Radicado: 25000232400020080030801 Demandante: Santiago Pardo Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C. catorce (14) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Radicación: 25000232400020080030801 Demandante: Santiago Pardo Ramírez Demandado: Distrito Capital – Alcaldía Local de Usaquén – Consejo de Justicia de Bogotá Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa expongo las razones por las cuales salvo mi voto frente a lo resuelto por la Sala en la sentencia proferida el 14 de julio de 2022 en el proceso de la referencia. En dicha providencia la Sala resolvió revocar la decisión de primera instancia y devolver el expediente para que el Tribunal adopte una decisión de fondo respecto de algunos cargos que, en concepto de la posición mayoritaria, no fueron resueltos.

En mi concepto, la Sala debió pronunciarse de fondo y no devolverlo al Tribunal, dado que el a quo si realizó un pronunciamiento sobre las pretensiones, precisamente declarando la nulidad del acto acusado. Las razones que fundamentan esta posición son las siguientes. El Legislador reguló algunos eventos en los cuales el Juez de Segunda Instancia, de manera excepcional, puede devolver el proceso al a quo a efectos de que se pronuncie sobre aspectos respecto de los cuales omitió valoración; estos son: (i) cuando no se resuelve sobre una demanda de reconvención o sobre un proceso acumulado (Art. 287 del CGP), o (ii) cuando se emite una sentencia inhibitoria y el ad quem encuentra que tal decisión no es acertada (Art. 280 del CGP).

Radicado: 25000232400020080030801 Demandante: Santiago Pardo Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El último de los criterios ha sido desarrollado por la jurisprudencia a partir de la garantía del principio de doble instancia y de la lectura del artículo 280 del Código General del Proceso1 que ordena de manera imperativa a los jueces pronunciarse sobre el objeto del litigio, de manera que, cuando ello no acontece por la producción de un fallo inhibitorio, y tal decisión es revocada en segunda instancia, la orden de devolución se cifra en la necesidad de que la autoridad judicial dirima la discusión de fondo, pues admitir lo contrario supondría no sólo la denegación del derecho de acceso a la administración de justicia y debido proceso, sino el desconocimiento del citado principio.

Bajo tal perspectiva, lo que no es admitido es un pronunciamiento que evite el análisis de mérito so pretexto de advertir inadecuadamente un yerro de forma, circunstancia que es la que habilita a retornar el expediente al Juez de Primera Instancia con el fin de que cumpla la orden dispuesta en el artículo 280 del CGP2. En lo que hace al primero de los escenarios, esto es, cuando no se resuelve sobre una demanda de reconvención o sobre un proceso acumulado, debe precisarse que éste tiene como fuente el artículo 287 del CGP3, el cual parte de una omisión del a quo sobre parte del objeto del litigio, esto es, carencia de pronunciamiento en relación con un proceso acumulado o de una 1 Código General del Proceso.

“Artículo 280. Contenido de la sentencia. La motivación de la sentencia deberá limitarse al examen crítico de las pruebas con explicación razonada de las conclusiones sobre ellas, y a los razonamientos constitucionales, legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión, con indicación de las disposiciones aplicadas.

El juez siempre deberá calificar la conducta procesal de las partes y, de ser el caso, deducir indicios de ella. La parte resolutiva se proferirá bajo la fórmula “administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley”; deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda, las excepciones, cuando proceda resolver sobre ellas, las costas y perjuicios a cargo de las partes y sus apoderados, y demás asuntos que corresponda decidir con arreglo a lo dispuesto en este código.

Cuando la sentencia sea escrita, deberá hacerse una síntesis de la demanda y su contestación” (Subrayas mías). 2 Sentencia del 13 de noviembre de 2014, 3 “Artículo 287. Adición. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.

El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria. Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término. Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal.” (Subrayas mías).

Radicado: 25000232400020080030801 Demandante: Santiago Pardo Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda de reconvención que no obtuvo valoración o análisis de ninguna naturaleza. Se sigue de todo lo dicho que la razón que se ha decantado para que proceda una medida tan excepcional como la devolución al Tribunal de un proceso, lo es que no exista análisis alguno en relación con la totalidad (fallo inhibitorio, artículo 280 del CGP) o parte (inciso segundo del artículo 287 del CGP) del objeto del proceso, y en esa medida siempre que ello tenga ocurrencia puede el Juez de Segunda Instancia proceder en la manera en que se ha explicado.

En otras palabras, una orden de devolución es del todo atípica o excepcional y por ende sólo puede tener asidero cuando quiera que acontezcan los eventos previstos para ese efecto; lo que, contrario sensu, conduciría a concluir que, de no hallarse alguno de esos presupuestos, el Juez de Segunda Instancia tendría que emitir sentencia estimatoria, tal y como lo definen tanto el anotado artículo 287 del CGP, como los artículos 280 y 282 de ese mismo Estatuto; o lo que es lo mismo, no podría válidamente devolver el proceso al Juez de primera instancia. Descendiendo al caso en concreto, se observa que el fallo del 10 de septiembre de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no se enmarca dentro de ninguno de los supuestos anteriormente mencionados, debido a que: (i) no se trata de una sentencia inhibitoria, (ii) no se omitió el estudio de la demanda de reconvención, ni (iii) de la de un proceso acumulado.

Por el contrario, lo que se evidencia es que en dicha providencia sí existió un pronunciamiento respecto del objeto de la Litis (pretensiones de la demanda), ello en razón a que declaró la nulidad del acto administrativo acusado. Bajo ese entendido, y como quiera que dicha providencia fue revocada, era obligación de la Sala de Decisión de la Sección Primera de esta Corporación efectuar el estudio de los demás cargos del libelo introductorio que no fueron analizados por el citado Tribunal y no proceder a la devolución del proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues no existe ninguna disposición que le reconozca tal atribución. Adicionalmente, respecto a la consideración expuesta en el proyecto sobre la no vulneración al principio de la no reformatio in pejus, considero que, contrario a lo afirmado por la posición mayoritaria de la Sala, el acto acusado sí lo vulneró, dado que, al adicionar una sanción a la dispuesta en Radicado: 25000232400020080030801 Demandante: Santiago Pardo Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el acto recurrido, se agravó la situación de quien obró como apelante único, lo que evidentemente está prohibido por la norma constitucional que recoge este presupuesto procesal, así lo ha entendido la Corte Constitucional en sentencia T-033-024.

Tal cual como lo reconoce la Corte Constitucional, la no reformatio in peius es una garantía constitucional instituida para proteger a quien obra en un proceso como apelante único, que la decisión que se vaya a adoptar al 4 “Se pregunta la Sala si la prohibición de la no “reformatio in pejus” tiene aplicación en la actuación administrativa.

La Corte, en múltiples pronunciamientos ha dado respuesta afirmativa a este interrogante. A este respecto, ha considerado que por ser la no “reformatio in pejus” un principio general de derecho y una garantía constitucional del debido proceso es aplicable a todas las actividades del Estado que implique el ejercicio de su poder sancionatorio.

Por ello, esta garantía tiene plena vigencia en las distintas jurisdicciones reconocidas por el ordenamiento jurídico -penal, civil, laboral, administrativo, constitucional-, e incluso, en las actuaciones administrativas. En este sentido la Corte, en sentencia C-406 de 1995, (M.P. Fabio Morón Díaz), haciendo referencia a actuaciones administrativas de naturaleza disciplinaria, precisó que “ no obstante que se trata en este caso de un régimen diferente del penal y que en su desarrollo no se imponga una condena ni una pena en sentido exacto, ni se produzca una sentencia judicial, sino apenas se surta un procedimiento administrativo y se impongan sanciones administrativas de naturaleza disciplinaria, a juicio de la Corte debe tenerse en cuenta el principio de la no reformatio in pejus ”.

Igualmente, en sentencia T-419 de 1992 (M.P. Simón Rodríguez Rodríguez), la Corte estimó, que todos los principios y derechos que componen el debido proceso, entre ellos, la prohibición de la reformatio in pejus, “ tienen plena operancia mutatis mutandi, en las demás ramas del derecho procesal: procesal civil (que se extiende al laboral, etc.) y a la actividad administrativa que comprende tanto la actuación gubernativa como la contencioso administrativa ”.

Y en sentencia T-233 de 1995, al estudiar el alcance del principio de la no reformatio in pejus y su vinculación con la garantía del debido proceso exigible en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (artículo 29 de la Carta Fundamental), concluyó que: “ la prohibición de reformar la condena en perjuicio de apelante único no solamente es aplicable en materia penal, ni tampoco está limitada a las sentencias judiciales, sino que, por el contrario, cobija otras ramas del derecho y se hace exigible en las actuaciones administrativas ”.

Por lo cual, la prohibición de la reformatio in pejus tiene plena aplicabilidad en materias administrativas, tanto en el agotamiento de la vía gubernativa como en el desarrollo del procedimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, circunstancia que se origina en la interpretación armónica y sistemática de los artículos 29 y 31 de la Constitución Política, logrando de esta manera hacer efectivo el derecho al debido proceso y por ende de los demás principios y derechos constitucionales que guardan correspondencia con dicha institución jurídica.

De suerte que la congruencia y la prohibición de la no reformatio in pejus, limitan la actuación de la Administración en aras de la transparencia, legalidad y garantía en la actuación administrativa. Así lo reconoció el Consejo de Estado, acogiendo la doctrina expuesta por la misma Corporación desde el año de 1978, expresada en los siguientes términos: “ Esta Sala ha sostenido íntegramente la aplicabilidad de ese principio [reformatio in pejus] no sólo en el proceso administrativo, sino en el procedimiento de la vía gubernativa Por consiguiente, en la vía gubernativa de actuaciones puramente administrativas, rige el principio de la reformatio in pejus por virtud de lo preceptuado en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil conforme al cual el recurso se entiende interpuesto sólo en lo desfavorable al recurrente.

Muy distinto es el caso frente a actuaciones de índole penal administrativa, porque entonces la aplicación analógica, ha de hacerse con referencia al Código de Procedimiento Penal.” (Tomo III Diccionario Jurídico. Pág. 567)…”. De tal manera que, cuando el administrado interpone un recurso en agotamiento de la vía gubernativa (reposición o apelación), mediante el ejercicio del derecho de petición, se limita el poder decisorio de la Administración, de tal manera que no puede fallar más allá ni por fuera de lo solicitado, pues dicha actuación constituiría una clara vía de hecho por desconocer los derechos constitucionales al debido proceso y a la prohibición de la no “reformatio in pejus” Radicado: 25000232400020080030801 Demandante: Santiago Pardo Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co momento de resolver el recurso de apelación por el superior no agrave la situación que fue resuelta por el inferior, lo cual no puede ser pretermitido bajo ninguna circunstancia, incluso cuando se actúa en defensa de la legalidad, como lo plantea la decisión de la cual me aparto.

Según lo anterior, es claro que, al adicionarse una sanción a la que fue determinada por Alcaldía de Usaquén, el Consejo de Justicia vulneró esta garantía constitucional. En estos términos, respetuosamente dejo expuestas las razones de mi disenso. Fecha ut supra, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: El presente salvamento de voto fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.