CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ Bogotá, D.C., 22 de agosto de 2022 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho.- Radicación: 25000234200020210081001 Interno: 4020-2022 Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo Demandado: Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores Tema: Integración de litisconsorcio necesario Decisión: Rechaza por improcedente recurso de apelación Auto interlocutorio.
El Despacho procede a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Ministerio de Relaciones Exteriores1 contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda- Subsección D de fecha 31 de marzo de 2022 que declaró no probada la excepción de falta de integración de litis consorcio necesario.
I.
ANTECEDENTES La demanda y sus fundamentos. 2. El señor Elías Ancizar Silva Robayo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó que se declare la nulidad «[…] del acto administrativo contenido en la respuesta dada por la demandada LA NACIÓN - MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, identificado con el número S-DITH-20-024809 de 25 de noviembre de 2020 […]».
Adicionalmente, pidió inaplicar a través de la excepción de inconstitucionalidad «[…] el Decreto 1101 de 2015, artículo 21, literal a), Decreto 229 de 2016, artículo 21, literal a), Decreto 999 de 2017, artículo 21, literal a) y el Decreto 330 de 2018, artículo 21 literal a); Decreto 1011 de 2019, artículo 19, 1 Ingresó al despacho el 15 de junio de 2022; proceso electrónico o digital según plataforma SAMAI.
No. interno: 4020-2022 Actor: Elías Ancizar Silva Robayo Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores. literal a), normas que resultan contrarias a los artículos 14, 43, 48, 53 de la Constitución Política […]». 3. A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago i) del reajuste de la asignación básica, ii) el incremento de la prima especial para los años 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 y 2019, iii) el pago del mayor valor en las prestaciones causado por el incremento solicitado, iv) viáticos, menaje de traslado de prima de instalación, para su desplazamiento a San Francisco, Estados Unidos de América, con base en el Decreto 2348 de 2014; v) los intereses de mora sobre el incremento de la asignación básica, prima especial y demás prestaciones sociales; vi) el mayor valor en el monto de los aportes pensionales; vi) el reajuste de la condena teniendo en cuenta los multiplicadores de costo de vida establecidos por la Organización de las Naciones Unidas mediante la «Circular Consolidada de Ajuste por Destino», y vii) costas.
Situación fáctica. 4. El señor Elías Ancizar Silva Robayo manifiesta haber sido nombrado provisionalmente por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en el cargo de Ministro Plenipotenciario, código 0074, grado 22, de la planta global de dicho ministerio, adscrito al Consulado General de Colombia en San Francisco, Estados Unidos de América, mediante Decreto 2050 de 16 de octubre de 2014, tomando posesión de su cargo esa ciudad, el día 9 de enero de 2015. 5.
Posteriormente, fue nombrado provisionalmente por el Ministerio de Relaciones Exteriores en el cargo de Ministro Plenipotenciario, código 0074, grado 22, de la planta global de dicho ministerio, adscrito al Consulado General de Colombia en Ciudad de México, Estados Unidos Mexicanos, mediante Decreto 1264 de 2 de agosto de 2016, tomando posesión de su cargo en esa ciudad el día 1 de septiembre de 2016 y después, nombrado provisionalmente por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en el cargo de Ministro Consejero, código 1014, grado 13 de la planta global de dicho ministerio, adscrito al Consulado General de Colombia en Santiago de Chile, Chile, mediante Decreto 1385 de 2 de Agosto de 2018, tomando posesión de su cargo esa ciudad, el día 21 de agosto 2018 No. interno: 4020-2022 Actor: Elías Ancizar Silva Robayo Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores. 6.
Aduce que prestó sus servicios hasta el día 29 de diciembre de 2019, siéndole aplicable durante la vigencia de la relación laboral el régimen salarial y prestacional previsto en el Decreto 2348 de 2014. Así mismo, indica que el Gobierno Nacional estableció las escalas de aumento en la asignación básica salarial de los servidores públicos del nivel Nacional, entre ellos los vinculados con Ministerios, así como el reajuste de la asignación básica para los empleados púbicos que continuaran ejerciendo un cargo cuya denominación corresponda al nivel ejecutivo, en razón a que la entidad no hubiera efectuado los ajustes conforme a lo señalado en el Decreto 770 de 2005, en los siguientes decretos y porcentajes, así: Decreto 1031 de 2011, para el año 2011, 3,17%;
Decreto de 853 de 2012, para el año 2012, 5%; Decreto 1029 de 2013, para el año 2013, 3,44%; Decreto 199 de 2014, para el año 2014, 2,94%; Decreto 1101 de 2015, para el año 2015, 4,66%; Decreto 229 de 2016, para el año 2016, en un 7,77%; Decreto 999 de 2017, para el año 2017, 6,75%; Decreto 330 de 2018, para el año 2018, 5,09%; Decreto 1011, para el año 2019, en un 4,5% y Decreto 304 de 2020, para el año 2020, 5.12% 7.
No obstante, los decretos en mención establecen que, salvo disposición expresa en contrario, los mismos no son aplicables a los empleados públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores que presentan sus servicios en el exterior. En consecuencia, los incrementos en las asignaciones básicas mencionadas no les fueron aplicadas a los trabajadores antes mencionados.
Lo anterior se traduce en que durante el tiempo de vinculación laboral del actor con el Ministerio de Relaciones Exteriores y prestando su servicio en el exterior, su asignación básica nunca fue aumentada. Contestación de la demanda y formulación de excepción. 8. La Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores al contestar la demanda propuso entre otras la excepción de falta de integración de litisconsorcio necesario.
Como sustento del medio exceptivo propuso que en la presente causa debe integrarse como parte pasiva, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pues los Decretos que el actor pretende que sean anulados mediante la figura de «Excepción de Inconstitucionalidad», corresponden a las escalas salariales fijadas para los servidores de la planta interna de la entidad, postulados normativos que a su No. interno: 4020-2022 Actor: Elías Ancizar Silva Robayo Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores. juicio, resultan incompatibles con normas constitucionales y vulneran entre otros los derechos fundamentales de igualdad y mínimo vital, decretos que fueron expedidos por el Gobierno Nacional en virtud de lo preceptuado en las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992.
Auto apelado. 9. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda- Subsección D mediante auto de fecha 31 de marzo de 2022 declaró no probada la excepción de falta de integración de litis consorcio necesario. Como sustento de la decisión, indicó que el acto administrativo demandado, es decir, el Oficio S-DITH-20-024809 de 25 de noviembre de 2020 fue proferido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, lo que denota que en su expedición no intervino ni el Departamento Administrativo de la Función Pública, ni el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 10.
Ahora bien, la parte demandada señala que «[…] los Decretos que el actor pretende que sean anulados mediante la figura de «Excepción de Inconstitucionalidad», corresponden a las escalas salariales fijadas para los servidores de la planta interna de la entidad […]». Sin embargo, la discusión en el presente proceso gira en torno a la nulidad del acto administrativo ante señalado, más no la nulidad de los decretos que definieron la escala salarial de los empleados del Ministerio de Relaciones Exteriores Recurso de apelación. 11.
Inconforme con la decisión del tribunal, el apoderado del Ministerio de Relaciones Exteriores interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la decisión que declaró no probada la excepción de falta de integración de listisconsorcio necesario. Expuso que si bien es cierto, revisado el acto administrativo acusado este fue expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, el oficio S-DITH-20-024809 de 25 de noviembre de 2020 fue expedido respetando los preceptos normativos vigentes conforme al principio de legalidad, por lo que, someter a estudio de carácter constitucional frente a unos decretos que fueron expedidos por otras entidades autónomas e independientes en donde el Ministerio de Relaciones Exteriores no tiene injerencia, desconocería el derecho No. interno: 4020-2022 Actor: Elías Ancizar Silva Robayo Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores. de defensa de las otras entidades y, en caso de resultar viable dicha aplicación, conllevaría a responder por actuaciones ajenas a sus funciones y competencias. 12.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección segunda- Subsección D mediante auto de fecha 12 de mayo de 2022 decidió no reponer al auto recurrido y concedió el recurso de apelación incoado contra auto de fecha 31 de marzo de 2022. 3. CONSIDERACIONES Competencia. 13. Comoquiera que la apelación fue interpuesta en vigencia de la modificación introducida por la Ley 2080 al CPACA, se tiene que de conformidad con el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011 modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, corresponde al ponente resolver el presente recurso.
Del problema jurídico 14. En el presente caso el problema jurídico a resolver consiste en establecer si es procedente el recurso de apelación incoado por el Ministerio de Relaciones Exteriores contra el auto que negó la vinculación como litisconsorte necesario del Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Solo en el eventual caso de tornarse procedente el aludido medio de impugnación, deberá determinar el Despacho si debe integrarse al contradictorio al Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como parte accionadas. 15. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda- Subsección D mediante auto de fecha 31 de marzo de 2022 declaró no probada la excepción de falta de integración de listis consorcio necesario propuesto por el Ministerio de Relaciones Exteriores.
La decisión fue del siguiente tenor: «[…]
SEGUNDO: DECLARAR no probadas las excepciones de inepta demanda (“Indebido de Agotamiento de requisito de procedibilidad” y “Demanda contra de actos no susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”) y falta de integración de litis consorcio necesario, formuladas por el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Negrillas nuestro. No. interno: 4020-2022 Actor: Elías Ancizar Silva Robayo Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores. 16. A su vez, la citada corporación judicial a través del auto de fecha 12 de mayo de 2022 decidió no reponer al auto recurrido y concedió el recurso de apelación incoado contra auto de fecha 31 de marzo de 2022 así: «[…]
PRIMERO: NO REPONER y confirmar la decisión adoptada el 31 de marzo de 2022, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: CONCEDER en el efecto devolutivo ante el Consejo de Estado, el recurso de apelación interpuesto por la apoderada del Ministerio de Relaciones Exteriores, contra el auto proferido el 31 de marzo de 2022 que, entre otras, negó la excepción de falta de integración de litisconsorcio necesario». Negrilla original de texto. 17. El litisconsorcio necesario regulado en el artículo 61 del CGP2 es una figura que permite integrar uno o ambos extremos de la litis, en la medida en que su comparecencia es indispensable para tramitar el proceso en debida forma y proferir válidamente una sentencia de mérito, esto, en atención a su indispensable vinculación con la relación sustancial objeto de la controversia y la posibilidad de que la decisión de fondo beneficie o perjudique a todos3.
Así, cuando la cuestión litigiosa tiene por objeto una relación jurídica material única que debe resolverse de manera uniforme para todos los sujetos que integran la parte correspondiente, impone que su comparecencia al proceso sea obligatoria, por considerarse un requisito indispensable para su adelantamiento. 18. La doctrina4 ha precisado que los integrantes del litisconsorcio siempre serán considerados como parte, así intervengan después de establecida la relación jurídico-procesal, al integrar la parte demandante o la demandada o ambas, así: 2 ARTÍCULO
61. LITISCONSORCIO NECESARIO E INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.
En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas.
Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 3 de septiembre de 2019.
Exp. 61.975. C.P. María Adriana Marín; Subsección B. Auto del 15 de noviembre de 2018. Exp. 57.692. C.P. Ramiro Pazos Guerrero; Auto del 2 de abril de 2018. Exp. 60.886. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 4 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Código General del Proceso: Parte General (Segunda Edición). Bogotá: Dupré Editores, 2019. p. 357. No. interno: 4020-2022 Actor: Elías Ancizar Silva Robayo Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores. «[…] Se analizó anteriormente que tomando el concepto de parte en sentido restringido, únicamente pueden existir dentro del proceso dos partes, la demandante y la demandada; cuestión diversa es la de que ellas pueden estar integradas por un número plural de sujetos de derecho.
Cuando tal característica se presenta surge el fenómeno procesal conocido universalmente como litisconsorcio, el cual se denomina activo, pasivo o mixto, según la pluralidad de sujetos de derecho se presente en la posición de demandantes, de demandados o en ambas. (…) Cualquiera que sea la forma que adopte el litisconsorcio siempre sus integrantes serán considerados como parte, así intervengan después de establecida la relación jurídico-procesal, porque el sujeto procesal que en tal calidad comparece, fatalmente se ubica como integrante o de la parte demandante o de la parte demandada, sin que interese en cuál de las tres calidades mencionadas lo haga Este criterio ha sido expuesto con antelación por esta Corporación5 al considerar que al litisconsorte necesario «se le debe dar un tratamiento de parte en el proceso» de conformidad con lo establecido en el artículo 61 del Código General del Proceso «sin que pueda llegar a entenderse que funge como tercero, en la medida en que quien es integrado como litisconsorte necesario tiene las mismas facultades en el proceso que la parte». 19.
Entonces, la figura de litisconsorcio necesario se dirige a la conformación del contradictorio y, por tanto, no puede tenerse como si se tratara de la vinculación de un tercero. En efecto, al revisar los argumentos del medio exceptivo y del recurso expuesto por la parte recurrente, se obtiene que esta busca se vincule como parte pasiva al Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como quiera que «[…] los Decretos que el actor pretende que sean anulados mediante la figura de Excepción de Inconstitucionalidad […], corresponden a las escalas salariales fijadas para los servidores de la planta interna de la entidad.
Por lo que teniendo en cuenta el alcance de la solicitud pretendida, aduce el recurrente que resulta necesario la vinculación al presente trámite procesal de las entidades señaladas en el escrito de la demanda, con el fin de que puedan ejercer su derecho de defensa y exponer los argumentos para defender la constitucionalidad de los decretos que pretenden aplicársele la mencionada excepción. 20.
Conforme la argumentación planteada por el prenotado ministerio, queda claro que lo pretendido con la invocación de la excepción de falta de integración del listis consorcio necesario es que se integre en debida forma el contradictorio vinculando al proceso como parte pasiva al Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en virtud de la figura 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 17 de febrero de 2020.
Exp. 63.854. No. interno: 4020-2022 Actor: Elías Ancizar Silva Robayo Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores. del litisconsorcio necesario y de esa manera, adquiera el tratamiento, las calidades y atribuciones de una parte o extremo de la relación jurídico procesal y no la de un tercero, como sí lo sería el coadyuvante, el llamado en garantía o el tercero ad excludendum, de conformidad con lo establecido en el Capítulo X del Título V de la Parte Segunda del CPACA6. 21.
Descendiendo a la procedencia del recurso de alzada interpuesto por el ministerio contra el auto que declaró no probada la excepción de falta de integración del listis consorcio necesario, habrá de indicarse que el aludido medio de impugnación no encaja en el supuesto normativo previsto en el numeral 6º del artículo 2437 modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, es decir, contra esta decisión no procedía el recurso de apelación, sino el de reposición. 22.
Así las cosas, contrario a lo interpretado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección segunda- Subsección D al estimar que el numeral 6 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021 contempla que el auto que niegue la intervención de terceros es apelable, el Despacho considera que la decisión cuestionada no niega la vinculación de un tercero, ni tampoco versa sobre la intervención de terceros, puesto que, como se ilustró en párrafos precedentes tanto la doctrina como la jurisprudencia han concebido que la integración listis consorcial necesaria busca que se integre en debida forma el contradictorio vinculando al proceso como parte y no como un tercero, cuyo tratamiento, calidades y atribuciones son disimiles entre una y otra8.
Por todo lo anterior, el Despacho rechazará por improcedente el recurso de apelación. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 29 de mayo de 2020. M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Exp. 63.751. 7 El artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021 quedó de la siguiente manera: «Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1.
El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. 2. El que por cualquier causa le ponga fin al proceso. 3. El que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales. El auto que aprueba una conciliación solo podrá ser apelado por el Ministerio Público. 4. El que resuelva el incidente de liquidación de la condena en abstracto o de los perjuicios. 5.
El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. 6. El que niegue la intervención de terceros…» 8 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de fecha 23 de junio de 2022 proferido dentro del proceso con radicado No 05001-23-33-000-2018-00461-01 (67.557). M.P. María Adriana Marín. No. interno: 4020-2022 Actor: Elías Ancizar Silva Robayo Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores.
En mérito de lo expuesto,
RESUELVE
PRIMERO: Rechazar por improcedente, el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Relaciones Exteriores contra el auto de fecha 31 de marzo de 2022 que declaró no probada la excepción de falta de integración de litis consorcio necesario proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección segunda- Subsección D.
SEGUNDO: Por secretaría devuélvase el proceso al tribunal de origen y déjense las constancias correspondientes en el Sistema SAMAI. Notifíquese y cúmplase. Firma Electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http:/relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Visitas/documentos/evalidador.