w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: PROCESO EJECUTIVO Radicado: 25000-23-42-000-2015-01873-02 (6377-2018) Demandante: DORYS MEJÍA FLÓREZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- U.G.P.P. Tema: Proceso ejecutivo.

Auto que se abstuvo de librar mandamiento ejecutivo. Ley 1437 de 2011. RECURSO DE APELACIÓN AUTO La Subsección A de la Sección Segunda procede a resolver el recurso de apelación presentado, a través de apoderad a, por la señora Dorys Mejía Flórez contra el auto proferido el 8 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «C» mediante el cual decidió «abstenerse de librar el mandamiento ejecutivo».

I.

ANTECEDENTES Mediante demanda ejecutiva 1 presentada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la señora Dorys Mejía Flórez, a través de apoderada, solicitó librar mandamiento ejecutivo con el propósito de obtener el cumplimiento de las siguientes providencias: i) Sentencia del 14 de agosto de 2008 2 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «C», a través de la cual se ordenó «reliquidar en forma definitiva el valor de la mesada pensional de jubilación de la cual es titular la señora Dorys Mejía Flórez […] a partir del 3 de diciembre de 2005 con base en el 75% del promedio mensual de salarios devengados en el último semestre de servicios, en los términos de los decretos (sic) Leyes 929 de 1976 y 720 de 1978, teniendo en cuenta todos (sic) factores salariales legales correspondientes a: asignación básica, prima técnica, bonificación especial, bonificación por 1 Folio 4 a 14 del expediente. 2 Folios 53 a 78 del expediente.

Proceso ejecutivo Radicado: 25000-23-42-000-2015-01873-02 (6377-2018) Demandante: Dorys Mejía Flórez 2 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y prima de servicios […]». ii) Sentencia del 3 de diciembre de 2009 3 proferida por la Sección Segunda, Subsección «A» del Consejo de Estado a través de la cual se confirmó la anterior decisión. La parte actora argumentó que la Caja Nacional de Previsión Social-CAJANAL, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - U.G.P.P., no dio cumplimiento cabalmente a las ordenes contenidas en las providencias objeto de ejecución, porque i) la bonificación especial por quinquenio debió ser tenida en cuenta conforme a lo establecido en el artículo 23 del Decreto 929 del 11 de mayo de 1976 y, además, ii) debió liquidar la referida prestación incluyendo cada uno de los factores salariales indicados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, por tal razón solicitó librar mandamiento ejecutivo por las sumas que resulten de las diferencias por la liquidación errónea de la prestación, debidamente indexadas, así como los intereses moratorios.

II. EL AUTO APELADO Mediante auto del 8 de agosto de 2018 4, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «C» resolvió «abstenerse de librar el mandamiento ejecutivo solicitado». En primer lugar, explicó que el proceso ejecutivo se inició con un título de carácter complejo, el cual se encuentra conformado por las sentencias proferidas el 14 de agosto de 2008 y el 3 de diciembre de 2009, y por las Resoluciones PAP 48340 del 15 de abril de 2011 y UGM 039818 del 28 de marzo de 2012.

En ese sentido, sostuvo que el título ejecutivo complejo cumplió con el requisito formal para su validez, comoquiera que junto con la demanda ejecutiva se allegó copia de las sentencias objeto de ejecución y las mencionadas resoluciones; de otra parte, de su contenido puede extraerse la existencia de una condena impuesta contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL.

Ahora bien, como fundamento de la decisión trajo a colación los cálculos realizados por la contadora de la referida Sección Segunda del Tribunal5 respecto de la liquidación de la pensión de la señora Mejía Flórez, los cuales se elaboraron tomando como base el promedio mensual de los salarios devengados en el último semestre 3 Folios 79 a 86 del expediente. 4 Folios 295 a 305 del expediente. 5 Folio 291 y 292 del expediente.

Proceso ejecutivo Radicado: 25000-23-42-000-2015-01873-02 (6377-2018) Demandante: Dorys Mejía Flórez 3 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia de servicios (septiembre 16 de 2003 al 15 de marzo de 2004), tal y como lo ordenó el título ejecutivo y acorde con el certificado emitid o por la directora de Talento Humano de la Contraloría General de la República; así mismo, aplicándosele la tasa de reemplazo del 75% para obtener la mesada pensional.

En ese sentido, para establecer el IBL se incluyeron los factores de asignación básica, prima técnica, bonificación especial (quinquenio), bonificación por servicios, prima de vacaciones y prima de navidad, lo cual arrojó un monto total del promedio durante el último semestre de servicios de $7.569.599,99. m/cte, y, en aplicación del 75% de lo ordenado en la sentencia, resultó en $5.677.199,99 m/cte.

En cuanto a las operaciones matemáticas efectuadas para tener en cuenta el monto total, el Tribunal explicó lo siguiente: Con relación a la asignación básica, sostuvo que el valor total certificado por la Contraloría fue de $21.551.088,oo m/cte y el periodo en los últimos 6 meses a liquidar es de $3.591.848 m/cte; lo mismo ocurre con la prima técnica, al ser mensual y sin variación en ese periodo, la suma a tener en cuenta es $10.775.543,oo m/cte y el promedio es de $1.795.923,83 m/cte.

Así mismo, explicó que la bonificación por servicios, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad son emolumentos que se causan anualmente, para tales efectos, la demandada liquidó en el periodo ordenado (último semestre de servicios), tomando la sexta parte de los factores con carácter permanente y la doceava parte de los demás emolumentos salariales que corresponden a un único pago anual, a esa suma se le aplicó el 75% para obtener la primera mesada pensional, además, arguyó que «el certificado de factores contempló periodos superiores co[mo] es el caso de la prima de navidad que refleja un periodo de causación de 14 meses», por tanto, se efectuó la operación aritmética en la proporción indicada.

Respecto de la bonificación especial-quinquenio, « […] se certificó la suma de $29.575.621,oo, (valor correspondiente a lo percibido por ese factor en 5 años de 1998 a 2003) (sic), para determinar el promedio de los últimos seis meses, (se tomó el valor certificado por la bonificación especial correspondiente al quinquenio devengado en 5 años, se dividió en 5 para obtener el valor de un año y en 12, lo que arrojó la suma de cuatrocientos noventa y dos mil novecientos veintisiete pesos con dos centavos ($492.927,02) […]», tal y como lo hizo la entidad accionada, y conforme a lo Proceso ejecutivo Radicado: 25000-23-42-000-2015-01873-02 (6377-2018) Demandante: Dorys Mejía Flórez 4 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia establecido en la sentencia de unificación del 7 de diciembre de 20166, que establece el computo para determinar el valor a tener en cuenta en el quinquenio, el cual corresponde a un mes de remuneración y debe computarse en cuantía de una doceava parte.

Efectuadas las operaciones matemáticas y aritméticas ordenadas en la sentencia objeto de ejecución, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca determinó que la mesada pensional que debió ser reconocida a la ejecutante es por el valor de $5.677.199,99 m/cte. Afirmó el a quo que la suma superior que le arrojó a la entidad en la última revisión y reliquidación de la mesada pensional ($7.715.819 m/cte), es en razón a que se limitó a sum ar el valor de los factores salariales certificados y dividir su resultado en 6 sobre la base del 75%, de esta manera no se cumplió con la orden judicial porque no se estableció la proporción mensual de lo causado en los últimos seis meses de servicio.

De otro lado, comoquiera que en el proceso ejecutivo no es permitido conceder derecho alguno, o hacer interpretaciones contrarias a lo decidido expresamente en el título ejecutivo, no se indexó la primera mesada pensional en la liquidación, debido a que dicha actualización no la ordenó el título judicial. Así las cosas, no existen diferencias pensionales que la U.G.P.P. deba cancelar a favor de la parte demandante y, por eso, no hay lugar al pago de intereses sobre tales diferencias.

III. RECURSO DE APELACIÓN La señora Dorys Mejía Flórez interpuso recurso de apelación 7 en el cual expuso sus razones de inconformidad respecto del auto de l 8 de agosto de 2018 de la siguiente forma. Sostuvo que el a quo desobedeció lo resuelto por el superior jerárquico, toda vez que los requisitos de forma y de fondo del título ejecutivo ya habían sido calificados por el superior, quien por encontrarlo ajustado a derecho revocó el auto del 25 de mayo de 2015 que había negado el mandamiento y ordenó librarlo para continuar con el trámite del proceso. 6 Sentencia de unificación de 7 de diciembre de 2016.

Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 7 Folio 307 a 315 del expediente. Proceso ejecutivo Radicado: 25000-23-42-000-2015-01873-02 (6377-2018) Demandante: Dorys Mejía Flórez 5 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia No obstante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la providencia objeto de apelación decidió no librar mandamiento ejecutivo.

Adicionalmente, explicó que el Tribunal solicitó «una liquidación del crédito como una diligencia previa a librar el mandamiento de pago (sic) la cual se aprueba entre comillas sin haber sido controvertida por las partes y desconociendo totalmente el procedimiento establecido en las normas procesales para el trámite del proceso ejecutivo y además, desconociendo las pretensiones de la demanda».

Expresó que en vigencia del Código de Procedimiento Civil en el proceso ejecutivo se permitía la realización de unas actuaciones judiciales previas a la acción de librar mandamiento ejecutivo, tales como: i) el reconocimiento del documento presentado como título ejecutivo; ii) el requerimiento para constituir en mora al deudor; iii) la notificación de la cesión del crédito, y la iv) notificación a los herederos del título ejecutivo; sin embargo, con la entrada en vigencia del Código General del Proceso se modificaron sustancialmente tales diligencias previas con el propósito de simplificar el trámite y se dispuso en el artículo 423 que la notificación del mandamiento ejecutivo hará las veces de requerimiento para constituir en mora y también de la notificación de la cesión de crédito.

Habidas consideraciones, «es de entender claramente, (sic) que, en el caso que nos ocupa, no se ha pedido nunca diligencia previa al mandamiento de pago, por ser innecesarias, contrarias al proceso ejecutivo y a las normas procesales que son de orden público y contrarias al debido proceso, razón más que suficiente para encontrar ilegalmente la actuación ordenada por su auto citado […], pues es contrario a derecho pedirle al demandado que indique las sumas que considere deber, pues (sic) el mandamiento de pago debe ser librado de la forma pedida por el demandante o la que el juez considere procedente de acuerdo con el título ejecutivo aportado, que para el caso es una sentencia de condena proferida por autoridad judicial», entonces, el juez no puede vincular al demandado previo a proferir mandamiento ejecutivo.

De otro lado, afirmó que el título ejecutivo puede ser simple, cuando la deuda exigible aparece en un solo documento, y complejo o compuesto cuando la deuda consta en dos o más documentos dependientes o conexos, « por ejemplo, cuando se trata de cumplir obligaciones derivadas de títulos ejecutivos contractuales de origen administrativo, por el contrario, los títulos ejecutivos son simples, Proceso ejecutivo Radicado: 25000-23-42-000-2015-01873-02 (6377-2018) Demandante: Dorys Mejía Flórez 6 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia y no complejos como lo afirma la Honorable Magistrada, porque si lo que ella pretende es completar el título ejecutivo estaría reformando la demanda, cosa que solo compete a la parte actora».

Por último, arguyó que el juez de primera instancia reformó la demanda ordenando «completar» el título ejecutivo complejo o compuesto, siendo que para el presente proceso resulta ser de carácter simple o singular. IV. CONSIDERACIONES IV.1. Competencia Es competencia de esta corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra el auto del 8 de agosto de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «C», de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso.

De otra parte, la Sala de Decisión es competente para proferir el auto, pues este se encuentra previsto en el numeral 3 del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 ibídem. IV.2. Problema jurídico. En el sub examine el problema jurídico se centrará en determinar si debe confirmarse o revocarse el auto del 8 de agosto de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso ejecutivo iniciado por la señora Dorys Mejía Flórez.

Para resolver lo anterior, es necesario señalar lo siguiente: i) Del proceso ejecutivo. El proceso ejecutivo faculta al titular de un derecho reconocido y probado para hacerlo exigible ejerciendo la actuación jurisdiccional contemplada en los artículos 422 a 445 del Código General del Proceso. Señala el artículo 422 de la norma mencionada 8 que podrán ser demandadas ejecutivamente las obligaciones claras, expresas y exigibles, siempre y cuando: 8 Artículo 422.

Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que const en en documentos que Proceso ejecutivo Radicado: 25000-23-42-000-2015-01873-02 (6377-2018) Demandante: Dorys Mejía Flórez 7 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia i) Consten en documentos provenientes del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él. ii) Emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia. iii) Lo demás documentos que señale la ley.

Con relación a las características de la obligación esbozadas con anterioridad, la Corte Constitucional dispuso que «[…] Es clara la obligación que no da lugar a equívocos, en otras palabras, en la que están identificados el deudor, el acreedor, la naturaleza de la obligación y los factores que la determinan. Es expresa cuando de la redacción misma del documento, aparece nítida y ma nifiesta la obligación. Es exigible si su cumplimiento no está sujeto a un plazo o a una condición, dicho de otro modo, si se trata de una obligación pura y simple ya declarada». 9 [Negrillas de la Sala] En ese sentido, es requisito sine quanon acreditar el título ejecutivo para incoar la demanda, el cual se traduce en la existencia del documento que contenga la obligación expresa de dar, hacer o no hacer, junto con las connotaciones precisadas precedentemente.

De otro lado, el desarrollo del procedimiento ejecutivo deberá sujetarse conforme a las normas contenidas en la Ley 1564 de 2012, porque el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló en su mayoría el asunto, salvo ciertas normas especiales, por tanto, «[…] los trámites que se surtan al interior de todo proceso de ejecución, incluyendo la presentación de excepciones 10, realización de audiencias 11, sustentaciones y trámite de recursos 12, también se sujetarán a las previsiones y formalidades del Código General del Proceso […]» 13. provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.

La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184. 9 Corte Constitucional, Sentencia T -747/13. 10 Ver artículo 442 de la Ley 1564 de 2012. 11 Ver artículos 372 y 373 C.G.P. 12 Ver artículos 321, 322, 323, 324, 325, 326, 327, 328, 329 y 330 del C.G.P. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Providencia de 31 de julio de 2019; consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez; radicado: 25000-23-42-000-2015-06054- 02(0626-19).

Proceso ejecutivo Radicado: 25000-23-42-000-2015-01873-02 (6377-2018) Demandante: Dorys Mejía Flórez 8 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Así las cosas, el artículo 430 del código en comento, dispuso que, deberá el Juez verificar si la demanda cumple con los requisitos formales, esto es, que i) fue interpuesta ante el juez competente y dentro del término legalmente establecido;

(ii) se haya aportado el título ejecutivo correspondiente; (iii) el título ejecutivo contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible; y por último (iv) los documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación provienen del deudor, de su causante o atañen a una condena proferida por una autoridad judicial; si dichos documentos constituyen plena prueba contra el deudor y si contienen una prestación en beneficio de una persona determinada 14.

Verificados los anteriores supuestos, el operador judicial dará la orden judicial provisional de cumplir con la obligación que reúna las condiciones de un título ejecutivo, es decir, librará el mandamiento ejecutivo. Cabe precisar que, para controvertir aspectos formales del título, el ejecutado deberá presentar recurso de reposición contra el mandamiento de pago 15, además, también podrá objetar la ejecución si advierte la existencia de excepciones previas o de fondo y las propone oportunamente 16.

Sin embargo, el mandamiento ejecutivo será apelable solo cuando se «[…] niegue total o parcialmente y el que por vía de reposición lo revoque, lo será en el suspensivo […]» 17. Seguidamente, el juez deberá ordenar el remate y el avalúo de los bienes embargados y de los que posteriormente se embarguen, si fuere el caso, o seguir adelante la ejecución para el cumplimiento de las obligaciones determinadas en el mandamiento ejecutivo 18.

Con relación a esto último ha dicho esta Corporación lo siguiente: « […] La orden de seguir adelante, significa que el juez encuentra que el título ejecutivo se ajusta por completo a la legalidad y que, por tanto, el deudor debe proceder a honrar la obligación insatisfecha. En esta etapa, queda agotada la defensa del ejecutado y lo que queda por resolver, es únicamente la satisfacción definitiva y completa del crédito cobrado judicialmente.

De ahí que las acciones que debe desplegar la justicia a partir de la ejecutoria de la orden de 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Admin istrativo, Sección Segunda. Providencia de 7 de mayo de 2020. Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas; radicado: 25000 -23-42-000-2017-05532-01 (4465- 2018) 15 Artículo 430 del Código General del Proceso. 16 Artículo 440 del Código General del Proces o. 17 Ibidem. 18 Ibidem.

Proceso ejecutivo Radicado: 25000-23-42-000-2015-01873-02 (6377-2018) Demandante: Dorys Mejía Flórez 9 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia seguir adelante con la ejecución, estarán entonces encaminadas exclusivamente a obtener el pago a favor del acreedor y una vez ese hecho se produzca, se deberá disponer la terminación del proceso ejecutivo.» 19 Para finalizar el proceso ejecutivo, se deberá practicar la liquidación del crédito y condenar en costas al ejecutado.

IV.3. Caso concreto Efectuadas las anteriores consideraciones y en aras de resolver el caso en concreto, se observa que las inconformidades de la parte demandante en el recurso de apelación se reducen a las siguientes: i) Al negar librar el mandamiento ejecutivo solicitado, el juez se apartó de la orden contenida en el auto del 8 de septiembre de 2016 20 proferido por el Consejo de Estado. ii) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó a la parte demandada «una liquidación del crédito» como diligencia previa a librar el mandamiento ejecutivo, la cual «se aprobó» sin haber sido controvertida por las partes y desconociendo totalmente el procedimiento establecido con relación al proceso ejecutivo. iii) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca fundamentó la decisión de «abstenerse de librar mandamiento ejecutivo» en la discusión de si se trata de estudiar la ejecución de un título ejecutivo de carácter «simple» o «complejo».

Descritos los argumentos del recurso de apelación, el despacho procederá a estudiarlos así: i) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca se apartó de la orden contenida en el auto del 8 de septiembre de 2016. Previo a resolver este argumento el despacho procede a realizar el siguiente recuento de las actuaciones que conforman el presente proceso ejecutivo: 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Providencia de 31 de julio de 2019. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez; radicado: 25000-23-42-000-2015-06054-02(0626-19) 20 Folio 214 a 223 del expediente. Proceso ejecutivo Radicado: 25000-23-42-000-2015-01873-02 (6377-2018) Demandante: Dorys Mejía Flórez 10 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia - La señora Dorys Mejía Flórez solicitó librar mandamiento ejecutivo con el propósito de obtener el cumplimiento de las siguientes providencias: sentencia del 14 de agosto de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «C», a través de la cual se ordenó «reliquidar en forma definitiva el valor de la mesada pensional de jubilación» y la sentencia del 3 de diciembre de 2009 proferida por el Consejo de Estado a través de la cual se confirmó la anterior decisión. - La demanda fue radicada en el Juzgado 22 Administrativo de Bogotá, quien remitió a la Oficina de Apoyo Judicial el expediente con el objeto de que fuese repartido a los juzgados administrativos, que continuaron con el sistema escrito consagrado en el Decreto 01 de 1984. - Una vez repartido, el proceso correspondió al Juzgado 18 Administrativo de Descongestión, despacho este que libró mandamiento ejecutivo el 9 de octubre de 2013 y además, remitió el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial «para que el proceso sea repartido a los Juzgados Administrativos de Descongestión de Bogotá». - Posteriormente, concernió al Juzgado 7 Administrativo de Descongestión de Bogotá, quien promovió conflicto negativo de competencias, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto del 16 de marzo de 2015 en el que decidió asignar el conocimiento del asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «C» que conoció en primera instancia del proceso ordinario. - Luego, mediante auto del 25 de mayo de 2015 21, el mencionado Tribunal decidió: «1.

Dejar sin efectos las actuaciones posteriores proferidas por el juez que actuó sin competencia […] 2. Abstenerse de librar el mandamiento ejecutivo solicitado […]». - La anterior providencia fue apelada por la parte ejecutant e y correspondió a la Sección Segunda del Consejo de Estado resolver la impugnación, quien a su vez resolvió en providencia del 8 de septiembre de 2016: «Primero: Revocar el auto proferido el 25 de mayo de 2015 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó el mandamiento ejecutivo, por los motivos aquí expuestos, en su lugar se ordenará librar el correspondiente mandamiento de pago (sic) y continuar con el trámite del proceso». 21 Folio 158 a 168 del expediente.

Proceso ejecutivo Radicado: 25000-23-42-000-2015-01873-02 (6377-2018) Demandante: Dorys Mejía Flórez 11 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Realizado el anterior recuento, la Sala considera que este argumento no tiene vocación de prosperidad en razón a lo siguiente: Con relación al «principio de autonomía de las decisiones», la Corte Constitucional 22 ha manifestado lo siguiente: « […] de conformidad con los artículos 228 y 230 de la Constitución, los jueces gozan de autonomía e independencia para el ejercicio de sus funciones y “en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.” Sin embargo, es ampliamente aceptado que los jueces, más allá de llevar a cabo una aplicación mecánica de la ley, realizan un ejercicio permanente de interpretación del ordenamiento jurídico que implica esencialmente la determinación de cuál es la disposición jurídica aplicable al caso y los efectos que de ella se derivan 23.

Incluso, se ha entendido que mediante sus providencias los jueces desarrollan un complejo proceso de creación e integración del derecho que trasciende la clásica tarea de la subsunción y elaboración de silogismos jurídicos 24. […] Igualmente ha reconocido la jurisprudencia constitucional que la autonomía judicial debe respetar ciertos límites al momento de interpretar y aplicar la ley. 25 En este sentido, la actividad de los jueces estaría condicionada por: (i) la posibilidad de que el juez superior controle la interpretación del juez inferior mediante los mecanismos procesales de apelación y 22 Corte Constitucional, Sentencia T -446/13. 23 Sobre la labor interpretativa del juez, en la sentencia T -330 de 2005, M.P. Humberto Sierra Porto, se indicó: “La actividad judicial supone la interpretación permanente de, entre otras cosas, disposiciones jurídicas.

Ello implica que al funcionario corresponde determinar en cada proceso la norma que se aplicará al caso concreto. En ese sentido los diversos jueces pueden tener y tienen comprensiones diferentes del c ontenido de una misma prescripción jurídica y derivan de ella, por esta razón, efectos disímiles.” 24 Al respecto, en la sentencia C-836 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil, al estudiar la exequibilidad del artículo 4 de la Ley 169 de 1896, relativo a las decisiones uniformes dadas por la Corte Suprema de Justicia que constituyen doctrina probable, este Tribunal sostuvo: “La función creadora del juez en su jurisprudencia se realiza mediante la construcción y ponderación de principios de derecho, que dan sentido a las instituciones jurídicas a partir de su labor de interpretación e integración del ordenamiento positivo.

Ello supone un grado de abstracción o de concreción respecto de normas particulares, para darle integridad al conjunto del ordenamiento jurídico y atribuirle al texto de la ley un significado concreto, coherente y útil, permitiendo encausar este ordenamiento hacia la realización de los fines constitucionales. Por tal motivo, la labor del juez no pueda reducirse a una simple atribución mecánica de l os postulados generales, impersonales y abstractos consagrados en la ley a casos concretos, pues se estarían desconociendo la complejidad y la singularidad de la realidad social, la cual no puede ser abarcada por completo dentro del ordenamiento positivo.

De ahí se derivan la importancia del papel del juez como un agente racionalizador e integrador del derecho dentro de un Estado (…)”. Consultar adicionalmente la sentencia T -441 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 25 Sentencia T-688 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Proceso ejecutivo Radicado: 25000-23-42-000-2015-01873-02 (6377-2018) Demandante: Dorys Mejía Flórez 12 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia consulta;

(ii) el recurso de casación cuya finalidad es la unificación de la jurisprudencia nacional. En el caso de la Corte Suprema de Justicia, la Corporación se encarga de revisar la interpretación propuesta y aplicada por los jueces y de determinar “la manera en que los jueces han de interpretar determinadas disposiciones.”; (iii) la sujeción al precedente vertical, es decir, al precedente dado por el juez superior en relación con la manera en que se ha de interpretar y aplicar una norma; y (iv) al precedente horizontal que implica el acatamiento al precedente fijado por el propio juez –individual o colegiado- en casos decididos con anterioridad. 26» Así pues, debe precisarse que el juez de primera instancia puede proferir decisiones autónomas fundamentadas en las le yes vigentes aplicables al caso; sin embargo, se encuentra limitado en ciertos casos, como por ejemplo, cuando debe sujetarse al precedente vertical, es decir, a la jurisprudencia dictada por el juez superior en relación con la manera en que se ha de interpretar y aplicar una norma.

Ahora bien, para el caso concreto esta Corporación mediante providencia del 8 de septiembre de 2016 revocó el auto del 25 de mayo de 2015 y ordenó librar el correspondiente mandamiento atendiendo a que la obligación del proceso ejecutivo debió incluirse en los créditos de la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL subrogada por la U.G.P.P., en ese sentido, la controversia a dirimir en dicha oportunidad no tenía que ver con el modo de liquidar los factores salariales y prestacionales o con las operaciones matemáticas empleadas o con el pago o no de las diferencias generadas, sino con el reconocimiento o no de la obligación a ejecutar a la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, por lo tanto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en virtud de la orden impartida por el Consejo de Estado debía estudiar la posibilidad de librar el mandamiento o no en contra de CAJANAL, hoy U.G.P.P. De ahí que, para proferir la nueva providencia, el juez de primera instancia no solo estaba supeditado a lo que se había discutido y decidido con relación al reconocimiento del crédito a la U.G.P.P., sino que también se encontraba obligado a realizar un análisis detallado y minucioso respecto de las cifras, que en parecer de la demandante, se encontraban mal liquidadas para luego determinar si debía o no librarse el mandamiento ejecutivo, lo cual es propio del proceso ejecutivo. 26 Los límites de la autonomía judicial también pueden consultarse en las sentencias T-808 de 2007, T-302 de 2006, T-698 de 2004 y T-468 de 2003.

Proceso ejecutivo Radicado: 25000-23-42-000-2015-01873-02 (6377-2018) Demandante: Dorys Mejía Flórez 13 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia En ese sentido, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con apoyo de la contadora de la Sección Segunda realizó la respectiva liquidación de los factores salariales y prestacionales ordenados en las sentencias objeto de ejecución, después de lo cual concluyó que no existía obligación de pago a cargo de la entidad de mandada porque ya esta había cancelado las sumas adeudadas en la forma ordenada en las sentencias del 14 de agosto de 2008 y 3 de diciembre de 2009.

Al respecto, se debe recordar que la finalidad del proceso ejecutivo es obtener el cumplimiento efectivo de lo que haya sido ordenado en las sentencias, siendo que para el sub judice el Tribunal Administrativo de Cundinamarca constató que la parte demandada ejecutó correctamente la condena; además, la señora Dorys Mejía Flórez no controvirtió en el recurso de apelación la liquidación efectuada por el Tribunal, es decir, no realizó pormenorizadamente las operaciones matemáticas y/o aritméticas con el fin de discutir los valores que arrojó la liquidación hecha por el a quo, sino que centró su impugnación en el supuesto «incumplimiento a la orden impartida por el superior jerárquico».

Así las cosas, es claro para esta Sala que no existe «incumplimiento de la orden impartida por el superior jerárquico», sino que, por el contrario, el juez de primera instancia realizó la liquidación minuciosa respecto de los valores ordenados en el título ejecutivo y contrastarlos con lo consignado por la ejecutante en la demanda y por lo reconocido por la entidad ejecutada, en aras de cumplir con el trámite del proceso ejecutivo. ii) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó a la parte demandada «una liquidación del crédito» como diligencia previa a librar el mandamiento ejecutivo, la cual «se aprobó» sin haber sido controvertida por las partes y desconociendo totalmente el procedimiento establecido con relación al proceso ejecutivo.

En líneas anteriores se explicó con suficiencia que la primera actuación formal que profiere el juez en el proceso ejecutivo es la de librar mandamiento, siempre y cuando el operador judicial encuentre verificados los requisitos contemplados en el artículo 430 del Código General del Proceso, aplicables por remisión normativa del artículo 306 del CPACA.

Sin embargo, lo anterior no es óbice para que previo a pronunciarse sobre si se debe librar el mandamiento o no, el juez deba requerir a las partes del proceso para tomar una decisión en derecho o para Proceso ejecutivo Radicado: 25000-23-42-000-2015-01873-02 (6377-2018) Demandante: Dorys Mejía Flórez 14 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia verificar los hechos alegados por las mismas e imponer las cargas procesales que considere necesarias previo a tomar la decisión que corresponda.

Ahora bien, para el caso concreto el juez de primera instancia previo a proferir el auto apelado, mediante providencias del 6 de marzo de 2017 27 y del 20 de abril de 2017 28 solicitó la colaboración y apoyo de la contadora de la Sección Segunda del Tribunal, quien a su vez profirió la respectiva liquidación el 12 de junio de 2017 29.

Sin embargo, a través de auto del 30 de agosto de 2017 30, el a quo estimó necesario solicitar a la U.G.P.P. que aportara los siguientes documentos: i) certificación en la que conste la fecha de pago de lo dispuesto en las Resoluciones núm. PAP 048340 del 15 de abril de 2011 y UGM 039818 del 26 de marzo de 2012, expedidas para «dar cumplimiento a las sentencias condenatorias»; ii) petición, si la hubiere, con constancia de recibido, en la que la demandante solicitó el cumplimiento de las sentencias; iii) copia de la solicitud de exclusión en nómina de pensionados del 2 de septiembre de 2009, mencionada en la Resolución PAP 048340 del 15 de abril de 2011; iv) certificación en la que se indique, si por el periodo en que solicitó la exclusión en nómina (1°. de septiembre de 2009 al 31 de agosto de 2012) se le canceló suma alguna por concepto de diferencias en la mesada; v) constancia de las fechas en que ha realizado pagos a favor de la parte ejecutante; y, por último vi) certificación en la que precise si se le cancelaron a la demandante dineros por concepto de intereses moratorios en el soporte de liquidación de la Resolución 39818 del 26 de marzo de 2012.

Seguidamente, el Tribunal volvió a solicitar 31 a la contadora su apoyo para efectuar una nueva liquidación que estableciera « […] el monto de la mesada pensional de la señora Dorys Mejía Flórez, haciendo el computo de la bonificación especial (quinquenio) de manera proporcional […]»; por consiguiente, la contadora de la Sección Segunda elaboró la liquidación el 10 de abril de 2018 32, la cual fue tenida en cuenta por el Tribunal para tomar la decisión que hoy se apela.

Así las cosas, los documentos aportados por la ejecutante junto con el título no eran suficientes para realizar la liquidación de los 27 Folio 233 del expediente. 28 Folio 235 y 236 del expediente. 29 Folio 239 y 240 del expediente. 30 Folio 254 del expediente. 31 Auto del 23 de febrero de 2018. Folio 286 del expediente. 32 Folio 291 y 292 del expediente.

Proceso ejecutivo Radicado: 25000-23-42-000-2015-01873-02 (6377-2018) Demandante: Dorys Mejía Flórez 15 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia factores salariales, por lo que el juez decidió requerir lo pertinente a la U.G.P.P. y valerse de la contadora, para efectuar la liquidación que, en ultimas, se tuvo en cuenta para librar el man damiento, en consecuencia, a juicio de la Sala, tales documentos requeridos resultan relevantes para que el a quo realizara un estudio que le permitiera adoptar una decisión justa y en derecho.

En ese sentido, lo aducido por el apelante no tiene vocación de prosperidad en razón a que no se trata de que el juez haya solicitado una «liquidación del crédito» al demandado, sino que, por el contrario, atendiendo a las facultades de director, instructor y ordenador del proceso, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca podía exigir a las partes la información que consideraba necesaria y relevante para determinar si debía o no librarse mandamiento ejecutivo, máxime cuando la parte demandante no aportó dichos documentos en el libelo introductorio.

Así las cosas, el hecho de que el juez requiriera a la demandada para solicitar ciertos documentos que no obraban dentro del proceso y eran necesarios para proferir la decisión, no implica que se hubiese vulnerado el debido proceso ni afectado el derecho defensa, por lo tanto, no le asiste razón a la parte ejecutante al sustentar el presente argumento. iii) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca fundamentó la decisión de «abstenerse de librar mandamiento ejecutivo» en la discusión de si se trata de estudiar la ejecución de un título ejecutivo de carácter «simple» o «complejo».

Con relación a este argumento, debe precisarse que en el auto que se recurre el juez de primera instancia no fundamentó su decisión en que el título ejecutivo para el caso de marras era de carácter «simple» o «complejo», sino que estudió y analizó las órdenes impartidas en las sentencias objeto de ejecución y los actos administrativos de la entidad demandada, así como la liquidación propuesta por la ejecutante para arribar a la conclusión de no librar el mandamiento ejecutivo.

Por ello, la discusión en torno a que el título ejecutivo sea simple o complejo nada incidió en la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 8 de agosto de 2018, en consecuencia, no tiene vocación de prosperidad la inconformidad manifestada por la señora Mejía Flórez en el recurso de apelación. Proceso ejecutivo Radicado: 25000-23-42-000-2015-01873-02 (6377-2018) Demandante: Dorys Mejía Flórez 16 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Por todo lo anterior, la Sala confirmará el auto del 8 de agosto de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «C» que se abstuvo de librar el mandamiento ejecutivo solicitado.

En mérito de lo expuesto, esta Sala

RESUELVE

PRIMERO. - CONFIRMAR el auto del 8 de agosto de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «C» que se abstuvo de librar el mandamiento ejecutivo solicitado por la señora Dorys Mejía Flórez.

SEGUNDO. - Por secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado