Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 76001233300020180012401 Demandante: Villegas Mejía y Cía S.A.S. y LP Villegas Mejía S.A.S. Demandada: Empresa Municipal de Renovación Urbana de Santiago de Cali E.I.C. Llamado en garantía: Promotora Centro Comercial Ciudad Paraíso S.A.S.1 Asunto: Resuelve el recurso de apelación interpuesto contra un auto AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el llamado en garantía contra el auto de 14 de febrero de 2020 proferido por el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES Demanda 1. Villegas Mejía y Cía S.A.S. y LP Villegas y Mejía S.A.S. presentaron demanda2 contra la Empresa Municipal de Renovación Urbana de Santiago de Cali E.I.C., en 1 Cfr. Índice 2 Samai. 2 La demanda se presentó por medio de apoderado. 2 Núm. único de radicación: 76001233300020180012401 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejercicio de la acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho3, para que se declare la nulidad de la Resolución núm. 10.15.110-2017 de 18 de julio de 2017, “[…] Por medio de la cual se ordena la expropiación administrativa total del predio ubicado en la calle 13 No. 11-21/27 de la actual nomenclatura urbana de Cali, identificado catastralmente con el No. A-0204-0040-0000, Predial Nacional No. 76001010003100017004000000040, matricula (sic) inmobiliaria No. 370-10814, requerido para el “Proyecto Ciudad Paraíso- Plan Parcial Barrio El Calvario” […]”4, expedida por el Gerente de la Empresa Municipal de Renovación Urbana de Santiago de Cali. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) que se ordene a la parte demandada pagar a la parte demandante el valor comercial del inmueble objeto de expropiación; y ii) el reconocimiento de intereses. Actuación procesal en primera instancia 3. El Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto de 25 de abril de 20185: i) admitió la demanda; ii) ordenó la notificación a las partes e intervinientes; iii) corrió traslado de la demanda; y iv) ordenó oficiar a la parte demandada para que allegara copia del expediente que contiene los antecedentes administrativos del acto acusado. 4.
La parte demandada, mediante escrito radicado el 20 de junio de 20186, contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, e indicó “[…] procedo a formular llamamiento en garantía en contra de la sociedad PROMOTORA CENTRO COMERCIAL CIUDAD PARAÍSO SAS […]”7. 3 Prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 18 de julio de 1997 “[…] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones […]”. 4 Cfr. folios 138 a 142 del cuaderno núm. 1 del expediente. 5 Cfr. folio 255 del cuaderno núm. 1 del expediente. 6 Cfr. folios 268 a 279 del cuaderno núm. 1 del expediente. 7 En virtud de lo establecido en el contrato de Asociación para el desarrollo y ejecución del Plan Parcial de Renovación Urbana suscrito entre la parte demandada y la sociedad señalada, en el cual, se “[…] dejó expresa constancia de la obligación de la sociedad PROMOTORA CENTRO COMERCIAL CIUDAD PARAÍSO S.A.S., de acudir por llamamiento en garantía en los procesos que se adelanten contra la Empresa Municipal de Renovación Urbana EIC- EMRU por cuenta de los procesos de adquisición predial […]” 3 Núm. único de radicación: 76001233300020180012401 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
El Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto de 2 de abril de 20198, resolvió: “[…] 1. ACEPTAR el llamamiento en garantía solicitado por la EMPRESA MUNICIPAL DE RENOVACIÓN URBANA EMRU frente a Promotora Centro Comercial Ciudad El Paraíso S.A.S., en virtud del Contrato de Asociación para el desarrollo y ejecución del Plan Parcial Renovación Urbana El Calvario.
2. NOTIFICAR PERSONALMENTE a través del correo electrónico señalado en el Certificado de existencia y representación de Cámara de Comercio […] al llamado en garantía […] 3. Córrase traslado por el término de quince (15) días para que se dé la respuesta al llamamiento en garantía […]”. 6. Promotora Centro Comercial Ciudad Paraíso S.A.S, en calidad de llamada en garantía, mediante escrito radicado el 27 de mayo de 20199, entre otros asuntos, formuló la excepción denominada “[…] Ineptitud de demanda por no comprender la demanda todos los actos administrativos que deben haberse demandado […]”, argumentando que no se demandó el acto que, de conformidad con lo previsto en el artículo 66 de la Ley 388, determinó el carácter administrativo de la expropiación por rechazar la oferta de compra.
Auto objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 7. El Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la audiencia inicial realizada el 14 de febrero de 202010, resolvió negar la excepción denominada “[…] ineptitud de demanda por no comprender la demanda todos los actos administrativos que deben haberse demandado […]”, por considerar que: “[…] [S]e encuentra que la enajenación voluntaria y la declaratoria de expropiación, son circunstancias disyuntivas, toda vez que la primera de aquellas opera cuando el administrado a voluntad acepta la oferta de compra realizada por la entidad al encontrarse de acuerdo por el precio y los términos de la propuesta; contrario a ello, la declaratoria de expropiación acontece cuando no ha sido posible el consenso entre los extremos, debiendo la entidad, en razón de la declaratoria de urgencia, forzar al administrado a la entrega del bien bajo las condiciones unilateralmente establecidas por la entidad expropiante.
Así las cosas, mediante la Resolución nro. 10.15.42.2015 del 26 de noviembre de 2015 (FLS.113-123), la EMRU realizó la oferta de compra a la parte actora, sin embargo, la oferta no fue aceptada manifestándose como argumento no estar de 8 Cfr. folios 441 y 442 del cuaderno núm. 2 del expediente. 9 Cfr. folios 455 a 469 del cuaderno núm. 2 del expediente. 10 Cfr. folios 417 a 419 del cuaderno núm. 1 del expediente. 4 Núm. único de radicación: 76001233300020180012401 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acuerdo con el valor propuesto respecto del valor real comercial del bien (fl.124); negociación fracasada que conllevó a que la EMRU expidiera la resolución hoy cuestionada, Nro. 10.15.110-2017 del 18 de julio de 2017 (fls. 138-142), mediante la cual se ordenó la expropiación administrativa.
En consecuencia, no le asiste razón al llamado en garantía en cuanto a la inepta demanda, toda vez que la oferta de compra no hay lugar a ser demandada habida cuenta que no hubo consenso entre las partes. Incluso, en caso en los cuales la oferta de compra es aceptada, el Consejo de Estado ha indicado que dicho acto no es susceptible de control jurisdiccional […]”.
Recurso de apelación y sus fundamentos 8. Promotora Centro Comercial Ciudad Paraíso S.A.S, en calidad de llamada en garantía, interpuso recurso de apelación11 contra el auto indicado supra, argumentando que: “[…] De conformidad con la Ley 388 de 1997 que reglamenta la expropiación administrativa el proceso propiamente dicho de adquisición de predios para aplicarlos a proyectos de utilidad pública o interés social, inicia efectivamente frente al particular afectado con la oferta de compra, en este caso como usted lo pudo haber apreciado, previo a esa oferta de compra precedió la declaratoria de la verificación de condiciones de urgencia que ameritaba adelantar el proceso de expropiación por vía administrativa, de conformidad con la norma que reglamenta la expropiación por vía administrativa, la ley 388, el proceso de expropiación se inicia con la oferta de compra, cosa distinta es que si la oferta de compra se acepta, dentro del término para hacerlo, pues se concluye el procedimiento y termina con un acto jurídico de carácter bilateral que es una escritura de compraventa.
Pero en este caso no habiendo sido así, la oferta de compra sirvió de sustento y de fundamento para formular la expropiación porque en la oferta de compra es donde se establece el valor por el cual el Estado hará la adquisición del inmueble respectivo, en ese orden de ideas la determinación del avalúo exclusivamente no queda contenida en el acto administrativo expropiatorio, ya que el acto administrativo expropiatorio es como consecuencia de la no aceptación y es la terminación del proceso completo de adquisición predial, en este caso es un proceso administrativo que está involucrado varios actos, los cuales deben ser demandados en la medida en que el fundamento jurídico para tomar la decisión de expropiación es porque no está de acuerdo con el avalúo, el avalúo no se determina de manera previa al momento de dictar la resolución de expropiación, el avaluó se determina de manera previa al momento de formular la oferta de compra.
De tal suerte que quedaría coja toda pretensión que no atacara todos los actos administrativos que conformaron efectivamente llevar al proceso expropiatorio, en ese orden de ideas respetuosamente no comparto la decisión del señor 11 El llamado en garantía presentó recurso de reposición, y en subsidio de apelación, contra el auto que “[…] negó […]” la excepción previa indicada supra; sin embargo, desistió del recurso de reposición en la audiencia inicial. 5 Núm. único de radicación: 76001233300020180012401 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co magistrado, la jurisprudencia que se cita en la decisión específicamente habla de que no se puede demandar la oferta de compra cuando la misma ha sido aceptada y es claro así porque al final terminó un acto de acuerdo de voluntad, aquí es una situación totalmente distinta en donde la oferta de compra no fue aceptada y de ahí derivo el derecho de la administración de hacer la expropiación o de proferir la resolución de expropiación por vía administrativa, y como digo es en la oferta de compra donde se determina el precio, el precio que se ofrece que finalmente es el que termina reflejado en la resolución de expropiación siendo el avalúo de manera previa […]” (Destacado fuera de texto).
Traslado del recurso de apelación 9. El Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca corrió traslado del recurso de apelación indicado supra; dentro del término concedido y las partes indicaron que “[ ] harán sus manifestaciones ante el Consejo de Estado [ ]”. Asimismo, concedió el recurso de apelación ante esta Corporación. II.
CONSIDERACIONES 10. El Despacho abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia y oportunidad del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos susceptibles de control judicial expedidos dentro de procesos de expropiación por vía administrativa; y v) análisis del caso concreto.
Competencia 11. Vistos los artículos: i) 125 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201112, sobre la expedición de providencias; ii) 15013 Ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; iii) el artículo 180 ibidem, sobre la audiencia inicial, en especial, el numeral 6.°, sobre la decisión de excepciones previas; y iv) 244 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos; este Despacho es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 12 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 13 En concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 6 Núm. único de radicación: 76001233300020180012401 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Procedencia y oportunidad del recurso de apelación 12.
Vistos los artículos: i) 180 de la Ley 1437, sobre la audiencia inicial, en especial, el inciso final del numeral 6.°; y ii) 244 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos, y atendiendo a que: i) mediante el auto objeto de recurso se declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda; y ii) Promotora Centro Comercial Ciudad Paraíso S.A.S, en calidad de llamada en garantía, interpuso y sustentó el recurso de apelación contra dicha decisión en la audiencia inicial. 13.
Este Despacho considera que: i) el recurso de apelación es procedente, toda vez que se interpuso contra el auto por medio del cual se declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda; y ii) el recurso se presentó dentro de la oportunidad legal. Problema jurídico 14. Le corresponde a este Despacho determinar si, en el caso sub examine, se encuentra probada o no la excepción denominada “[…] ineptitud de demanda por no comprender la demanda todos los actos administrativos que deben haberse demandado […]” y, en consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar el auto objeto del recurso de apelación. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos susceptibles de control judicial expedidos dentro de procesos de expropiación por vía administrativa 15.
Vistos los artículos 66, 67, 68 y 71 de la Ley 388, sobre la determinación del carácter administrativo, la indemnización y forma de pago, la decisión de la expropiación y el proceso contencioso administrativo 16. La Sección Primera de esta Corporación14 ha considerado respecto de la procedencia de la acción especial contenciosa administrativa prevista en el artículo 14 Al respecto consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P Hernando Sánchez Sánchez, sentencia de 9 de julio de 2020, núm. único de radicación 25000232400020110066401 7 Núm. único de radicación: 76001233300020180012401 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 71 de la Ley 388, procede únicamente contra el acto que decide la expropiación, y que esa última decisión y la oferta de compra no constituyen un acto complejo. 17.
Asimismo, se ha considerado que no es procedente demandar el acto por el cual se formula la oferta de compra y se da inicio al proceso de adquisición predial por vía de expropiación administrativa, pero no adopta una decisión definitiva sobre el predio, lo cual, ocurre con el acto que ordena la expropiación15: Análisis del caso concreto 18.
De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo que la Resolución núm. 10.15.42-2015 de 26 de noviembre de 2015: i) constituye la oferta de compra tendiente a obtener la enajenación voluntaria del inmueble y establece el procedimiento administrativo, de conformidad con lo previsto en el artículo 66 de la Ley 388 citado supra; ii) no es un acto definitivo, en la medida que no contiene la decisión de expropiación ni define la situación jurídica del bien inmueble; y iii) no constituye un acto complejo con el acto que ordena la expropiación por vía administrativa. 19.
Este Despacho considera que no es procedente demandar el acto por el cual se formula la oferta de compra y se da inicio al proceso de adquisición predial por vía de expropiación administrativa, toda vez que el acto susceptible de control judicial es el que ordena la expropiación administrativa, que, en el caso sub examine, corresponde al acto acusado y, en esa medida, confirmará el auto de 14 de febrero de 2020 proferido por el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual “[…] negó […]” la excepción denominada “[…] ineptitud de demanda por no comprender la demanda todos los actos administrativos que deben haberse demandado […]”.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P Oswaldo Giraldo López, auto de 21 de mayo de 2020, núm. único de radicación 25000234100020190041601. 8 Núm. único de radicación: 76001233300020180012401 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 14 de febrero de 2020 proferido por el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual “[…] negó […]” la excepción denominada “[…] ineptitud de demanda por no comprender la demanda todos los actos administrativos que deben haberse demandado […]”, por las razones expuestas en la parte motiva de este auto.
SEGUNDO: Ejecutoriado esta providencia, ORDENAR a la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación REMITIR el expediente del proceso de la referencia al Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado