Radicado: 11001-03-15-000-2025-04527-00 Demandante: Veeduría Ciudadana Defensa de Derechos y libertades y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., 18 de septiembre de 2025 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04527-00 Demandante: VEEDURÍA CIUDADANA DEFENSA DE DERECHOS Y LIBERTADES Y OTRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER.
Temas: Contra providencia judicial dictada en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos. Auto que denegó medidas cautelares. Defecto fáctico, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución. Improcedencia de la acción de tutela. Subsidiariedad. Proceso en trámite. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la Veeduría Ciudadana Defensa de Derechos y Libertades y el señor Rigoberto Olarte contra el Tribunal Administrativo de Santander.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 22 de julio de 2025, en ejercicio de la acción de tutela, los señores Rigoberto Olarte, en nombre propio, y Harol Antonio Contreras Camarón, quien actúa en representación de la Veeduría Ciudadana de Defensa de Derechos y Libertades, pidieron la protección de sus derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva, al debido proceso, a la vida, a la integridad personal y a la paz.
A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión del auto del 15 de julio de 2025, dictado por el Tribunal Administrativo de Santander que denegó el decreto de la medida cautelar solicitada en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos con radicado 68001-23-33-000-2025-00113-00. 2. Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO: AMPARAR TRANSITORIAMENTE nuestros derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva, al debido proceso, a la vida, a la integridad personal ya la paz, vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander con la providencia del 15 de julio de 2025.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, y para evitar un perjuicio irremediable, ORDENAR al Tribunal Administrativo de Santander que, en un término perentorio de CUARENTA Y OCHO (48) HORAS, deje sin efectos su decisión de negar la medida cautelar y, en su lugar, DECRETO UNA MEDIDA CAUTELAR PROVISIONAL Y URGENTE que ordene a las entidades accionadas en la Acción Popular (Municipio de Bucaramanga, Departamento de Santander y Policía Nacional) implementar un plan de choque inmediato y efectivo para garantizar la seguridad en el sector objeto de la acción.
TERCERO: DISPONER que esta orden transitoria mantenga su vigencia hasta tanto el superior jerárquico, dentro del proceso de Acción Popular, resuelva de fondo el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 15 de julio de 2025. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04527-00 Demandante: Veeduría Ciudadana Defensa de Derechos y libertades y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Hechos Del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: El señor Harol Antonio Contreras Camarón, actuando en representación de la Veeduría Ciudadana de Defensa de Derechos y Libertades, y el señor Rigoberto Olarte, en calidad de edil de la comuna 15 de Bucaramanga, promovieron demanda en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos contra el municipio de Bucaramanga, la Policía Nacional y el departamento de Santander, para que se protegieran los derechos colectivos a un ambiente sano, al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y salubridad pública y a la defensa del patrimonio.
Dijeron que esos derechos eran trasgredidos con ocasión a las presuntas deficiencias en la implementación de la política pública de seguridad y orden del sector comprendido entre las calles 31 y 33 con carreras 18, 19, 20 y 21 del barrio Centro de Bucaramanga, en razón al expendio de estupefacientes, la ocurrencia de riñas y las extorsiones a los comerciantes.
Con la demanda se pidió que se ordenara, como medida cautelar, a las entidades demandadas que ejecutaran un plan de acción inmediato e integral que contemple medidas de seguridad, justicia, protección a víctimas, reactivación económica y fortalecimiento cultural. La demanda se adelanta bajo el radicado 68001-23-33-000-2025-00113-00 y correspondió al Tribunal Administrativo de Santander que, por auto del 3 de junio de 2025, corrió traslado a las entidades demandadas de la medida cautelar.
Luego, el 15 de julio de 2025, el mencionado tribunal denegó la solicitud de medida cautelar, al estimar que, no se encontraba probada la existencia de la vulneración de los derechos colectivos invocados, que el municipio de Bucaramanga y la Policía Nacional habían adoptado medidas para contener las situaciones que afectaban la seguridad del sector identificado en la demanda y que no existía un daño colectivo inminente o actual que debiera ser conjurado en ese momento.
Inconformes, los demandantes presentaron recurso de apelación contra la decisión que denegó el decreto de la medida cautelar. 4. Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, la parte demandante manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En cuanto al fondo del asunto, alegó que la autoridad judicial demandada incurrió en los siguientes vicios de fondo: Defecto fáctico por indebida valoración probatoria de las estadísticas criminales aportadas al expediente del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos y por omitir valorar las pruebas audiovisuales que daban cuenta de la violencia real y el fracaso de las acciones estatales.
Decisión sin motivación porque la autoridad judicial demandada ignoró el concepto proferido por la Procuraduría General de la Nación respecto a la medida cautelar solicitada y se apartó de esas consideraciones sin justificación. Violación directa de la Constitución debido a que, según la parte actora, el auto cuestionado negó la protección a la comunidad de una amenaza a la vida, a la integridad y a la paz.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04527-00 Demandante: Veeduría Ciudadana Defensa de Derechos y libertades y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dijo que el tribunal demandado incumplía el deber prioritario del Estado, previsto en el artículo 2 de la Constitución Política, de proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra y bienes. 5.
Trámite procesal Por auto del 28 de junio de 2025, el Despacho sustanciador inadmitió la demanda de tutela, para que, en el término de 3 días contados a partir de la notificación de esa providencia, se allegaran los documentos que acreditaban que el señor Contreras Camarón ejercía la representación de la Veeduría Ciudadana de Defensa de Derechos y Libertades.
El 30 de julio de 2025, la parte actora allegó escrito de subsanación. Luego, por auto del 13 de agosto de 2025, el Despacho sustanciador admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó notificar en calidad de demandados a los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, y en calidad de terceros con interés, al alcalde de Bucaramanga, al gobernador del departamento de Santander, al comandante de la Policía Nacional, al ministro de defensa Nacional y al defensor del pueblo.
Adicionalmente, denegó la medida provisional pedida en la demanda, relacionada con que se ordenara la protección de los derechos a la vida e integridad física de los comerciantes afectados por bandas criminales en el centro de Bucaramanga. En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 19 de agosto de 2025. 6.
Intervenciones La magistrada del Tribunal Administrativo de Santander, ponente de la decisión cuestionada, pidió que se declarara improcedente la acción de tutela, porque estaba pendiente de resolverse un recurso interpuesto contra el auto del 15 de julio de 2025. Dijo que se remitía a las consideraciones expuestas en la providencia controvertida y que el 28 de agosto de 2025 se celebraría la audiencia de pacto de cumplimiento.
El municipio de Bucaramanga solicitó que se denegaran las pretensiones de la parte actora y, subsidiariamente, que se declarara que no vulneró los derechos fundamentales de los demandantes y la improcedencia de la acción de tutela. Señaló que la acción de tutela no era el medio idóneo para discutir asuntos de mera legalidad, que no tenía competencias para proferir decisiones judiciales, que había ejecutado estrategias de seguridad para la protección de los derechos colectivos que se discuten en el proceso ordinario y que no se acreditó la causación de un perjuicio irremediable.
La Secretaría del Interior de la alcaldía de Bucaramanga pidió que se declarara improcedente la acción de tutela, al estimar que no tenía legitimación en la causa por pasiva y que no había vulnerado los derechos fundamentales de la parte actora. Dijo que, por lo anterior, se debían denegar la totalidad de pretensiones de la solicitud de amparo, desvincularse del trámite constitucional y mantener incólume la providencia cuestionada.
La Policía Metropolitana de Bucaramanga solicitó: i) su desvinculación, porque, según dijo, no había vulnerado los derechos fundamentales invocados por la parte actora y, ii) que se exhortara a los tutelantes a realizar los trámites correspondientes antes las autoridades judiciales competentes, debido a que, a su juicio, la acción de tutela no era el mecanismo idóneo para acceder a sus pretensiones.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04527-00 Demandante: Veeduría Ciudadana Defensa de Derechos y libertades y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Defensoría del Pueblo señaló que la acción de tutela no tenía una clara y marcada relevancia constitucional y que no se cumplía con el requisito de subsidiariedad, porque la parte actora contaba con los recursos ordinarios para controvertir el auto acusado.
La gobernación departamento de Santander pidió que se reconociera que ha cumplido con su deber de coordinación y apoyo en materia de seguridad, que se le desvinculara de la acción de tutela, porque no tiene competencias directas sobre los hechos que motivaron la solicitud de amparo y que se mantuviere la decisión cuestionada. Dijo que ha participado activamente en la formulación y ejecución de estrategias de seguridad en el área metropolitana de Bucaramanga, al convocar consejos departamentales de seguridad, operativos interinstitucionales y realizando apoyo logístico y presupuestal.
II. CONSIDERACIONES 1. Cuestiones previas. Legitimación en la causa por pasiva. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad y, excepcionalmente, contra particulares (artículo 42 del Decreto 2591 de 1991). La Corte Constitucional1 ha señalado que la legitimación en la causa por pasiva en sede de tutela se refiere a la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la acción de tutela, y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando ésta resulte demostrada.
En el presente asunto, la parte actora cuestiona el auto del 15 de julio de 2025, dictado por el Tribunal Administrativo de Santander, en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos con radicado 68001-23-33-000-2025-00113-00. Por su parte, la Secretaría del Interior de la alcaldía de Bucaramanga y la Policía Metropolitana de Bucaramanga pidieron su desvinculación, al considerar que no tienen legitimación en la causa por pasiva.
No obstante, la vinculación de esas autoridades no fue como parte demandada, sino en calidad de terceros con interés, porque fungen como demandados en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos con radicado 68001-23-33-000-2025- 00113-00. En consecuencia, no hay lugar a acceder a la solicitud de desvinculación. 2.
Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por los señores Rigoberto Olarte, en nombre propio, y Harol Antonio Contreras Camarón, quien actúa en representación de la Veeduría Ciudadana de Defensa de Derechos y Libertades, para dejar sin efectos el auto del 15 de julio de 2025, dictado por el Tribunal Administrativo de Santander que denegó el decreto de la medida cautelar solicitada en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos con radicado 68001-23-33-000- 2025-00113-00. 1 Sentencia T- 1051 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Reiterada en la sentencia T-278 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04527-00 Demandante: Veeduría Ciudadana Defensa de Derechos y libertades y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala anticipa que declarará improcedente la acción de tutela por incumplir el requisito de subsidiariedad, pues se cuestionan asuntos relacionados con un proceso judicial que se encuentra en trámite.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la improcedencia general de la acción de tutela cuando el proceso judicial se encuentra en curso y, (iii) el análisis del caso concreto. 3. De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Por un lado, los requisitos generales2 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos3 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 4. La Improcedencia general de la acción de tutela cuando el proceso judicial se encuentra en curso En sentencia T-113 de 2013, la Corte Constitucional señaló que “si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales”.
Asimismo, en sentencia T-126 de 2019, la Corte indicó que “no es dable la intromisión de la jurisdicción constitucional en la órbita propia de la justicia ordinaria sino cuando se presentan unas especialísimas circunstancias que hacen procedente el amparo”. Adicionalmente, en sentencia T-511 de 2020, la Corte Constitucional manifestó que la acción de tutela no podía ser utilizada en el marco de un proceso judicial en el cual “no se ha proferido ningún fallo definitivo” y en el que, por tanto, la parte interesada tenía a su disposición otros medios de defensa judicial. 5.
Análisis del caso concreto A juicio de la parte actora, la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva, al debido proceso, a la vida, a la integridad personal y a la paz, con ocasión del auto del 15 de julio de 2025, por medio del cual se denegó el decreto de la medida cautelar solicitada en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos con radicado 68001-23-33-000-2025-00113-00.
De la revisión del expediente aportado por el Tribunal Administrativo de Santander, así como de la información registrada en el aplicativo Samai, la Sala encontró lo siguiente: • El 13 de febrero de 2025, los señores Harol Antonio Contreras Camarón, en representación de la Veeduría Ciudadana de Defensa de Derechos y Libertades, y Rigoberto Olarte, en calidad de edil de la comuna 15 de Bucaramanga, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos contra el municipio de Bucaramanga, la Policía Nacional y el departamento de Santander, para que se protegieran los derechos colectivos al ambiente sano, al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y salubridad pública y a la defensa del patrimonio. • Dijeron que esos derechos estaban siendo trasgredidos por la presunta deficiencia en la implementación de la política pública de seguridad y orden público del sector comprendido entre las calles 31 y 33 con carreras 18, 19, 20 y 21 del barrio Centro de Bucaramanga. 2 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 3 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04527-00 Demandante: Veeduría Ciudadana Defensa de Derechos y libertades y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Con la demanda pidieron que se ordenara, como medida cautelar, a las entidades demandadas que ejecutaran un plan de acción inmediato e integral que contemple medidas de seguridad, justicia, protección a víctimas, reactivación económica y fortalecimiento cultural. • La demanda, en un principio, fue radicada ante el Juzgado 07 Administrativo de Bucaramanga, quien la remitió por competencias al Tribunal Administrativo de Santander. • El 19 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander inadmitió la demanda, para que, en el término de 3 días contados a partir de la notificación de esa providencia, los demandantes aportaran la prueba de presentación de la reclamación administrativa ante las entidades demandadas, para darles a conocer los hechos y presuntas afectaciones a los derechos e intereses colectivos reclamados, de acuerdo con el artículo 144 del CPACA. • El 21 de marzo de 2025, la parte actora presentó memorial de subsanación y, el 3 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda.
Ese mismo día, y por auto separado, la autoridad judicial demanda corrió traslado de la medida cautelar. • Por auto del 15 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander denegó la solicitud de medida cautelar, al considerar, por un lado, que no se encontraba probada la existencia de la vulneración de los derechos colectivos invocados, porque el municipio de Bucaramanga y la Policía Nacional habían adoptado medidas para contener las situaciones que afectaban la seguridad del sector identificado en la demanda y, por otro lado, que no existía un daño colectivo inminente o actual que debiera ser conjurado en ese momento. • El 17 de julio de 2025, el tribunal demandado fijó fecha de audiencia de pacto de cumplimiento que se celebraría el 12 de agosto de 2025, a las 2:00 p.m. • El 22 de julio de 2025, los tutelantes interpusieron recurso de apelación contra el auto del 15 de julio de 2025, que había denegado la medida cautelar pretendida. • El 8 de agosto de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander resolvió, entre otras cosas, aplazar la audiencia de pacto de cumplimiento para el 28 de agosto de 2025 las 8:00 a.m., en razón a una solicitud de aplazamiento radicada por el municipio de Bucaramanga. • El 28 de agosto de 2025, se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento, en la que, entre otras cosas, la magistrada sustanciadora dijo que antes de resolver sobre el recurso interpuesto contra el auto del 15 de julio de 2025, quería escuchar a las partes, sin embargo, en esa ocasión no hubo pronunciamiento sobre el recurso de apelación interpuesto por los demandantes el 22 de julio de 2025. • Por otro lado, en la mencionada audiencia, se decretaron las pruebas, entre ellas, una de oficio relacionada con una inspección judicial a la zona delimitada en la demanda.
Siendo así, la Sala encuentra que se trata de un proceso judicial en curso, en el cual no se ha proferido una decisión definitiva, por lo que, no le es dable al juez constitucional entrometerse en la órbita propia del juez natural del asunto. La Corte Constitucional ha señalado que las etapas, recursos y procedimiento que conforman un proceso, configuran el primer espacio de protección de los derechos fundamentales, por ejemplo, en la sentencia SU-458 de 2010 señaló que las controversias relacionadas con derechos fundamentales deben ser resueltas, en principio, por la vía ordinaria y que solo en casos excepcionales se puede acudir a la acción de tutela.
Como se vio, la pretensión que propone la parte actora en la presente acción constitucional es la misma que solicitó como medida cautelar en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos que se encuentra en curso, en ese orden, se reitera, le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en los asuntos que están pendientes de resolver por parte del juez natural.
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala no advierte la causación de un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora y que amerite la intervención urgente del juez de tutela. La Corte Constitucional, con relación al perjuicio irremediable, ha dicho4: En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder.
Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, 4 Corte Constitucional, sentencia T - 1316 de 2001. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04527-00 Demandante: Veeduría Ciudadana Defensa de Derechos y libertades y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso.
Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable Para la Sala, en el sub lite, no está probada ninguna circunstancia de urgencia, inminencia, impostergabilidad o gravedad que demuestre la existencia de un perjuicio irremediable que imponga la necesidad de la intervención del juez de tutela.
Máxime si el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos con radicado 68001- 23-33-000-2025-00113-00 aún se encuentra en trámite. Con mayor razón si se considera que la parte accionante puede solicitar medidas cautelares en cualquier etapa del proceso. En consecuencia, para la Sala, las anteriores razones son suficientes para declarar improcedente la solicitud de amparo.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.
Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador