REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-04425-00 Demandante: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ ESP Demandado: SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
SE NIEGA EL AMPARO Síntesis del caso: la autoridad demandante cuestionó la sentencia proferida en segunda instancia en un proceso de controversias contractuales, pues consideró que la autoridad judicial incurrió en defectos que vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia. La Sala negará el amparo porque no encuentra configurados los defectos alegados.
La Sala decide la acción de tutela presentada a través de apoderado judicial por la sociedad Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP (en adelante empresa de Acueducto) en contra de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado para obtener la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados con ocasión de la providencia de 21 de febrero de 2025 proferida por la aludida autoridad judicial en el proceso de controversias contractuales con radicación no. 25000-23-36-000-2019- 00270-01 (68.280).
I.
ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04425-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP Acción de tutela 1) El 6 de noviembre de 2013, la empresa de Acueducto y la Caja de la Vivienda Popular –CVP– (en adelante La Caja) suscribieron el Convenio Interadministrativo no. 530 de 2013, con el objeto de aunar esfuerzos administrativos, técnicos y financieros para desarrollar y adelantar el diseño y la construcción de redes externas de acueducto y alcantarillado, así como obras anexas en proyectos de vivienda de interés prioritario desarrollados por la Caja.
El valor inicial fue de $1.500.000.000, posteriormente adicionado a $2.499.757.642, y con un plazo de ejecución de tres (3) años contados a partir de su firma. 2) El 25 de enero de 2014, la empresa de Acueducto realizó un primer desembolso de MIL QUINIENTOS MILLONES DE PESOS M/TE ($1.500.000.000) al fideicomiso denominado “Fidubogotá S.A. Proyecto Construcción Vivienda Nueva”, cuyo fideicomitente era la Caja, para ejecutar el objeto del convenio ya mencionado. 3) El 1 de diciembre de 2015, la empresa de Acueducto efectuó un segundo desembolso por NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES SETECIENTOS CIENCUENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y DOS PESOS M/TE ($999.757.642), completando así el valor total del convenio.
Dichos recursos también fueron transferidos al fideicomiso administrado por Fidubogotá SA. 4) El 16 de octubre de 2015, las partes suscribieron el Otrosí no. 2 al convenio, mediante el cual la Caja se obligó a consignar mensualmente, en una cuenta designada por la empresa de Acueducto, los rendimientos financieros generados por los recursos depositados en el fideicomiso matriz. 5) En ejecución del convenio, la Caja debía desarrollar seis (6) proyectos constructivos de viviendas de interés prioritario (en adelante VIP), así: i) Candelaria La nueva - Manzana 67, ubicado en la transversal 49 no. 59C-73 Sur – localidad de Ciudad Bolívar (59 unidades de vivienda VIP); ii) Arborizadora Baja – Manzana 65, ubicado en la calle 59B Bis no. 37-85, localidad de Ciudad Bolívar (48 unidades de vivienda VIP); iii) Arborizadora Baja – Manzana 55, ubicado en la calle 60A Sur no. 32-05, localidad de Ciudad Bolívar (211 viviendas VIP); iv) Arborizadora Baja - Manzana 54, ubicada en la Calle 60A Sur no. 44-11, localidad de Ciudad Bolívar (141 viviendas VIP); v) Bosques de Arborizadora – Manzana 102, ubicado en la Diagonal 69G no 43B – 40, localidad de Ciudad Bolívar (70 viviendas VIP), y vi) Reserva La María, ubicado en la Carrera 2 no. 8 -2D Sur, localidad de San Cristóbal (232 viviendas VIP). 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04425-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP Acción de tutela 6) Los proyectos Manzana 102 y Reserva la María presentaron deficiencias en el cumplimiento de requisitos legales que impidieron, al primero, obtener la licencia de construcción y, al segundo, su ejecución. Por tal razón, la empresa de Acueducto expidió cartas de compromiso únicamente para los primeros cuatro proyectos, requisito indispensable, según el acuerdo de voluntades, indispensable, para trasladar recursos a los patrimonios autónomos individuales de cada proyecto. 7) El 20 de diciembre de 2016, la empresa de Acueducto emitió la aprobación hidráulica del proyecto Bosques de Arborizadora Alta - Manzana 102, requiriendo a la Caja para que allegara el diseño estructural.
Para estructurar la carta de compromisos, documento que formaliza la aprobación de diseños entre la empresa de Acueducto y la Caja, se requería la licencia de construcción vigente, la cual no fue aportada por la Caja. 8) En oficios del 9 de marzo y 15 de septiembre de 2017, la empresa de Acueducto reiteró la solicitud para que se aportara la prórroga de la licencia de construcción y demás información necesaria para expedir la carta de compromisos, sin que la Caja allegara documento alguno. 8) En consecuencia, la empresa de Acueducto no aprobó los diseños ni suscribió la carta de compromisos, y sin estos documentos no autorizó la ejecución de las redes y tampoco designó supervisor técnico, ni recibió redes del proyecto mencionado. 9) El 8 de enero de 2016, el comité fiduciario contratado por la Caja ordenó la liquidación del proyecto Reserva La María por situaciones que impedían su ejecución, tales como la existencia de invasiones en el predio y la obtención de la licencia de construcción por parte de la Caja, mediante silencio administrativo positivo. 10) El 26 de diciembre de 2018, la empresa de Acueducto remitió a la Caja el acta de liquidación final del convenio, en la cual indicó un valor ejecutado de $1.490.798.019 y un saldo a su favor por $1.008.959.623. 11) El 5 de abril de 2019, la empresa de Acueducto interpuso demanda contra la Caja, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en la cual solicitó, entre otras pretensiones: que se declara el incumplimiento del Convenio Interadministrativo no. 530 de 2013 por parte de la Caja, se declarara cumplido por la empresa de Acueducto, se liquidara judicialmente y se condenara a la Caja al pago de perjuicios y a la devolución de la suma de $1.008.959.623, más indexación e intereses respectivos. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04425-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP Acción de tutela 12) Para la fecha de presentación de esa demanda, la empresa de Acueducto no había recibido las obras correspondientes a los proyectos Manzanas 67, 65, 55 y 54 por estar pendiente el pago de daños causados a la infraestructura de redes.
Tampoco recibió el proyecto Manzana 102 por falta de aprobación de diseños, ni el de Reserva La María, por encontrarse liquidado sin reintegro de recursos. 13) El 27 de junio de 2019, la Caja allegó al proceso el oficio CVP-10-FELD-103-2019, con un recuento de las obras realizadas en ejecución del convenio no. 530, concluyendo que fueron terminadas y estaban operativas. 14) El 30 de julio de 2020, el tribunal profirió sentencia de primera instancia en la cual declaró el incumplimiento contractual de la Caja, ordenó la liquidación judicial del Convenio no. 530 de 2013 y condenó a dicha entidad al pago de $1.100.597.439 a favor de la empresa de Acueducto, fijando además agencias en derecho por $20.000.000. 15) La Caja interpuso recurso de reposición y aclaración, resueltos el 10 de junio de 2021 y el 15 de febrero de 2022, respectivamente.
También presentó apelación en la cual solicitó que se revocara la sentencia y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda alegando que las obras contratadas fueron ejecutadas. 16) El 21 de febrero de 2025, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia de segunda instancia mediante la cual revocó la decisión del tribunal y, en su lugar, liquidó judicialmente el Convenio no. 530 del 6 de noviembre de 2013, disponiendo que la Caja debía pagar a la empresa de Acueducto la suma doscientos cuarenta y nueve millones setecientos sesenta y cinco mil seiscientos diecinueve pesos con veintidós centavos ($249’765.619,22), más la diferencia entre los rendimientos ya transferidos y los que certifique la Fiduciaria Bogotá SAS, respecto del aporte realizado por la empresa al patrimonio autónomo matriz que la Caja constituyó para administrar los recursos del Convenio Interadministrativo No. 530 de 2013, en favor de la primera. 17) Lo anterior, por encontrar probado que las obras sobre redes externas se ejecutaron conforme a los lineamientos técnicos exigidos por la empresa de Acueducto y que tales obras no fueron refutadas ni desvirtuadas por la demandante en el proceso. 2.
Los fundamentos de la vulneración 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04425-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP Acción de tutela La parte actora señaló que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia por cuanto incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, en atención a que la decisión cuestionada se soporta en premisas fácticas y jurídicas erróneas, carentes de respaldo probatorio suficiente y alejadas de la realidad del caso.
Afirmó que la providencia parte del supuesto de que la empresa de Acueducto estaría obteniendo un beneficio actual por el uso de unas redes de acueducto y alcantarillado ejecutadas por la Caja en el proyecto Arborizadora Alta Manzana 102, a pesar de que dicho proyecto de vivienda nunca fue construido y, por ende, no existe conexión alguna de usuarios al sistema, lo cual impide cualquier tipo de aprovechamiento efectivo por parte de la entidad.
Indicó, además, que la sentencia adoptó sin mayor análisis crítico el contenido del informe presentado por la contratista de la Caja, el cual se refiere a costos de ejecución de obras posteriores que nunca fueron conocidas por la empresa de Acueducto durante la ejecución del convenio interadministrativo no. 530 de 2013, y que enuncian una serie de gastos imputados a los recursos aportados por la prestadora del servicio público domiciliario.
En cuanto al defecto sustantivo, señaló que este se configuró por el desconocimiento del principio de legalidad contractual y por avalar la ejecución de unas obras (redes externas de acueducto y alcantarillado en el proyecto Manzana 102) realizadas unilateralmente por la Caja, sin el consentimiento técnico ni contractual de la empresa de Acueducto.
Explicó que la propia providencia reconoció expresamente que dichas obras se ejecutaron sin carta de compromisos, sin supervisión de la empresa de Acueducto y sin aprobación formal de diseños, lo cual constituye una actuación extracontractual unilateral por parte de la Caja, con recursos públicos provenientes de una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios.
No obstante, en lugar de calificar esa actuación como un incumplimiento sustancial (pretensión tercera de la demanda ordinaria), la sentencia interpretó que la existencia de una legalización urbanística previa del predio, mediante resoluciones administrativas, y la posibilidad de tramitar licencias de construcción con base en el acto administrativo de legalización —que surte los efectos de una licencia de urbanización—, suplía la falta de licencia de construcción. La parte actora advirtió que la legalización urbanística no tiene efectos constitutivos de 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04425-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP Acción de tutela dominio, no sanea actos administrativos irregulares previos ni exonera de responsabilidad legal a quienes hayan desarrollado asentamientos de forma informal.
Sobre el defecto fáctico, insistió en que no obra en el expediente prueba alguna que acredite la existencia de un acto formal de recepción de las redes construidas sin el consentimiento ni aprobación técnica de la empresa de Acueducto, requisito legal indispensable para su incorporación al patrimonio público, conforme al Decreto 1077 de 2015.
En este sentido, la sentencia careció del apoyo probatorio necesario para aplicar el supuesto legal en que se sustentó. Agregó que la providencia atribuyó valor probatorio determinante al informe final rendido por el contratista de la Caja –OINCO- y al de la supervisora designada por esta entidad, sin considerar que tales documentos: i) fueron elaborados unilateralmente por la parte demandada y/o sus contratistas, ii) no fueron conocidos por la demandante al momento de la ejecución del convenio ni antes de interponer la demanda, y iii) no fueron objeto de contradicción real dentro del proceso, pues la demandante carecía de elementos de juicio válidos para avalarlos o controvertirlos.
Sostuvo que, debido a la falta de legalización del proyecto, la empresa prestadora del servicio público domiciliario no participó en el proceso constructivo avalado por la decisión judicial objeto del presente amparo constitucional. La autoridad judicial pasó por alto que la demandante nunca expidió la carta de compromisos ni designó supervisor técnico para ese proyecto, precisamente porque no se cumplían los requisitos habilitantes, razón por la cual no tuvo conocimiento técnico directo de esas obras, además ignoró los informes técnicos y administrativos internos de la demandante que obran en el expediente, los cuales acreditaban la ausencia de las condiciones previas exigidas por el Reglamento de Urbanizadores (Resolución 755 de 2014), y que debían ser valorados para determinar la validez de la ejecución y recepción de las obras.
Concluyó que esta omisión implica que la decisión no está sustentada en un análisis riguroso de las normas aplicables ni de los hechos probados, lo cual equivaldría a un fallo en conciencia o de equidad, prohibido por el ordenamiento jurídico. 3. Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó lo siguiente: 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04425-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP Acción de tutela “1.- Solicito comedidamente al H. Consejo de Estado, tutelar y ordenar la protección efectiva de los derechos fundamentales de la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ EAAB ESP al debido proceso, a la administración de justicia real y efectiva y a la igualdad, que conduzcan a la obtención de decisiones justas en el marco del Estado Social de Derecho. 2.- Solicito comedidamente al señor Juez de Tutela, DEJAR SIN EFECTOS, la sentencia de fecha 21 de febrero de 2025, proferida por el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección “A”, proferida en el marco del proceso de controversias contractuales No. 250002336000201900270 01 (68.280). 3.- En consecuencia, solicito al H. Consejo de Estado que imparta aquellas órdenes que considere procedentes y tendientes a obtener el restablecimiento de los derechos fundamentales de la accionante. 4.- Solicito comedidamente al H. Consejo de Estado ordenar que se le dé cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.”.
(índice 2 de SAMAI – negrillas y mayúsculas fijas del original). 4. Actuación procesal Mediante auto de 18 de julio de 2025 se admitió la acción de tutela, se notificó al presidente y a los magistrados integrantes de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, y se vinculó en calidad de terceros con interés al presidente y a los magistrados integrantes de la Subsección A de la Subsección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al director o quien haga sus veces de la Caja de la Vivienda Popular, como autoridad demandada en el proceso de acción contractual en el cual se profirió la providencia cuestionada en la presente acción de tutela, entregándoles copia de la demanda y los anexos (índice 4 SAMAI). 5.
Actuación de las autoridades judiciales demandadas y vinculadas El magistrado ponente de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado indicó que la pretensión de la parte actora es abrir una tercera instancia para debatir el proceso, lo cual desnaturaliza la acción de tutela (índice 11 de SAMAI). Respecto de los defectos alegados, señaló que, contrario a lo expuesto por la demandante, no se avaló una ejecución irregular del convenio interadministrativo.
En la sentencia se identificaron y clarificaron los rasgos definitorios de esta clase de negocios jurídicos. Se concluyó que, si bien el proyecto de redes externas de acueducto y alcantarillado de la Arborizadora Alta - Manzana 102 se ejecutó sin que mediara carta de compromisos ni 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04425-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP Acción de tutela designación de interventor por parte de la demandante, esta desatención -sin desconocer que pudiera dar lugar a otro tipo de responsabilidades-, no generaba la devolución de los recursos destinados a dicho proyecto.
Ello, por cuanto los recursos sí se ejecutaron e invirtieron en la obra, y no se acreditó que esa circunstancia hubiera ocasionado un detrimento patrimonial a la demandante, al menos no en el valor de ejecución de las obras cuya reversión solicitaba. La empresa de Acueducto tuvo conocimiento de la ejecución de las obras correspondientes a la manzana 102 –como se explica en el numeral 117 y en nota al pie 56 de la providencia–; además, los diseños fueron aprobados, aunque el aval no se formalizó debido a que no se expidió la carta de compromisos (según se detalla en los numerales 121 a 124 de la sentencia).
En el fallo se precisó que, aunque no se construyeron las viviendas previstas en la manzana 102 y, por ende, no se cumplió el objetivo común del convenio no. 530 de 2013 para ese desarrollo, ello no supuso automáticamente un detrimento patrimonial que afectara el presupuesto de la demandante, comoquiera que las redes externas sí se ejecutaron en un sector urbanizado de Bogotá y, por lo tanto, eran utilizables y aprovechables por la empresa de Acueducto, dada la competencia que ésta tiene asignada para la construcción de ese tipo de infraestructura y la forma en que se vinculó al convenio.
El fallo destacó que, mediante la Resolución no. 773 del 9 de julio de 2014, el Distrito modificó el artículo 4 de la Resolución no. 1126 de 1996, para indicar que el predio manzana 102 cumplía con las obligaciones urbanísticas y “por tanto se consideran urbanizadas y no objeto de desarrollo”, lo cual significa que, aunque para ese momento no se concretó el proyecto VIP en el predio, las redes externas se construyeron en un predio urbanizado y, por ende, en beneficio de la empresa demandante.
La sentencia se fundamentó en la realidad probatoria del expediente y en la conducta desplegada por las partes tanto durante la ejecución del convenio como en el proceso judicial. Según el magistrado ponente de la providencia cuestionada, la inconformidad de la demandante obedece a su desacuerdo con las conclusiones y el sentido de la decisión. Por su parte, la Caja de Vivienda Popular manifestó que la acción de tutela tiene como objeto cuestionar una providencia y, en tal virtud, el único sujeto procesal que podría ostentar legitimación en la causa por pasiva es la autoridad judicial que profirió la 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04425-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP Acción de tutela decisión, en tanto es a quien se le imputa directamente la presunta vulneración de derechos fundamentales por vía de defecto fáctico o sustantivo.
Por ello, estimó que carece de legitimación en la causa por pasiva. Agregó que, al no configurarse ninguno de los defectos estructurales reconocidos por la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela es improcedente y en todo caso, la sentencia cuestionada fue razonable, motivada y respetuosa de los derechos fundamentales de las partes.
(índice 13 SAMAI) La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca guardó silencio pese a que fue debidamente notificada. Por su parte, la secretaria de dicha corporación aportó copia digital del expediente ordinario. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1.
La finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04425-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP Acción de tutela En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado con el fin de que se protejan sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados con ocasión de la providencia de 21 de febrero de 2025 mediante la cual se revocó la sentencia proferida el 30 de julio de 2020 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se dispuso la liquidación judicial del Convenio no. 530 del 6 de noviembre de 2013, en el sentido que la Caja debía pagar a la empresa de Acueducto la suma doscientos cuarenta y nueve millones setecientos sesenta y cinco mil seiscientos diecinueve pesos con veintidós centavos ($249’765.619,22), más el valor que resulte de la diferencia entre los rendimientos ya transferidos y los que certifique la Fiduciaria Bogotá SAS, correspondientes al aporte que realizó la empresa de Acueducto al patrimonio autónomo matriz a cargo de la Caja y en favor de la primera.
La parte actora afirmó que la decisión se sustentó en premisas fácticas y jurídicas erróneas, carentes de respaldo probatorio y alejadas de la realidad del caso, por lo cual se configuraron los defectos sustantivo y fáctico. En los términos en que fue propuesta la controversia, la Sala negará el amparo por las razones que procederán a exponerse: La acción de tutela cumplió con los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional por cuanto: i) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, en tanto se invocaron los defectos sustantivo y fáctico que no pudieron ser planteados en el curso del proceso ordinario; máxime cuando la providencia que se ataca revocó la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, liquidó el Convenio por un valor inferior al reclamado; ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; iii) no se trata de una irregularidad procesal con incidencia determinante en la sentencia que se impugna y que afecte derechos fundamentales; iv) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que habrían generado la vulneración como los derechos presuntamente transgredidos; v) no se ataca una sentencia de tutela y, vi) se cumplió con el requisito 11 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04425-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP Acción de tutela de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia del 21 de febrero de 20251. 2.1 Caracterización del defecto sustantivo De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el defecto sustantivo se configura cuando una providencia se sustenta en fundamentos jurídicos a todas luces no subsumibles al caso objeto de la litis o con base en “una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”2.
La Corte Constitucional3 estableció que el defecto sustantivo abarca múltiples causas que pueden generar un yerro en la aplicación o interpretación del derecho y que, por tal razón, pueden llegar a afectar ostensiblemente el derecho fundamental del debido proceso de las partes por la errónea elección de fuentes jurídicas o por la omisión de normas aplicables, que pueden ser las subreglas jurisprudenciales que gobiernen una determinada materia.
Esa misma Corporación señaló que se genera cuando una determinada autoridad judicial: “(i) aplica una disposición en el caso que perdió vigencia por cualquiera de la razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso;
(iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente - interpretación contra legem- o claramente irrazonable o desproporcionada; (iv) se aparta del precedente judicial –horizontal o vertical- sin justificación suficiente; o (v) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso”4. 2.2 El análisis del defecto sustantivo en el caso concreto Para la autoridad demandante, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado desconoció el principio de legalidad contractual porque no observó las reglas pactadas en el convenio.
Sin embargo, la Sala advierte que la autoridad judicial realizó una interpretación razonable del acuerdo celebrado entre las partes y de su finalidad. 1 La sentencia fue notificada el 5 de marzo de 2025 (índice 46 Samai proceso ordinario) y la demanda de acción de tutela se presentó el 17 de julio de 2025 (índice 01 Samai). 2 Corte Constitucional, sentencia T-073 de 2015. 3 Corte Constitucional, sentencia SU-298 de 2015. 4 Corte Constitucional, sentencia T-830 de 2012. 12 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04425-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP Acción de tutela 1) La demandante reprochó que se hubiera avalado la ejecución de obras (redes externas de acueducto y alcantarillado en el proyecto Manzana 102) realizadas unilateralmente por la Caja, sin consentimiento técnico ni contractual de la empresa de Acueducto y con inobservancia de las reglas del convenio. 2) No obstante, la autoridad judicial explicó que, ante la ausencia de una regulación legal exhaustiva sobre los convenios interadministrativos, corresponde al juez identificar y clarificar los rasgos definitorios de este tipo de negocios jurídicos, como insumo determinante para resolver los conflictos que se deriven de ellos.
Concluyó que el alcance de las obligaciones de las entidades públicas y su cumplimiento deben evaluarse a partir del ánimo de cooperación, coordinación o colaboración que motivó el convenio, así como de las competencias administrativas de cada entidad, dado que, en virtud del principio de legalidad, ninguna puede actuar por fuera del marco de sus atribuciones. 3) En el convenio interadministrativo no. 43 de 2012, celebrado por la Caja con el Distrito Capital –Secretaría de Hábitat–, Fonvivienda y Metrovivienda, para la entrega gratuita de hasta 2664 viviendas de interés prioritario, la Caja asumió en 1921 de ellas, la obligación de adelantar el proceso de viabilidad predial, los estudios y las obras relacionadas con la reconversión de materiales o traslado de redes de acueducto y alcantarillado que obstaculizaran el desarrollo de los proyectos. 4) La empresa de Acueducto, por su parte, tenía la función de garantizar el funcionamiento hidráulico óptimo de las redes de alcantarillado sanitario y pluvial de Bogotá, mediante la rehabilitación o renovación de redes que cumplieron su vida útil o que presentaran fallas estructurales e hidráulicas, así como la repotenciación de redes externas, necesaria ante la densificación de nuevos desarrollos urbanísticos. 5) Las competencias de ambas entidades eran complementarias, por lo cual se requería su concurrencia para ejecutar adecuadamente los proyectos VIP propuestos por la Caja, ello incluía, entre otras actividades, la recepción a satisfacción de las obras de reconstrucción de redes por parte de la empresa de Acueducto. 6) En el Convenio no. 530, las partes acordaron que la empresa de Acueducto aportaría los recursos para el diseño y ejecución de las redes externas requeridas y aprobadas por ella para cada proyecto VIP, mientras que la Caja se encargaría de la contratación de diseños y construcción de esas obras. 13 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04425-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP Acción de tutela 7) Para la Sala, es evidente que la autoridad judicial sí tuvo en cuenta la naturaleza del convenio y la exigencia de que, antes de ejecutar las obras, debía existir carta de compromisos (previa aprobación de diseños y vigencia de licencias) y designación de interventor por parte de la empresa de Acueducto, requisitos que, como se reconoce en la sentencia, no se cumplieron, configurándose un apartamiento de las reglas del convenio y del reglamento de urbanizadores de la Empresa. 8) No obstante, la autoridad judicial consideró que, si bien ese incumplimiento podría generar otro tipo de responsabilidades, no era procedente ordenar la restitución de los recursos invertidos en el proyecto, por cuanto: i) los fondos sí se ejecutaron y se invirtieron en la obra, y ii) no se acreditó que ello hubiera ocasionado un detrimento patrimonial a la empresa de Acueducto. 9) Para la Sala, la conclusión de la autoridad judicial no es arbitraria ni caprichosa, pues se sustentó en una interpretación sistemática del convenio y de la finalidad asociativa de las partes, y resultó acorde con los hechos probados en el proceso; por lo tanto, no se configuró el defecto sustantivo alegado. 10) Además, contrario a lo alegado por la parte demandante, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado no revocó el fallo apelado con base en premisas erróneas, sino que determinó que, dada la naturaleza de este tipo negocios, la ejecución de las obras y su potencial aprovechamiento por la empresa de Acueducto excluían la procedencia de la restitución de los recursos, toda vez que fueron invertidos en la ejecución de la obra contratada. 2.3 El análisis del defecto fáctico a. Caracterización del defecto fáctico 1) El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas que tienen una incidencia directa en la decisión. Sobre dicho requisito específico de acciones de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional ha reconocido que esta tipología tiene dos dimensiones: una negativa y una positiva. 2) La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como, por ejemplo, i) ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso; ii) decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del 14 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04425-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP Acción de tutela supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o iii) no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo. 3) Por su parte, la dimensión positiva tiene lugar cuando el juez efectúa una valoración por completo equivocada o fundamenta su decisión en una prueba no apta para ello, ya sea i) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión; o ii) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia. b. El análisis del defecto fáctico en el caso concreto La parte demandante alegó que se configuró un defecto fáctico, por cuanto: i) se avalaron obras sin que existiera acto formal de recepción de las redes construidas ni aprobación técnica de la empresa de Acueducto, y ii) se atribuyó valor probatorio al informe final rendido por el contratista de la Caja –OINCO- y a la supervisora designada por esta entidad, sin considerar que tales documentos: a) fueron elaborados unilateralmente por la parte demandada o sus contratistas, b) no fueron conocidos por la demandante durante la ejecución del convenio ni antes de interponer la demanda, y c) no fueron objeto de contradicción real en el proceso, dado que la actora no contaba con elementos de juicio válidos para avalarlos o controvertirlos.
No obstante, la Sala advierte que la autoridad judicial valoró dichas pruebas con criterios de legalidad y razonabilidad, sin que se evidencien vicios en su incorporación ni en la posibilidad de contradicción por parte de la demandante. 1) En primer término, la sentencia emitida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado contiene un análisis íntegro y completo de todas las pruebas aportadas y decretadas en el proceso ordinario, incluidas las cuestionadas por la actora, las cuales fueron puestas a disposición de las partes en las etapas procesales pertinentes. 2) En la providencia se destacó que la empresa de Acueducto conocía de las obras y de su ejecución; que los documentos fueron presentados ante ella y allegados al proceso, sin que la demandante los refutara.
Al respecto, la sentencia señaló: “En relación con lo primero, cabe destacar que la EAAB no niega que las obras de las redes externas de acueducto y alcantarillado del proyecto manzana 102 se 15 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04425-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP Acción de tutela hubieren ejecutado, de lo cual el expediente muestra que tenía pleno conocimiento.
Lo que alega es que no las recibió ante la imposibilidad de expedir la carta de compromisos que, según se desprende de la Resolución 964 de 2010, era requisito necesario para designar el supervisor técnico que verificara que cumplían con los requerimientos técnicos exigidos. 118. Con todo, consta en el proceso que el 9 de septiembre de 2015, el fideicomiso matriz “FIDUBOGOTÁ S.A. – PROYECTO CONSTRUCCIÓN VIVIENDA NUEVA” (PAM)58 celebró con OINCO59 el contrato de obra CPS-PCVN-3-1-30589-047- 2015 (en adelante No. 47 de 2015) cuyo objeto consistió en “contratar por el sistema de PRECIOS UNITARIOS FIJOS SIN FORMULA DE REAJUSTE, las actividades necesarias para la contratación del diseño y construcción de redes externas hidráulicas, sanitarias y pluviales de los proyectos de VIVIENDA DE INTERÉS PRIORITARIO – VIP, en la ciudad de Bogotá D.C.”60.
Dentro del objeto de este contrato se incluyeron las obras de redes externas de acueducto y alcantarillado del proyecto Bosques de Arborizadora Alta Manzana 102. Estas obras se ejecutaron por un valor total de $544’681.974. De esto dan cuenta, entre otras pruebas, el informe final de interventoría de ese contrato fechado el 19 de marzo de 2019, en el que se indica que las obras se ejecutaron y se entregaron a la CVP61, así como el informe final elaborado por la supervisora del convenio No. 530 designada por la Caja que ratifica esa información, documento que fue presentado ante la EAAB y que obra en este proceso sin que ésta lo refutara o desacreditara en ese punto. 119.
En lo que concierne a lo segundo, es pertinente aclarar dos aspectos, uno relacionado con la aprobación de los diseños, y el otro en punto a la vigencia de la licencia de construcción, ambos presupuestos necesarios para expedir la carta de compromisos. 120. En algunos apartes de la demanda se afirmó que los diseños se aprobaron y en otros se indicó que no fue así. Al revisar las pruebas que obran en el expediente lo que se deduce es que los diseños sí fueron aprobados por la mesa técnica que debía conformar la EAAB, que, en los términos del numeral 3.2.2.1.5 del convenio62, era el espacio para que se revisaran y aprobaran, lo que ocurrió fue que como no se expidió la carta de compromisos, dicho aval no se formalizó. Recuérdese que, en los términos de la Resolución 964 de 2010, uno de los documentos que debía anexar el solicitante para la expedición de la carta de compromisos eran los planos de acueducto y alcantarillado sanitario y pluvial “aprobados”. 121.
Las “ayudas de memoria” –denominación que se les dio a las actas de reunión de la mesa técnica– dan cuenta de que para el 2 de marzo de 2016 los diseños de este proyecto ya se habían radicado para su revisión y aprobación63; sin embargo, fueron objeto de observaciones64. De conformidad con el informe del primer trimestre del año 2017, rendido por la supervisora del convenio designada por la EAAB, el 20 de diciembre del año 2016 se dio la aprobación hidráulica y se solicitaron diseños estructurales65.
Aunque en el expediente no obra constancia del momento en el que fueron aprobados los diseños estructurales, la información del plenario sí permite establecer que ello ocurrió y que, por esto, la única razón en la que se sustentó la negativa de la Empresa de no expedir la carta de compromisos consistió en la imposibilidad de renovar la licencia de construcción del proyecto de vivienda de este sector. 122.
En efecto, en memorando interno del 15 de septiembre de 2017, dirigido por la supervisora del convenio designada por la EAAB al director de contabilidad de esa entidad, le puso de presente que el proyecto de la Manzana 102 no contaba con carta de compromisos por falta de licencia de construcción. No mencionó que también hiciera falta la aprobación de diseños.
Señaló: “una vez la CVP envíe la licencia de construcción vigente y resuelva las dificultades de carácter contractual que menciona en su comunicación, se procederá a la suscripción del documento Carta de Compromisos, se iniciará la supervisión de las obras por parte de la Zona 16 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04425-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP Acción de tutela 4 y posteriormente el proceso de aprobación de planos récord y recibo de las cantidades ejecutadas en el marco del convenio” (énfasis agregado).” (archivo disponible en medio magnético en el índice 2 del aplicativo SAMAI) 3) Respecto de la ausencia de valoración de informes técnicos y administrativos internos de la demandante, que, según esta, acreditaban la falta de condiciones previas exigidas por el Reglamento de Urbanizadores (Resolución 755 de 2014), la autoridad judicial consideró que la actora no presentó argumentos suficientes para desestimar la validez técnica de las obras.
Sobre este punto, en la sentencia se consideró lo siguiente: “En línea con lo anterior, a través de oficio 2019EE6677 del 26 de abril de 2019, la CVP rindió informe final del convenio ante la EAAB en el que, frente a la manzana 102, señaló que el proyecto se ejecutó por un valor de $544’681.674 y que se entregaron planos récord90. Se indicó que, si bien el proyecto no contaba con carta de compromisos para formalizar los trámites de entrega y recibo de las obras ante la Empresa, tenía aprobación hidráulica desde 2016 y: “En la actualidad a pesar de que el proyecto no se ejecutó [el proyecto de viviendas VIP de Construnova], son redes que tienen plena funcionalidad y operatividad al servicio de la comunidad beneficiaria del servicio público de acueducto y alcantarillado, tal y como lo certifica la empresa FELD INGENIERÍA S.A.S.” “Las obras ejecutadas en Manzana 102, las cuales se encuentran finalizadas y en funcionamiento cuentan con planos récord aprobados por interventoría y la Caja de Vivienda, más no con el recibo por parte de la EAAB-ESP” 139.
Lo anterior resulta concordante con el hecho de que las redes externas de acueducto y alcantarillado se ejecutaron en un predio urbanizado, como ya se explicó. En todo caso, la EAAB no alegó ni demostró que las obras no fueran funcionales y aprovechables en el momento que se terminaron ni en un futuro y, se itera, tampoco demostró que, pese a lo certificado por la interventoría y la CVP, no cumplieran con las especificaciones técnicas exigidas. 140.
En consecuencia, si bien está acreditado que respecto del proyecto manzana 102: (i) las obras de redes externas se ejecutaron sin carta de compromisos; (ii) no se tenía licencia de construcción y, por ello; (iii) la EAAB no designó supervisor técnico para recibirlas, lo cierto es que, en este caso, las inobservancias encontradas no conducen a que la CVP deba restituir a la demandante los recursos correspondientes a ese proyecto por inejecución – porque sí se invirtieron en las redes externas de acueducto y alcantarillado– ni a título de perjuicios, porque no se acreditó que se hubieren causado, al menos no los que reclamó la demandante, representados en el valor invertido para el desarrollo de estas obras.
(…)” (archivo disponible en medio magnético en el índice 2 del aplicativo SAMAI) 4) Como viene de leerse, la autoridad judicial realizó una valoración racional y razonada de las pruebas y concluyó que, aunque estaba acreditado que: i) las obras de redes externas se ejecutaron sin carta de compromisos; ii) no se contaba con licencia de construcción, y iii) la empresa de Acueducto no designó supervisor técnico para su 17 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04425-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP Acción de tutela recepción, tales inobservancias no conllevaban a ordenar la restitución de los recursos invertidos, por cuanto se comprobó que las redes externas de acueducto y alcantarillado de la Manzana 102 se ejecutaron efectivamente, se encontraban finalizadas y en funcionamiento, contaban con planos récord aprobados por la interventoría y la Caja de Vivienda Popular, y eran plenamente funcionales y aprovechables en beneficio de la comunidad, sin que la demandante hubiera demostrado lo contrario. 5) En este sentido, el fallo fue enfático en que, aun cuando el objetivo común del convenio interadministrativo no. 530 de 2013 —en lo que respecta a la construcción de viviendas VIP en el predio de la Manzana 102— no se cumplió, ello no desconocía que los recursos sí se invirtieron en obras útiles para la entidad demandante. 6) La autoridad judicial resaltó que las redes fueron construidas en un predio urbanizado, por lo que podían ser operadas y aprovechadas por la empresa de Acueducto dentro de sus competencias específicas.
De igual forma, se advirtió que la falta de carta de compromisos y de licencia de construcción podía eventualmente derivar en otro tipo de responsabilidades, pero no justificaba la devolución de los dineros, al no haberse acreditado un detrimento patrimonial real en los términos reclamados por la demandante, esto es, equivalente al valor de las obras ejecutadas. 7) La demandada realizó dicho análisis, ponderó la totalidad del acervo probatorio y concluyó que la ausencia de algunos requisitos formales no desvirtuaba la realidad material de la ejecución de las obras ni su utilidad pública, de ahí que a juicio de esta Sala la valoración de las pruebas resultó razonada y fundada, lo cual de contera excluye la configuración de un defecto fáctico. 8) Aunado a lo anterior, es preciso señalar que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado goza de una facultad de discreción en la apreciación de los medios de prueba; en este sentido, para esta Sala no resulta admisible que en sede de tutela se imponga un criterio diferente al del juez natural de la causa, pues este mecanismo constitucional no fue instituido como una herramienta para perseguir la modificación de los supuestos fácticos del proceso judicial por un simple desacuerdo en la valoración probatoria. 9) De conformidad con lo expuesto, es evidente que la autoridad judicial demandada no omitió analizar ninguna prueba que tuviera la virtualidad de cambiar el sentido del fallo y que expuso los supuestos fácticos que habilitan la aplicación del supuesto legal que 18 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04425-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP Acción de tutela sustentó la decisión con base en las pruebas legalmente aportadas, luego es forzoso concluir que no se configuró un defecto fáctico en la providencia atacada. 3.
Conclusión Para la Sala resulta claro que la sentencia proferida el 21 de febrero de 2025 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado no vulnera los derechos constitucionales fundamentales de la demandante, debido a que no se encuentra configurado el defecto sustantivo ni el defecto fáctico; por consiguiente, se negarán las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Niégase la acción de tutela presentada por Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.