CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., dos (02) de junio de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 11001-03-15-000-2023-01596-00 Demandante: Ana Leibys López Bonilla y otros Demandada: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela (primera instancia) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Presupuestos de procedencia / DEFECTO FÁCTICO – No se configura en este caso.
Procede la Sala a pronunciarse, en primera instancia, en relación con la demanda de tutela instaurada por la señora Ana Leibys López Bonilla y otros, de acuerdo con el Decreto 333 de 20211. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 28 de marzo de 2023, la señora Ana Leibys López Bonilla y otros2, por conducto de apoderado judicial, instauraron demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Chocó, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva y de acceso a la administración de justicia. 2.
Hechos relevantes La parte actora ejerció el medio de control de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Defensa, Policía Nacional, con el fin de que se le declarara administrativamente responsable por la muerte del intendente Luis Adney López 2 La parte demandante está conformada por Ana Leibys López Bonilla, Lenin Yanier Ramírez López, Lesdy Yurisa Ramírez López, Jhon Jair Ramírez López, Lucelly López Bonilla, Bladimiro López Bonilla, Keidy Yulenny Hurtado López, Tairon Jesús López Bonilla, Lesty Yurine Ramírez López y Astrid Socorro López Bonilla, quien actúa en nombre propio y en representación de su menor hija Xiomy Yuranny Hurtado López. 1 Que ingresó para fallo el 4 de mayo de 2023. 1 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01596-00 Accionante: Ana Leibys López Bonilla Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela Bonilla, ocurrida el 14 de julio de 2013, con ocasión del atentado terrorista perpetrado contra las instalaciones de la Policía de Tránsito Urbano de Quibdó, por parte del Frente 34 de las FARC.
Mediante sentencia del 29 de junio de 2021, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, decisión frente a la cual, la parte demandada interpuso recurso de apelación. A través de fallo de 30 de septiembre de 2022 -notificado el 12 de octubre de la misma anualidad-, el Tribunal Administrativo del Chocó revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda. 3.
Fundamentos de la demanda tutela La parte actora manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico y en un desconocimiento del precedente. Al respecto, sostuvo que el Tribunal Administrativo del Chocó no valoró las pruebas aportadas al proceso que demostraban la falla del servicio de la entidad, en concreto, la respuesta al derecho de petición proferida por el departamento de Policía del Chocó, en la que se señaló que previo al ataque con artefactos explosivos en el que perdió la vida el intendente Luis Adney López Bonilla, ya habían ocurrido dos atentados de grupos delincuenciales en dicha sede “que eran más que suficientes para tomar medidas de protección”.
Consideró que el ad quem desconoció la abundante jurisprudencia relativa a la responsabilidad patrimonial del Estado por falla del servicio “cuando omite la implementación de medidas técnicas y demás mecanismos necesarios para prevenir, reducir riesgos, y no brindar protección a los integrantes del cuerpo de policía (…) cuando habían sido objeto de dos atentados terroristas (…)”.
En concreto, citó las siguientes sentencias: i) del 13 de diciembre de 1993, radicado 7013; ii) del 20 de febrero de 2003, radicado: 14117 y iii) del 31 de agosto de 2011, radicado 19195. Por último, cuestionó que el Tribunal ad quem no otorgó valor probatorio a las fotografías aportadas en el proceso; no obstante, en el fallo T-930A/13, el Consejo 2 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01596-00 Accionante: Ana Leibys López Bonilla Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela de Estado (sic) indicó que “se deben utilizar o confrontar con otros medios probatorios y apreciar de manera razonada en su conjunto”. 4.
La admisión y el trámite de la demanda de tutela 4.1. Mediante providencia del 24 de abril 2023, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se vinculó a la Policía Nacional y al municipio de Quibdó como terceros con interés. 4.2. La Policía Nacional se opuso al amparo solicitado, al considerar que el fallo cuestionado no cometió un yerro “desde el punto de vista probatorio y jurisprudencial”, de ahí que, no existió vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes.
Señaló que, si bien se presentaron atentados terroristas el 19 de septiembre de 2011 y el 27 de agosto de 2012, lo cierto es que la muerte del intendente Luis Adney López Bonilla ocurrió como resultado del riesgo al que estaba expuesto en su función institucional, que él mismo conocía; situación que no logró ser desvirtuada por la parte demandante.
En relación con las sentencias que citaron como precedente, se manifestó que tienen efectos inter-partes, por lo cual no deben ser aplicadas al caso en concreto. II. C O N S I D E R A C I O N E S Dado que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala pasará a verificar si se cometieron las irregularidades alegadas por la parte actora, al proferirse la providencia del 30 de septiembre de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Chocó revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones, bajo los siguientes argumentos (trascripción literal, incluidos posibles errores): La Sala, una vez constatada la existencia del daño, procede a realizar el estudio de imputación, para lo cual será determinante establecer si aquel puede atribuirse a la entidad demandada.
En este punto la Sala hace suya y reitera las consideraciones expuestas en la sentencia proferida por este Tribunal el veintiuno (21) de febrero de dos mil veinte (2020), donde también se pretendía la reparación de la muerte del del intendente Luis Adney López Bonilla, así: 3 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01596-00 Accionante: Ana Leibys López Bonilla Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela ‘Conforme a la jurisprudencia en cita, quienes ingresan voluntariamente a la fuerza pública (como fue el caso del Intendente Luís Adney López Bonilla), saben que deben afrontar situaciones de alta peligrosidad como lo son las explosiones lesivas realizadas por grupos insurgentes.
Circunstancia que se presentó en el caso que nos ocupa, ya que en el expediente se encuentra acreditado que el señor López Bonilla resultó muerto por las heridas que le ocasionó un artefacto explosivo que lanzaron miembros del frente 34 de las FARC a las instalaciones del Tránsito Municipal de Quibdó donde él era el comandante. De las pruebas obrantes en el expediente está acreditado que el señor Luís Adney López Bonilla (q.e.p.d.), se desempeñaba como Comandante del Departamento de Tránsito y Transporte del Chocó y, que el día 14 de julio de 2013, a las 19:37 horas, en las instalaciones donde funcionaba dicha seccional, miembros del frente 34 de las FARC, lanzaron un artefacto explosivo que le causó la muerte al Intendente López Bonilla quien se encontraba en el recinto.
Lo anterior nos deja claro, que no hay lugar a declarar la responsabilidad del Estado, en tanto que se acreditó que la víctima perdió la vida como consecuencia de la materialización del riesgo propio, permanente y continuo del ejercicio de sus funciones como miembro activo de la Policía Nacional, en hechos que ocurrieron en las instalaciones donde funcionaba la Oficina de Tránsito y Transporte de la Policía del Departamento del Chocó, sitio que desde el punto táctico del enemigo, se convertía en objetivo militar.
Si bien en el expediente se encuentra acreditado que LUÍS ADNEY LÓPEZ BONILLA, falleció mientras se encontraba en ejercicio de sus funciones al mando de la Policía Nacional, ello no es suficiente para determinar la imputación a la entidad demandada, pues para ello se requiere que esté acreditado el elemento subjetivo de la falla en el servicio en cabeza de la administración pública, toda vez que quienes ingresan a la fuerza pública de manera voluntaria asumen los riesgos que se deriven del servicio que prestan.
(…). Verificado el expediente, en el mismo no reposa medio probatorio diferente a las declaraciones ya aludidas, del que se evidencie que en virtud de labores de inteligencia, la Policía Nacional antes de la ocurrencia de los hechos que dieron origen a la presente demanda, tuvo conocimiento que miembros del frente 34 de las FARC iban a perpetrar un atentado terrorista contra la Oficina de Tránsito y Transporte Municipal.
Las pruebas obrantes en el expediente demuestra, que los policiales que el día 14 de junio de 2013 a eso de las 19:37 horas, se encontraban en las instalaciones donde funciona la Policía de Tránsito y Transporte Municipal de Quibdó, fueron sorprendidas por un artefacto explosivo; y sabido es, que en nuestro país un riesgo propio de la actividad militar y/o policial, es que en cualquier momento se presente un ataque o una emboscada del enemigo, revestido del elemento sorpresa, frente a los cuales la fuerza pública diseña las formas de defensa, pero siempre con un porcentaje de imprevisión que en este evento estuvo compuesto por el lanzamiento de una granada de fragmentación, sin que dentro del plenario se halle acreditado que esta circunstancia era previsibles para la entidad demandada; razón por la cual a juicio de la Sala la excepción de riesgo propio del servicio planteada se encuentra probada (…). 4 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01596-00 Accionante: Ana Leibys López Bonilla Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela Por las anteriores consideraciones, el Tribunal declarará probada la excepción de riesgo propio del servicio y, como consecuencia de ello negará las súplicas de la demanda’. 1.
Defecto fáctico Manifestaron los accionantes que el tribunal ad quem incurrió en este defecto, porque dejó de valorar la respuesta a un derecho de petición que daba cuenta de los atentados que se habían presentado de manera previa, lo que probaba la falla del servicio. La Corte Constitucional ha establecido que el defecto fáctico se configura cuando “… la decisión de una providencia judicial sea el resultado de un proceso en el que: (i) se omitió la valoración de pruebas esenciales para definir el asunto;
(ii) se practicaron las pruebas pero no se valoraron bajo el criterio de la sana crítica; o cuando (iii) los medios probatorios son ilegales o carecen de idoneidad. El error debe ser palmario e incidir directamente en la decisión, en el entendido que el juez de tutela, en virtud del principio de autonomía judicial y del juez natural, no puede convertirse en una tercera instancia”3 (se destaca).
La Sala encuentra que, en el fallo cuestionado, el Tribunal Administrativo del Chocó se remitió a las consideraciones que había realizado en la sentencia de 21 de febrero de 2020, en el que ese mismo tribunal se pronunció respecto de la responsabilidad de la Policía Nacional por el mismo hecho4, la muerte de Luis Adney López Bonilla, cuyo análisis lo llevó a concluir que ese lamentable hecho fue consecuencia de la concreción del riesgo profesional propio del servicio al que estaba expuesto en su función institucional.
Revisada la providencia cuestionada, se tiene que es cierto que en ella no se hizo referencia a la respuesta del derecho de petición que echan de menos los tutelantes; sin embargo, esa situación no es suficiente para predicar la existencia del defecto fáctico alegado, dado que para ello debe corroborarse que “de haberse 4 Se precisa que el Tribunal Administrativo del Chocó decidió, en sede de primera instancia, la demanda de reparación directa con radicado 27001-23-33-003-2015-0120-00, promovida por la señora Solima Murillo Perlaza, en nombre propio y en representación de sus hijos Yasir Adney y Luis Yampier López Murillo, en la cual se pretendía la declaración de responsabilidad de la Nación - Ministerio de Defensa Policía Nacional, por la muerte del señor Luis Adney López Bonilla. 3 Sentencia T- 160 de 2019. 5 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01596-00 Accionante: Ana Leibys López Bonilla Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela realizado su análisis y valoración, la solución del asunto jurídico debatido variaría sustancialmente”5, lo que no se evidencia en el presente asunto.
En efecto, la Sala observa que en el proceso de reparación directa que dio lugar a la actuación que aquí se define, se incorporó como prueba documental la respuesta al derecho de petición elevado a la Policía Nacional, que contenía la referencia a dos ataques -previos al ocurrido el 14 de julio de 2013- a las instalaciones de la Policía de Tránsito Urbano de Quibdó6.
A juicio de la Subsección, ese solo documento -por sí solo- no cuenta con la entidad y fuerza de convicción necesarios para predicar que la decisión de segunda instancia, de haberlo valorado, sería distinta, pues carece de la suficiencia requerida para probar que la Policía Nacional habría omitido desplegar las actuaciones pertinentes ante lo que sería un ataque previsible, es decir, la sistematicidad de los ataques y su previsibilidad –que era el objeto del referido medio de prueba– y, con ello, edificar la falla del servicio endilgada a la entidad.
Advierte la Sala que, aunque en la respuesta dada al referido derecho de petición señala que se presentaron dos ataques de forma previa, lo cierto es que solo se detallan las circunstancias de tiempo, modo y lugar de aquel ocurrido el 28 de agosto de 2012, sin que se especifique mayor información sobre la periodicidad o las circunstancias del otro atentado que supuestamente tuvo lugar en las mismas instalaciones. 6 En respuesta con fecha del 19 de junio de 2015, el Comando del Departamento de Policía del Chocó respondió a la petición de información solicitada por la señora Ana Leibys López Bonilla, en los siguientes términos (transcripción literal): “En virtud a su petitoria me permito indicarle que mediante comunicación oficial número S/2015-011061/SUBCO-COSEC-29 fechada el 18 de junio del año 2015, y suscrita por el señor Mayor JOAQUIN GUILLERMO DOMINGUEZ CASTILLO, Comandante operativo de Seguridad Ciudadana DECHO, quien informa que las instalaciones donde funcionaba la Oficina de Policía de Tránsito Quibdó, en la calle 30 frente al cementerio, fue víctima de dos (2) atentados terroristas de los cual solo reposan copia de los siguientes informes así: Primera petición: oficio No. S-2012 00368 DITRA-UNMUN-DECHO del 28- 08-2012, donde sufrió lesiones el señor patrullero CARLOS MARIO PEREA MURILLO y resultó afectada la camioneta de siglas 39-0142 de placas HCI - 377, de propiedad de la Policía Nacional, de lo cual se anexa copia en tres folios útiles.
Segunda petición: por último me permito informarle que una vez revisado los archivos de este comando no se encontró documentos que hagan referencia a la reubicación del personal de policía adscrito a la especialidad del tránsito municipal. Así las cosas y en concordancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sentencia C 818/ 11 en la cual la Corte analiza los parámetros que se deben tener cuenta en aras de garantizar el derecho de petición. Por tanto y en aplicación de lo normado damos por satisfecha la petición interpuesta ante el Comando de Departamento de Policía del Chocó”. 5 Sentencia T- 393 del 21 de junio de 2017, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 6 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01596-00 Accionante: Ana Leibys López Bonilla Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela Por lo anterior, el hecho de que se haya acreditado la existencia de un atentado con explosivos que ocurrió de forma antecedente a aquel en que perdió la vida el señor López Bonilla, no resulta determinante, en este caso en concreto, para dar cuenta de la previsibilidad de dicha situación y la posibilidad de resistirla por la entidad demandada, sobre todo si se tiene en cuenta que el escenario en que ocurrió la muerte del referido subintendente fue resultado de un ataque sorpresivo, por lo que no era predicable que se debían haber adoptado medidas de seguridad excepcionales.
Sobre este asunto en específico, como lo afirmó válidamente el tribunal en su decisión, debe tenerse en cuenta que en relación con los daños sufridos por quienes ejercen funciones de alto riesgo relacionadas con la defensa y seguridad del Estado como los militares o agentes de policía, la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación ha considerado que no resulta comprometida la responsabilidad de la Administración cuando se producen hechos dañosos con ocasión de la relación laboral que los vincula con el Estado7.
A lo anterior se adiciona, que las conclusiones del Tribunal Administrativo del Chocó son producto de un análisis probatorio fundado en la sana crítica, con una carga argumentativa válida y razonable, propia de la autonomía del operador judicial frente a la apreciación de las pruebas que consideró que sí eran conducentes y pertinentes para adoptar una decisión en el proceso de reparación directa puesto a su conocimiento.
Se estima, por tanto, que la autoridad judicial accionada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, se remitió a lo ya resuelto en otro proceso por el mismo hecho, para concluir que el daño padecido por los actores no le era imputable a la institución demandada, decisión que no amerita reproche desde el punto de vista constitucional. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de octubre de 2017, exp. 43.986; sentencia de 14 de marzo de 2018, exp. 41.543, C.P. María Adriana Marín; sentencia de 9 de abril de 2021, expediente 63.060, entre muchas otras decisiones de la Sala. 7 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01596-00 Accionante: Ana Leibys López Bonilla Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela 2.
Desconocimiento del precedente Los demandantes sostuvieron que la sentencia que se cuestiona desconoció el criterio jurisprudencial contenido en unos fallos -ya enunciados- dictados por esta Corporación. Al respecto, la Sala advierte que las sentencias referidas no constituyen un precedente jurisprudencial aplicable al sub examine, toda vez que, si bien corresponden a eventos en los que se analiza la responsabilidad estatal por daños ocasionados a miembros de la fuerza pública en ejercicio de sus funciones, lo cierto es que no son casos que presenten idénticos supuestos fácticos.
En ese sentido, se tiene que la providencia 7013 de 1993, versa sobre la emboscada de que fue objeto el grupo de contraguerrilla "Cabal Uno", en hechos ocurridos el 2 de octubre de 1988 entre los municipios de Cartagena del Chairá y el Paujil; caso en el cual se encontró demostrada la falla del servicio de la entidad demandada, debido a que el oficial al mando de dicho escuadrón, en contravía de los reglamentos del servicio, de la prohibición impartida por sus superiores y de lo que indicaban las reglas de experiencia para una zona plagada de insurgentes, “resolvió desplazar la tropa por las vías públicas y hacerlo en el vehículo de servicio público (…) en uno de los denominados bus escalera”, situación con la cual se demostró que se expuso a los miembros de dicha tropa a sufrir, como efectivamente sucedió, un atentado contra su vida, “por haber colocado a quienes dirigía en una verdadera trampa, a la contingencia de una emboscada”.
Por su parte, en las sentencias 14.117 de 2003 y 19.195 de 2011, esta Corporación decidió dos controversias en las que se demandó a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, por las muertes de uniformadas con ocasión de tomas guerrilleras en los municipios de Pasca y Barbacoas, respectivamente; eventos en los cuales se encontró probada la responsabilidad de la entidad por falla del servicio, debido a que se demostró que con antelación existía pleno conocimiento del ataque y/o incursión subversiva y se omitió tomar las medidas necesarias para repelerlo, entre otras: i) no aumentó el pie de fuerza en las localidades y ii) no envió tropas adicionales o la munición necesaria, pese a habérsele solicitado. 8 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01596-00 Accionante: Ana Leibys López Bonilla Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela Así las cosas, si bien el litigio planteado versa sobre un problema jurídico similar a aquellos que se resolvieron en las sentencias referidas, lo cierto es que, como se expuso, no se trata de supuestos fácticos idénticos, que impusieran adoptar una decisión en igual sentido, como lo pretende la parte actora.
Por el contrario, la Sala observa que el Tribunal Administrativo del Chocó tuvo en cuenta las consideraciones de la Sección Tercera de la Corporación, en el sentido de indicar expresamente en su sentencia que el régimen de responsabilidad aplicable para este tipo de eventos es la falla del servicio y que, de no encontrarse acreditada, lo pertinente es negar las pretensiones.
Por lo expuesto, se negará el amparo solicitado, al no encontrarse configurados el defecto fáctico y el desconocimiento del precedente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO 9 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01596-00 Accionante: Ana Leibys López Bonilla Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 10