Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) Demandante: Carmenza Medina Mezú Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio en plazas del orden territorial.

Períodos de labor mediante la modalidad de hora cátedra computables solo si se dan mediante vinculaciones del mismo nivel. Aplicación de sentencias de unificación del 22 de enero de 2015, 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. MODIFICA UN ORDINAL Y CONFIRMA LA SENTENCIA EN LO DEMÁS. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el treinta (30) de junio de dos mil dieciséis (2016) por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora CARMENZA MEDINA MEZÚ instauró demanda contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución RDP 038790 del 23 de diciembre de 1 Folios 26 a 27. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) 2014, por medio de la cual la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante.

Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer y pagar a la accionante la pensión gracia en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el último año de prestación de servicios anterior a la adquisición del estatus jurídico y con efectividad desde el 1º de julio de 2009. Además, solicitó que se efectúe la indexación sobre el valor de las sumas adeudadas por este concepto.

Que la autoridad demandada dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA y que esta sea condenada en costas. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que la señora Carmenza Medina Mezú nació el 30 de abril de 1955. Que en su vida laboral estuvo vinculada al magisterio como docente oficial nombrada por el departamento del Cauca durante los siguientes períodos, (i) del 19 de agosto al 9 de septiembre de 1975, y (ii) del 31 de enero de 1994 al 12 de marzo de 2014 según certificación laboral que indica que seguía activa a esa fecha.

Que el 25 de agosto de 2014 la parte actora solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, petición ante la cual dicha entidad expidió la Resolución RDP 038790 del 23 de diciembre de 2014 con la que negó la prestación al aducir que la reclamante acreditó un tiempo de vinculación del orden nacional que le impide acceder al derecho reclamado.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 13 de mayo de 20153 y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5 en el que manifestó que con base en los documentos aportados por la actora se puede comprobar que su nombramiento fue del orden nacional, lo cual hace inviable que los tiempos acumulados bajo dicha vinculación puedan ser tenidos en cuenta para acceder a la pensión gracia, toda vez que no se satisfacen los requisitos exigidos por la normativa propia del caso, esto es, las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, 2 Folios 24 a 26. 3 Folios 57 a 58. 4 Folios 72 a 73. 5 Folios 79 a 86. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) puntualmente en lo que se refiere a haber prestado 20 años de servicio en instituciones educativas que estén a cargo de los departamentos o municipios.

Propuso como excepciones las que denominó, (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, (ii) ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, y (iii) prescripción. En la audiencia inicial6 al momento de sanear el proceso se advirtió que el acto demandado, esto es, la Resolución RDP 038790 del 23 de diciembre de 2014, no fue apelada pese a que era obligatorio interponer dicho recurso en su contra a fin de acceder a la jurisdicción. No obstante, se señaló que del expediente administrativo se observó que se habían proferido decisiones anteriores que resolvían la misma petición y que por lo tanto debían ser las realmente demandadas, puntualmente las Resoluciones, (i) RDP 028785 del 25 de junio de 2013, (ii) RDP 035420 del 5 de agosto de 2013 y (iii) RDP 036541 del 12 de agosto de 2013, con las que se denegó el reconocimiento de la pensión gracia y se confirmó lo propio al resolver el recurso de reposición y apelación respectivamente.

Igualmente se precisó que también se tendría como acto censurado el Auto ADP 010692 del 7 de septiembre de 2015 que archivó la nueva solicitud pensional elevada el 30 de abril de 2015, por lo que se excluiría de enjuiciamiento el acto inicialmente acusado por la reclamante. Igualmente, en esta diligencia se indicó que no se formularon excepciones previas pendientes de resolver, se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.

Por otro lado, en esta oportunidad se corrió traslado para alegar de conclusión y se dictó sentencia oral en virtud de la posibilidad contemplada en el artículo 179, numeral 3°, inciso 2° del CPACA. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo del Cauca mediante sentencia oral dictada en la audiencia inicial del 30 de junio de 2016 accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de los actos demandados y ordenar el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la reclamante con efectividad desde el cumplimiento del estatus pensional ocurrido el 19 de mayo de 2011.

Por otro lado, condenó en costas a la UGPP. 6 Folios 128 a 136. 7 Folios 134 a 136 y CD que obra a folio 136 A del expediente. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) Para ello argumentó que la demandante acreditó en debida forma los requisitos de edad y prestación del servicio docente con honradez.

Ahora, frente al tiempo de labor oficial acumulado, señaló que se comprobó que desde el 1º al 9 de septiembre de 19758 tuvo un nombramiento que, si bien fue muy corto, corresponde a una experiencia laboral con anterioridad a diciembre de 1980 y por lo tanto debe ser tenida en cuenta para consolidar el derecho pensional pretendido, pues correspondió a un período con vinculación nacionalizada.

Que del 1º de septiembre de 1988 al 30 de enero de 1994, se acreditó que la reclamante se desempeñó como educadora de horas cátedra financiada con el presupuesto departamental del Cauca según Decretos 940 del 21 de octubre de 1988, 1360 del 15 de septiembre de 1989, 884 del 10 de septiembre de 1990, y 1529 del 8 de octubre de 1991, por lo que se establece que su vínculo fue del orden territorial y por lo tanto computable para reconocer la pensión gracia, pues no cobra relevancia en este punto la forma en que realizó la actividad docente.

Que desde el 31 de enero de 1994, la señora Medina Mezú fue nombrada como maestra oficial en propiedad del orden departamental según Decreto 0067 del 20 de enero del mismo año y en 1997, esta pasó a ser cofinanciada como lo dispuso el Decreto 062 de 1997 expedido por el alcalde de Padilla (Cauca). Que conforme a los certificados de tiempo de servicio no existe duda frente a la naturaleza nacionalizada y territorial de los períodos laborados por la actora en 1975 y entre 1988 y 1994 respectivamente y en todo caso, debe tenerse en cuenta que este último interregno puede contabilizarse como lo señaló el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 22 de enero de 2015 cuando puntualizó que debería calcularse el tiempo de labor oficial con base en la fórmula derivada del parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, la cual para este asunto arrojó un total de 3.837 horas cátedra equivalentes a 959,25 días, lo que es igual a 2 años, 8 meses y 2 días.

Que en materia de prescripción, esta no se configuró debido a que la reclamante presentó la petición de reconocimiento en 3 ocasiones (1º de abril de 2013, 25 de agosto de 2014 y 30 de abril de 2015), por lo que entre la fecha de adquisición del estatus pensional (19 de mayo de 2011) y la primera solicitud administrativa, no transcurrieron más de los 3 años de que trata la norma aplicable para efectos de configuración de dicho fenómeno jurídico.

EL RECURSO DE APELACIÓN9 8 Tal como lo afirma el a quo, pese a que el período inició el 19 de agosto de 1975. 9 Folios 137 a 140. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) La parte demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, al asegurar que de conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia y la interpretación jurisprudencial desarrollada en la materia, es válido concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital o municipal, sin que sea posible acumular tiempos del nivel Nacional.

Que en el presente caso se observa que la demandante no acreditó su vinculación dentro del término legal establecido para que le fuera reconocida la pensión gracia, esto es, no cumplió con el tiempo de servicios exigido de 20 años de labor oficial como docente territorial, pues lo demostrado en el proceso fue que aquella tuvo una relación legal y reglamentaria del orden nacional que le impide cumplir con el requisito consagrado en la Ley 114 de 1913 para consolidar el derecho en tensión. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada presentó alegaciones finales con las que ratificó los argumentos expuestos en la contestación y en el recurso de apelación.10 La parte demandante se abstuvo de intervenir en esta etapa procesal.11 POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO12 El Ministerio Público emitió concepto en el presente caso en el sentido de solicitar que se confirme la sentencia apelada.

Para el efecto adujo que, en un primer término, es de destacar que no aparece prueba documental de mayor alcance que la obrante en el proceso, la cual en ningún momento demuestra que la señora Carmenza Medina Mezú haya laborado en establecimientos educativos del orden nacional, y, en un segundo lugar, en nada se ocupó el apelante de contradecir la postura jurisprudencial de que se valió el a quo para tener los tiempos servidos como territoriales, así los sueldos se le cancelaran con recursos cofinanciados (70% nacionales y 30% territorial).

Que por lo tanto, es de lógica inferencia que la proposición de la UGPP frente a la revocación del fallo judicial que accedió a las pretensiones de la demanda no puede prosperar. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en 10 Folios 199 a 200. 11 Según constancia secretarial visible a folio 206 del expediente. 12 Folios 201 a 205. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980, ello contabilizando incluso los tiempos desempeñados bajo la modalidad de hora cátedra. Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»13. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos inicialmente previstos para el efecto.

Adicionalmente, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Por otro lado, la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, 13 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199714 señaló, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 15 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran a los educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) Finalmente, debe recalcarse que en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 202216 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que, «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial, tal como sucede con el asunto bajo examen en esta oportunidad.

En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Sobre el cómputo de tiempos de servicio como docente de hora cátedra según la sentencia de unificación del 22 de enero de 2015 16 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) Al respecto se precisa que, el Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 22 de enero de 2015 dentro del proceso radicado número 25000-23-42-000-2012- 02017-01, mediante la cual abordó, entre otros temas, el relacionado con la contabilización de los períodos de labor de los docentes vinculados por hora cátedra. Para los efectos, la sentencia en comento precisó que el Decreto 259 del 6 de febrero de 198117 indicó en relación con el ascenso de un docente, que aquel debía certificar el tiempo de servicio, respecto del cual se previó también que en los casos en que se tratara de un maestro oficial que no fuera de tiempo completo, el certificado tendría que especificar el número de horas cátedra, lo que permitía concluir que era posible el cómputo del lapso de servicio como educador bajo dicha modalidad de trabajo.

Igualmente, se resaltó que el artículo 1º, parágrafo 1º de la Ley 33 de 1985 dispuso que para determinar el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de jubilación sería computable como jornada completa de trabajo docente aquella compuesta por cuatro (4) horas diarias y, además, se indicó la fórmula a aplicarse para el cálculo de dicho tiempo, así. «[…]

PARÁGRAFO 1 º. Para calcular el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de jubilación o vejez, solo se computarán como jornadas completas de trabajo las de cuatro (4) o más horas diarias. Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro (4); el resultado que así se obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los de descanso remunerado y de vacaciones, conforme a la ley. […]» Sobre el punto, en la referida providencia también se planteó lo siguiente. «Con relación al cómputo del tiempo de servicio docente por hora cátedra, la Corte Constitucional en sentencia C-517 de 1999, dijo lo siguiente: “(…) Sostuvo que, en ningún caso, esos parámetros de contratación son imputables al docente quien, sin importar la forma como ha de ser vinculado, cumple funciones similares en el campo educativo y, en consecuencia, está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales y hora cátedra, a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado.

(…)” Sobre el particular la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 24 de agosto de 2001 indicó que era posible tener en cuenta el(sic) para efectos del reconocimiento de la pensión gracia el tiempo de servicio prestado como docente 17 «Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto Extraordinario 2277 de 1979, en lo relacionado con la inscripción y ascenso en el Escalafón». 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) hora cátedra y señaló que para su cálculo se daría aplicación al parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985.

Posteriormente en sentencia de 8 de agosto de 200318 dictada por esta Corporación se ratificó el anterior criterio, para lo cual se concluyó que, “(…) En lo que tiene que ver con el cómputo de tiempo de servicio que da lugar a la pensión de jubilación, el parágrafo 1° del artículo 1° de la Ley 33 de 1985 señala que sólo se computaran como jornadas completas de trabajo las de cuatro horas diarias.

Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro, el resultado que así se obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los del descanso remunerado y de vacaciones conforme a la ley. En estas condiciones como el personal docente oficial labora de lunes a viernes y los sábados y los domingos corresponden a días de descanso remunerados, se deberán adicionar estos días, al igual que los días de vacaciones escolares de semana santa (1 semana) y de vacaciones intermedias (4 semanas) de conformidad con el numeral 2° del artículo 3° del Decreto 0174 de 1982 modificado por el artículo 3° del Decreto 1235 de 1982 en armonía con el artículo 58 del Decreto Reglamentario 1860 de 1994.

Así las cosas deben(sic) entenderse que cuatro horas diarias de labor académica deberán computarse como una jornada completa de trabajo, lo que significa que veinte horas semanales suman ochenta mensuales. (…)” […] En el sub judice, la demandante prestó sus servicios como docente de tiempo completo en propiedad durante los siguientes periodos: […] El anterior tiempo de servicio como docente de tiempo completo da un total de 17 años, 4 meses y 23 días, el cual resulta insuficiente para acceder a la prestación reclamada, sin embargo la actora acreditó que durante el periodo comprendido entre el 5 de junio de 1985 al 30 de septiembre de 1993 se vinculó como docente externa de cátedra con el Departamento de Sucre.

Encontrando la Sala acreditado que dictó las siguientes horas: […] De conformidad con la Ley 33 de 1985, artículo 1º, parágrafo 1º, el total de las horas dictadas se dividen por 4 para establecer los días laborados, de la siguiente manera: 6.548,106/4 = 1.637,0265 días laborados (equivalentes a 4,485 años laborados, es decir a 4 años, 5 meses y 24 días). […]».

De lo expuesto se concluye que la jurisprudencia vigente considera posible el cómputo del tiempo servido como docente por hora cátedra a efectos de satisfacer el requisito de tiempo exigido para acceder a la pensión gracia, que no es otro que el de cumplir 20 años de servicio y que, se recuerda, deben ser con una vinculación del orden territorial o nacionalizado, tal y como se expuso en acápite precedente.

Resolución del caso concreto 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 8 de agosto de 2003, expediente No. 0396- 03, M.P. Dr. Jesús María Lemos. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de los preceptos consagrados en la normativa aplicable, previstos para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Carmenza Medina Mezú nació el 30 de abril de 1955,19 de modo que cumplió los 50 años el 30 de abril de 2005.

Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en esta causa judicial. • Del 19 de agosto al 9 de septiembre de 1975 Al respecto, se advierte en primer lugar que de conformidad con el certificado laboral expedido por la Secretaría de Educación Departamental del Cauca el 12 de marzo de 2014,20 la demandante efectivamente se desempeñó como docente durante el período en mención en la Escuela Rural Mixta Cuernavaca del municipio de Padilla, lo cual es confirmado mediante la certificación de tiempo de servicio emitido por la referida autoridad el 18 de enero de 2012.21 Pues bien, aunado a lo anterior, se destaca que en el expediente reposa la copia del Decreto 08 del 19 de agosto de 197522 con el que cual el alcalde del aludido municipio nombró a la accionante en la referida plaza, tal como se aprecia a continuación. 19 De conformidad con la copia de la cédula de ciudadanía y el registro civil de nacimiento visibles a folios 3 y 23 del expediente. 20 Folios 4 a 5. 21 Ver archivo en CD contentivo del expediente administrativo que obra a folio 116. 22 Folio 13. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) Frente al análisis de la naturaleza jurídica del vínculo en comento, es adecuado resaltar que fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1º consagró lo siguiente. «ARTÍCULO 1.

Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Líneas intencionales). Del mismo modo, es pertinente señalar que la Corte Constitucional en sentencias C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la norma en cita, así como en la C-085 de 2002, precisó que, «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) «[…] los docentes nacionalizados son los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales. […]».

Por lo tanto, al observar que la primera vinculación de la accionante tuvo lugar a partir del 19 de agosto de 1975 y solo duró hasta septiembre de la misma anualidad, esto es, antes del 1º de enero de 1976 e incluso previo al 31 de diciembre de 1980, aunado al hecho de que la autoridad nominadora fue una entidad territorial (puntualmente el municipio de Padilla -Cauca-), resulta acertado asegurar que el 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) período en mención (19 de agosto al 9 de septiembre de 1975 – 21 días), fue laborado como docente territorial y por lo tanto debe ser computado a efectos de acumular tiempo de servicio para satisfacer el requisito de 20 años contemplado en la Ley 114 de 1913 en orden de consolidar el derecho a la pensión gracia, tanto así que la misma entidad demandada no pone en duda la contabilización de este lapso en la Resolución RDP 028785 del 25 de junio de 2013,23 tal como se observa a partir de la siguiente imagen, ello a pesar de que lo haya tomado como de carácter nacionalizado.

De hecho, al margen de que la entidad demandada hubiese tenido en cuenta esta vinculación como nacionalizada en vez de territorial, lo cierto es que aquella situación no afecta en nada su cómputo, pues en este escenario judicial lo que se estimará es que dicho vínculo tuvo lugar bajo la última calidad en comento, toda vez que como se señaló en la sentencia C-085 de 2002, antes de la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975 solo existían docentes nacionales y territoriales, y en este caso, al no advertir la intervención directa o indirecta del Ministerio de Educación en el nombramiento de la reclamante, únicamente es dable concluir que su relación legal y reglamentaria durante este tiempo necesariamente fue del orden municipal, pues no logró pasar por el proceso de nacionalización previsto en la referida norma. • Bajo la modalidad de hora cátedra, (i) Del 1º de septiembre de 1988 al 31 de agosto de 1989, (ii) del 1º de septiembre de 1989 al 31 de agosto de 1990, (iii) del 1º de septiembre de 1990 al 1º de septiembre de 1991, 23 Ver archivo en el CD contentivo del expediente administrativo que obra a folio 116. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) (iv) del 2 de septiembre al 30 de diciembre de 1991, y (v) del 1º de septiembre de 1993 al 30 de enero de 1994.

En lo referente a estos períodos, la Sala destaca que fueron certificados durante los referidos extremos mediante documento del 18 de enero de 2012 emitido por la Secretaría de Educación Departamental del Cauca,24 en el que se indica con claridad que la señora Medina Mezú efectivamente laboró como docente de hora cátedra, para lo cual se señalaron tanto los decretos de nombramiento como el número de horas cumplidas bajo dicha modalidad laboral.

Sobre el punto se observa que en el expediente administrativo reposan los Decretos 940 del 21 de octubre de 1988, 1360 del 15 de septiembre de 1989, 0884 del 10 de septiembre de 1990, 1529 del 8 de octubre de 1991 y el acta de posesión 012 del 20 de septiembre de 1993,25 con los cuales se demuestra que el gobernador del departamento del Cauca vinculó a la actora como profesora de hora cátedra para las vigencias de los años lectivos 1988 a 1989, 1989 a 1990, 1990 a 1991, 1991 a 1992 y 1993 a 1994, ello en plazas docentes que en cada caso se señaló que estarían a cargo del presupuesto de la referida entidad territorial, sin que se advierta intervención directa o indirecta de la Nación. Lo anterior se aprecia de las siguientes imágenes. 24 Idem. 25 Idem. 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) Como se observa, este tipo de nombramientos por ser proferidos por el departamento del Cauca de manera autónoma, con cargo a sus propios recursos y sin que se encuentre que la decisión implicara una vinculación del orden nacional por no haber hecho parte de esta el Ministerio de Educación, sí deben computarse para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, pues para todos los efectos se consideran relaciones legales y reglamentarias territoriales que cumplen con la condición necesaria para colmar el requisito del tiempo de servicio de qué trata la Ley 114 de 1913, toda vez que la modalidad de trabajo por hora cátedra es una formalidad que no enerva el tipo de servicio prestado sustancialmente, el cual para el caso de la actora efectivamente fue el de docente oficial, situación que se ajusta 18 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) perfectamente a los postulados desarrollados en la sentencia de unificación sobre la materia, proferida por esta Corporación el 22 de enero de 2015.

Por consiguiente, es del caso efectuar el cálculo del período de labor oficial que habrá de contabilizarse para consolidar el derecho en litigio, de manera que, al tenor de la referida providencia, tendrá que darse aplicación a la fórmula matemática consagrada en el artículo 1º, parágrafo 1º de la Ley 33 de 1985, en el sentido de multiplicar el total de semanas en cada período por el número de horas cumplidas y el resultado se dividirá entre 4, tal como se muestra a continuación. DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS TOTAL DÍAS NÚMERO DE SEMANAS NÚMERO DE HORAS CÁTEDRA SEMANALES FÓRMULA (#SEMANAS * #HORAS CÁTEDRA SEMANALES)/4 1/09/1988 31/08/1989 0 11 30 364 48,53333333 12 145,6 1/09/1989 31/08/1990 0 11 30 364 48,53333333 18 218,4 1/09/1990 1/09/1991 1 0 0 365 48,66666667 18 219 2/09/1991 30/12/1991 0 3 28 119 15,86666667 22 87,26666667 1/09/1993 30/01/1994 0 4 29 151 20,13333333 26 130,8666667 TOTALES 1 29 117 1363 181,73 96 801,1333333 TOTAL DE DÍAS LABORADOS 801 Pues bien, el mencionado resultado de 801 días de labor oficial de la accionante como educadora estatal, equivale a un total de 2 años, 2 meses y 21 días que, por haberse acumulado bajo sendas vinculaciones del orden territorial, serán tenidas en cuenta para acreditar el requisito de tiempo de servicio necesario a fin de consolidar el derecho a la pensión gracia. • Del 31 de enero de 1994 y al menos hasta el 12 de marzo de 2014 Sobre el período en mención se destaca que, según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 12 de marzo de 2014 por la Secretaría de Educación Departamental del Cauca,26 en efecto, la señora Medina Mezú fungió como docente de básica secundaria, inicialmente en la Institución Educativa Almirante Padilla del municipio del mismo nombre, nombrada para el efecto desde la primera fecha en mención, y por lo menos hasta la segunda que corresponde a la de expedición de la aludida certificación, la cual señala que para ese momento la educadora seguía activa.

Sin embargo, en dicho documento no se señaló específicamente el tipo de vinculación. No obstante, al verificar los certificados de tiempo de servicios del 28 de abril de 2011 y del 18 de enero de 2012,27 se encuentra que en el primero el lapso bajo análisis se señala de orden municipal, mientras que el segundo documento se indica que ello lo fue en el nivel nacional. 26 Folios 6 a 8. 27 Ver archivos en CD contentivo del expediente administrativo obrante a folio 116. 19 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) Ahora, sobre esta tensión probatoria, lo cierto es que una vez examinado el contenido del Decreto 0067 del 20 de enero de 1994,28 mediante el cual el gobernador del departamento del Cauca nombró a la actora en el aludido cargo de docente desde el 31 de enero del mismo año,29 se extrae con claridad y de manera inequívoca que aquella ocupó en realidad una plaza territorial como expresamente se deduce de este acto que se coloca de presente a continuación. 28 Folios 14 a 15. 29 Acta de posesión a folio 16. 20 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) Incluso, la naturaleza jurídica del cargo ocupado por la accionante como educadora territorial, también se deriva del hecho de que, como se aprecia del acto precitado, su vínculo obedeció a una conversión del programa de horas cátedra a cargo del departamento del Cauca, hacia la formalización de estas relaciones laborales mediante nombramientos en propiedad de las respectivas plazas que venían desempeñando los profesores en virtud de la mencionada forma de trabajo transitoria.

Ahora, lo cierto es que al margen del referido cambio, este no conllevó la transformación de las características, condiciones y esencia de los cargos docentes disponibles para designación, y mucho menos el nominador de estos, pues aquel proceso de conversión no consistía en una transferencia de empleos a una entidad territorial, así como tampoco en una incorporación o traslado de funcionarios, sino en la estructuración de nuevas vinculaciones formales en empleos vacantes de la planta de personal educativo del departamento, las cuales venían siendo ejercidas de manera temporal.

De hecho, es claro que la misma entidad territorial afirma que el nombramiento en propiedad efectuado con el Decreto 0067 del 20 de enero de 1994, es de unos «docentes departamentales», pues precisamente el cargo en el que fue designada la accionante, corresponde al mismo que esta desempeñaba en la modalidad de hora cátedra cuando la referida autoridad la había vinculado para el año lectivo inmediatamente anterior (1993 a 1994), puntualmente en el Colegio Almirante Padilla, es decir, en una plaza cuya naturaleza jurídica, se insiste, no cambió por el hecho de que se haya formalizado su nombramiento ante la terminación del sistema de trabajo temporal aludido.

Por consiguiente, para la Sala no existe duda de que la relación legal y reglamentaria de la demandante sostenida entre el 31 de enero de 1994 y el 12 de marzo de 2014 (20 años, 1 mes y 9 días), lo fue en calidad de educadora del orden territorial. Por lo tanto, dicho lapso también deber ser contabilizado en el acumulado necesario para satisfacer el requisito del tiempo de servicio requerido para acceder a la pensión gracia. Con base en el referido recuento fáctico, se estima que los períodos de labor oficial de la señora Medina Mezú en plazas como docente territorial, se acreditaron de la siguiente forma.

DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS ACTO DE NOMBRAMIENTO ENTIDAD QUE EXPIDE EL ACTO Y POSESIONA TIPO DE PLAZA 19/08/1975 9/09/1975 0 0 21 Decreto 08 del 19 de agosto de 1975 Alcaldía Municipal de Padilla (Cauca) Territorial 1/09/1988 31/08/1989 2 2 21 Decreto 940 del 21 de octubre de 1988 Gobernación Departamental del Cauca Territorial 1/09/1989 31/08/1990 Decreto 1360 del 15 de septiembre de 1989 1/09/1990 1/09/1991 Decreto 0884 del 10 de septiembre de 1990 21 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) 2/09/1991 30/12/1991 Decreto 1529 del 8 de octubre de 1991 1/09/1993 30/01/1994 Autorización 012 del 20 de septiembre de 1993 31/01/1994 12/03/2014 20 1 9 Decreto 0067 del 20 de enero de 1994 Gobernación Departamental del Cauca Territorial TOTAL 22 3 + 1 = 4 MESES 51 (1 MES Y 21 DÍAS) TOTAL DE TIEMPO DE SERVICIO = 22 AÑOS, 4 MESES Y 21 DÍAS En suma, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la demandante como maestra oficial durante los lapsos transcurridos del 19 de agosto al 9 de septiembre de 1975, del 1º de septiembre de 1988 al 31 de agosto de 1989, del 1º de septiembre de 1989 al 31 de agosto de 1990, del 1º de septiembre de 1990 al 1º de septiembre de 1991, del 2 de septiembre al 30 de diciembre de 1991, del 1º de septiembre de 1993 al 30 de enero de 1994 y del 31 de enero de 1994 al 12 de marzo de 2014, concluye la Sala que aquella satisfizo el requisito de cumplir 20 años al servicio estatal como educadora del orden territorial.

Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de igual calidad a las mencionada con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que la actora efectivamente se desempeñó como tal al servicio del municipio de Padilla (Cauca), nombrada mediante el Decreto 08 del 19 de agosto de 1975, bajo una relación legal y reglamentaria del orden territorial desde el 19 de agosto hasta el 9 de septiembre de 1975,30 es decir, en un período anterior a la primera fecha en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.

En punto al cumplimiento del cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la reclamante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no fue objeto de discusión en sede administrativa, así como tampoco en la primera instancia y mucho menos a través del recurso de apelación objeto de análisis en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.

En todo caso, se destaca que lo anterior también se puede concluir a partir de declaración bajo gravedad de juramento de la señora Medina Mezú que afirma lo propio,31 así como del certificado de antecedentes disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación que no indica anotación alguna de sanción disciplinaría,32 pruebas que no han sido objeto de reparo o tacha alguna por parte de la UGPP.

Con base en lo expuesto previamente, se estima que resultó acertado el estudio efectuado por el tribunal de primera instancia en el fallo apelado para acceder al 30 Diferente al período tenido en cuenta por el tribunal de origen solo del 1º al 9 de septiembre de 1975. 31 Obrante en el CD del expediente administrativo que reposa a folio 116. 32 Idem. 22 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) reconocimiento de la prestación solicitada por la accionante, de suerte que habrá de confirmarse dicha providencia, a excepción del ordinal segundo que se modificará en el sentido de variar la fecha de efectividad de la prerrogativa, pues sobre el punto debe tenerse en cuenta el siguiente análisis que no afecta al apelante único, sino que por el contrario, lo beneficia como pasa a verse.

Análisis de la fecha estatus y la prescripción Sobre el particular, el Consejo de Estado33 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados. Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso.

Pues bien, para poder efectuar el estudio en comento, lo primero que debe determinarse es la fecha exacta de efectividad del derecho reclamado, que en este caso corresponde al momento en que la demandante acreditó la totalidad de requisitos objetivos exigidos por la Ley 114 de 1913 para acceder al pago de la pensión gracia, esto es, la edad y los 20 años de servicio como docente nacionalizada o territorial, situación que es la única que la habilitaba para reclamar la prestación tanto en vía administrativa como judicial.

No obstante, una vez escuchada la totalidad de la audiencia inicial en la cual se dictó el fallo oral de primera instancia, lo cierto es que el tribunal de origen precisó que la aludida fecha sería el 19 de mayo de 2011, por lo que para determinar la prescripción, adujo que esta no se había configurado en la medida en que la accionante presentó la primera petición de reconocimiento el 1º de abril de 2013 según la parte motiva de la Resolución RDP 028785 del 25 de junio de 2013,34 es decir, dentro de los 3 años previstos normativamente para el efecto.

Sin embargo, al efectuar un cálculo preciso y adecuado sobre el momento en que la actora consolidó materialmente la prerrogativa bajo examen, se encuentra que dicha fecha ocurrió solo hasta el 19 de octubre de 2011 cuando la actora acreditó los 20 años de servicio,35 esto es, posterior al cumplimiento de los 50 años de edad 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. 34 Obrante en el CD del expediente administrativo que reposa a folio 116. 35 Según el siguiente cálculo.

DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS 19/08/1975 9/09/1975 0 0 21 1/09/1988 31/08/1989 2 2 21 1/09/1989 31/08/1990 1/09/1990 1/09/1991 23 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) (30 de abril de 2005), pues en esa primera data fue cuando la docente colmó la totalidad de requisitos necesarios a fin de consolidar la pensión bajo estudio, es decir, aquella fue la oportunidad inicial para exigirla formalmente y por lo tanto para contabilizar el término prescriptivo.

Ahora, tal como se indicó con anterioridad, de la Resolución RDP 028785 del 25 de junio de 2013 se extrajo que el 1º de abril de 2013, la señora Carmenza Medina Mezú reclamó por primera vez ante la parte demandada el derecho prestacional en mención. No obstante, también lo hizo 2 veces más, puntualmente el 25 de agosto de 2014 según la Resolución RDP 038790 del 23 de diciembre de 2014,36 y el 30 de abril de 2015 conforme al Auto ADP 010692 del 7 de septiembre de 2015.37 Adicionalmente, se observa que la reclamante radicó la demanda el 18 de febrero de 201538, esto es, dentro del término de los 3 años siguientes a la fecha de causación de la pensión solicitada y de su interrupción, por lo que es claro que no se configuró la excepción bajo estudio como lo estimó el a quo.

En tal sentido, la pensión tenía que reconocerse desde su misma fecha de efectividad, la cual, contrario a lo señalado por el tribunal de primera instancia, no es el 19 de mayo de 2011, sino el 19 de octubre de 2011, fecha que por ser posterior a la determinada en el fallo recurrido, no afecta los intereses de la UGPP en calidad de apelante único, más aún si se tiene en cuenta que no ha transcurrido un año entre ambos extremos para asegurar una eventual pérdida del poder adquisitivo de la moneda.

Es decir, esta modificación se hace indispensable en razón del artículo 328 del CGP, bajo la aclaración de que esta orden lo que finalmente hace es favorecer la situación de la parte recurrente, lo cual estaría permitido por no desconocer el principio procesal de la non reformatio in pejus. Con fundamento en lo expuesto anteriormente, se modificará el ordinal segundo de la sentencia apelada, a fin de que se ordene el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandante, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por esta en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 19 de octubre de 2010 y el 18 de octubre de 2011, con efectividad desde el 19 de octubre de 2011.

En todo lo demás se confirmará la providencia impugnada. Se aclara que la referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados 2/09/1991 30/12/1991 1/09/1993 30/01/1994 31/01/1994 19/10/2011 17 8 18 TOTAL 19 + 1 = 20 AÑOS 10 + 2 = 12 MESES (1 AÑO) 60 (2 MESES) 36 Ver expediente administrativo obrante en CD a folio 116. 37 Idem. 38 Ver sello de radicación a folios 49 y 50 del expediente. 24 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».39 La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte actora obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación y los alegatos de conclusión presentados por 39 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19). 25 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.

Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR EL ORDINAL SEGUNDO de la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda, el cual quedará de la siguiente forma: «[…]

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la señora Carmenza Medina Mezú, ello en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 19 de octubre de 2010 y el 18 de octubre de 2011, con efectividad desde el 19 de octubre de 2011.

La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará conforme a las previsiones planteadas en la parte considerativa del fallo. […]» SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la providencia recurrida.

TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte accionada según lo manifestado en las consideraciones de la sentencia.

CUARTO: SE ACEPTA LA RENUNCIA presentada por el abogado Alberto Pulido Rodríguez, portador de la tarjeta profesional 56.352 del Consejo Superior de la Judicatura, quien fungía en la presente actuación como apoderado general de la UGPP respectivamente, ello conforme al memorial obrante en el índice 32 de la plataforma SAMAI.

QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 26 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2015-00150-01 (3643-2016) LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ