Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandado: Flor Alba Fajardo de Otalora Temas: Pensión gracia, reconocimiento ilegal, devolución de sumas de dinero, principio de buena fe SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el 22 de abril de 2020 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo 2 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP Contencioso-Administrativo, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, por intermedio de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en modalidad de lesividad en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 26599 del 12 de junio de 2013, por medio de la cual le reconoció una pensión gracia a la señora Flor Alba Fajardo de Otálora.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la demandada a devolver todas y cada una de las sumas recibidas por concepto de reconocimiento de la pensión gracia de forma retroactiva e indexada; y se le condene en costas. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad demandante señaló los siguientes: i) El 19 de mayo de 2003, la señora Flor Alba Fajardo de Otálora solicitó a la extinta Caja Nacional de Previsión, en adelante Cajanal el reconocimiento de una pensión gracia. Para dicho propósito aportó con la solicitud certificación que acreditaba la condición de docente nacional al servicio del departamento de Boyacá entre el 23 de enero de 1970 y el 30 de junio de 1996. ii) El 14 de noviembre de 2003, por medio de la Resolución 21994 Cajanal le denegó el reconocimiento de la pensión gracia bajo el argumento de que los tiempos laborados como docente nacional no son computables para la prestación deprecada. iii) El 27 de noviembre de 2003, la señora Fajardo de Otálora interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión, el cual fue resuelto desfavorablemente con la Resolución 1849 del 8 de marzo de 2004. 3 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP iv) Posteriormente, la demandada inició acción de tutela ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, Bolívar, dentro de la cual se profirió sentencia el 6 de octubre de 2006 y se ordenó reconocer y pagar a la señora Fajardo de Otálora la pensión gracia. v) El 29 de mayo de 2007, mediante la Resolución 24837 Cajanal le negó el reconocimiento de la prestación al considerar que el fallo de tutela se apartó del orden legal lo que impide su cumplimiento. vi) Finalmente, el 12 de junio de 2013, con la Resolución RDP026599, la UGPP como sucesora procesal dio cumplimiento a la decisión judicial y otorgó el reconocimiento de la prestación. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 25, 128, 228 y 230 de la Constitución Política; y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, y 91 de 1989 y el Decreto 2277 de 1979. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la entidad demandante expuso los siguientes argumentos: i) Teniendo en cuenta lo dispuesto en la ley y en la copiosa jurisprudencia del Consejo de Estado solo tendrán derecho al reconocimiento de la pensión gracia los docentes que antes de entrar a regir la Ley 91 de 1989 hubieran cumplido todos los requisitos legales exigidos por la norma, pues gozan de un derecho adquirido. ii) Así las cosas, es el juez de lo contencioso-administrativo y no el juez de tutela quien está facultado para ordenar el reconocimiento prestacional en caso de existir discusión o discrepancia sobre este, máxime cuando no se encuentra 4 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP sustento para creer que los derechos fundamentales del accionante fueron vulnerados por la administración. iii) Para el reconocimiento de la pensión gracia a la señora Fajardo de Otálora se tuvieron en cuenta los tiempos servidos por ella en calidad de docente dependiente del Ministerio de Educación Nacional, períodos que no debieron computarse para tal fin y que tenían que excluirse.

En ese orden, el acto enjuiciado no se encuentra ajustado a derecho y en consecuencia deviene su nulidad. 1.2. Contestación de la demanda El apoderado de la señora Flor Alba Fajardo de Otálora se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:1 i) La sentencia de tutela del 6 de octubre de 2006, proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, Bolívar, hizo tránsito a cosa juzgada constitucional una vez terminó el proceso de selección de revisión ante la Corte Constitucional, por ende, no hay lugar a abrir el debate sobre lo ya decidido, máxime cuando al interior del trámite de amparo Cajanal no dio contestación ni impugnó la decisión de instancia. ii) La demandada se vinculó al servicio docente desde el 23 de enero de 1970, es decir que por haberse posesionado antes del 29 de diciembre de 1989 su vinculación debe ser denominada como de carácter nacionalizado, razón por la cual le asiste derecho a percibir la pensión gracia. iii) Así las cosas, UGPP actuó de manera errónea al pretender recuperar los dineros pagados a la accionada quien los recibió de forma legal y además amparada por el principio de buena fe. 1 Folios 516 al 644. 5 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP Propuso las excepciones de cobro de lo no debido, desconocimiento del precedente judicial, falta de jurisdicción y competencia, violación de la constitución y de los derechos fundamentales al demandado por parte de la demandante al rehusarse a cumplir la orden judicial – sentencia de fecha 6 de octubre de 2006, imposibilidad de control judicial del acto administrativo, inepta demanda y buena fe. 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia escrita proferida el 22 de abril de 2020,2 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) Si bien el acto administrativo demandado fue proferido en cumplimiento de un fallo de tutela ello no es óbice para que su contenido sea analizado por el juez de lo contencioso-administrativo, ejercicio que permitió evidenciar que la señora Flor Alba Fajardo de Otálora no reunía la totalidad de los requisitos establecidos legalmente para tener derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, puesto que no es posible acumular el tiempo que laboró como docente nacional. ii) Ello en virtud de la naturaleza del referido emolumento el cual fue concebido como una retribución exclusivamente para los docentes territoriales y nacionalizados, con ocasión de las condiciones salariales desfavorables que estos últimos enfrentaban para la época en que fueron expedidas las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, razones suficientes para declarar la nulidad del acto administrativo por el cual se reconoció la pensión gracia. iii) Para el reconocimiento de la prestación en su favor la señora Fajardo de Otálora allegó certificación expedida por la Secretaría de Educación de Boyacá en la que se hizo constar su condición de docente de nivel básica secundaria, con nombramiento en propiedad en el colegio Inem Carlos Arturo Torres del municipio 2 Folios 854 al 874.

Con ponencia del magistrado Oscar Alfonso Granados Naranjo. 6 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP de Tunja, como nacional, por el período comprendido entre el 23 de enero de 1970 y el 4 de marzo de 2003. iv) La mentada certificación a efectos de señalar los tipos de vinculación de la demandada resulta concordante con el certificado de devengados para la liquidación de prestaciones sociales de la Secretaría de Educación de Boyacá, toda vez que allí también se indicó que la vinculación de la señora Flor Alba fue como docente nacional; documentos que resultan ser conducentes, útiles y pertinentes para el análisis del asunto y que demuestran que aquellos tiempos no podían ser computados en el acto administrativo demandado. v) En este caso no se puede pasar por alto que el fallo de tutela que reconoció el derecho a la pensión gracia y por el cual se expidió la resolución atacada deviene de una decisión que no se ajusta a la legalidad.

En ese orden, en este tipo de asuntos no es posible evadir, so pretexto de la cosa juzgada, el fraude o la ilegalidad, «porque sería lesionar el interés general y la legalidad, en su conjunto y con ello validar la ilegalidad, cuando la finalidad de la justicia, es evitar que so pretexto de la primacía de las formalidades, pueda entronizarse la injusticia, el fraude o el delito. vi) Ahora bien, frente a la pretensión de restablecimiento del derecho que solicitó la entidad demandante, esto es, la devolución de lo pagado como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo enjuiciado se debe precisar que no tiene vocación de prosperidad, en razón a que la entidad no allegó documento u otro medio probatorio que acreditara que la demandada acudió ante la administración con el objeto de obtener el reconocimiento de la prestación de manera fraudulenta o de mala fe. vii) Es decir que la UGPP no desvirtuó la presunción de buena fe prevista en el literal c, numeral 2, del artículo 164 del CPACA y, en consecuencia, se debe negar la pretensión de devolución de los dineros. 7 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP viii) En suma, declaró no probados los medios exceptivos propuestos por la parte demandada y la nulidad de la resolución acusada; ordenó a la UGPP abstenerse de pagar de manera definitiva suma alguna por concepto de pensión gracia; compulsó copias a la Procuraduría General de la Nación, al Consejo Superior de la Judicatura, a la Contraloría General de la República y a la Fiscalía General de la Nación de las distintas actuaciones desplegadas en el asunto, especialmente del trámite constitucional adelantado ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, Bolívar, a fin de que se estudie cualquier conduta delictuosa; se abstuvo de condenar en costas y negó las demás pretensiones de la demanda. 1.4.

Los recursos de apelación 1.4.1. La demandada La señora Flor Alba Fajardo de Otálora, actuando por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación3 en contra de la sentencia previamente referenciada, y solicitó que se revoque la decisión y, en su lugar se denieguen las pretensiones de la demanda. Como sustento de su pretensión expuso lo siguiente: i) El nombramiento no es un elemento propio para indicar el vínculo laboral de un servidor público para denominarlo nacional, departamental, municipal o distrital.

Así las cosas, el a quo simplemente se limitó a dar valor probatorio a las certificaciones de tiempo de servicios y salarios devengados expedidas por la Secretaría de Educación del departamento de Boyacá y del municipio de Tunja que indican que la vinculación laboral fue nacional, sin que repose un certificado de tiempo de servicios y salarios devengados expedido por la Nación, Ministerio de Educación Nacional. ii) Las certificaciones de tiempo de servicio y salarios devengados, atendiendo a que la demandada nunca ha laborado para el Ministerio de Educación Nacional, 3.

Folios 897 al 917. 8 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP indican, sin lugar a duda, que se incorporó a la planta de personal docente del municipio de Tunja, no al referido Ministerio. iii) Cajanal y la UGPP indujeron en error al operador judicial al proferir actos administrativos apoyados en las certificaciones de tiempo de servicios y salarios devengados por la Secretaría de Educación, violando la Constitución Política, «por lo que debe aplicarse el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales entre los particulares como en las que se celebra el estado la prevalencia en la realidad sobre las formas (sic)». 1.4.2.

La demandante El apoderado de la UGPP, interpuso recurso de apelación parcial contra la referida sentencia con base en que en los siguientes argumentos:4 i) La sentencia impugnada cometió una equivocación en la interpretación de la norma, por cuanto la demandada efectivamente actuó de mala fe ante la administración, pues utilizó mecanismos que, si bien son legales, no son pertinentes para la concesión de derechos pensionales, toda vez que la ley dispone la acción de tutela únicamente como herramienta subsidiaria, siendo necesario agotar el acceso a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo; sin embargo, la señora Fajardo de Otálora le impidió a la entidad ejercer su derecho de defensa, pues al ser la acción constitucional un trámite su sumario no tuvo la oportunidad de controvertir las pruebas aportadas por la accionante. ii) El monto de la acreencia laboral se obtuvo con actos que indujeron en error al juez que otorgó el derecho, situación sumada al hecho de que la demandada aprovechó la no oportunidad de controversia rigurosa de la prueba para el proceso de tutela para obtener un derecho que no le corresponde. 4 Folios 877 al 885 y 887 al 895. 9 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP iii) No se puede perder de vista que la señora Fajardo de Otálora anteriormente había solicitado el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, aquella se le había denegado por no cumplir los requisitos para ser beneficiaria de esta, luego no podría alegarse el principio de buena fe para no condenarla en este proceso. iv) La administración de justicia por orden constitucional debe encargarse de promover el ejercicio de un orden justo y, por ende, decretar el reembolso de lo pagado, toda vez que a causa de la intención de la demandada la entidad tuvo que destinar recursos para fines ilegales, pues como ciudadana es conocedora de la ley que se le aplica; además, nadie más que ella conoce su historia laboral.

En consecuencia, alegar impericia legal del tema no la excusa, máxime cuando existieron diversas resoluciones en las cuales se le explicó las razones de ley por las cuales no era posible otorgarle el derecho. v) Tampoco se comparte la decisión de no condenar en costas a la parte accionada teniendo en cuenta que esto contribuye aún más al detrimento patrimonial del financiamiento del sistema pensional, porque esos dineros por ley pertenecen al régimen de prima media y la entidad tuvo que incurrir en unos gastos para obtener la nulidad del acto. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La demandada La señora Flor Alba Fajardo de Otálora insistió en las consideraciones expuestas en el recurso de alzada.5 1.5.2. La demandante 5 Índice 29 de la Plataforma Samai. 10 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP La UGPP, por conducto de apoderado, descorrió el término para alegar y reiteró los argumentos invocados en el recurso de apelación.6 1.6.

El ministerio público El agente del ministerio público no rindió concepto.7 1.7. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado El representante de la agencia en su escrito de intervención solicitó que fuera confirmada la sentencia de primera instancia, salvo en lo relacionado con la negativa de conceder la pretensión de devolución de los dineros pagados por la mesada pensional a la demandada y que en protección del interés público y patrimonio del Estado debió decretarse al estar acreditada la mala fe de la señora Flor Alba Fajardo de Otálora, teniendo en cuenta la forma en que logró un fallo favorable en sede de tutela pese a tener el deber moral y ético de actuar diferente y no en detrimento de los recursos de todos los colombianos.8 La Sala decide, previas las siguientes 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en los recursos de apelación presentados, la Sala debe establecer lo siguiente: 1. Si la señora Flor Alba Fajardo de Otálora tiene derecho a la pensión gracia que le fue reconocida en virtud de una orden de tutela, y en caso de que la respuesta sea negativa, 6 Índice 26 de la Plataforma Samai. 7 Folio 999. 8 Índice 28 de la Plataforma Samai. 11 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP 2.

Si hay lugar a que esta haga la devolución de los dineros pagados con ocasión del reconocimiento de la pensión gracia. 2.2. Marco normativo 2.2.1. De la pensión gracia El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».

Por su parte, las Leyes 116 de 19289 y 37 de 193310 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.11 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».12 9 Artículo 6.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 10 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 11 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado:; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 12 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 12 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».13 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.

Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.

También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 13 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,14 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 14 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».15 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:16 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».17 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 15 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,18 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:19 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 19 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 16 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».20 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 17 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP 2.2.2.

El principio de buena fe en la devolución de prestaciones periódicas De conformidad con el artículo 83 de la Constitución Política, «[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas». En relación con el contenido del principio de buena fe, «[l]a jurisprudencia constitucional ha definido el principio de buena fe como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una ‘persona correcta (vir bonus)’.

Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas con trascendencia jurídica y se refiere a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada».21 En esos términos, el constituyente de 1991 dispuso que el principio de buena fe comportaría un patrón rector de las actuaciones de los particulares y las autoridades públicas.

Adicionalmente, la Carta Política establece que dicho principio se presume en las diligencias que los primeros adelanten ante las segundas; así pues, bajo la idea de esa presunción, quien pretende desvirtuarla debe asumir la carga probatoria que permita demostrar la trasgresión de dicho principio.22 Por su parte, el artículo 136, numeral 2, del Código Contencioso Administrativo (CCA), establece que la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo, siempre que se dirija contra actos que reconozcan prestaciones periódicas, «pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 21 Corte Constitucional, sentencia C-1194 del 3 de diciembre de 2008, M.P., Rodrigo Escobar Gil. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de junio de 2020, expediente 41001-23-33-000-2012-00237-02 (4076-18), M.P., Sandra Lisset Ibarra Vélez. 18 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP En ese escenario, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sostenido que «[…] no habrá lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, salvo que se pruebe por la entidad Estatal que el demandado incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que actuó de mala fe con el fin de obtener un beneficio al cual no tenía derecho».23 Asimismo, la Sección a señalado que: « la posición así fijada encuentra su razón de ser en el principio de la buena fe, que implica la convicción del ciudadano, en que el acto emanado de la administración está sujeto a legalidad y por ende no tiene que prever que sea susceptible de demanda judicial o revocatoria, pues existe una legítima confianza en la actuación pública dada precisamente por la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos.

De acuerdo con lo anterior, el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede permitir a la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe».24 Por consiguiente, para que proceda el reintegro de prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe se debe probar por parte de la administración que el demandado incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que se utilizaron documentos falsos dentro de la actuación administrativa, y que ello conllevó al reconocimiento de un derecho pensional.

En suma, se deberá verificar a la luz de las pruebas regularmente aportadas al 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de agosto de 2020, expediente 76001-23-31-000-2010-01578-01 (3388-14), M.P., César Palomino Cortés. 24 sentencias del 17 de noviembre de 2016, exp. 2677 -15, y del 29 de junio de 2017, exp. 4321 - 2016. 19 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP proceso, si la actitud del demandado en sede gubernativa o para los efectos de la consecución del derecho, se aparta de los postulados del principio de la buena fe, y si son determinantes en el resultado final de la actuación. 2.3.

Hechos probados 2.3.1. Edad y tiempo de servicio con el sector docente i) Conforme la cédula de ciudadanía, la señora Flor Alba Fajardo de Otálora nació el 16 de junio de 1946, es decir, cumplió 50 años de edad el 16 de junio de 1996.25 ii) A través del certificado de tiempo de servicio expedido por la Secretaría de Educación de Boyacá se certificó que la demandada estuvo vinculada en propiedad como docente nacional de forma continua desde el 23 de enero de 1970 hasta el 04 de marzo de 2003, fecha de expedición del documento.26 iii) La misma información respecto del tipo de vinculación nacional se extrae del certificado de devengados para la liquidación de prestaciones sociales suscrito por la Secretaría de Educación de Boyacá.27 iv) De conformidad con el listado de la Planta de Directivos Docentes de las Instituciones Educativas de Tunja, suscrita por la Secretaría de Educación Municipal, la señora Fajardo de Otálora ocupo el cargo de docente en propiedad «tipo de empleado nacional» en el Colegio Inem Carlos Arturo Torres.28 v) El 6 de diciembre de 1996, con la Resolución 1448 el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconoció y ordenó el pago de una pensión 25 Folio 41 26 Folio 21 27 Folios 22 y 23. 28 Folios 728 al 754.

A corte 30 de diciembre de 2003. 20 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP vitalicia de jubilación a la señora Fajardo de Otálora «por sus servicios prestados como docente nacional en el departamento de Boyacá».29 2.3.2. De la reclamación de la pensión gracia i) El 28 de abril de 2003, la señora Fajardo de Otálora solicitó ante Cajanal el reconocimiento de una pensión gracia.30 ii) El 14 de noviembre de 2003, mediante la Resolución 021904, Cajanal le negó el reconocimiento de la pensión gracia por no cumplir con el requisito de 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital.31 iii) El 8 de marzo de 2004, con la Resolución 1849 Cajanal resolvió el recurso de apelación propuesto en contra de la anterior decisión y la confirmó.32 iv) El 6 de octubre de 2006, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, Bolívar, profirió sentencia en el trámite de acción de tutela núm. 2006- 194 interpuesta por la señora Fajardo de Otálora junto con un grupo de docentes contra Cajanal, con el propósito de obtener el reconocimiento de la pensión gracia, el sentido de la decisión es el siguiente:33 Primero: TUTELAR los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD Y DERECHO A LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN reclamados por cada uno de los accionantes […] Segundo: En consecuencia, se ORDENA A CAJA NACIONAL DE PREVISISON SOCIAL “CAJANAL” E.I.C.E. (sic) que en el término improrrogable de setenta y dos (72) horas, contadas a partir de la notificación del presente fallo, proceda a dictar los actos administrativos mediante los cuales se reconozca la PENSIÓN GRACIA a los accionantes relacionados en el ordinal primero de la parte resolutiva del presente fallo, en los términos contemplados en la Ley 4 de 1966; esto es, incluyendo todos 29 Folios 755 al 756. 30 Folio 40. 31 Folios 49 al 52. 32 Folios 63 al 65. 33 Folios 78 al 95. 21 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP los Factores Salariales causados en el año inmediatamente anterior a aquel en que los accionantes adquirieron el estatus jurídico de pensionados, junto con su respectiva retroactividad, reajustes e indexación a que pueda haber lugar y que efectivamente tienen derecho; enviando a este Despacho copia de los Actos Administrativos mediante los cuales se dio cumplimiento cabal a esta decisión, so pena de incursionar en DESACATO.

Tercero: ORDENAR, a la CAJA NACIONAL DE PREVISISON SOCIAL “CAJANAL” E.I.C.E. (sic) cumplido en numeral anterior, y notificados como corresponde a los accionantes, se proceda de forma inmediata a incluirlos en nómina de pensionados de la entidad, con el propósito de hacer efectivos los derechos tutelados mediante esta providencia. v) El 1° de noviembre de 2006, la señora Fajardo de Otálora solicitó ante Cajanal el cumplimiento de la orden de amparo.34 vi) El 17 de noviembre de 2006, mediante auto, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, Bolívar declaró en desacato al gerente de Cajanal, en consecuencia, le impuso como sanción correccional 10 días de arresto y el pago de una multa de 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes.35 vii) El 29 de mayo de 2007, Cajanal profirió la Resolución 24837, por medio de la cual se negó a ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia.36 Inconforme con dicha determinación la señora Fajardo de Otálora solicitó fuera revocado directamente ese acto.37 viii) Mediante solicitudes del 1° de abril de 2008; 19 de noviembre de 2010, y 3 de octubre de 2012, la demandada requirió ante Cajanal y su sucesora procesal UGPP el cumplimiento de la orden de tutela del 6 de octubre de 2006.38 ix) El 26 de octubre de 2012, a través del Auto UGA010794 Cajanal declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de la solicitud de cumplimiento del fallo de amparo.39 34 Folio 129. 35 Folios 70 al 74. 36 Folios 96 al 99; 174 al 178. 37 Folios 76 y 77. 38 Folios 183 al 186; 219 al 223; y 262 a 267. 39 Folios 270 al 272. 22 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP x) El 12 de junio de 2013, con la Resolución RDP026599 la UGPP, en cumplimiento de la orden judicial de tutela del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, Bolívar, dispuso el reconocimiento de la pensión gracia.40 xi) El 1° de julio de 2016, mediante la Resolución RDP024894 la UGPP ordenó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo de reconocimiento pensional, bajo la siguiente argumentación:41 Mediante la Resolución RDP026599 del 12 de junio de 2013, se reconoció una pensión de jubilación gracia en cumplimiento de un fallo judicial proferido por el JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO DE MAGANGUÉ BOLÍVAR a la señora FAJARDO DE OTÁLORA FLOR ALBA, en cuantía de 539.815 M/CTE efectiva a partir del 16 de junio de 1996.

Que mediante Resolución RDP18746 del 13 de mayo de 2015 se declaró el decaimiento jurídico de la Resolución RDP026599 del 12 de junio de 2013, en atención a una providencia proferida en segunda instancia por el H. Consejo de Estado sala de lo contencioso administrativo Sección Segunda Subsección A que mediante fallo de fecha 03 de abril de 2008 determinó que a la interesada no le asistía al derecho a la pensión gracia que reclamaba, y en consecuencia se ordenó excluir de la nómina de pensionados a la señora Fajardo de Otálora Flor Alba. […] Que mediante radicado 201680012027082 del 27 de junio de 2016 la Subdirección Jurídica Pensional indica: (..) el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 21/06/2016, notificada el 22/06/2016 procedió a decretar la suspensión provisional de los efectos de la Resolución RDP026599 del 12 de junio de 2013, acto administrativo objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Flor Alba Fajardo de Otálora. […] En esas condiciones, se encuentra probado que la accionada prestó sus servicios en calidad de docente del orden nacional y si bien es cierto su vinculación se efectuó en 1970, es decir con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, también lo es que para esa fecha era docente nacional y en esa medida no tenía derecho a ser acreedora de la pensión gracia prevista como se dijo en precedencia para los docentes territoriales y los nacionalizados. […] 40 Folios 356 al 359. 41 Folios 775 al 785. 23 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP En virtud de lo expuesto en cumplimiento a la orden judicial proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ de fecha 21 de junio 2016, se ordena la suspensión de manera provisional de los efectos de la Resolución RDP026599 el 12 de junio 2013 y se ordenará la subdirección de nómina que de manera inmediata sea excluida de nómina de pensionados.

(negrilla de la Sala) xii) El 26 de febrero de 2016, la señora Fajardo de Otálora interpuso acción de tutela en contra del UGPP para solicitar su reingreso a nómina de pensionados por concepto de la pensión gracia reconocida mediante la Resolución RDP026599 del 12 de junio de 2013, cuyo pago fue suspendido sin su consentimiento desde el mes de octubre de 2014.

Dicha acción fue rechazada por improcedente en primera instancia mediante la sentencia del 5 de abril de 2016, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B.42 Decisión que fue confirmada por la Sección Cuarta de esta Corporación con el proveído del 30 de agosto de 2016.43 xiii) El 13 de noviembre de 2019, con el Oficio 2019029692 el gerente del Consorcio Fopep informó que la señora Fajardo de Otálora registra en la nómina de pensionados una pensión gracia cuyo pagó se suspendió desde el mes de julio de 2014.

De igual modo únicamente se registraron pagos para el mes de octubre de 2013 con un valor devengado de 1.942.119, descuentos de 233.000, para un neto de 1.709.119 pesos.44 2.4. Caso concreto. Análisis de la Sala Contra la sentencia del 22 de abril de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, se formularon los recursos de apelación objeto de análisis para insistir, por un lado, en que la demandada sí tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia objeto de litigio y, por otro lado, para solicitar se acceda a la pretensión de restablecimiento del derecho consistente en la devolución de los dineros cancelados por concepto de mesadas pensionales, ya que se encuentra 42 Folios 65 al 73 cuaderno de medida cautelar.

Con ponencia del magistrado Carmelo Perdomo Cueter, exp. 11001-03-15-000-2016-00545-00(AC) 43 Información consultada en la Plataforma Samai. 44 Folios 653 y 786. 24 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP desvirtuado el principio de buena fe. Así las cosas, para resolver la alzada se deben abordar los siguientes tópicos. 2.4.1.

Para definir si en efecto a la señora Fajardo de Otálora tiene derecho a la pensión gracia, conforme a lo expuesto en acápites precedentes y en consonancia con los documentos aportados al plenario, se debe precisar que la Secretaría de Educación de Boyacá certificó que la demandada tiene una vinculación del orden Nacional, lo cual es consecuente con la naturaleza de la institución en la cual prestó sus servicios durante la mayor parte del tiempo que pretendió hacer valer para acceder a la pensión gracia. En efecto, la accionada prestó sus servicios en el INEM Carlos Arturo Torres de Tunja, desde el 4 de diciembre de 1979 y seguía vinculada para la fecha de expedición de la certificación laboral, esto es, el 4 de marzo de 2003.

Al respecto, es oportuno indicar que los Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada - INEM son del orden nacional y fueron creados por el Decreto 1962 de 196945 dentro de un programa de modernización, especialidad y extensión de la cobertura educativa en el país; igualmente, la aludida norma precisó que los INEM estarían a cargo del Ministerio de Educación Nacional.

Textualmente, los artículos 1 y 3 ibidem dispusieron lo siguiente: Artículo 1. Establécese en el país la enseñanza media diversificada entendida como la etapa posterior a la educación elemental y durante la cual el alumno tiene oportunidad de formarse integralmente, a la vez que puede elegir entre varias áreas de estudio, la que más se ajuste a sus necesidades, intereses y habilidades Así, el alumno podrá ingresar a la universidad o desempeñar más efectivamente una determinada función en su comunidad. [ ] Artículo 3.

El programa de educación media diversificada se desarrollará en los institutos nacionales de educación media diversificada (INEM) y en los demás establecimientos que el Ministerio de Educación autorice para ello. 45 Por el cual ser establece la enseñanza media diversificada en el país 25 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP A su vez, en relación con la naturaleza de los referidos institutos, esta corporación ha precisado lo siguiente: 46 […] se evidencia que el señor José Jesús Jaramillo Díaz prestó sus servicios en el INEM “José Félix de Restrepo” de Medellín, desde el 9 de febrero de 1972 hasta el 30 de diciembre del 2003, Establecimiento Educativo cuya planta de personal sin duda alguna depende del Ministerio de Educación, de donde se concluye el carácter nacional del personal docente adscrito a ella. [ ] los establecimientos educativos de esta naturaleza, fueron creados por el Gobierno Nacional mediante Decreto No. 1962 de 1969, dentro de un programa de modernización, especialidad y extensión de la cobertura educativa en el país, como Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada, programa a cargo del Ministerio de Educación Nacional, a quien correspondía su dirección, coordinación y financiamiento con cargo a los recursos de la Nación, razón por la que las plantas de personal docente adscritas a dichas instituciones ostentan el carácter nacional, en virtud del origen de los recursos que las sustentan.

Conforme al anterior criterio interpretativo, las plantas de personal docente adscritas a los Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada ostentan el carácter nacional, toda vez que dichos establecimientos dependen del Ministerio de Educación Nacional. Bajo este contexto, el tiempo laborado por la demandada al servicio del INEM Carlos Arturo Torres de Tunja, durante el lapso comprendido entre el 4 de diciembre de 1979 y el 4 de marzo de 2003, no es computable para acceder a la pensión gracia. Asimismo, la Secretaría de Educación de Boyacá certificó que entre el 23 de enero de 1970 y el 3 de diciembre de 1979, la señora Fajardo de Otálora también se desempeñó como docente en diferentes instituciones educativas de los municipios de Sogamoso, Santa Rosa de Viterbo y Paipa; sin embargo, en el expediente no consta la naturaleza de los nombramientos ni de los centros educativos, pero, en caso de considerar tal vinculación como territorial, este tiempo suma aproximadamente 9 años, es decir, que no se logran acreditar los 20 años requeridos para el reconocimiento de la pensión gracia debatida. 46 Sentencia del 26 de marzo de 2006, expediente 2356-08 26 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP Ahora, aunado al anterior análisis la Sala no puede pasar por alto que tal como fue señalado en las consideraciones de la Resolución RDP024894 del 1° de julio de 2016, mediante la cual se dispuso la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto de reconocimiento pensional, el juez de lo contencioso- administrativo ya había tenido oportunidad de pronunciarse respecto del reconocimiento de la prestación en favor de la señora Fajardo de Otálora, al resolver una acción de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada por esta, en el sentido de afirmar que a aquella no le asiste tal derecho.47 Concretamente, esta Corporación se pronunció en los siguientes términos: Examinadas las pruebas que obran en el expediente, se observa que la señora Flor Alba Fajardo de Otalora ha laborado la mayor parte de su tiempo para establecimientos educativos del orden nacional, de acuerdo al certificado de tiempo de servicio expedido por la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá que obra a folio 78 del expediente, de la siguiente manera: • Instituto González Camargo desde el 20 de enero de 1970 hasta el 7 de mayo de 1972. • Carlos Arturo Torres de Santa Rosa de Viterbo del 8 de mayo de 1972 al 6 de mayo de 1974. • Instituto Técnico Agrícola – ITA – de Paipa, del 6 de mayo de 1974 al 3 de diciembre de 1979. • Inem Carlos Arturo Torres de Tunja del 8 de mayo de 1974 al 4 de marzo de 2003, fecha en la que se expidió la certificación y todavía prestaba sus servicios.

El anterior tiempo, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia a que antes se hizo referencia, no es útil para efectos del reconocimiento de la pensión solicitada y en consecuencia la actora no tiene derecho a la pensión consagrada en la Ley 114 de 1913. Por las razones que anteceden se confirmará la sentencia del Tribunal que denegó las súplicas de la demanda.

En suma, en atención al material probatorio aportado, resulta claro que la accionante no colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia dado que no acreditó la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 del orden territorial o nacionalizado. 47 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, rad. 15001-23-31-000-2004-01983-01 (1661-07), M. P. Alfonso Vargas Rincón, sentencia del 3 de abril de 2008. 27 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP Debe precisar la Sala que en caso de que la pensión gracia sea reconocida por tiempos nacionales no puede constituir un justo título para predicar derecho adquirido, pues en todo caso prima la filosofía material de que el derecho se causa por el trato salarial desigual que tenían los maestros territoriales respecto de aquellos, condición que abiertamente no ocurre en quienes eran remunerados por la Nación. Por todo lo anterior, consonantes con el análisis realizado, la Sala confirmará la sentencia apelada en el aspecto analizado, pues, se itera, la señora Fajardo de Otálora no le asiste derecho a beneficiarse de la pensión gracia. 2.4.2.

Ahora, para resolver el problema jurídico en relación a la devolución de los dineros pagados con ocasión de la pensión gracia que le fue reconocida a la accionada sin asistirle derecho, es pertinente poner de presente que por regla general, al declarar la nulidad de un acto de carácter particular y concreto, las cosas deben volver al estado en el que se encontraban antes de que este naciera a la vida jurídica.

Sin embargo, en aquellas demandas donde se pretenda la nulidad de un acto que reconoció una prestación periódica, como es el caso de la pensión gracia, y como restablecimiento se peticione la devolución de las sumas de dinero pagadas y no debidas, dicho precepto no puede aplicarse de forma absoluta, pues el numeral 1, literal c) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 previó que no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

En ese orden, en lo concerniente al reintegro de las mesadas pensionales recibidas con ocasión del acto ilegal, esta Corporación ha sostenido que para que proceda la devolución de prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, se debe probar por parte de la administración que el demandado incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que se utilizaron documentos falsos o maniobras abusivas dentro de la actuación administrativa, 28 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP entre otros supuestos, y que ello conllevó el reconocimiento de un derecho pensional.

Así las cosas, se deberá verificar a la luz de las pruebas regularmente aportadas al proceso, si la actitud de la demandada en sede gubernativa o para los efectos de la consecución del derecho, se aparta de los postulados del principio de la buena fe, y si son determinantes en el resultado final de la actuación. Luego, para que resulte procedente ordenar el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido o mantenido una prestación social sin tener derecho a ella o por un monto mayor al que correspondía, en el proceso es indispensable que esté acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de los beneficios otorgados, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada.

Pese a que el contenido del artículo 83 de la Constitución Política es aparentemente claro, es fundamental considerar que la naturaleza jurídica de la buena fe como principio general del derecho, implica que su vinculación a patrones fácticos específicos es muy amplia y compleja. Así pues, el principio de buena fe en el derecho administrativo, significa que los poderes públicos no pueden defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación; de manera que el ciudadano puede confiar en la administración y a su vez ésta puede confiar en el ciudadano; confianza que en todo caso, debe desprenderse de signos externos, objetivos, inequívocos, que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.48 De suerte que, el actuar con rectitud y honestidad es una exigencia que se deriva del principio general de la buena fe y que permite crear un ambiente de confianza 48 Véase la sentencia del 17 de octubre de 2017, radicación: 73001-23-33-000-2015-00229-01 (0913-2017), M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 29 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP imprescindible para el buen funcionamiento del sistema pensional.

Respecto a este particular, la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en los siguientes términos:49 El incumplimiento de las normas -o su cumplimiento estratégico en función de la conveniencia personal- así como la búsqueda de beneficios a toda costa, no es un problema menor. De ahí que hayan múltiples normas del ordenamiento jurídico que sancionan, con distintos grados de severidad, a quien se aleja del comportamiento esperado.

Como ya se expuso, el ordenamiento castiga incluso a quien se aprovecha del error ajeno. Dicha disposición de rango penal es compatible con el orden constitucional por al menos dos razones: (i) el principio según el cual lo ilícito no genera derechos; y (ii) el deber constitucional de obrar de buena fe. […] De esta manera, la Corte ha sido enfática al sostener que “para la realización del Estado Social de Derecho, junto a la garantía de los derechos fundamentales, es indispensable el cumplimiento por todas las personas de los deberes que asigna la Constitución”50.

Ahora bien, estos deberes no pueden convertirse en cargas desproporcionadas en cabeza de los ciudadanos, que desdibujen el concepto mismo de los derechos51. Descendiendo al objeto específico de esta tutela, se tiene el principio general de la buena fe, que el artículo 83 Superior elevó a rango constitucional y consagró como un deber. Según este, “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”52.

En su acepción más simple, la buena fe equivale a “obrar con lealtad, rectitud y honestidad, es la que se exige normalmente a las personas en todas sus actuaciones”53. 49 Sentencia SU 182/19. 50 Sentencia C-220 de 2011. MP. Jorge Ignacio Pretelt. 51 “Directamente ligado a lo anterior, es obvio que la imposición de deberes a los particulares por el ordenamiento jurídico debe ser compatible con el respeto de los derechos constitucionales.

Así, es cierto que las personas no sólo tienen una obligación general de respetar el ordenamiento (CP art. 6°) sino que también tienen deberes constitucionales específicos en distintos campos (CP art. 49 y 95). Además, en desarrollo de sus competencias, la ley puede establecer deberes a los particulares que faciliten las tareas de las autoridades de preservar el orden público y la convivencia democrática.

Sin embargo, teniendo en cuenta que el Estado colombiano se encuentra al servicio de la comunidad y reposa en la dignidad humana y en la prevalencia de los derechos de la persona (CP arts 1º, 2º y 5º), la ley no puede imponer cualquier tipo de deberes a los particulares. Estas obligaciones deben ser compatibles con el respeto de la dignidad humana y con la naturaleza misma del Estado colombiano. Por ello esta Corte ha dicho de manera reiterada que un “un deber constitucional no puede entenderse como la negación de un derecho, pues sería tanto como suponer en el constituyente trampas a la libertad” […] Por ello concluyó esa sentencia que “los deberes exigibles a las personas no pueden hacerse tan rigurosos que comprometan el núcleo esencial de sus derechos fundamentales”.

Sentencia C-251 de 2002.MP. Eduardo Montealegre y Clara Inés Vargas. 52 Constitución Política, Art. 83 53 Sentencia C-1007 de 2002. MP. Clara Inés Vargas Hernández. La Corte también ha hecho una distinción entre buena fe simple y calificada. 30 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP La buena fe no solo se reclama a las autoridades públicas, imponiéndoles la obligación de abstenerse de modificar abruptamente sus decisiones54, sino que también se predica de los particulares.

Esta busca materializar la confianza mutua, lo cual exige una disposición respetuosa y leal de ambas partes: “La buena fe incorpora el valor de la confianza. En razón a esto, tanto la administración como los administrados deben actuar conforme a las exigencias de la buena fe, sin olvidar "Que el derecho nunca debe ser manejado de espaldas a su fundamento ético que debe ser el factor informante y espiritualizador”.

Lo anterior implica que, así como la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias”55. […] En conclusión, la revocatoria unilateral de un acto de reconocimiento pensional se habilita ante un comportamiento lo suficientemente grave como para ser enmarcado en algún tipo delictivo, sin que sea necesario demostrar la responsabilidad penal a través de una sentencia condenatoria.

Tampoco hace falta que el afiliado sea el que haya concertado o inducido en error a la administración, pues el ordenamiento jurídico también sanciona a quien se aprovecha de estos escenarios. El cumplimiento de las normas es un presupuesto básico del Estado social y democrático de derecho. Actuar con rectitud y honestidad es una exigencia que se deriva del principio general de la buena fe y que permite crear un ambiente de confianza mutuo, imprescindible para el buen funcionamiento de la sociedad.

Teniendo en cuenta todo lo anterior, la Sala advierte que mediante sentencia del 7 de octubre de 2015, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena condenó al ciudadano Arnedys José Payares Pérez como autor responsable del delito de prevaricato por acción en concurso homogéneo sucesivo y heterogéneo sucesivo con prevaricato por omisión, por proferir como Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué, Bolívar, los fallos de tutela del 6 de octubre56 y 11 de diciembre de 2006, con los cuales se ordenó a la extinta Cajanal el reconocimiento y pago de pensiones gracia a favor de docentes del orden nacional, entre los que se encuentra la demandada, en contravía de la Constitución Política, la ley y la jurisprudencia. A través de la sentencia del 25 de enero de 2017, la Corte Suprema de Justicia, 54 Sobre el principio de confianza legítima, ver Sentencia T-338 de 2010.

MP. Juan Carlos Henao; T-328 de 2014. MP. María Victoria Calle. 55 Sentencia T-075 de 2008. MP. Manuel José Cepeda. 56 A través de este fallo se ordenó el reconocimiento pensional a la demandada. 31 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP Sala de Casación Penal resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el fallo del 7 de octubre de 2015, expedido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, confirmando la sentencia condenatoria en contra del referido señor Arnedys José Payares Pérez, Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué, Bolívar.

Las anteriores decisiones tuvieron lugar al analizar un fraude global, pues la señora Flor Alba Fajardo de Otálora junto con otros docentes presentaron una acción de tutela que fue conocida por el Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué, Bolívar, dentro del expediente 2006-194, quien tuteló los derechos al debido proceso y a la igualdad de los allí accionantes y, como consecuencia, ordenó reconocer de manera definitiva la pensión gracia, para cuyo caso únicamente se acreditó 20 años de servicios docentes con vinculación nacional, situación que difiere de manera ostensible de la línea jurisprudencial de esta Corporación y de la Corte Constitucional sobre el tema.57 De lo expuesto, es dable inferir que se presenta un fraude global cuando la entidad de previsión social haya negado el reconocimiento de la pensión gracia y luego de ello el docente acuda a través de la acción de tutela para obtener tal pretensión en un lugar apartado de su domicilio, del último lugar de prestación de servicios o del lugar de expedición de los actos administrativos previos, pues tales actuaciones ponen en entredicho la buena fe de su actuar.58 En ese sentido, se advierte que la demandada prestó sus servicios en establecimientos educativos ubicados en el departamento de Boyacá en las ciudades de Paipa, Santa Rosa de Viterbo y Tunja y presentó la acción de tutela junto con los otros docentes en el municipio de Magangué, Bolívar, es decir, por fuera del lugar de su domicilio y de donde prestó por última vez sus servicios, 57 Ver sentencia C-479 de 1998 58 A esta conclusión se arribó en la sentencia del expediente 25000-23-42-000-2014-01856-03 (0686-2021) M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 32 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP situación que desconoce lo previsto en el Decreto 2591 de 1991.59 Además, la demandada no dio una justificación razonable para que la acción de tutela se hubiese presentado en lugar diferente al de su domicilio y donde se ocasionó la supuesta vulneración del derecho.

También llama la atención que omitió mencionar en la contestación de esta demanda que aquella había iniciado una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante esta jurisdicción con el propósito de que se reingresara su mesada en nómina de pensionados, la cual terminó con una sentencia denegatoria en atención de que no reúne los requisitos para beneficiarse de la pensión gracia. En ese sentido, y como lo ha expuesto esta Subsección en casos similares,60 le asiste razón al ente de previsión demandante cuando afirma que la docente actuó de mala fe, siendo improcedente la aplicación de la disposición prevista en el artículo 164 del CPACA.

Por consiguiente, se encuentra que se desconoció la línea jurisprudencial de esta Corporación sobre los requisitos para obtener el beneficio de la pensión gracia, las reglas de competencia consagradas en los Decretos 2591 de 1991 y 1382 de 2009 y se puso en entredicho la buena fe de la demandada que faculta a la devolución de las sumas que le han sido canceladas por concepto del reconocimiento pensional.61 Para el efecto y con fundamento en esta orden judicial la señora Flor Alba Fajardo de Otálora deberá reintegrar las sumas que por concepto de mesadas pensionales hubiere recibido, debidamente indexadas conforme lo dispone el 59 «(…) son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriera la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud».

Asimismo, el Decreto 1382 de 2009, que «(…) para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos». 60 Sentencia de 30 de septiembre de 2021, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicación: 66001 2333 000 2015 00356 02 (3747-2017). 61 En asuntos similares la subsección ha tenido oportunidad de pronunciarse, ver radicado 20150001101. 33 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP CPACA.

En consecuencia, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, toda vez que se adicionará el numeral tercero, para ordenar a la demandada devolver a la UGPP las sumas de dinero recibidas por concepto de la pensión gracia que le fue reconocida a través de la resolución acusada. 2.3.3. Por último, respecto del argumento de apelación de la UGPP mediante el cual se reprocha el hecho de que no se hubiera condenado en costas de primera instancia a la accionada, debe decir la Sala que el artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

En ese orden, cuando es la entidad pública la que demanda su propio acto en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, esta Subsección definió la siguiente regla en materia de costas:62 En este caso tenemos que debido a la naturaleza del medio de control ejercido, que es el de nulidad y restablecimiento del derecho pero en la modalidad de lesividad, en tanto la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación ataca sus propios actos administrativos mediante los cuales reconoció y reliquidó una pensión gracia, es decir, la entidad pública propende por anular unos actos administrativos que, no obstante su contenido particular, dada su ilegalidad afectan igualmente intereses públicos, en la medida en que reconocen y ordenan el pago de sumas a las que el beneficiario no tiene derecho, y ello deriva en una afectación patrimonial, no sólo de la Institución pública que cometió el yerro respectivo, sino de todos los ciudadanos que aportan al sistema pensional Colombiano, es el interés superior público patrimonial el que está en juego.

Así las cosas, no es posible afirmar que la titular de la prestación que se debate sea la parte “vencida” en el litigio –como lo exige la norma-, y por ello la señora Álvarez Ponce no tiene la obligación de pagar costas en el proceso. En tal sentido, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño. 62 Sentencia de 21 de abril de 2016, Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero, expediente: 3400-2013, Actor: Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en Liquidación, demandado: Ligia Eugenia Álvarez Ponce. 34 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP Así las cosas, no es viable en estos casos condenar en costas en ninguna de las instancias, pues en este tipo de eventos en los cuales se ventila un interés público como lo es el patrimonio estatal, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte «vencida» en el litigio, aun cuando resulte afectado con la decisión.63 Bajo los anteriores argumentos se concluye que la decisión de no condenar en costas tomada por el Tribunal Administrativo Boyacá no desatendió los postulados del artículo 188 del CPACA, razón por la cual se encuentra ajustada a derecho. 2.5.

De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,64 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 63 No aplica cuando se haya demostrado mala fe en las actuaciones administrativas y judiciales del beneficiario de la prestación. 64 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022- 01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 35 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

No obstante, se itera, en atención a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, la Sala se abstendrá de condenar en costas, teniendo en consideración que en el proceso se ventila un asunto de interés público. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que en este caso se logró desvirtuar la presunción de buena fe respecto del actuar de la señora Flor Alba Fajardo de Otálora en el trámite del reconocimiento de la pensión gracia que devengaba, beneficio al cual no tenía derecho pues no acreditaba los supuestos normativos para ello, motivo por el cual deviene procedente la orden de reintegro de los valores percibidos.

En consecuencia, se modificará la sentencia del a quo. Sin condena en costas de la segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- Modificar el numeral tercero de la sentencia proferida el 22 de abril de 2020 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el proceso promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones 36 Radicado: 15001-23-33-000-2013-00852-03 (0692-21) Demandante: UGPP Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en contra de la señora Flor Alba Fajardo de Otálora en el sentido de incluir la siguiente orden: Ordenar a la señora Flor Alba Fajardo de Otálora reintegrar de forma indexada, a favor de la UGPP, la totalidad de las sumas que hubiere devengado por concepto de pensión gracia desde la fecha de efectividad de la prestación reconocida con la Resolución RDP026599 del 12 de junio de 2013; y dar cumplimiento a esta providencia de conformidad con los artículos 192 y siguientes del CPACA y demás normas complementarias y concordantes que le sean aplicables.

Segundo.- Confirmar en lo demás la sentencia apelada. Tercero.- Sin condena en costas de la segunda instancia. En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. AVM