REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintiocho (28) de abril de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 25000-23-42-000-2015-05064-01 Demandante: JORGE EDUARDO TASCÓN Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Y OTROS Asunto:

RESUELVE

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA DE DESACATO. CONFIRMA LA SANCIÓN POR INCUMPLIMIENTO DE LA ORDEN DE AMPARO La Sala revisa en grado jurisdiccional de consulta la providencia del 1 de abril de 2025, por medio de la cual la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sancionó a la teniente coronel Ana Milena Velásquez Tamayo, directora del establecimiento de Sanidad Militar BASPC8 “Cacique Calarcá”, con multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, por el incumplimiento de la orden de tutela proferida el 22 de octubre de 2015 por esa misma autoridad judicial.

I.

ANTECEDENTES Acción de tutela 1) El señor Jorge Eduardo Tascón presentó una acción de tutela en contra de la Dirección de Sanidad Militar del Ejército Nacional con el objeto de que le fuera amparado su derecho fundamental a la salud que estimó vulnerado por la omisión de la autoridad demandada en cargar en su hoja de vida los resultados de los exámenes médicos que le fueron practicados y por no ser valorado por la Junta Médico Laboral tras su retiro como soldado profesional, para determinar la pérdida de su capacidad laboral con ocasión de las lesiones que sufrió durante la prestación de su servicio como soldado profesional. 2) El 22 de octubre de 2015, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia que amparó el derecho fundamental de la salud “en conexidad con la vida” del actor y en consecuencia 2 Expediente: 25000-23-42-000-2015-05064-01 Actor: Jorge Eduardo Tascón Acción de tutela ordenó al director de Sanidad del Ejército Nacional “o a su delegado o a quien haga sus veces” que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esa providencia realizara los exámenes de retiro del actor en las especialidades que le habían sido ordenadas (psiquiatría, otorrino, gastroenterología y neurología) y que, dentro de los cinco (5) días siguientes a la obtención de dichos conceptos médicos, convocara a la Junta Médico Laboral definitiva para que evaluara las condiciones médicas y laborales del señor Jorge Eduardo Tascón. El incidente de desacato El 25 de enero del presente año, el señor Jorge Eduardo Tascón promovió incidente de desacato con fundamento en que no se ha cumplido a cabalidad con la orden de tutela del 22 de octubre de 2015, pese a que ha solicitado la asignación de fecha para realizar la junta médica en múltiples ocasiones.

Trámite procesal En auto del 28 de enero de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca requirió de manera previa al director de Sanidad del Ejército Nacional para que informara acerca del cumplimiento de la orden del 22 de octubre de 2015 y, de no ser competente, para que indicara quien lo fuere, junto con los datos de notificación y los de su superior jerárquico.

Por oficio no. 2025116000238491 de 3 de febrero de 2025, el director de Negocios Generales del Ejército Nacional respondió el requerimiento e indicó que el competente para dar cumplimiento a la orden de amparo es el Director de Sanidad del Ejército Nacional, a quien por oficio de la misma fecha le remitió el asunto. Con fundamento en esa respuesta el 5 de febrero de 2025, el tribunal abrió formalmente el incidente de desacato en contra del coronel Luis Hernando Sandoval Pinzón, director de Sanidad del Ejército Nacional y se requirió al Brigadier General Samuel Salinas Valencia, director general de Sanidad Militar, para que instara el cumplimiento de la orden, como superior de la autoridad incidentada.

Sin embargo, mediante oficio no. 2525116000266591 de 5 de febrero de 2025, el director de Negocios Generales del Ejército Nacional precisó que, la responsable del cumplimiento del fallo es la directora del Batallón de ASPEC no. 8 Cacique Calarcá, 3 Expediente: 25000-23-42-000-2015-05064-01 Actor: Jorge Eduardo Tascón Acción de tutela subteniente Lizeth Paola Castiblanco Robayo, a quien por oficio Orfeo Radicado no. 2025116000265881 de la misma fecha le remitió las actuaciones del trámite incidental, al igual que al Coronel Luis Hernando Sandoval Pinzón, en su condición de director de Sanidad Militar del Ejército Nacional; además, informó que el superior funcional de los responsables es el brigadier general Samuel Salinas Valencia, comandante de personal del Ejército Nacional.

Con fundamento en esa respuesta el 5 de febrero de 2025, el tribunal abrió formalmente el incidente de desacato en contra del “coronel Luis Hernando Sandoval Pinzón, director de Sanidad del Ejército Nacional” y requirió al “brigadier general Samuel Salinas Valencia, director general de Sanidad Militar”, para que instara el cumplimiento de la orden, como superior de la autoridad incidentada.

Por auto de 19 de febrero de 2025, el tribunal abrió incidente en contra del brigadier general Samuel Salinas Valencia, comandante de personal del Ejército Nacional y requirió al señor Jorge Eduardo Tascón para que señalara si la autoridad demandada había cumplido con la orden de tutela. En oficio de 21 de febrero de 2025, la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional informó que el señor Jorge Eduardo Tascón cuenta con ficha médica calificada y reiteró que es el Batallón ASPC no. 8, establecimiento de sanidad al que está adscrito el actor, el responsable del cumplimiento, a cuyo cargo se encuentra la teniente coronel Ana Milena Velásquez Tamayo a quien por oficio 20232000451991 de la fecha se remitió el asunto.

Con auto de 26 de febrero de 2025 el tribunal abrió el incidente en contra de la teniente coronel Ana Milena Velásquez Tamayo y requirió al comandante del Batallón de ASPC no. 8 “Cacique Calarcá”, como superior, para forzar el cumplimiento. Mediante auto de 7 de marzo de 2025 el tribunal abrió la fase de pruebas del trámite incidental de desacato y, durante el término de traslado, el demandante presentó un memorial en el que informó que ya fueron practicados los exámenes médicos, anexó prueba de ello y sostuvo que aún no se ha cumplido la orden relacionada con la práctica de la junta médica laboral de retiro.

Por su parte, la teniente coronel Ana Milena Velásquez Tamayo respondió e informó que el 3 de marzo de 2025 se generaron autorizaciones para consulta por primera vez 4 Expediente: 25000-23-42-000-2015-05064-01 Actor: Jorge Eduardo Tascón Acción de tutela por especialistas en gastroenterología y neurología, las cuales fueron remitidas al demandante, y anexó prueba de ello.

Mediante auto de 20 de marzo de 2025 el tribunal requirió al coronel Luis Hernando Sandoval Pinzón, director de Sanidad del Ejército Nacional y a la teniente coronel Ana Milena Velásquez Tamayo, directora del Batallón de ASPC no. 8 “Cacique Calarcá” para que, en el término de 1 día, acreditaran el cumplimiento de la segunda orden de la sentencia de tutela, referente a la convocatoria a la junta médica laboral.

De igual manera, requirió a la teniente coronel para que informara por qué se habían emitido nuevas órdenes para neurología y gastroenterología. En auto de 1 de abril de 2025 el tribunal abrió incidente de desacato en contra del teniente coronel Ronald Leonardo García Esquivel, comandante del Batallón de ASPEC no. 8 “Cacique Calarcá”, como superior jerárquico de la teniente coronel Ana Milena Velásquez Tamayo y le concedió el término de 2 días para pronunciarse sobre el incidente y acreditar las gestiones realizadas para conminar a su subalterna al cumplimiento del fallo de tutela.

El término transcurrió sin pronunciamiento. Decisión objeto de consulta Mediante providencia del 1º de abril de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sancionó por desacato a la teniente coronel Ana Milena Velásquez Tamayo, en su condición de directora del Establecimiento de Sanidad Militar BASPC8 “Cacique Calarcá”, con multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, por el incumplimiento de la orden de tutela proferida el 22 de octubre de 2015.

Como sustento de lo anterior, sostuvo que, si bien la teniente coronel Ana Milena Velásquez Tamayo no ejercía su cargo cuando fue proferida la sentencia del 22 de octubre de 2015, lo ejerce en la actualidad según lo informado por sus superiores y aceptado por ella al presentar memorial de contestación dentro del trámite incidental. El tribunal determinó que la teniente coronel Ana Milena Velásquez Tamayo conoce el fallo de tutela y que, pese a ser requerida en múltiples ocasiones para acreditar su cumplimiento, no procuró su cumplimiento. 5 Expediente: 25000-23-42-000-2015-05064-01 Actor: Jorge Eduardo Tascón Acción de tutela Adicionalmente, justificó el monto de la sanción por ser el primer incidente que se promovió, porque se han efectuado actuaciones dirigidas al cumplimiento de la orden de tutela y en virtud de que el demandante no actuó con debida diligencia a pesar de que la sentencia de la acción de tutela fue proferida hace casi diez años.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala confirmará la providencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por encontrarse acreditado el incumplimiento de la sentencia de tutela del 22 de octubre de 2015 proferida por esa autoridad judicial, ante la falta de acciones concretas para cumplir con la orden de amparo. 2.1 Marco normativo y conceptual 1) En relación con el cumplimiento del fallo de tutela, el Decreto 2591 de 1991, por medio del cual se reglamentó el artículo 86 de la Constitución Política, estableció en su artículo 27, lo siguiente: “Cumplimiento del fallo.

Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente disciplinario contra aquel. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.

El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. (Resaltado fuera de texto). 2) Así mismo, el artículo 52 ibídem señala que quien incumpla una orden de tutela incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes, sanciones que impondrá el juez que dictó la decisión mediante trámite incidental y que deben ser consultadas ante el superior funcional de aquél, quien decidirá si las revoca o no. 3) Ahora bien, en relación con la naturaleza jurídica del incidente de desacato, la Corte Constitucional ha establecido que, si bien su finalidad es sancionar la omisión de las órdenes impuestas en el fallo de tutela, su objetivo primordial es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada.

Al respecto, se señaló: 6 Expediente: 25000-23-42-000-2015-05064-01 Actor: Jorge Eduardo Tascón Acción de tutela “El incidente de desacato es un mecanismo de creación legal que procede a petición de la parte interesada, de oficio o por intervención del Ministerio Público, el cual tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto y multa a quien desatienda las órdenes de tutela mediante las cuales se protejan derechos fundamentales.

De acuerdo con su formulación jurídica, el incidente de desacato ha sido entendido como un procedimiento: (i) que se inscribe en el ejercicio del poder jurisdiccional sancionatorio; (ii) cuyo trámite tiene carácter incidental. La Corte Constitucional ha manifestado que la sanción que puede ser impuesta dentro del incidente de desacato tiene carácter disciplinario, dentro de los rangos de multa y arresto, resaltando que, si bien entre los objetivos del incidente de desacato está sancionar el incumplimiento del fallo de tutela por parte de la autoridad responsable, ciertamente lo que se busca lograr es el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada y, por ende, la protección de los derechos fundamentales con ella protegidos.”. 4) Por su parte, esta Corporación ha considerado que: “Ante una manifestación de incumplimiento formulada por alguna de las partes de la acción de tutela, el juez tiene dos posibilidades independientes, no excluyentes entre sí: 1) Iniciar el trámite tendiente a obtener el cumplimiento del fallo y 2) Iniciar un incidente de desacato; ii) el trámite para el cumplimiento tiene como única finalidad asegurar de manera efectiva y real el acatamiento de las órdenes contenidas en la sentencia de tutela; iii) en cambio, el incidente de desacato, tiene como finalidad la de sancionar al responsable de ese incumplimiento y, iv) el trámite para el cumplimiento del fallo es de naturaleza objetiva.

Sólo interesa demostrar que la sentencia no fue cumplida en los precisos términos en que fue proferida. El incidente de desacato, por el contrario, es de naturaleza subjetiva, ya que allí es necesario, además de demostrar el incumplimiento, determinar el grado de responsabilidad -a título de culpa o dolo- de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia”1. 5) En esa medida, tal y como lo ha reiterado esta Corporación2, en el incidente de desacato se deben analizar dos aspectos fundamentales, a saber i) el incumplimiento del fallo de tutela en el que basta verificar que la orden impartida no se materializó y que el derecho o derechos amparados se siguen vulnerando y ii) la responsabilidad subjetiva de quien debió cumplir la orden, para lo cual se acude al régimen 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 22 de enero de 2009, Actor: Guillermo Alberto Pulido Mosquera, CP Susana Buitrago Valencia, criterio que se ha reiterado por la Corporación entre otros, en los siguientes pronunciamientos: auto del 21 de abril de 2015, con ponencia de la Magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, rad. 76001-23-33-000-2014-01083- 01; auto de 26 de enero de 2017, dictado por la Sección Quinta del Consejo de Estado, con ponencia de la magistrada Rocío Araujo Oñate, rad. 25000-23-42-000-2016-04024-01, auto del 13 de octubre de 2016, con ponencia del magistrado Alberto Yepes Barreiro, entre otros. 2 Consejo de Estado, Sección Cuarta, providencia del 12 de octubre de 2017, exp. 41001-23-31-000- 2016-00162-02 (AC), CP Stella Jeannette Carvajal Basto 7 Expediente: 25000-23-42-000-2015-05064-01 Actor: Jorge Eduardo Tascón Acción de tutela sancionatorio, con el fin de determinar el grado de culpabilidad del funcionario y las circunstancias de justificación, agravación o atenuación de su conducta. 6) No obstante, si se advierte que, durante el curso procesal del incidente o en el trámite del grado jurisdiccional de consulta, la autoridad demandada acata lo dispuesto en la sentencia, se debe entender como superada la situación y, en consecuencia, es procedente revocar la sanción impuesta, en virtud de que el auténtico propósito de esta figura procesal es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de amparo. 7) Frente a la finalidad del trámite de desacato que culmina con la consulta, la Corte Constitucional, reiteradamente, ha sostenido que: "Acerca de la finalidad que persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido la Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuya objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados3".

(Subraya fuera de texto). 2.2 Caso concreto 1) En el asunto bajo examen, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca amparó el derecho fundamental de salud del señor Jorge Eduardo Tascón y, en consecuencia, le ordenó al director de Sanidad del Ejército Nacional “o a su delegado o a quien haga sus veces” que de dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esa providencia realizara los exámenes de retiro del actor en las especialidades que le habían sido ordenadas (psiquiatría, otorrino, gastroenterología y neurología) y, posteriormente, dentro de los cinco (5) días siguientes a la obtención de dichos conceptos médicos, convocara a la Junta Médico Laboral definitiva para que esta evaluara las condiciones médicas y laborales del demandante. 3 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia SU 034 de 3 de mayo de 2018. 8 Expediente: 25000-23-42-000-2015-05064-01 Actor: Jorge Eduardo Tascón Acción de tutela 2) En auto del 28 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca requirió de manera previa a la autoridad accionada para que informara acerca del cumplimiento de la orden dictada en la sentencia del 22 de octubre de 2015. 3) El tribunal recibió varios memoriales por parte de la autoridad demandada y, con base en la información recibida: i) mediante auto del 5 de febrero de 2025 ordenó la apertura formal al incidente de desacato en contra del coronel Luis Hernando Sandoval Pinzón, director de Sanidad del Ejército Nacional; ii) mediante auto del 14 de febrero de 2025 ordenó la apertura formal al incidente de desacato en contra de la subteniente Lizeth Paola Castiblanco Robayo; iii) mediante auto del 19 de febrero de 2025 ordenó la apertura formal al incidente de desacato en contra del brigadier general Samuel Salinas Valencia; iv) mediante auto del 26 de febrero de 2025 ordenó la apertura formal al incidente de desacato en contra de la teniente coronel Ana Milena Velásquez Tamayo; y, finalmente, v) mediante auto del 1 de abril de 2025 abrió incidente de desacato en contra del teniente coronel Ronald Leonardo García Esquivel, comandante del Batallón de ASPEC no. 8 “Cacique Calarcá”, como superior jerárquico de la teniente coronel Ana Milena Velásquez Tamayo. 4) Durante el término probatorio del trámite incidental, el demandante aportó memorial en el que informó que ya le fueron practicados los exámenes médicos pero que aún no se había cumplido la orden relacionada con la práctica de la junta médica laboral de retiro. 5) Por otra parte, la teniente coronel Ana Milena Velásquez Tamayo informó que el 3 de marzo de 2025 se generaron autorizaciones para consulta por primera vez por especialistas en gastroenterología y neurología, las cuales fueron remitidas al demandante, y anexó prueba de ello, afirmando que se había cumplido la orden de la sentencia de tutela. 6) En auto de 1 de abril de 2025, el tribunal manifestó que si bien la teniente coronel Ana Milena Velásquez Tamayo alegó que la orden de tutela había sido cumplida, lo cierto es que no se pronunció cuando fue requerida para acreditar el cumplimiento de la segunda orden de la sentencia del 22 de octubre de 2015, relacionada con la convocatoria de la junta médico laboral y que únicamente se había acreditado la emisión de órdenes médicas para exámenes médicos que ya se han practicado, por lo cual no ha habido un avance en el trámite.

Sobre el particular indicó lo siguiente: 9 Expediente: 25000-23-42-000-2015-05064-01 Actor: Jorge Eduardo Tascón Acción de tutela “Ante la multiplicidad de respuestas y ordenes médicas, se requirió a la incidentada por auto de 20 de marzo pasado para que además de acreditar el cumplimiento, se pronunciara respecto a porqué emitió nuevas órdenes de valoración o concepto por neurología y gastroenterología, “primera vez”, sin embargo, guardó silencio.

En conclusión, en diez años de dictada la orden constitucional, la incidentada ha emitido al menos en tres oportunidades órdenes médicas para gastroenterología y neurología, ha practicado exámenes médicos para las mismas especialidades, pero sin razón para ello, aunque seguramente lo será la obsolescencia de los exámenes practicado, no ha avanzado en el trámite.

Por lo anterior el elemento objetivo se haya acreditado, y en cuanto al subjetivo, se advierte igualmente acreditado, pues la Teniente Coronel ANA MILENA VELASQUEZ TAMAYO Directora Establecimiento de Sanidad Militar BASPC8 “Cacique Calarcá”, sin justificar su proceder, en lugar de avanzar en el cumplimiento, y aun cuando existían incluso ordenes recientes de 21 de febrero de 2025, simplemente pretendió acreditar el cumplimiento emitiendo nuevas autorizaciones para citas “por primera vez”, es decir retrotrajo el trámite y aun cuando requerida para justificarlo, no se pronunció.”. 7) Así pues, de la revisión del informe presentado por la incidentada, teniente coronel Ana Milena Velásquez Tamayo, la Sala advierte que efectivamente se adelantaron las gestiones tendientes a acatar la orden de tutela que amparó el derecho de salud relacionadas con la realización de los exámenes médicos; sin embargo, en la respuesta se hace referencia a la emisión de autorizaciones para consulta por primera vez sobre exámenes que ya fueron practicados, por lo que se demuestra la falta de diligencia del funcionario encargado de cumplir la orden judicial. 8) Además, la Sala considera, como lo hace el tribunal, que las actuaciones desplegadas por la autoridad y acreditadas en el trámite incidental no satisfacen en pleno la resolutiva de la orden de amparo en tanto si bien se practicaron los exámenes médicos, no se demostró que se haya convocado la junta médico laboral definitiva “para que evalúe las condiciones médicas y laborales del señor Jorge Eduardo Tascón” tal como se dispuso en el fallo de tutela. 9) En tal sentido, ante la inexistencia de prueba que acredite que la autoridad demandada atendió en su integridad, de manera completa y congruente la orden de tutela se concluye que lo pretendido por el demandante mediante el incidente de desacato fue incumplido y, en consecuencia, se confirmará la sanción impuesta mediante el auto del 1 de abril de 2025. 10) Lo anterior sin perjuicio de que con posterioridad a la notificación de la presente decisión, la autoridad incidentada acredite que cumplió con lo ordenado y ello permita 10 Expediente: 25000-23-42-000-2015-05064-01 Actor: Jorge Eduardo Tascón Acción de tutela eventualmente determinar que las órdenes impartidas en el fallo de tutela del 22 de octubre de 2015 se cumplieron cabalmente. 11) Por lo anterior, la Sala procederá a confirmar la sanción impuesta el 1 de abril de 2025 por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a la teniente coronel Ana Milena Velásquez Tamayo, en su condición de directora del Establecimiento de Sanidad Militar BASPC8 “Cacique Calarcá”, consistente en multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1°) Confírmase la providencia del 1º de abril de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Comuníquesele este fallo a la autoridad judicial que profirió la decisión consultada y remítasele copia del mismo. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente al despacho judicial de origen, con las respectivas anotaciones secretariales previas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.