARLOS ARTURO TRIANA VEGA, ROBÍN BASILIO CASTRO FALLACE, JAIME ENRIQUE MOSQUERA MORILLO, JHON JAMES MOSQUERA MATURANA, PEDRO PALACIOS RENTERÍA, LINDA ESPERANZA PERDOMO RAMÍREZ, la AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO y la parte actora contra la sentencia de 24 de febrero de 2025, mediante la cual la SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “B” DEL CONSEJO DE ESTADO6 declaró IMPROCEDENTE la acción de tutela frente a las sentencias de 12 de diciembre de 2023, proferidas dentro de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 2015-01017-01, 2015-00784-01 y 2016-00231-01, por no cumplir con el requisito de la inmediatez y AMPARÓ el derecho fundamental al debido proceso y, en consecuencia, dejó sin efecto las demás providencias cuestionadas.
I.
ANTECEDENTES 5 Con exclusión del doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes a quien inicialmente le fue repartido el proceso acumulado de la referencia y que por virtud del impedimento manifestado por auto del 17 de julio de 2025 se le aceptó y se le separó del conocimiento y participación en este asunto, motivo por el cual pasó a cargo de la magistrada ponente de esta decisión. 6 En adelante la Sección Tercera. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN I.1.- La Solicitud La PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN7, por conducto de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección del derecho fundamental al debido proceso, el cual estima vulnerado por la SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIONES “A” y “B” DEL CONSEJO DE ESTADO8 con ocasión de las providencias que DECLARARON la nulidad de las sanciones disciplinarias de destitución e inhabilidad impuestas por la PGN contra unos servidores públicos de elección popular, sustentada en la incompetencia de la entidad para imponer tales sanciones.
Las sentencias cuestionadas se dictaron en los siguientes procesos tramitados bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, así: • FALLOS CUESTIONADOS EN LA ACCIÓN DE TUTELA CON NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN 2024-04153-01 Fecha de la providencia Radicado núm. 3 de mayo de 2024 85001-23-33-000-2013-00249-02 9 de mayo de 2024 25000-23-42-000-2015-03436-01 4 de julio de 2024 05001-23-33-000-2014-01307-01 10 de julio de 2024 15001-23-33-000-2017-00478-01 26 de junio de 2024 08001-23-33-000-2020-00392-02 26 de junio de 2024 73001-23-33-000-2019-00042-01 30 de mayo de 2024 08001-23-33-000-2020-00388-01 3 de mayo de 2024 54001-23-33-000-2016-00221-01 24 de mayo de 2024 54001-23-33-000-2016-00224-01 18 de julio de 2024 73001-23-33-000-2015-00589-01 18 de julio de 2024 13001-23-33-000-2014-00294-01 7 En adelante la PGN. 8 En adelante la Sección Segunda. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN • FALLOS CUESTIONADOS EN LA ACCIÓN DE TUTELA CON NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN 2024-03980-019 Fecha de la providencia Radicado núm. 9 de mayo de 2024 52001-23-33-000-2014-00563-01 6 de junio de 2024 11001-03-25-000-2016-00592-00 9 de mayo de 2024 27001-23-33-000-2014-00010-01 9 de mayo de 2024 68001-23-33-000-2021-00070-01 15 de mayo de 2024 15001-23-33-000-2017-00604-01 23 de mayo de 2024 41001-23-33-000-2015-00905-01 5 de junio de 2024 11001-03-25-000-2016-00173-00 3 de mayo de 2024 05001-23-33-000-2015-01775-01 15 de mayo de 2024 25000-23-42-000-2017-05284-03 25 de abril de 2024 17001-23-33-000-2019-00613-01 • FALLOS CUESTIONADOS EN LA ACCIÓN DE TUTELA CON NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN 2024-04285-0110 Fecha de la providencia Radicado núm. 12 de diciembre de 2023 18001-23-33-000-2016-00231-01 12 de diciembre de 2023 76001-23-33-000-2015-01017-01 12 de diciembre de 2023 13001-23-33-000-2015-00784-01 8 de febrero de 2024 05001-23-33-000-2016-01396-00 22 de febrero de 2024 20001-23-33-003-2017-00007-01 15 de febrero de 2024 11001-03-25-000-2010-00052-00 4 de abril de 2024 70001-23-33-000-2014-00058-01 11 de abril de 2024 11001-03-25-000-2019-00359-00 18 de abril de 2024 52001-23-33-000-2015-00285-01 23 de mayo de 2024 44001-23-40-000-2016-00156-01 9 de mayo de 2024 73001-23-33-000-2019-00344-01 9 de mayo de 2024 73001-23-33-000-2019-00289-01 9 de mayo de 2024 25000-23-42-000-2013-01351-01 • FALLOS CUESTIONADOS EN LA ACCIÓN DE TUTELA CON NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN 2024-05727-0111 Fecha de la providencia Radicado núm. 25 de julio de 2024 52001-23-33-000-2018-00394-01 18 de julio de 2024 15001-23-33-000-2019-00530-01 1o. de agosto de 2024 15001-23-33-000-2019-00639-01 25 de julio de 2024 41001-23-33-000-2017-00175-01 2 de octubre de 2024 27001-23-33-000-2018-00099-01 2 de octubre de 2024 17001-23-33-000-2018-00136-01 2 de octubre de 2024 17001-23-33-000-2018-00136-01 9 Acumulado en cumplimiento de la providencia del 5 de septiembre de 2024. 10 Acumulado según providencia de 6 de septiembre de 2024. 11 Acumulado en cumplimiento de la providencia del 5 de noviembre de 2024. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN 2 de octubre de 2024 27001-23-33-000-2018-90017-01 2 de octubre de 2024 44001-23-40-000-2016-00192-01 2 de octubre de 2024 54001-23-33-000-2019-00356-01 2 de octubre de 2024 54001-23-33-000-2019-00252-01 2 de octubre de 2024 73001-23-33-000-2019-00301-01 2 de octubre de 2024 73001-23-33-000-2019-00229-01 I.2.- Hechos Indicó la parte actora que el señor GERMÁN OROZCO BARRERA y otras personas, en su condición de servidores públicos de elección popular, fueron sancionados disciplinariamente con destitución e inhabilidad mediante actos administrativos emitidos por la Procuraduría General de la Nación. Afirmó que tales sancionados disciplinariamente, promovieron demandas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra, con el fin de que se dejaran sin efectos los actos administrativos emitidos en virtud de los procesos disciplinarios seguidos contra cada uno de estos y, en su lugar, se revocaran las sanciones impuestas.
Los servidores públicos sancionados se identifican a continuación: 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN Servidor público Radicación del proceso y sentencia cuestionada Calidad del funcionario elegido por voto popular Sanción disciplinaria impuesta por la Procuraduría General de la Nación GERMÁN OROZCO BARRERAL, OROMAIRO AVELLA BALLESTEROS Y JOSÉ REINALDO PÉREZ PORAGAUTA 85001233300020130024902 Sentencia de 3 de mayo de 2024.
Concejales de Yopal (Casanare) para el período 2008- 2011 Destitución e inhabilidad general por 18 años JUAN CARLOS GIRALDO ROMERO 25000234200020150343601 Sentencia de 9 de mayo de 2024 Alcalde de Hispania (Antioquia) período 2012- 2015 Destitución e inhabilidad general por 12 años JUAN DAVID BENJUMEA 05001233300020140130701 Sentencia de 4 de julio de 2024 Alcalde de Hispania (Antioquia) período 2008- 2011 Destitución e inhabilidad general por 10 años CARLOS ARTURO TRIANA VEGA 15001233300020170047801 Sentencia de 29 de junio de 2024 Alcalde de Tibasosa (Boyacá) período 2012- 2015 Destitución e inhabilidad general por 10 años.
Por Irregularidades en la suscripción del contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión CPS G- 017 ROBÍN BASILIO CASTRO FALLECE 08001233300020200039202 Sentencia de 26 de junio de 2024 Concejal de Soledad (Atlántico) período 2016- 2019 Destitución e inhabilidad general por 10 años JORGE LUCIANO BOLÍVAR TORRES 73001233300020190004201 Sentencia de 26 de junio de 2024 Concejal de Ibagué (Tolima) período 2016- 2019 Suspensión en el ejercicio del cargo por 9 meses JUAN CARLOS OROZCO LLERENA 08001233300020200038801 Sentencia de 30 de mayo de 2024 Concejal de Soledad (Atlántico) período 2016- 2019 Destitución e inhabilidad general por 10 años VÍCTOR JESÚS DAZA RODRÍGUEZ 54001233300020160022101 Sentencia de 3 de mayo de 2024 Concejal de Cúcuta (Norte de Santander) período 2012- 2015 Destitución e inhabilidad general por 10 años JOSÉ ERIBERTO MUÑOZ RUÍZ 54001233300020160022401 Sentencia de 24 de mayo de 2024 Alcalde de Puerto Santander (Norte de Santander) Destitución e inhabilidad general por 10 años 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN Servidor público Radicación del proceso y sentencia cuestionada Calidad del funcionario elegido por voto popular Sanción disciplinaria impuesta por la Procuraduría General de la Nación período 2012- 2015 JOSÉ HUMBERTO CRUZ CARRILLO 73001233300420150058901 Sentencia de 18 de julio de 2024 Concejal de Venadillo (Tolima) Destitución e inhabilidad general por 13 años JAIME DOMINGO DE ÁVILA FERNÁNDEZ 13001233300020140029401 Sentencia de 18 de julio de 2024 Concejal de Cartagena (Bolívar) período 2012- 2015 Destitución e inhabilidad general por 10 años JESÚS ALBERTO ANDRADE MEJÍA 52001233300020140056301 Sentencia de 9 de mayo de 2024 Alcalde Tangua (Nariño) período 2008- 2011 Destitución e inhabilidad general por 11 años JUAN CARLOS MARTÍNEZ SINISTERRA 11001032500020160059200 Sentencia de 6 de junio de 2024 Senador de la República para los períodos 2002-2006 y 2006-2009 Destitución e inhabilidad general por 20 años FRANKLIN FIDEL HINESTROZA y WINSTON MORENO MOSQUERA 27001233300020140001001 Sentencia de 9 de mayo de 2024 Alcalde y tesorero de Cantón (Chocó) período 2004- 2007 Inhabilidad general por 18 años ELBA CARVAJAL VALENCIA 68001233300020210007001 Sentencia de 9 de mayo de 2024 Alcaldesa de Guaca (Santander) período 2012- 2015 Destitución e inhabilidad general por 10 años JAIRO LÓPEZ RODRÍGUEZ 15001233300020170060401 Sentencia de 15 de mayo de 2024 Alcalde de Sotaquirá (Boyacá) período 2008- 2011 Destitución e inhabilidad general por 10 años LUIS FELIPE CONDE LASSO 41001233300020150090501 Sentencia de 23 de mayo de 2024 Alcalde de Aipe (Huila) período 2008-2011 Suspensión en el ejercicio del cargo por 2 meses JORGE IVÁN OSPINA GÓMEZ 11001032500020160017300 Sentencia de 5 de junio de 2024 Alcalde de Cali (Valle del Cauca) período 2008-2011 Suspensión en el ejercicio del cargo por 2 meses JHON FREDY ORTIZ TABARES 05001233300020150177501 Sentencia de 3 de mayo de 2024 Alcalde de Heliconia (Antioquia) período 2012- 2015 Suspensión en el ejercicio del cargo por 1 mes NELSON CASTRO RODRÍGUEZ 25000234200020170528403 Sentencia de 15 de mayo de 2024 Concejal de Bogotá (Cundinamarca) período 2016- 2019 Destitución e inhabilidad por 11 años 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN Servidor público Radicación del proceso y sentencia cuestionada Calidad del funcionario elegido por voto popular Sanción disciplinaria impuesta por la Procuraduría General de la Nación RONAL FABIÁN BONILLA RICARDO 17001233300020190061301 Sentencia de 25 de abril de 2024 Concejal de Manizales (Caldas) Destitución e inhabilidad general por 10 años VÍCTOR ISIDRO MARTÍNEZ LOAIZA 18001233300020160023101 Sentencia de 12 de diciembre de 2023 Gobernador del Caquetá período 2012-2015 Destitución e inhabilidad general por 11 años ADOLFO LEÓN ESCOBAR PINEDA Y OTROS 76001233300020150101701 Sentencia de 12 de diciembre de 2023 Alcalde de Pradera (Valle del Cauca) período 2012- 2015 Suspensión en el ejercicio del cargo por 3 meses RAFAEL ENRIQUE PRETEL MARTÍNEZ 13001233300020150078401 Sentencia de 12 de diciembre de 2023 Concejal de Turbaco (Bolívar) período 2012- 2015 Destitución e inhabilidad por 15 años ÓSCAR DE JESÚS SEPÚLVEDA LONDOÑO 05001233300020160139600 Sentencia de 8 de febrero de 2024 Alcalde de San Andrés de Cuerquia (Antioquia) período 2012- 2015 Destitución e inhabilidad por 10 años JULIO CÉSAR CASADIEGOS NAVARRO 20001233300320170000701 Sentencia de 22 de febrero de 2024 Diputado de la Asamblea del Cesar período 2016-2019 Destitución e inhabilidad por 10 años CARLOS ELÍAS SÁNCHEZ CORTES Y OTROS 11001032500020100005200 Sentencia de 15 de febrero de 2024 Alcalde y Concejales de Fusagasugá (Cundinamarca) período 2004- 2007 Destitución e inhabilidad por 15 años y suspensión por 3 meses del cargo.
JAIRO JOSÉ OLMOS GARCÍA 70001233300020140005801 Sentencia de 4 de abril de 2024 Concejal de San Juan de Betulia (Sucre) período 2012-2014 Destitución e inhabilidad por 10 años GONZALO RODRÍGUEZ BOHORQUEZ 11001032500020190035900 Sentencia de 11 de abril de 2024 Alcalde de Nunchía (Casanare) período 2005- 2008 Destitución e inhabilidad por 10 años JORGE ARMANDO NARVÁEZ 52001233300020150028501 Sentencia de 18 de abril de 2024 Alcalde de Ospina (Nariño) período 2012- 2015 Suspensión en el ejercicio del cargo por 1 mes JUAN FRANCISCO GÓMEZ CERCHAR 44001234000020160015601 Sentencia de 23 de mayo de 2024 Gobernador de la Guajira período 2012- 2015 Destitución e inhabilidad por 17 años 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN Servidor público Radicación del proceso y sentencia cuestionada Calidad del funcionario elegido por voto popular Sanción disciplinaria impuesta por la Procuraduría General de la Nación CARLOS ANDRÉS PORTELA CALDERÓN 73001233300020190034401 Sentencia de 9 de mayo de 2024 Concejal de Ibagué (Tolima) período 2016- 2019 Suspensión en el ejercicio del cargo por 9 meses HASBLEIDY MORALES LOZANO 73001233300020190028901 Sentencia de 9 de mayo de 2024 Concejal de Ibagué (Tolima) período 2016- 2019 Suspensión en el ejercicio del cargo por 9 meses JAIR ANTONIO VARGAS ROMERO 25000234200020130135101 Sentencia de 9 de mayo de 2024 Alcalde de Pandi (Cundinamarca) período atípico 2005-2007 Destitución e inhabilidad por 10 años HÉCTOR FAVIO CASTILLO ARMERO 52001233300020180039401 Sentencia de 25 de julio de 2024 Alcalde de Arboleda (Nariño) período 2012- 2015 Destitución e inhabilidad por 10 años CARLOS ARTURO TRIANA VEGA 15001233300020190053001 Sentencia de 18 de julio de 2024 Alcalde de Tibasosa (Boyacá) período 2012- 2015 Destitución e inhabilidad por 10 años.
Irregularidades en celebración de convenido de cooperación. DORA BELKIS GÓMEZ CETINA 15001233300020190063901 Sentencia de 1o. de agosto de 2024 Alcalde de Chita (Boyacá) período 2012- 2015 Destitución e inhabilidad por 15 años Delio González Carvajal 41001233300020170017501 Sentencia de 25 de julio de 2024 Alcalde de Garzón (Huila) período 2012- 2015 Suspensión en el ejercicio del cargo por 6 meses JAIME ENRIQUE MOSQUERA MURILLO, JHON JAMES MOSQUERA MATURANA y PEDRO PALACIOS RENTERÍA 27001233300020180009901 Sentencia de 2 de octubre de 2024 Concejal de Quibdó (Chocó) período 2016- 2019 Destitución e inhabilidad por 15 y 18 años JUAN MANUEL LLANO URIBE 17001233300020180013601 Sentencia de 2 de octubre de 2024 Alcalde de Manizales (Caldas) período 2008- 2011 Destitución e inhabilidad por 15 años OTONIEL CUESTA PALACIOS, MARINO GUERRERO ROA y JOSÉ DANECY PALOQUEME LEMUS 27001233300020189001701 Sentencia de 2 de octubre de 2024 Concejales de Lloró (Chocó) período 2012- 2015 Suspensión en el ejercicio del cargo por 6 meses ILLER ENRIQUE ACOSTA MEJÍA, ALOIMA RAFAEL MIRANDA 44001234000020160019201 Sentencia de 2 de octubre de 2024 Concejales de Riohacha (La Guajira) período 2012-2015 Suspensión en el ejercicio del cargo por 9 meses 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN Servidor público Radicación del proceso y sentencia cuestionada Calidad del funcionario elegido por voto popular Sanción disciplinaria impuesta por la Procuraduría General de la Nación ARREGOCÉS, NELVIS JOSEFINA OJEDA LÓPEZ, RAFAEL HIDALDO PÉREZ NIEVES, JOSÉ RAMIRO BERMÚDEZ COTES, CIRO ANDRÉS DELUQUE VERGARA, LUIS ANTONIO OJEDA GIL, BRIAN RODRÍGUEZ LEÓN, GHANDI EDER ROMERO EPINAYÚ, JUAN CARLOS SUAZA MÓVIL, JORHE MARIOURECHE MOSCOTE, AMÍLCAR HERNANDO GÓMEZ TORO, REINALDO DELIQUE DÍAZ Y OLIMPO GABRIEL NÚÑEZ DE ARMAS MIRIAM PRADO CARRASCAL 54001233300020190035601 Sentencia de 2 de octubre de 2024 Alcalde de Ocaña (Norte de Santander) período 2016- 2019 Destitución e inhabilidad por 10 años HENRY MANUEL VALERO PEINADO 54001233300020190025201 Sentencia de 2 de octubre de 2024 Alcalde de Puerto Santander (Norte de Santander) período 2012- 2015 Destitución e inhabilidad por 10 años LINDA ESPERANZA PERDOMO RAMÍREZ 73001233300020190030101 Sentencia de 2 de octubre de 2024 Concejal de Ibagué (Tolima) período 2016- 2019 Suspensión en el ejercicio del cargo por 9 meses HUMBERTO QUINTERO GARCÍA 73001233300020190022901 Sentencia de 2 de octubre de 2024 Concejal de Ibagué (Tolima) período 2016- 2019 Suspensión en el ejercicio del cargo por 9 meses Refirió que los enlistados procesos fueron decididos en única o segunda instancia, respectivamente, por las Subsecciones “A” y “B” 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN de la Sección Segunda del Consejo de Estado y, en todas, se accedió a las pretensiones formuladas y se declaró la nulidad de las sanciones disciplinarias, con fundamento en que la PGN carecía de competencia para ejercer control disciplinario sobre los servidores públicos de elección popular.
I.3. Fundamentos de derecho A juicio de la entidad actora, la SECCIÓN SEGUNDA incurrió en violación directa de la Constitución, toda vez que, de conformidad con los artículos 209 y 277.6 de la Carta Política, los servidores públicos que se aparten de su objetivo serán responsables de las sanciones disciplinarias dispuestas por la Ley, cuya vigilancia le corresponde a la PGN por estar a su cargo examinar la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, incluso de aquellos funcionarios de elección popular.
Afirmó que la SECCIÓN SEGUNDA incurrió en desconocimiento del precedente dispuesto por la Corte Constitucional en materia de su competencia para disciplinar y sancionar funcionarios de elección popular. Destacó que el Estado reconoce competencias y establece procedimientos para que diferentes autoridades judiciales y no 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN judiciales adelanten las investigaciones que correspondan y adopten e impongan las sanciones necesarias, cuando el actuar de los servidores públicos sea contrario a la ley.
En esa medida, advirtió que en sentencia C-086 de 2019, la Corte Constitucional se pronunció sobre la facultad de esa entidad para suspender provisionalmente a los servidores públicos durante la investigación disciplinaria o el juzgamiento por faltas calificadas como graves o gravísimas. Agregó que la Corte Constitucional en la mencionada providencia destacó que, en relación con el texto del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos – CADH, no puede considerarse que: i) exista una doctrina pacífica de la Corte Interamericana de Derechos Humanos – CIDH sobre la interpretación de las expresiones “exclusivamente”, “condena” y “proceso penal”; ii) existen casos anteriores y posteriores al caso López Mendoza, en los cuales la decisión de la CIDH sobre la vulneración o no del artículo 23 de la CADH no se funda en el tipo de órgano que toma la decisión o en su competencia, sino en la justificación de dicha decisión, lo que lleva a asumir que tal competencia no amerita reparos y; iii) la CADH, como lo ha puesto de presente la CIDH y como, además, lo 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN impone el artículo 29 de la CADH, debe interpretarse de manera armónica con otras normas, tanto nacionales como supranacionales.
Resaltó que en la sentencia C-111 de 2019, la Corte Constitucional reiteró la línea jurisprudencial en torno a la validez constitucional sobre la competencia de la que goza la entidad para sancionar a funcionarios públicos de elección popular. También afirmó que en la sentencia C-030 de 2023, el Tribunal Constitucional, ante el nuevo diseño normativo que introdujo la Ley 2094 de 29 de junio de 202112, reiteró su postura conforme a la cual las competencias de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar a los servidores públicos de elección popular devienen de la Constitución Política.
Que dicho fallo en un ejercicio de armonización con la CADH y las órdenes impartidas en la sentencia Petro vs Colombia, determinó que las sanciones de inhabilidad, destitución y suspensión impuestas a los funcionarios elegidos democráticamente, en ejercicio de su cargo, debían tener intervención judicial, para lo cual dispuso que el recurso extraordinario de revisión dispuesto en la Ley 2094 de 2021 12 “Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones”. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN fungía como el mecanismo para garantizar la conformidad de estos actos administrativos sancionatorios al estándar de la Convención. Destacó que la autoridad judicial accionada desconoció el auto de 22 de abril de 202113 proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado en pleno, por medio del cual dispuso que, en criterio de la Corporación, existen diferentes interpretaciones y decisiones respecto de la competencia de la Procuraduría General de la Nación para imponer sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad a servidores públicos elegidos por voto popular que no estén en el ejercicio del cargo.
Sostuvo que se incurrió en defecto sustantivo al desconocer lo dispuesto en el artículo 277 de la Constitución Política, en lo que respecta a la competencia que se le asignó para disciplinar funcionarios de elección popular e imponer sanciones que fueron anteriores a la sentencia del caso Petro Urrego vs Colombia, incluso, previo a la expedición de las leyes 1952 de 28 de enero de 201914 y 2094 de 2021. 13 Número único de radicación 2013-00305-01 (3554-2018). 14 “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario se derogan la ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN Por último, puso de presente que la solicitud de amparo de la referencia cumple con los requisitos generales para su procedencia, especialmente porque el asunto litigioso por su naturaleza rebosa los linderos del recurso extraordinario de revisión. I.4.- Pretensiones La actora solicitó el amparo del derecho fundamental al debido proceso y, en consecuencia, pidió: “[…] Dejar sin efectos las sentencias proferidas por el Consejo de Estado - Sección Segunda, relacionadas en la tabla 1. 2.
En consecuencia, se ordene al Consejo de Estado - Sección Segunda que, en un término razonable, profiera sentencias sustitutivas en donde el factor competencia se analice de conformidad con las normas constitucionales y el precedente de la Corte Constitucional en lo que hace al control disciplinario sobre los servidores públicos de elección popular que no se encontraban en ejercicio de funciones del cargo para el cual fueron elegidos al momento de la imposición de la sanción. En ese orden, se analicen las causales de nulidad alegadas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que no fueron objeto de estudio en las sentencias cuestionadas […]”.
I.5.- Defensa I.5.1.- La SECCIÓN SEGUNDA pese a ser notificada en debida forma del presente trámite constitucional, guardó silencio. 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN I.6.- Intervinientes En esta solicitud de tutela se vincularon a cada uno de los expedientes acumulados a los accionante de los procesos ordinarios en los que se dictaron los fallos objeto de este amparo e intervinieron los siguientes: I.6.1.- El señor CARLOS ARTURO TRIANA VEGA sostuvo que la SECCIÓN SEGUNDA no ha vulnerado de ninguna forma los derechos fundamentales de la actora y, menos ha desconocido la Constitución Política y los precedentes de la Corte Constitucional, comoquiera que la jurisprudencia del Consejo de Estado y la CIDH es de obligatorio cumplimiento.
Resaltó que la CIDH ha considerado que la imposición de sanciones de destitución e inhabilidad de funcionarios públicos elegidos por voto popular por parte de una autoridad administrativa disciplinaria es incompatible con lo dispuesto en el artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Indicó que, en su caso, la sanción no fue impuesta por el juez competente, y las sanciones aplicadas no fueron resultado de un proceso penal, en el que tendrían que haberse respetado las 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN garantías judiciales, razón por la cual la autoridad judicial accionada dejó sin efectos los actos administrativos que demandó. Solicitó resolver de manera desfavorable las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. I.6.2.- El señor OROMAIRO AVELLA BALLESTEROS indicó que la autoridad judicial accionada siguió la interpretación del artículo 23.2 de la CADH, frente a la falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación para inhabilitar y destituir a los servidores públicos de elección popular.
Resaltó que la accionante no agotó oportunamente los mecanismos que tuvo a su alcance, como lo era el recurso extraordinario de revisión, el incidente de nulidad, el recurso de súplica y la solicitud de aclaración de la sentencia; y que, además, existieron otras providencias anteriores sobre el mismo asunto y contra las cuales pudo reclamar la supuesta vulneración del derecho fundamental alegado, lo cual no hizo.
Adujo que las sentencias proferidas antes del 3 de mayo de 2024 no fueron objeto de censura por parte de la actora, lo que desconoce 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN el derecho a la igualdad, pues únicamente se está debatiendo la postura en un grupo determinado de procesos, que los ubica en una situación de desventaja frente a aquellos que no promovieron la acción de tutela.
Por lo anterior, estima que debe declararse improcedente la solicitud de amparo de la referencia. I.6.3.- La AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JUDICIAL DEL ESTADO15 solicitó declarar improcedente la acción de tutela o, en su defecto, denegar el amparo deprecado debido a que las providencias cuestionadas no incurrieron en defecto alguno. Pidió valorar las implicaciones que tendría el Estado en materia de responsabilidad internacional al acceder a las pretensiones de amparo y también, el complejo escenario que representa para la defensa jurídica internacional del Estado.
Afirmó que la tutela no satisface los requisitos generales de la relevancia constitucional y la subsidiariedad, toda vez que no se demuestra que las sentencias cuestionadas hayan afectado de manera irrazonable y desproporcionada un derecho fundamental; y 15 En adelante ANDJE. 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN que, además, la actora cuenta con el recurso extraordinario de revisión para controvertirlas.
Sostuvo que la SECCIÓN SEGUNDA no incurrió en los defectos alegados, comoquiera que las decisiones cuestionadas fueron proferidas con fundamento en los artículos 277.6 de la Constitución Política; y 8° y 23 de la CADH, a través de la excepción de convencionalidad. Sumado a ello, destacó que no es de tal acierto que la autoridad judicial accionada hubiese incurrido en desconocimiento del precedente, comoquiera que la Corte Constitucional no ha variado su postura sobre la vinculatoriedad de las sentencias de la CIDH y su pertenencia al bloque de constitucionalidad.
I.6.4.- El señor ROBÍN BASILIO CASTRO FALLACE refirió que la Sala Plena del Consejo de Estado y la CIDH, han precisado que la Procuraduría General de la Nación no puede ejercer de forma directa la competencia de imponer destituciones e inhabilidades de funcionarios elegidos por voto popular, tal como quedó registrado en las reformas legislativas al Código Único Disciplinario. 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN Manifestó que la solicitud de amparo solo se dedicó a generalizar la inconstitucionalidad de todas las decisiones en las que se declaró la nulidad de los actos disciplinarios, exponiendo que en algunas decisiones acusadas se aplicó la excepción de inconvencionalidad respecto de las normas que ya habían sido declaradas exequibles por la Corte Constitucional, lo cual no se presenta en su caso, pues una de las principales razones de la nulidad tuvo relación con una mala adecuación típica de la conducta desplegada a título de dolo por parte de la actora, lo cual nada tiene que ver con el tema de convencionalidad y la competencia de la actora para destituir e inhabilitar servidores de elección popular.
Por lo anterior, solicitó revocar la medida provisional decretada y dar cumplimiento a lo dispuesto por la CIDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia. I.6.5.- El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CASANARE advirtió que se opone a la prosperidad de las pretensiones, pues sustentó su decisión en razones fácticas y jurídicas, así como en las normas y la jurisprudencia que para la época regulaba la materia, por lo que no se cumple con ninguno de los presupuestos especiales dispuestos para la acción de tutela contra providencia judicial. 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN I.6.6.- El señor VÍCTOR JESÚS DAZA RODRÍGUEZ destacó que, frente a su situación fáctica, la justicia ya se pronunció. Indicó que se resolvió el problema jurídico relacionado con la convencionalidad de la facultad de la Procuraduría General de la Nación para investigar, sancionar, destituir e inhabilitar a funcionarios de elección popular, dando aplicación a la sentencia de la CIDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia.
Adujo que la solicitud de amparo es improcedente, de ahí que deba garantizarse la seguridad jurídica y la cosa juzgada en el asunto. I.6.7.- El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA indicó que conoció de la decisión en primera instancia y en ella reconoció el poder preferente a la Procuraduría General de la Nación. De este modo, las razones expuestas por la actora en cuanto a la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso no le son aplicables, por lo que debe ser desvinculada del presente trámite.
I.6.8.- El señor NELSON CASTRO RODRÍGUEZ solicitó declarar improcedente la solicitud por carecer del requisito de la relevancia constitucional y por no configurarse los defectos específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN Finalmente, expuso que se realizó una indebida acumulación de los procesos, pues a pesar de existir tres despachos que avocaron el conocimiento con anterioridad, la acción de tutela se acumuló a otra.
I.6.9.- El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA se opuso a la prosperidad de las pretensiones de amparo, comoquiera que la tutela resulta improcedente por carecer del requisito de la relevancia constitucional y porque no se evidencia vulneración alguna. I.6.10.- El señor FRANKLIN FIDEL HINESTROZA refirió que la actora cuenta con el recurso extraordinario de revisión, siendo este el mecanismo idóneo y eficaz para discutir este asunto.
Aseveró que la solicitud de amparo no se acumuló como correspondía, toda vez que existían dos acciones de tutela que versaban sobre los mismos hechos, derechos y pretensiones, por lo que se debió remitir a esos expedientes. Por último, destacó que la acción de tutela de la referencia carece del requisito de la relevancia constitucional, pues no se advierte la ocurrencia de los yerros endilgados, por lo que solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo o, en su defecto, denegarla. 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN I.6.11.- El señor JESÚS ALBERTO ANDRADE MEJÍA solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo, toda vez que no se ha vulnerado el derecho fundamental al debido proceso, y tampoco se cumple con los requisitos generales y específicos, pues las providencias cuestionadas están ajustadas a derecho, de conformidad con lo dispuesto en el caso Petro Urrego vs. Colombia, a través del cual se realizó el control de convencionalidad.
I.6.12.- El señor JUAN CARLOS MARTÍNEZ SINISTERRA afirmó que la acción de tutela carece del requisito general de la relevancia constitucional y no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable. I.6.13.- El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO sostuvo que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que las inconformidades expuestas están encaminadas a debatir la sentencia proferida en segunda instancia por la SECCIÓN SEGUNDA.
I.6.14.- El señor VÍCTOR ISIDRO RAMÍREZ LOAIZA alegó que la acción de tutela resulta improcedente y pidió ser desvinculado. I.6.15.- El señor RAFAEL ENRIQUE PRETEL MARTÍNEZ solicitó su 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN desvinculación de la acción de tutela de la referencia y que se denieguen las pretensiones.
I.6.16.- Los señores CARLOS ELÍAS SÁNCHEZ CORTÉS, JULIÁN DUARTE CASTELLANOS, MARIO EFRÉN SARMIENTO RIVERO, ELSA JARA DE AYERBE, JONATHAN RICKY BENÍTEZ REYES, JILSON ORTEGÓN RODRÍGUEZ, ÁLVARO SÁNCHEZ MORALES, ENRIQUE VÁSQUEZ DÍAZ y JAIRO OVIEDO RIVEROS solicitaron no acceder a las pretensiones de la tutela; y que frente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 11001-03-15-000-2010-00052-00 se declare improcedente ante el incumplimiento del requisito de inmediatez.
I.6.17.- La señora HASBLEIDY MORALES LOZANO refirió que la acción de tutela deviene improcedente ante el incumplimiento del requisito de inmediatez; y que, además, la Procuraduría General de la Nación carece de competencia para sancionar a servidores de elección popular. Por último, sostuvo que no era procedente la acumulación de los procesos, por lo que debió analizarse el asunto de forma individual. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN I.6.18.- El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA manifestó que no se vulneró derecho fundamental alguno a la actora, toda vez que la decisión estuvo fundada en lo dispuesto por la CIDH.
Puso de presente que la solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales ni específicos para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN TERCERA, mediante sentencia de 24 de febrero de 2025, declaró improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito general de la inmediatez frente a las sentencias de 12 de diciembre de 2023, proferidas dentro de los procesos 760012333000201501017-01, 130012333000201500784-01 y 180012333000201600231-01, comoquiera que tales providencias fueron notificadas el 31 de enero, 1o. y 2 de febrero de 2024, respectivamente, y la solicitud de amparo se presentó hasta el 14 de agosto de 2024, superando así el término dispuesto por la jurisprudencia constitucional.
En lo que refiere a las demás providencias cuestionadas (43), advirtió 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN que se cumplía con todos los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, lo que motivó su estudio de fondo.
Refirió que en la sentencia C-028 de 2006, la Corte Constitucional al analizar la exequibilidad de los artículos 44, 45 y 46 de la Ley 734 de 2002, concluyó que la facultad otorgada por el legislador a la Procuraduría General de la Nación para sancionar a servidores públicos de elección popular, mediante la limitación de forma temporal o definitiva de los derechos políticos, no contrariaba los artículos 93 de la Constitución Política y 23 de la CADH, tesis reiterada en la sentencia SU-712 de 2013.
Agregó que en la sentencia C-086 de 2019, la Corte Constitucional ratificó la competencia de la Procuraduría General de la Nación para adelantar esta clase de juicios disciplinarios contra servidores electos popularmente; y que mediante sentencia C-111 de 2019, estudió la constitucionalidad del artículo 45 de la Ley 734 de 2002, concretamente la expresión “elección”, cuando se hace referencia a la terminación de la relación del servidor público sin importar su naturaleza, como consecuencia de la destitución e inhabilidad como sanción disciplinaria. 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN Indicó que en la sentencia C-030 de 2023, la Corte Constitucional al revisar la exequibilidad de la titularidad de la potestad disciplinaria y funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación, en el marco de la Ley 2094 de 2021, reafirmó la potestad administrativa que le fue otorgada a la actora por expreso mandato de los artículos 118 y 277 de la Constitución Política.
Que esta atribución debía interpretarse de forma sistemática y armónica con la CADH; y que cuando las sanciones que limiten derechos políticos, era procedente el recurso extraordinario de revisión como una solución que garantizaba la intervención del juez de lo contencioso administrativo. En esa medida, destacó que para la época en la que fueron proferidas las decisiones administrativas de carácter sancionatorio, existía una tesis consolidada de la Corte Constitucional que avalaba la competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar, con destitución e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, respecto de la cual la SECCIÓN SEGUNDA se apartó indebidamente, dado el carácter de cosa juzgada constitucional que el tema tenía a la fecha de expedición de las decisiones enjuiciadas, por lo que incurrió en los defectos endilgados. 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN Adujo que la Corte Constitucional en las sentencias SU-381 y 382 de 2024, resolvió un asunto con identidad fáctica y jurídica a la presente, en la que consideró la configuración de los defectos de violación directa de la Constitución, desconocimiento del precedente y defecto sustantivo; y que, igualmente, en la sentencia SU-382 de 2024, el Tribunal Constitucional señaló que debía realizarse una interpretación sistemática y armónica de los dispuesto por la Constitución Política y la CIDH.
Aclaró que en ambos casos la Corte Constitucional revocó las decisiones de instancia que denegaron y declararon improcedentes las solicitudes de tutela y, en su lugar, amparó el derecho fundamental al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación. Sumado a lo anterior, sostuvo que tal postura se ajusta con las consideraciones del auto de unificación de 3 de diciembre de 2024 de la Sala Plena del Consejo de Estado (Expediente núm. 11001-03- 15-000-2023-00871-00).
Finalmente, denegó las solicitudes de desvinculación presentadas por los Tribunales Administrativos de Antioquia y Nariño, y los señores Víctor Isidro Ramírez Loaiza y Rafael Enrique Pretel Martínez. 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN Así las cosas, en la parte resolutiva dispuso lo siguiente: “[…]
PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por los Tribunales Administrativos de Antioquia y Nariño, Víctor Isidro Ramírez Loaiza y Rafael Enrique Pretel Martínez, por las razones aquí presentadas.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela identificada con el radicado No. 11001-03-15-000-2024-04285- 00, específicamente, frente a las sentencias de 12 de diciembre de 2023, proferidas en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho No. 76001-23-33-000-2015- 01017-01, 13001-23-33-000-2015-00784-01 y 18001-23-33- 000-2016-00231-01, por no cumplir con el requisito de inmediatez.
TERCERO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS las sentencias de […]
CUARTO: ORDENAR a las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que, dentro de los 30 días contados a partir de la notificación de esta providencia, profieran las sentencias de remplazo, según su competencia, en los procesos referenciados en el numeral anterior y en consideración a lo aquí decidido […]”. III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La SECCIÓN TERCERA mediante auto de 23 de abril de 2025, concedió las impugnaciones presentadas oportunamente contra la sentencia de 24 de febrero de 2025. Los escritos fueron radicados por: 30 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN 3.1 JORGE BOLÍVAR TORRES Indicó que la Procuraduría General de la Nación tuvo todas las garantías procesales dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 73001-23-33-001-2019-00042-01, sin que exista afectación de su derecho al debido proceso.
Que la decisión impugnada desconoce la seguridad jurídica de los fallos cuestionados y pretende en realidad convertir este reclamo en una tercera instancia, cuando lo que debe destacarse es que en su caso las demás causales invocadas para la solicitud de nulidad de los actos disciplinarios prosperan. Solicitó revocar la decisión del a quo y, en su defecto, pidió que se estudien de fondo las demás violaciones enunciadas en la demanda inicial que no fueron discutidas de fondo en ninguna de las dos instancias. 3.2 JESÚS ANDRADE MEJÍA Refirió que no comparte la decisión del juez de primera instancia. Que debe considerarse el fallo proferido dentro del proceso Petro 31 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN Urrego vs Colombia, mediante el cual la Corte Interamericana anuló la destitución que la PGN le impuso en aplicación del control de convencionalidad.
Indicó que en el presente caso existe un vicio de inconvencionalidad de los actos administrativos demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que solicitó revocar la decisión de primera instancia y se mantenga el fallo tutelado. 3.3 CARLOS ARTURO TRIANA VEGA Señaló que la acción de tutela no debe usarse como medio para desvirtuar fallos judiciales, fuera de tiempo y sin acreditar su urgencia. Que las decisiones tuteladas se fundaron en los argumentos que el derecho internacional consideró al resolver el caso Petro Urrego vs. Colombia.
Que la decisión impugnada desconoce lo dispuesto por la CIDH, pues no es posible sancionar a un servidor público que: i) no ha sido sometido a juicio dentro de un proceso penal; ii) la sanción impuesta es desproporcionada, y iii) se impuso de manera arbitraria sin poder defender sus intereses ante un juez de la República. 32 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN Agregó que durante el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no se vulneró ningún derecho fundamental, por lo que se acredita que las decisiones fueron debidamente motivadas y en observancia del debido proceso.
Afirmó que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para revertir una decisión judicial, máxime cuando no se cumple con los requisitos mínimos, especialmente, el de inmediatez. En ese orden de ideas, solicitó revocar el fallo y, en su lugar, denegar el amparo solicitado al no existir violación alguna de los derechos fundamentales. 3.4 ROBÍN AGUSTÍN TRIANA MARTÍNEZ Solicitó revocar la decisión del a quo o, en su defecto, se reevalúe el caso, analizando la sanción, por no acreditarse los elementos constitutivos del dolo en la conducta.
Resaltó que, en su caso, se omitió el examen de la nulidad frente a la acreditación del dolo en la conducta disciplinaria establecida por la actora, pues el fallo tutelado se limitó únicamente a la competencia de la Procuraduría General de la Nación, sin tener en cuenta las 33 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN demás causales de nulidad de la sanción disciplinaria que fueron alegadas y respecto de las cuales el Tribunal Administrativo del Atlántico ya se había pronunciado al declarar la nulidad del acto por falta de prueba del elemento subjetivo del dolo.
Sostuvo que el fallo de primera instancia no tuvo en cuenta que, independientemente del argumento de la competencia de la Procuraduría General de la Nación, existía otra causal distinta que dio lugar a la nulidad de la sanción, lo que evidencia que su proceso no debió acumularse. 3.5 JAIME ENRIQUE MOSQUERA MURILLO, JHON JAMES MOSQUERA MATURANA y PEDRO PALACIOS RENTERÍA Adujeron que el fallo impugnado resulta contrario a la Constitución, la ley y los principios universales del derecho, pues las providencias cuestionadas, ya cobraron ejecutoria e hicieron tránsito a cosa juzgada.
Así las cosas, solicitaron revocar la decisión de primera instancia y se ordene a la actora dar cumplimiento a los fallos judiciales, en el sentido de levantar los antecedentes disciplinarios y el pago de la condena impuesta. 34 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN 3.6 LINDA ESPERANZA PERDOMO RAMÍREZ Afirmó que tanto el Tribunal Administrativo del Tolima como la SECCIÓN SEGUNDA, realizaron un examen riguroso de los postulados normativos nacionales como los del CADH, para concluir que, si bien la Procuraduría General de la Nación tiene competencia para investigar y sancionar, esta no es absoluta.
En ese orden de ideas, solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo por cuanto no se incurrió en los defectos alegados, toda vez que la autoridad judicial accionada ya se había pronunciado sobre el control de convencionalidad. Alegó que se desconoció lo dispuesto en sentencia de unificación del Consejo de Estado en decisión de 15 de noviembre de 2017, en el cual exhortó al Gobierno Nacional, al Congreso de la República y a la Procuraduría General de la Nación para que implementaran las reformas dirigidas a poner en plena vigencia los preceptos contenidos en el artículo 23 de la CADH, plazo que venció en noviembre de 2019.
Que, en su caso, se incumplió el requisito de la inmediatez y que de ninguna manera se incurrió en los defectos alegados, pues para la época de las sentencias no existía la tesis consolidada de la Corte 35 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN Constitucional sobre la competencia de la actora para sancionar funcionarios de elección popular, de tal forma que la decisión del a quo viola los principios de seguridad jurídica, igualdad, confianza legítima y coherencia del orden jurídico. 3.7 La Agencia Nacional de Defensa Judicial del Estado En su escrito de impugnación reiteró el potencial riesgo de daño antijuridico que se puede causar en virtud del desconocimiento del fallo proferido por la CADH y la posible responsabilidad internacional del Estado, en razón a que las decisiones cuestionadas en el proceso ordinario son una clara concreción de la obligación general de garantía de los derechos políticos y de las garantías judiciales de las personas indebidamente sancionadas por la PGN.
Alegó que la solicitud de amparo carece del requisito de la relevancia constitucional, toda vez que las sentencias cuestionadas no son irrazonables o anómalas, por lo que únicamente la actora se limitó a exponer inconformidades con la tesis adoptada por la autoridad judicial accionada en materia de aplicación de la excepción de inconvencionalidad en clave de interpretación con la jurisprudencia interamericana y constitucional. 36 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN Advirtió que, en lo que respecta al requisito de la subsidiariedad, la actora cuenta con el recurso extraordinario de revisión para controvertir las providencias cuestionadas, de insistir que se violenta el principio de congruencia que constituye uno de los eventos de nulidad originada en la sentencia, sustentada en que la anulación de los actos administrativos sancionatorios obedeció a razones distintas a las formuladas en los escritos de demanda, lo que derivó en violación al derecho de defensa.
Finalmente, señaló que las providencias cuestionadas no incurrieron en los defectos alegados, pues se sustentaron en disposiciones aplicables al caso, con apoyo en el material probatorio aportado al proceso y se ajustaron al procedimiento establecido para tramitar el medio de control, con fundamento en la interpretación hermeneútica de la Constitución Política y la CADH.
Solicitó revocar la decisión del a quo y declarar improcedente la acción de tutela de la referencia. 3.8 La PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN En su escrito de impugnación sostuvo que comparte la decisión del a quo respecto del fondo de asunto, por lo que pide que se confirme. 37 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN La oposición al fallo cuestionado se orienta a la declaratoria de improcedencia respecto del requisito de inmediatez de los procesos con radicado núm. 2015-01017-01, 2015-00784-01 y 2016- 00231-01.
Destacó que si bien las providencias fueron notificadas el 31 de enero, el 1o. y 2 de febrero de 2024, también lo es que su ejecutoria se cumplió el 15 y 16 de febrero, respectivamente, de allí que el término de inmediatez deba contabilizarse a partir de ese momento. Que la contabilización de dicho plazo a partir de la ejecutoria de los fallos evidencia que la solicitud de tutela se presentó dentro de los 6 meses exigidos por la jurisprudencia; sumado a ello y comoquiera que el término corrido a partir de la notificación los fallos no superó los 15 días, estima que debe tenerse en cuenta la complejidad del asunto para superar este requisito.
Aseveró que la tutela fue promovida contra 46 sentencias, lo que implicó un ejercicio amplio y extenso de compilación y organización, por lo que declarar la improcedencia en 3 procesos es un aspecto de excesiva ritualidad. 38 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN Por lo anterior, solicitó revocar parcialmente la decisión de primera instancia y, en consecuencia, acceder a las pretensiones respecto de las sentencias frente a las cuales se declaró improcedente la solicitud de amparo.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA 4.1 Competencia La Sala es competente para conocer de las impugnaciones formuladas, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.2 Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, 39 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: 40 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos 41 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. […] Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo 42 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución […]”. (Negrillas fuera del texto). 4.3 Problema jurídico Previo a formular los aspectos jurídicos que constituyeron el motivo de las impugnaciones formuladas es oportuno destacar que la petición de amparo de la PGN pretende que se dejen sin efecto las 46 sentencias identificadas al inicio de esta providencia, proferidas por las SUBSECCIONES “A” y “B” de la SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO, por medio de las cuales se declaró la nulidad de las sanciones disciplinarias de destitución e inhabilidad impuestas a unos servidores públicos de elección popular16. 16 Los funcionarios de elección popular que presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y que en única y en primera instancia obtuvieron decisión anulatoria son: Germán Orozco Barrera, Omaira Avella Ballesteros, José Reinaldo Pérez Piragauta, Juan Carlos Giraldo Romero, Juan David Benjumea, Carlos Arturo Triana Vega, Robin Basilio Castro Fallece, Jorge Luciano Bolívar Torres, Juan Carlos Orozco Llerena, Víctor Jesús Daza Rodríguez, José Eriberto Muñoz Ruiz, José Humberto Cruz Carrillo, Jaime Domingo De Ávila Fernández, Jesús Alberto Andrade Mejía, Juan Carlos Martínez 43 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN La acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN TERCERA que declaró improcedente la acción de tutela frente a tres (3) sentencias de 12 de diciembre de 2023 proferidas dentro de los procesos con radicado núm. 2015-01017-01, 2015-00784-01 y 2016-00231-01, por no cumplir con el requisito de la inmediatez; y amparó el derecho fundamental al debido proceso y, en consecuencia, dejó sin efecto las demás providencias cuestionadas, al considerar que las autoridades judiciales accionadas desconocieron la postura de la Corte Constitucional sobre el asunto, así como la interpretación que se ha dado al artículo 23.2. de la CADH.
La anterior decisión fue objeto de impugnación por parte de los señores JORGE BOLÍVAR TORRES, JESÚS ANDRADE MEJÍA, CARLOS ARTURO TRIANA VEGA, ROBÍN BASILIO CASTRO Sinisterra, Franklin Fidel Hinestroza, Winston Moreno Mosquera, Elba Carvajal Valencia, Jairo López Rodríguez, Luis Felipe Conde Lasso, Jorge Iván Ospina Gómez, Jhon Fredy Ortiz Tabares, Nelson Castro Rodríguez, Ángela María Morales Morales, Juan Sebastián Castro Morales, Andrés Felipe Castro Morales, Ronal Fabián Bonilla Ricardo, Víctor Isidro Ramírez Loaiza, Adolfo León Escobar Pineda, Ethelwilma Ramírez Rojas, Isabella Escobar Ramírez, Sofía Escobar Ramírez, Lina Marcela Escobar Ramírez, Rafael Enrique Pretel Martínez Oscar de Jesús Sepúlveda Londoño, Julio César Casadiegos Navarro, César Augusto Jiménez Rubiano, Julián Duarte Castellanos, Mario Efrén Sarmiento Riveros, Elsa Jara de Ayerbe, Jonathan Ricky Benítez Reyes, Abel Eduardo Cubides Ramírez, Pablo Enrique Murcia Barón, Fabio Hernández Cubillos, Jilson Ortegón Rodríguez, Carlos Elías Sánchez Cortés, Álvaro Sánchez Morales, Hugo Darío Rincón Jiménez, Enrique Vásquez Díaz, Jairo Oviedo Riveros, Gisella Karina Orjuela Cadena, Efraín Cruz Fiscal, Jairo José Olmos García, Gonzalo Rodríguez Bohórquez, Jorge Armando Narváez Villacorte, Rubiela Margoth Estrada Jurado, Diego Armando Narváez Argoti, Sebastián Narváez Estrada, Cristhian Danilo Narváez Argoti, Juan Francisco Gómez Cerchar, Carlos Andrés Portela Calderón, Hasbleidy Morales Lozano, Jair Antonio Vargas, Héctor Favio Castillo Armero, Carlos Arturo Triana Vega, Dora Belkis Gómez Cetina, Delio González Carvajal, Jaime Enrique Mosquera Murillo, Jhon James Mosquera Maturana, Pedro Palacios Rentería, Juan Manuel Llano Uribe, Otoniel Cuesta Palacios, Marino Guerrero Roa, José Danecy Palomeque Lemus, Iler Enrique Acosta Mejía, Aloima Rafael Miranda Arregocés, Nelvis Josefina Ojeda López, Rafael Hidalgo Pérez Nieves, José Ramiro Bermúdez Cotes, Ciro Andrés Deluque Vergara, Luis Antonio Ojeda Gil, Brian Rodríguez León, Ghandi Eder Romero Epinayú, Juan Carlos Suaza Móvil, Jorge Mario Ureche Moscote, Amílcar Hernando Gómez Toro, Reinaldo Deluque Díaz, Olimpo Gabriel Núñez de Armas, Miriam Prado Carrascal, Henry Manuel Valero Peinado, Linda Esperanza Perdomo Ramírez y Humberto Quintero García. 44 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN FALLECE, JAIME ENRIQUE MOSQUERA MORILLO, JHON JAMES MOSQUERA MATURANA, PEDRO PALACIOS RENTERÍA, LINDA ESPERANZA PERDOMO RAMÍREZ y la AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO quienes en sus escritos son coincidentes al afirmar que las sentencias cuestionadas fueron proferidas con fundamento en la normativa y la jurisprudencia aplicable al asunto, por lo que no es acertado atribuirles los defectos alegados, máxime cuando era imposible desconocer lo dispuesto por la CIDH en el caso Petro Urrego vs Colombia; además, que la solicitud de amparo no resultaba procedente por incumplimiento de los requisitos generales y específicos de la acción de tutela contra providencia judicial.
Por su parte, la actora también impugnó la sentencia de primer grado, pero únicamente en cuanto a la declaratoria de improcedencia por falta del requisito de inmediatez frente a los procesos con radicación 2015-01017-01, 2015-00784-01 y 2016-00231-01, por lo que solicitó aplicar sin la rigidez procedimental el término de 6 meses dispuesto por la jurisprudencia constitucional.
Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico a 45 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo, para lo cual se verificará si se cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, especialmente los presupuestos de la inmediatez, subsidiariedad y relevancia constitucional, para luego proceder con el estudio de fondo del asunto y establecer si las autoridades judiciales accionadas vulneraron el derecho fundamental al debido proceso deprecado. 4.4 Del estudio de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia constitucional: inmediatez, subsidiariedad y relevancia constitucional. 4.4.1 Del requisito de inmediatez En ese orden de ideas, como se anticipó, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, como lo es el requisito de inmediatez.
Al respecto, cabe señalar que la jurisprudencia constitucional ha sostenido, de manera reiterada, que la acción de tutela está instituida como un mecanismo ágil para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados; y que 46 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN aunque no tenga previsto un término de caducidad para su presentación, es necesario que se invoque tal protección dentro de un plazo razonable y prudente, dado que “[…] de transcurrir un lapso injustificadamente largo, se desvirtúa la urgencia de la protección y la gravedad de la afectación, por ende, no cabría la procedencia del mecanismo […]”17.
Precisado lo anterior, la Sala advierte que frente a los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho identificados con los números únicos de radicación 2015-01017-01, 2015-00784-01 y 2016- 00231-01, en los cuales se profirieron las providencias de 12 de diciembre de 2023, aquí cuestionadas, se incumplió con el requisito de la inmediatez, conforme lo halló probado el a quo, en razón a que los fallos fueron notificados el 31 de enero, 1º y 2 de febrero de 2024, respectivamente.
A dicho conteo, la Sala estima necesario que se aplique el numeral segundo del artículo 205 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201118 y el auto de unificación de 29 de noviembre de 202219, que permite 17 Corte Constitucional, sentencia T-941 de 16 de diciembre de 2013, M.P. doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 18 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 19 En dicho auto se dispuso: “PRIMERO: ADOPTAR la siguiente regla de unificación jurisprudencial: «La notificación de las sentencias por vía electrónica prevista en el inciso primero del artículo 203 del CPACA se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 205 del CPACA». 47 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN identificar que la notificación de las providencias cuestionadas se surtió el 5, 6 y 7 de febrero de 2024, respectivamente.
De allí que se concluya que transcurrieron más de 6 meses desde la notificación del fallo definitivo a la parte actora, comoquiera que la solicitud de amparo20 se presentó el 14 de agosto de 202421, lo que evidencia que se superó el término estimado por la jurisprudencia como razonable para impugnar por vía de tutela el contenido de una decisión judicial.
Y aunque la parte actora expuso como razón para justificar su demora, relativa a manifestar la complejidad que implicó el organizar y documentar la solicitud de tutela para controvertir 46 fallos proferidos por la autoridad sancionatoria, esta aseveración no es suficiente para justificar la inactividad o tardanza en la presentación de la solicitud de amparo, que bien pudo realizar antes a sabiendas de la exigencia de tal requisito en este trámite de naturaleza ágil y preferente.
En efecto, la Sala destaca que de conformidad con lo establecido por 20 Radicada bajo el número 2024-04285-01 y acumulada a este trámite constitucional. 21https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000202404 285001100103 48 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN la Corte Constitucional22, en tratándose de acción de tutela contra providencia judicial, la revisión del requisito de inmediatez debe ser más estricto cuando es promovida por autoridad pública, por lo que únicamente se debe flexibilizar el requisito de inmediatez, de manera excepcionalísima, cuando la entidad accionante se encuentre en unas condiciones institucionales que hayan impedido, de manera directa, la defensa inmediata de sus intereses en sede jurisdiccional, como por ejemplo, un estado de cosas inconstitucional declarado por el juez constitucional, cuestión que no es la que acaece y por lo tanto, no es viable superar este requisito.
Además, y respecto del argumento adicional que expone para cuestionar el examen de la inmediatez, la Sala destaca que en tratándose de las acciones de tutela contra providencias judiciales, el término con el que cuenta el interesado para promover la solicitud de amparo se determina por la fecha en la que se surte debidamente la notificación de la decisión cuestionada, sin que en el presente caso pueda considerarse válido contabilizar el término a partir de la ejecutoria de las providencias, como lo plantea la entidad actora a efectos de superar dicho requisito. 22 Sentencia SU-184 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos. 49 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN Entonces, teniendo en cuenta que frente a las providencias de 12 de diciembre de 2023 no se evidenció situación que se enmarque en alguno de los supuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional que puedan excusar su presentación por fuera del término establecido por la Sala Plena del Consejo de Estado, la Sala confirmará la decisión del a quo que declaró improcedente la solicitud de amparo frente a los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificados con los números únicos de radicación 2015-01017-01, 2015-00784-01 y 2016-00231- 01.
En relación con el reproche formulado por la señora LINDA ESPERANZA PERDOMO se tiene que, en su caso, la acción de tutela se promovió en oportunidad en razón a que la sentencia que cobija el proceso ordinario se profirió el 2 de octubre de 2024, y se notificó el 17 de octubre siguiente, lo que demuestra que su ejercicio fue oportuno si se considera que la solicitud se radicó antes del 17 de abril de 202523, fecha límite para su ejercicio.
Así, no le asiste razón a la impugnadora para revocar el fallo de amparo y declarar la improcedencia respecto de este proceso. 23 La solicitud de tutela que abarcó ese fallo se presentó el 23 de octubre de 2024, es decir fue oportuna. 50 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN En este orden de ideas y comoquiera que respecto de las demás providencias no se hizo ningún otro reproche frente a las sentencias cuestionadas, la Sala evidencia que respecto de los demás fallos (42) este requisito se observó ya que la presentación de las solicitudes de tutela se hizo dentro del límite temporal24 fijado como inmediatez para este trámite constitucional. 4.4.2 Del requisito de subsidiariedad Frente al requisito de subsidiariedad, conforme lo refirió el a quo contra las decisiones cuestionadas no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia, puesto que contrario a lo afirmado por la ANDJE el reproche de la entidad tutelante no se sustenta en una presunta incongruencia, razón que por demás impide que se traslade esta controversia a un proceso extraordinario en el que no es posible revisar las violaciones alegadas.
En este punto, cabe mencionar que el control inmediato e integral25 previsto en la Ley 2094 de 2021 y tramitado como recurso 24 Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 25 Según el entendimiento que le confirió la Corte Constitucional mediante sentencia C-030 de 2023. 51 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN extraordinario de revisión tampoco resulta procedente para cuestionar los fallos aquí cuestionados, pues lo que se controla a través de este son las decisiones administrativas que imponen sanciones disciplinarias de suspensión, destitución o inhabilidad a los funcionarios de elección popular.
En este caso, si bien es cierto preexiste una decisión sancionatoria de dicha clase, también lo es que tales actos administrativos se controvirtieron a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, procesos en los que se profirieron las sentencias cuestionadas. De ahí que deba precisarse que su presentación se realizó bajo el esquema normativo existente para esa época y, por ello, no es aplicable, por cuanto aún no se había expedido la Ley 2094, que fue la que habilitó la remisión de tales decisiones al juez de lo contencioso administrativo para que realizara el control ordenado a partir de su vigor.
En ese orden, examinados los posibles escenarios de otros medios de defensa, se aprecia que ninguno de ellos tiene la capacidad de examinar la violación alegada, lo que lleva a concluir que se cumplió con el requisito de subsidiariedad. 52 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN 4.4.3 De la relevancia constitucional Ahora, la Sala examinará el cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional previsto para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, como motivo de las impugnaciones presentadas.
La Sala observa que respecto de las providencias cuestionadas se cumplió con este requisito, por cuanto la parte actora planteó con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales, en su criterio, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos endilgados. En efecto, la PGN atribuye la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, habida cuenta que, a juicio de la actora, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en violación directa de la Constitución, desconocimiento del precedente y defecto sustantivo, al ignorar la competencia de la entidad para ejercer control disciplinario respectos de las faltas cometidas por los servidores públicos de elección popular.
En lo que refiere a la violación directa de la Constitución, alegó que se desconocieron los artículos 209 y 277.6 de la Carta Política 53 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN que facultan a la Procuraduría General de la Nación para ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, incluso los de elección popular, de tal forma que goza de la capacidad para ejercer preferentemente el poder disciplinario, adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones.
En cuanto al desconocimiento del precedente alegó que la Corte Constitucional ha sido pacífica al reiterar la validez constitucional sobre la competencia de la que goza la entidad para sancionar a funcionarios públicos de elección popular. Aclaró que en ejercicio de armonización con la CADH y las órdenes impartidas en la sentencia Petro Urrego vs Colombia, las sanciones de inhabilidad, destitución y suspensión de funcionarios elegidos democráticamente, en ejercicio de su cargo, debían tener intervención judicial, lo que explica la reforma legislativa para adoptar el recurso extraordinario de revisión dispuesto en la Ley 2094 de 2021 como el mecanismo idóneo, en adelante, para garantizar la conformidad de estos actos administrativos sancionatorios al estándar de la Convención. 54 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN Finalmente, frente al defecto sustantivo advirtió que el artículo 277 de la Constitución Política faculta a la Procuraduría General de la Nación para disciplinar funcionarios de elección popular e imponer sanciones.
Para esta Sala, identificado el motivo constitucional que encierra el reproche de la PGN y considerando que este examen ya se realizó en sede de revisión constitucional, en la que se tuteló un fallo de idénticas características a los aquí estudiados, la Sección acoge este criterio para considerarlo satisfecho y suficiente ante la coincidencia de la controversia suscitada en la declaratoria de incompetencia de la Procuraduría General de la Nación en los procesos disciplinarios seguidos contra funcionarios de elección popular que se definieran con suspensión, destitución e inhabilidad.
Al respecto la Corte Constitucional26, precisó: “[…] 35. Primero, la problemática que originó la instauración del amparo no corresponde a una disputa meramente económica o legal, sino que suscita una discusión evidentemente constitucional, toda vez que se refiere a las competencias que la Carta asigna a la PGN, y al alcance de tales atribuciones a la luz de la CADH, instrumento que por demás hace parte integral del bloque de constitucionalidad.
Asimismo, este caso implica el estudio de una aparente colisión entre dichas competencias constitucionales, por un lado, y el principio democrático y el 26 Corte Constitucional SU382-2024. M.P. Natalia Ángel Cabo. Fallo de 11 de septiembre de 2024. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2024/su382-24.htm 55 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN derecho fundamental a la participación ciudadana, por el otro.
Por lo tanto, el asunto despierta una discusión sobre el alcance y armonización de distintas disposiciones de rango constitucional. 36. Segundo, el debate propuesto en la demanda de tutela versa sobre el contenido del derecho al debido proceso de la PGN en el marco de una actuación judicial que tiene por objeto revisar la legalidad de los actos proferidos por dicha entidad.
En ella, el juez contencioso administrativo inaplicó las normas constitucionales que le atribuían a la PGN competencia para proferir dichas determinaciones, con fundamento en el control de convencionalidad. La materia, por tanto, supone examinar si el derecho al debido proceso reclamado por la accionante obligaba a que sus resoluciones sancionatorias fueran juzgadas bajo los parámetros constitucionales vigentes para el momento en que fueron expedidas, o a la luz del precedente interamericano invocado por la accionada en la providencia objeto de tutela […]” Finalmente, se aprecia que la solicitud identificó los hechos y derechos que se estiman lesionados, que permiten entra a examinar las causales específicas de procedibilidad a fin de determinar si hay lugar a mantener el amparo deprecado o revocar y/o modificar la decisión. Por todo lo expuesto, se confirmará el fallo respecto de la improcedencia declarada en los expedientes ya identificados y al haber superado los requisitos generales de la tutela en los demás asuntos, se procederá al estudio de los motivos de la impugnación en contra de la decisión de fondo. 56 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN 4.5 Del estudio de fondo: causales específicas de procedibilidad Verificado lo anterior, corresponde determinar si como lo consideró el a quo, la SECCIÓN SEGUNDA incurrió en violación al debido proceso al proferir las providencias cuestionadas. 4.5.1 Posturas de las partes y decisión de primera instancia La afectación que alega la Procuraduría General de la Nación se limitó por el a quo al examen de la violación al debido proceso por las decisiones proferidas por las SUBSECCIONES “A” y “B” de la SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO, por medio de las cuales se declaró la nulidad de las sanciones disciplinarias de destitución e inhabilidad impuestas a unos servidores públicos de elección popular, bajo la consideración que la PGN carecía de competencia para imponerlas.
Por su parte, la inconformidad de los impugnadores del fallo de tutela radica en cuestionar la decisión del fallador de primera instancia, bajo el argumento que no se incurrió en la violación al debido proceso, pues las decisiones judiciales controvertidas encontraron probada la incompetencia de la PGN al sancionar disciplinariamente a 57 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN funcionarios de elección popular en razón al desconocimiento del control de convencionalidad que realizó la CIDH en el caso Petro Urrego vs Colombia, que obliga a que una decisión de tales características, únicamente la pueda proferir el juez penal.
La posición jurídica que expuso la SECCIÓN SEGUNDA para declarar la nulidad de los actos administrativos sancionatorios de inhabilidad y suspensión impuestos a unos servidores públicos de elección popular, se sustentó en la aplicación de la sentencia de 8 de julio de 2020 de la CIDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia y el artículo 23.2 de la CADH.
Refirió que las potestades de investigación y sanción de la Procuraduría General de la Nación que tiene frente a servidores de elección popular se mantienen incólumes, siempre que no implique la restricción de los derechos políticos del disciplinado, esto es, la imposición de medidas de destitución e inhabilidad general y/o suspensión e inhabilidad especial.
Esta postura fue compartida por los impugnadores de la decisión de amparo en razón a que insisten que esta es la interpretación que ha de conferirse a las funciones ejercidas por la PGN, la de 58 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN incompetencia y que deben mantenerse los fallos tutelados porque guardan y cumplen la decisión de la CIDH, puesto que su inobservancia puede acarrear dificultades en el ámbito del litigio internacional. 4.5.2 Del caso concreto Verificadas las posiciones jurídicas en oposición, se tiene que en este asunto procede CONFIRMAR la decisión impugnada que encontró que la interpretación sobre la incompetencia de la PGN desatiende el mandato constitucional que le atribuye la función disciplinaria a dicha entidad, la que cobija incluso a funcionarios de elección popular.
En efecto, según las normas constitucionales le corresponde al Procurador General de la Nación, entre otras funciones, la de vigilar la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. De allí que le esté asignada la titularidad de la potestad disciplinaria, así: “[…]
ARTÍCULO
2. TITULARIDAD DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA, FUNCIONES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN E INDEPENDENCIA DE LA ACCIÓN. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e 59 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.
Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial.
Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias […]”27 En ese orden, la Procuraduría General Nación en palabras de la Corte Constitucional “[…] conservó la potestad disciplinaria en los términos en que le fue atribuida por mandato constitucional, esto es, como una función originariamente administrativa […], pues de acuerdo con los artículos 118 y 277.6 de la Constitución Política, a este organismo autónomo e independiente le compete “[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer 27 En esta norma en su redacción original se incluía que la PGN cumplía funciones jurisdiccionales; sin embargo, la Corte Constitucional declaró inexequibles la expresión “jurisdiccionales” y CONDICIONÓ el entendimiento de este artículo y señaló que: “[…] la determinación de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, corresponderá al juez contencioso administrativo, conforme lo establece el inciso cuarto de esta misma norma […]”.
Corte Constitucional. Sentencia C-030-23 de 16 de febrero de 2023, Magistrados Ponentes Drs. Juan Carlos Cortés González y José Fernando Reyes Cuartas. 60 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley” 28.
Esta determinación se adoptó en el examen de constitucionalidad que se ejercitó contra los incisos 2°, 3° y 7° del artículo 1º de la Ley 2094 de 2021, a los que la Corte Constitucional consideró necesario integrar por unidad normativa, el estudio completo de los artículos 1º, 13, 16, 17, 54, 73 y 74, a fin de examinar la constitucionalidad de la función jurisdiccional que estas normas le otorgaron a la PGN.
Ahora bien, es del caso aclarar que la expedición de la Ley 2094 de 2021, que modificó la Ley 1952 de 2019, obedeció, entre otras razones, a la necesidad de considerar el nuevo contexto normativo, sustentado en la adopción y ajuste del modelo disciplinario en orden a los precedentes nacionales e interamericanos29 sobre el alcance de la protección al derecho político 28 Sentencia C-030-23 de 16 de febrero de 2023. 29 En este sentido la corte precisó en relación con el fallo de la Corte Interamericana y las órdenes emitidas precisó lo siguiente: “[…] 272.
Con base en lo expuesto, la Corte encuentra que la Sentencia C-146 de 2021 ajustó la jurisprudencia sobre la interpretación constitucional del artículo 23.2 de la CADH, en el sentido de que las “autoridades administrativas” no pueden imponer sanciones que restrinjan temporal o definitivamente los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular, en ejercicio de sus funciones.
Dichas sanciones solo pueden ser impuestas de manera definitiva por jueces, con independencia de su especialidad. 273. La Sala insiste en que el artículo 23.2 de la CADH debe ser interpretado de manera armónica y sistemática con la Constitución y con la CADH. Lo anterior significa que la prohibición antes indicada no es absoluta, pues tiene sus límites en otras normas constitucionales que directamente asignan a autoridades administrativas la competencia para retirar del cargo a servidores públicos de elección popular.
Por ejemplo, el artículo 304 de la Constitución le atribuye al presidente de la República competencia para destituir a los gobernadores, “en los casos taxativamente señalados 61 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN a elegir y ser elegido.
Al respecto, la Corte Constitucional, destacó lo siguiente: “[…] 88. En dicha providencia30, luego de describir los cuerpos legales que cambiaron el alcance y el contenido de la norma jurídica que le daba competencia a la PGN para investigar y sancionar a servidores electos por votación popular, la Sala encontró que las Leyes 2080 y 2094 de 2021 no subrogaron ni derogaron los textos legales de los cuales surgió la línea jurisprudencial ya referida.
Sin embargo, la norma jurídica sí fue reemplazada por otros contenidos normativos previstos en las leyes mencionadas. Así, en palabras de la Corte “la norma objeto de control constitucional (los artículos 38, 44, 45 y 46 (parciales) de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único, y de los artículos 42, 48 y 49 (parciales) de la Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario) tuvo una modificación directa, sustancial y estructural, por lo que su alcance deóntico es diferente”. 89.
Como principal modificación se identifica que la anterior legislación establecía un procedimiento administrativo en virtud del cual se podrían imponer sanciones a los servidores de elección popular por autoridades administrativas. Actualmente, la nueva legislación prevé un escenario especial para el trámite de responsabilidad disciplinaria cuando se trata de servidores de elección popular.
En particular, la reforma incluyó una nueva regulación de los procesos que adelanta la PGN. Además, según lo afirmó el Legislador, la nueva normativa fue expedida en cumplimiento del fallo Petro Urrego vs Colombia, proferido por la Corte IDH y lo dispuesto en la Sentencia C-146 de 2021 […]”31. por la ley”, y del artículo 314 de la carta, el cual dispone que el presidente de la República y los gobernadores podrán destituir a los alcaldes, también “en los casos taxativamente señalados por la ley”.
El artículo 277 de la Constitución, por su parte, atribuye al procurador la función de vigilar la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular, adelantar las investigaciones correspondientes, en imponer las respectivas sanciones conforme a la ley […]” 30 Se trata de la sentencia C-325 de 2021 31 Corte Constitucional.
Sentencia C-030 de 2023. 62 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN En desarrollo de tales modificaciones que implementó la Ley 2094 de 2021, se estableció un esquema de “jurisdiccionalización plena” respecto de la función disciplinaria a cargo de la PGN y se consolidó un control judicial especial, a través del recurso extraordinario de revisión según lo establecido en los artículos 54 a 60 ibidem.
Bajo este cambio normativo, la Corte Constitucional al examinar la constitucionalidad de la naturaleza de la decisión disciplinaria determinó que tal atribución -la jurisdiccional- es violatoria de la norma superior, porque insistió que las funciones disciplinarias que ejerce la PGN son de naturaleza administrativa. Así, cuando se impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores de elección popular le corresponderá al juez de lo contencioso administrativo y por la limitación de los derechos políticos que esta clase de sanciones pueda acarrear, tramitar el recurso extraordinario de revisión como herramienta que garantiza la intervención judicial después de agotarse el procedimiento de naturaleza administrativa a cargo de la PGN.
El examen que realizó la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023 concluyó con la declaratoria de inexequibilidad de las 63 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN expresiones: “jurisdiccionales” y “jurisdiccional” contenidas en los artículos 1°, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021; y “ejecutoriadas” contenida en el artículo 54, evidenciaron la naturaleza administrativa de las decisiones sancionatorias de la Procuraduría General de la Nación. También se declaró la exequibilidad condicionada de las normas examinadas, bajo los siguientes entendimientos: “[…] Segundo. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 1º de la Ley 2094 de 2021 (que modificó el art. 2º de la Ley 1952 de 2019), en el entendido de que la determinación de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, corresponderá al juez contencioso administrativo, conforme lo establece el inciso cuarto de esta misma norma.
Tercero. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de los artículos 13, 16 y 17 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la PGN son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional. Cuarto. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 54 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que el recurso extraordinario de revisión operará solamente cuando se impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, por ministerio de la ley, de manera automática e inmediata.
En todo caso el disciplinado podrá ejercer todas las actividades procesales que estime pertinentes a su defensa propias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Las sanciones impuestas a los funcionarios de elección popular se suspenderán en su ejecución durante el trámite judicial de revisión, el cual 64 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN finiquitará con una sentencia que determinará de manera definitiva la sanción aplicable […]” De ahí que, en los fallos tutelados, debió considerarse por el juez natural del medio de control de nulidad y restablecimiento este pronunciamiento en el que se reiteró que la Procuraduría General de la Nación sí tenía competencia para adelantar los procesos administrativos que culminaron con las decisiones de destitución, suspensión e inhabilidad general que demandaron los allí sancionados en su condición de funcionarios de elección popular bajo dicho medio de control.
Además, y aunque es oportuno referir que los procesos de carácter ordinario en los que se dictaron los fallos tutelados, como se indicó atrás, se iniciaron antes de la expedición de la Ley 2094 de 2021, esta circunstancia no impedía que el fallador considerara que producto de este ajuste normativo, la Corte Constitucional reafirmó la atribución administrativa disciplinaria de la PGN respecto de los funcionarios de elección popular, hecho que la habilitaba para superar el examen de competencia por el que se anularon los actos administrativos sancionatorios. 65 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN Precisamente, la sentencia C-030 de 2023 reiteró la competencia y naturaleza administrativa de las decisiones de la PGN y la determinación de que la función disciplinaria atribuida prevalece en el diseño normativo del Estado, la cual era de obligatoria observancia porque su expedición fue anterior a los fallos tutelados.
Además, tampoco puede desconocerse que a la sentencia C-030 de 2023 le preceden otros fallos de constitucionalidad, entre los cuales es importante destacar la sentencia C-146 de 202132, en la cual el Tribunal Constitucional determinó frente a las limitaciones a los derechos políticos y el presunto desconocimiento del artículo 23.2 de la CADH, con ocasión de la sentencia del caso Petro Urrego vs Colombia, que aun cuando la Convención Americana de Derechos Humanos hace parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu, no constituye un parámetro autónomo y autosuficiente de validez de la normativa nacional.
Al respecto, precisó: “[…] 115. El artículo 23 CADH no debe interpretarse de forma literal, sino de forma sistemática y armónica, así como en atención al margen de apreciación estatal. Esto, por cuanto de la inclusión de la CADH en el bloque de constitucionalidad stricto sensu no “se sigue que ella prevalezca sobre la Constitución, como si fuese una norma supraconstitucional”[142].
En efecto, la Corte ha reiterado que, “para interpretar el artículo 23 de la CADH no es suficiente limitarse a su texto”[143]. En su lugar, de forma 32 Corte Constitucional. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 66 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN reiterada y consistente, ha interpretado el contenido y alcance del artículo 23 de la CADH, “como corresponde a partir del bloque de constitucionalidad” [144], es decir “de manera armónica [con la Constitución] y sistemática”[145]; así como en atención “al margen de apreciación de los Estados Parte”[146]. 116.
Interpretación armónica. La Corte ha sostenido que “la aplicación del bloque de constitucionalidad debe armonizarse [con] la Constitución, a partir de una interpretación coherente, sistemática y teleológica, con el propósito de lograr conciliar las reglas de uno y otro estatuto”[147]. En este sentido, ha sostenido que la aplicación de la CADH “debe tener en cuenta la arquitectura institucional de cada Estado, esto es, del contexto en el que se inserta, como lo reconoce la Convención al indicar que corresponde a la ley reglamentar el ejercicio de los derechos políticos y el mecanismo de sanción”[148]. 117.
La exigencia de interpretar las normas que integran el bloque de constitucionalidad con el texto constitucional es una consecuencia lógica de la ausencia de normas supraconstitucionales en el ordenamiento jurídico colombiano[149]. Como se explicó, las normas del bloque de constitucionalidad en sentido estricto tienen el mismo rango de la Constitución Política, que no superior y, por tanto, unas y otras deben interpretarse armónicamente[150]. 118.
En este orden de ideas, es indispensable identificar el sustento constitucional de la norma acusada de ser contraria a la CADH, para interpretar dicha disposición constitucional en conjunto con la norma convencional presuntamente desconocida. Así, por ejemplo, la Corte sostuvo que “una lectura armónica del artículo 23 de la CADH con la Constitución Política permite concluir que no solo el juez penal tiene la competencia para limitar los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular, sino que también lo pueden hacer autoridades administrativas y judiciales, siempre que se respeten las garantías al debido proceso del artículo 29 de la Constitución y 8 de la CADH”[151].
Entonces, el argumento de los impugnadores frente a que la sanción disciplinaria en su contra ha de proferirla el juez penal, cuando se 67 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN trate de sanciones de destitución e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, no es acertado por cuanto la Corte Constitucional puntualizó: “[…] 108.
Segundo periodo33: la consolidación de una lectura constitucional de la competencia en el marco del bloque de constitucionalidad. 109. Antes de analizar las principales providencias emitidas en esta fase, es importante advertir que en varias de ellas se discutió el impacto que tuvo la sentencia emitida por la CorteIDH en el caso López Mendoza vs. Venezuela[110], en la comprensión de la causal de restricción a los derechos políticos prevista en el artículo 23.2 de la CADH y fundada en la condena por juez penal. […] 119.
En conclusión, en este periodo de consolidación de la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, se (i) reiteró la necesidad de interpretar el alcance del artículo 23 de la CADH en clave de armonización y a partir de un criterio sistemático, que atendiera a la configuración constitucional particular del Estado colombiano respecto de las posibilidades de restricción de derechos políticos y de la posición institucional de la Procuraduría General de la Nación;
(ii) la existencia de cosa juzgada constitucional respecto de la sujeción al ordenamiento superior del artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002, y (iii) la imposibilidad de que la sentencia López Mendoza vs. Venezuela modificara el parámetro de constitucionalidad para el estudio de esta competencia, predicable de la Procuraduría General de la Nación, además, a partir de lo establecido en los artículos 277 y 278 de la Constitución Política […]”. 33 En esta sentencia de unificación la Corte Constitucional aludió a la identificación de tres períodos que convergen frente al examen de las competencias de la PGN de cara a la CADH “[…] el primero, comprendido desde 1991 hasta antes de la expedición de la providencia de la CorteIDH en el caso de López Mendoza vs. Venezuela; el segundo, delimitado por la expedición de dicha providencia y hasta antes de la sentencia de la CorteIDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia; y, el tercero, que va desde esta última sentencia hasta ahora”.
Tales períodos pueden consultarse en la SU381 de 2024. Párrafos 101 a 143. Sentencia de 11 de septiembre de 2024. M.P. Diana Fajardo Rivera. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2024/su381-24.htm 68 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN De esta manera, queda evidenciado que en el examen de los fallos judiciales aquí tutelados se desconoció la función administrativa que sustenta la actividad sancionatoria a cargo de la PGN, lo cual derivó en el desconocimiento del ordenamiento jurídico y los fallos de constitucionalidad que le dieron entendimiento a los cambios normativos que surgieron de la integración del fallo de la CIDH.
De lo precedente, la Sala concluye que la doctrina constitucional preexistente y la sentencia C-030 de 202 del Tribunal Constitucional, constituyen parámetro de entendimiento obligatorio frente a la aplicación del bloque de constitucionalidad y de interpretación armónica, tanto de la Constitución Política como de las normas convencionales, edificada en la prevalencia de los principios constitucionales que rigen el estado social de derecho previsto en la Constitución de 1991, el que no podían desconocerse por el juez ordinario del medio de control de nulidad y restablecimiento, so pena de incurrir en la violación endilgada.
Ahora bien, no sobra destacar, tal como lo refirió el a quo, que el Auto de Unificación de 3 de diciembre de 202434, que fijó las reglas para adelantar los recursos extraordinarios de revisión contra las 34 Consejo de Estado. Sala Plena Contenciosa. Auto de 3 de diciembre de 2024. Expediente 11001-03- 15-000-2023-00841-01, C.P. Dr. Luis Alberto Álvarez Parra. 69 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN decisiones controlables emitidas contra los funcionarios de elección popular, reafirmó el tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta del fallo C-030 de 2023, que obligaban, por este hecho, a no desacatar el examen de compatibilidad con la Carta, las disposiciones de la CADH y los fallos de la Corte IDH respecto de las funciones administrativas disciplinarias de la PGN35.
Así las cosas, se concluye que la SECCIÓN SEGUNDA incurrió en los defectos alegados y vulneró el derecho fundamental al debido proceso al apartarse de la jurisprudencia reiterada y uniforme de la Corte Constitucional en lo que refiere a la competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar con destitución e inhabilidad a servidores públicos de elección popular.
Finalmente, debe señalarse que la orden36 de proferir las sentencias de reemplazo implica que, superado el examen de competencia de la PGN, el juez natural debe ocuparse de la decisión de los cargos y apelaciones formuladas, según sea el caso, pues ninguna otra orientación puede dársele al juez ordinario al dictar la sentencia que 35 En este punto es oportuno aclarar que para el momento en que se profirieron los fallos cuestionados, esta decisión de unificación no había sido aprobada por el pleno de la Corporación. No obstante, los efectos de los fallos de constitucionalidad son de obligatorio cumplimiento, lo que permite establecer que este argumento es relevante. 36 La sentencia de primera instancia dispuso: “[…]
CUARTO: ORDENAR a las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que, dentro de los 30 días contados a partir de la notificación de esta providencia, profieran las sentencias de remplazo, según su competencia, en los procesos referenciados en el numeral anterior y en consideración a lo aquí decidido […]” 70 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN corresponda en los 43 procesos objeto de esta solicitud.
Esta precisión para responder a las impugnaciones que pidieron que se ordenara el estudio de las casuales invocadas en el proceso ordinario, pues, como lo dejó establecido el a quo, corresponderá para cada asunto estudiar los cargos distintivos de cada proceso, sin ninguna orientación por parte del juez de tutela diferente a la aquí examinada.
Por todo lo expuesto, se CONFIRMARÁ la sentencia impugnada y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. 71 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-01(ACU) ACTORA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 4 de septiembre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.