19001233300020250020401 — Consejo de Estado

Demandante: John Freiman Urbano Urrutia Demandados: Registraduría Nacional del Estado Civil - Delegación Departamental del Cauca y otros Radicado: 19001-23-33-000-2025-00204-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 19001-23-33-000-2025-00204-01 Demandante: JOHN FREIMAN URBANO URRUTIA Demandados: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - DELEGACIÓN DEPARTAMENTAL DEL CAUCA Y OTROS Temas: Tutela contra actos administrativos proferidos en el trámite del mecanismo de participación ciudadana de la revocatoria del mandato.

Requisito de subsidiariedad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 2 de diciembre de 2025, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Cauca negó el amparo solicitado en la acción constitucional de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor John Freiman Urbano Urrutia, actuando en nombre propio y en calidad de alcalde del municipio de Piendamó - Tunía (Cauca), promovió la tutela1 contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Delegación Departamental de la Registraduría Nacional del Estado Civil del Cauca, la Registraduría Municipal del Estado Civil de Piendamó - Tunía y el Consejo Nacional Electoral.

A juicio del actor, le fueron vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la salud física y mental, al buen nombre y a la participación política, junto con los principios de legalidad y a la seguridad jurídica, con ocasión a que se aceptó la solicitud de revocatoria de su mandato sin alguna justificación legal y se otorgó una prórroga para la recolección de firmas, aun cuando ello no era procedente y no le fue notificada tal decisión. 1 El 17 de noviembre de 2025.

DECLARAR la vulneración de los derechos fundamentales del Alcalde Municipal de Piendamó -Tunía: debido proceso, principio de legalidad, seguridad jurídica, participación política, salud física, mental y emocional, buen nombre, estabilidad lnstitucional. 2. DECRETAR la medida provisional consistente en la nulidad inmediata de los efectos del acto administrativo que prorrogó el término de recolección de apoyos para la revocatoria de mandato del señor Alcalde Municipal de Piendamó - Tunía. 3.

ORDENA R a la Registraduría Nacional del Estado Civil CONFIRME la validez de los hallazgos del informe técnico definitivo de verificación de firmas radicado No.RM.- 2025-09-001-011-061, de fecha: 20 de octubre de 2025. 4. ORDENAR al Consejo Nacional Electoral (CNE) y/o a la Registraduría Nacional del Estado Civil, en ejercicio de sus competencias de control de legalidad, se declare IMPROCEDENTE la solicitud de revocatoria de mandato del alcalde municipal de Piendamó - Tunía, contiene graves vicios procedimentales y sustantivos y por ende, ARCHIVAR el proceso definitivamente, por no cumplirse los requisitos legales ni demostrarse causal de incumplimiento del programa de gobierno, conforme a los artículos 23 y 24 de la Ley 1757 de 2015, al principio de legalidad (art. 6 C.P.) y a Ia jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado citadas y en virtud del informe tácnico expedido por los peritos de la misma Registraduría Nacional del Servicio Civil que conlleva a concluir la improcedencia del mecanismo. 5.

Que se RECONOZCA la gestión pública realizada, la continuidad administrativa, la ejecución de proyectos de impacto social y la buena fe del Alcalde del municipio de Piendamó - Tunía, a fin de salvaguardar su honor, buen nombre y la confianza ciudadana. 6. ORDENAR a la Registraduría Nacional del Estado Civil abstenerse de realizar cualquier actuación adicional o de validar apoyos recolectados en el marco de la prórroga irregular. 7.

DISPONER que las entidades accionadas rindan informe detallado sobre los fundamentos jurídicos y probatorios de la prórroga concedida, con remisión de los soportes documentales, conforme al artículo 20 del Decreto 2591 de 1991. 8. ADOPTAR medidas de protección institucional y psicosocial a mi favor en mi calidad de Alcalde Municipal de Piendamó-Tunía, ante la evidente afectación a mi integridad emocional y mi estabilidad funcional, en aplicación del principio de dignidad humana (art. 1 C.P.) y el enfoque de protección reforzada para servidores públicos sometidos a hostigamiento político (Sentencia T-062 de 2022).2 1.3.

Hechos3 La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: El accionante relató que fue elegido como alcalde del municipio de Piendamó - Tunía (Cauca) para el periodo constitucional 2024-2027 y que ha ejercido su cargo conforme con los principios de legalidad, transparencia y eficiencia administrativa. 2 Trascripción literal del original con posibles errores. 3 Cabe aclarar que algunos de los hechos fueros extraídos del expediente, pues en el escrito de la tutela no se expusieron a pesar de que son relevantes para lograr una mayor comprensión de la decisión que se adoptará. Demandante: John Freiman Urbano Urrutia Demandados: Registraduría Nacional del Estado Civil - Delegación Departamental del Cauca y otros Radicado: 19001-23-33-000-2025-00204-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Explicó que el Plan de Desarrollo Territorial se aprobó mediante el Acuerdo 007 del 5 de junio de 2024 por el concejo municipal, lo que permitió la ejecución de proyectos estratégicos y la continuidad de programas de la administración anterior, mientras se construía uno nuevo.

Afirmó que el 23 de enero de 2025 la señora Carmenza Hernández Velasco promovió ante la Registraduría Nacional del Estado Civil el mecanismo de participación ciudadana de la revocatoria de su mandato, iniciativa que se denominó «revocatoria de un mal gobierno». En consecuencia, la Registraduría Municipal de Piendamó (Cauca) expidió la Resolución 01 del 31 de enero de 2025, en la cual se declaró que la solicitud cumplía con los requisitos establecidos en la Ley 1757 de 20154 y se reconoció a la señora Carmenza Hernández Velasco como su vocera.

Indicó que el 18 de febrero de 2025 el Consejo Nacional Electoral realizó la audiencia pública para escuchar a las partes interesadas. Luego, el 25 de febrero del mismo año la registradora Municipal del Estado Civil (E) entregó al comité promotor los formularios para la recolección de apoyos y concedió seis meses para recaudar las firmas, es decir, hasta el 25 de agosto de 2025.

Señaló que el 20 de agosto de 2025 fueron entregados los formularios diligenciados por la vocera y el 3 de octubre siguiente la Registraduría Nacional del Estado Civil notificó el Informe Técnico de Verificación de Firmas elaborado por sus peritos, en el cual se constató que de las 3.075 firmas entregadas solo 1.606 resultaron válidas.5 Hizo referencia a que se enteró por redes sociales que la Registraduría Nacional del Estado Civil concedió una prórroga para la recolección de firmas por un mes más, sin que se acreditada alguna situación que justificara tal actuación. 1.4.

Sustento de la petición El señor Urbano Urrutia consideró que las autoridades accionadas transgredieron sus derechos fundamentales invocados, por cuanto la Registraduría Nacional del Estado Civil aceptó que se promoviera la revocatoria de su candidatura cuando habían transcurrido tan solo siete meses desde la aprobación del Plan de Desarrollo Territorial.

En ese sentido, argumentó que el aludido mecanismo adolece de graves vicios procedimentales y carece de fundamento legal, pues en realidad constituye una persecución política teniendo en cuenta que la solicitud se radicó con tiempo insuficiente para evaluar el cumplimiento del programa de gobierno. Por otro lado, el accionante controvirtió la prórroga que se concedió para la recolección de firmas, pues no obecedió a la ocurrencia de una circunstancia de 4 «Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática». 5 Esto, debido a que el resto presentaba varias inconsistencias como «datos ilegibles, duplicación de registros, cédulas no inscritas en el censo electoral, huellas dactilares no coincidentes, firmas de fallecidos».

Actuaciones procesales en primera instancia Mediante auto de 20 de noviembre de 2025, el Tribunal Administrativo del Cauca admitió la acción constitucional, ordenó notificar a la parte actora y como demandados a la Registraduría Nacional del Estado Civil, a la Delegación Departamental de la Registraduría Nacional del Estado Civil del Cauca, a la Registraduría Municipal del Estado Civil de Piendamó - Tunía y al Consejo Nacional Electoral.

Además, negó el decreto de la medida cautelar solicitada por el accionante.6 Luego, con proveído de 26 de noviembre de 2025 se vinculó a la señora Carmenza Hernández Velasco, en atención al posible interés que le asiste en las resultas del presente asunto, dado que es la vocera del grupo de ciudadanos y la promotora de la revocatoria del mandato objeto de debate en la tutela.

Realizadas las respectivas comunicaciones, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1. John Freiman Urbano Urrutia En el memorial remitido por el actor se aportaron varias certificaciones expedidas por diferentes secretarías de la Alcaldía de Piendamó (Cauca) y de instituciones educativas del municipio, en las que se informaron las gestiones adelantadas por este funcionario, con las cuales destacó que se originó un perjuicio inminente y grave con la prórroga del plazo para la recolección de firmas otorgado al comité promotor del mecanismo de participación ciudadana. 1.5.2.

Consejo Nacional Electoral Se pronunció por intermedio de la Oficina Jurídica y de Defensa Judicial de la entidad, la cual solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no tiene responsabilidad en las actuaciones cuestionadas por el accionante y sus pretensiones no guardan relación con sus competencias.

Agregó que la solicitud de amparo es improcedente por no cumplir el requisito de subsidiariedad, debido a que el señor Urbano Urrutia puede agotar otro mecanismo idóneo para controvertir los actos administrativos relacionados con la revocatoria del mandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como lo es el «señalado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011». 1.5.3.

Registraduría Nacional del Estado Civil El jefe de la Oficina Jurídica de la organización electoral hizo un recuento de las 6 Al respecto, se indicó: «La medida solicitada no se encuentra justificada por el actor; puesto que la misma no está soportada de forma alguna en los fundamentos fácticos de la acción, mientras no fue expuesto ningún hecho que evidencie la urgencia que ponga en riesgo inminente los derechos del accionante, mientras ello tampoco se deduce de lo expuesto con el escrito de tutela».

De este modo, precisó que el 3 de octubre de 2025 se expidió el informe técnico de verificación de firmas, contra el que la vocera de la iniciativa manifestó su inconformidad, la cual fue atendida en la comunicación de 20 de octubre de 2025, fecha en la que se emitió el informe definitivo de verificación de firmas notificado a todas las partes.

Explicó que el 24 de octubre de 2025 el comité promotor de la iniciativa solicitó la prórroga para la recaudación de las firmas. Así que el 30 de octubre del mismo año el registrador municipal de Piendamó (Cauca) suscribió el acta de entrega del formulario de recolección de apoyos con la promotora de la iniciativa. Destacó que la anterior decisión tuvo respaldo en el artículo 15 de la Ley 1757 de 2015, el cual prevé la posibilidad de ampliar el término concedido para la entrega de los apoyos por el tiempo restante del plazo inicial más un mes adicional cuando no se alcanzó el número mínimo de firmas válidas, situación que justamente ocurrió en el trámite controvertido por el actor.

Esto, porque la Registraduría Municipal de Piendamó (Cauca) efectuó la entrega del formulario de recolección de apoyos al comité promotor de la revocatoria del mandato el 25 de febrero de 2025, fecha a partir de la cual comenzó el término de los seis meses contemplado en el artículo 10 de la Ley 1757 de 2015, el cual culminaba el «24» de agosto de 2025.

Entonces, como el 20 de agosto de 2025 se realizó la entrega de las firmas recolectadas, se concedió la prórroga por los 4 días que faltaban para el vencimiento del tiempo inicial y un mes más, es decir, hasta el 4 de diciembre de 2025, fecha en la que se tenían que presentar los formularios debidamente diligenciados ante la Registraduría Nacional del Estado Civil para su respectiva verificación. Igualmente, aclaró que la entidad notificó al accionante las actuaciones previstas en la reglamentación, como lo son, la inscripción del comité promotor y los informes técnicos de verificación de firmas, sin que la ley contemple que se debe emitir una comunicación personal al alcalde cuando se accede a una prórroga para la recolección de apoyos ciudadanos. Para finalizar, puntualizó que esa autoridad no tiene atribuciones para evaluar las razones o la insatisfacción alegada por los promotores del mecanismo de revocatoria del mantado, pues su función se limita a verificar el cumplimiento de los requisitos formales y garantizar las etapas del procedimiento sin emitir juicios de valor. 1.5.4.

Los demás vinculados, pese a que fueron debidamente notificados, no se pronunciaron respecto a los hechos objeto de la acción de tutela. Demandante: John Freiman Urbano Urrutia Demandados: Registraduría Nacional del Estado Civil - Delegación Departamental del Cauca y otros Radicado: 19001-23-33-000-2025-00204-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 1.6.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Cauca, en sentencia de 2 de diciembre de 2025, negó las pretensiones formuladas por el actor tras analizar de fondo la controversia propuesta en la tutela pues consideró que, aunque el actor cuenta con el medio de control de nulidad electoral para ventilar sus reparos, en este caso procedía la acción constitucional de manera exepcional.7 De este modo, evidenció que no le asistía razón al demandante al cuestionar la procedencia del mecanismo de participación, pues no está expresamente regulado en la referida norma que dicho término deba contabilizarse a partir de la aprobación del plan de desarrollo del municipio, como lo sugirió en el escrito de tutela.

Igualmente, el a quo advirtió que el trámite de la iniciativa popular tiene previstas dos formas para prorrogar el plazo otorgado para la recolección de apoyos ciudadanos, de un lado, en casos de fuerza mayor o caso fortuito y, por el otro, cuando no ha vencido el plazo inicial, por el tiempo faltante y un mes más. Así, concluyó que no tenía vocación de prosperidad el reproche planteado por el accionante, en atención a que la prórroga que fue concedida el 30 de octubre de 2025 para la recolección de firmas obedeció a que el comité promotor hizo entrega de los formularios días antes del vencimiento del plazo otorgado y una vez se rindió el informe técnico se estableció que no se cumplía con el mínimo requerido para promover la iniciativa.

Por último, se explicó que la Ley 1757 de 2015 no tiene previsto que la concesión de la prórroga deba ser comunicada de forma personal al alcalde, sino tan solo que se realice una publicación en la página web de la entidad y, de todos modos, el mandatario afirmó que se enteró por redes sociales, aunado a que no procedía algún recurso en contra de tal decisión para que se pudiera inferir la presunta vulneración de su derecho de defensa. 1.7.

Impugnación Mediante escrito recibido el 9 de diciembre de 20258 el señor Urbano Urrutia impugnó el fallo de primera instancia, con respaldo en que el a quo «yerra al declarar la improcedencia por subsidiariedad, pues no realiza un análisis de eficacia material de la acción ordinaria, lo cual es obligatorio en presencia de un perjuicio irremediable inminente». 7 Sobre este punto, el a quo señaló: «( ) se tiene que el mecanismo de defensa principal para atacar la legalidad de los actos administrativos de trámite en el proceso de revocatoria del mandato es el medio de control de nulidad electoral, que debe formularse contra el acto que declara los resultados de las votaciones y en esa demanda, es posible alegar las irregularidades de los actos administrativos que dieron impulso al procedimiento.

Pese a ello, es necesario verificar que dicho medio de defensa resulta idóneo y eficaz para la salvaguarda de los derechos invocados, puesto que esta acción es procedente de forma excepcional para cuestionar la validez de los actos de trámite, siempre que: (i) que la actuación administrativa de la cual hace parte el acto no haya concluido, pero que el acto acusado defina una situación especial y sustancial;

(ii) que se proyecte en la decisión final; y (iii) que ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho constitucional fundamental». 8 Impugnación que fue presentada dentro del término establecido en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, teniendo en cuenta que el fallo de primera instancia se notificó el 2 de diciembre de 2025.

Demandante: John Freiman Urbano Urrutia Demandados: Registraduría Nacional del Estado Civil - Delegación Departamental del Cauca y otros Radicado: 19001-23-33-000-2025-00204-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 El actor señaló que la acción de nulidad es un proceso que puede tardar mucho tiempo en resolverse, por lo que no le brindaba una solución y «si debe esperar el agotamiento de la vía administrativa (CNE) y luego el trámite de la nulidad ante el Consejo de Estado, el proceso de revocatoria, legalmente fracasado, se prolongará por meses, consumando el daño».

A su vez, el recurrente cuestionó que el juez de primera instancia no tuvo en cuenta las pruebas que allegó al plenario para demostrar la existencia de un perjuicio irremediable, dado que ha sufrido persecución política y el hecho de que se continúe con el trámite de la revocatoria de su mandato origina una ruptura en el orden público.

Igualmente, afirmó que se omitió analizar que el mecanismo de participación no se promovió por alguna causal válida, sino por simples inconformidades políticas y que, aunque la registraduría no tenga reglado un procedimiento interno de notificación o que la ley no lo mencione expresamente, el deber de notificar actos que afectan derechos fundamentales se debe garantizar, según lo previsto, entre otros, en el arículo 29 de la Constitución. Con respaldo de lo anterior, el actor solicitó revocar el fallo impugnado y que «se DECLARE la NULIDAD del acta mediante la cual se prorrogó el término de recolección de apoyos para el proceso de revocatoria de mandato del señor Alcalde Municipal de Piendamó - Tunía», así como que se ordene a las autoridades accionadas archivar la iniciativa de revocatoria del mandato.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sección es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Cauca, el 2 de diciembre de 2025, según lo previsto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, este último modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. 2.2.

Cuestión previa La Sala observa que el Consejo Nacional Electoral solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, sin que ello hubiese sido resuelto por el a quo, razón por la que resulta necesario pronunciarse al respecto en esta instancia. Sin embargo, esta petición será denegada teniendo en cuenta que la acción constitucional también se dirigió en contra de dicha entidad, así más allá de la responsabilidad o no que le asista en este caso, es importante que pudiera ejercer su derecho de defensa y exponer los argumentos que considerara pertinente.

Sumado a que la autoridad electoral intervino en el trámite de la revocatoria del mandato adelantado en contra del alcalde de Piendamó - Tunía (Cauca), el señor Demandante: John Freiman Urbano Urrutia Demandados: Registraduría Nacional del Estado Civil - Delegación Departamental del Cauca y otros Radicado: 19001-23-33-000-2025-00204-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Urbano Urrutia, en la audiencia pública que se llevó a cabo el 18 de febrero de 2025, por lo que tiene un interés legítimo en las resultas del presente asunto. 2.3.

Problema jurídico Corresponde a la Sala verificar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido en primera instancia, para lo cual se debe analizar si la acción de tutela cumple el requisito de subsidiariedad y procede como mecanismo transitorio para controvertir actos administrativos expedidos dentro del trámite de revocatoria del mandato.

De superarse lo anterior, deberá estudiar si se vulneraron los derechos fundamentales invocados por el señor Urbano Urrutia, con ocasión a que se aceptó la procedencia del referido mecanismo de participación ciudadana y se concedió una prórroga a los promotores de la iniciativa para la recolección de firmas. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) generalidades de la acción de tutela; ii) naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y su excepcionalísima procedencia contra actos administrativos; y iii) caso concreto. 2.4.

Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución establece el precepto constitucional, según el cual, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos que indica el Decreto Ley 2591 de 1991.

Este instrumento de defensa se caracteriza por tener un trámite preferente, ser residual y subsidiario, lo que permite advertir que el ejercicio de esta acción no es absoluto, sino que está limitado por las causales de improcedencia contenidas en el artículo 6º ibidem., entre otros motivos, la relativa a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para garantizar la protección del derecho que se alega amenazado o vulnerado. 2.5.

Naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y su excepcionalísima procedencia contra actos administrativos En el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución se estableció el requisito de la subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la tutela y determinó que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991.9 9 «ARTICULO 6º.

CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante».

Demandante: John Freiman Urbano Urrutia Demandados: Registraduría Nacional del Estado Civil - Delegación Departamental del Cauca y otros Radicado: 19001-23-33-000-2025-00204-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 La jurisprudencia estableció que, en razón del principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos relacionados con los derechos fundamentales deben ser resueltos, en principio, por las vías ordinarias jurisdiccionales y administrativas, de manera que únicamente ante la inexistencia de dichas alternativas o cuando estas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a esta acción constitucional.

De modo que el carácter subsidiario de la tutela impone al interesado la obligación de acudir a los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales, de los cuales debe hacer uso con diligencia, pues la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales deviene en la improcedencia de este mecanismo.

En lo que concierne a los actos administrativos que se controvierten mediante la solicitud de tutela, el Decreto 2591 de 1991 prevé: Artículo 6o. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. (…) 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto. (Negrilla fuera del texto original) Al respecto, la Corte Constitucional precisó en la sentencia C-132 de 2018 lo siguiente: La jurisprudencia constitucional ha establecido que cuando se trata de objetar o controvertir actos administrativos, en principio se debe acudir a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la acción de tutela, salvo que el juez determine que tales mecanismos no proporcionan una eficaz y pronta protección a los derechos que se pretenden salvaguardar o se esté ante la posibilidad que se configure un perjuicio irremediable, pero en todo caso las acciones judiciales contencioso administrativas no pueden haber caducado al momento de interponerse la acción de tutela.

Igualmente, dicha alta Corte explicó que la acción de tutela procederá contra actos de contenido general, impersonal y abstracto solo excepcionalmente y como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales, siempre que se trate de evitar la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable y sea posible determinar que aquellos afectan directamente un derecho fundamental de una persona determinada o determinable. 2.6.

Caso concreto El señor Urbano Urrutia solicitó que se ordene la terminación del proceso de revocatoria iniciado en su contra, en calidad de alcalde del municipio de Piendamó - Tunía (Cauca) para el periodo 2024-2027, debido a que las autoridades accionadas permitieron que se adelante tal iniciativa cuando solo transcurrieron siete meses desde que se aprobó el Plan de Desarrollo Territorial, así que el mecanismo de participación más allá de tener un fundamento válido, constituye una persecución política.

Esto, con respaldo en que tal actuación no se justificó en la ocurrencia de una circunstancia de fuerza mayor o caso fortuito, aunado a que no se le notificó en debidamente, ya que tuvo conocimiento de lo dispuesto por redes sociales. En primera instancia, el Tribunal Administrativo del Cauca negó el amparo solicitado por el accionante, al concluir que: i) la solicitud de revocatoria del mandato fue presentada dentro del término previsto en el artículo 6º de la Ley 1757 de 201510; ii) el plazo otorgado para la recolección de apoyos podía ser prorrogado cuando los formularios se radicaran antes de su vencimiento y no se hubieran obtenido las firmas requeridas; y iii) la normativa aplicable al mecanismo de participación no exige que la ampliación de dicho término sea notificada de manera personal al actor.

En desacuerdo con la anterior decisión, el tutelante la impugnó con respaldo en que el a quo erró «al declarar la improcedencia por subsidiariedad, pues no realiz[ó] un análisis de eficacia material de la acción ordinaria, lo cual es obligatorio en presencia de un perjuicio irremediable inminente», con ocasión a que ha sufrido persecución política y se podría originar una ruptura en el orden público al continuarse con el trámite de la revocatoria de su mandato.

En el presente caso, lo primero que resulta importante aclarar es que en el escrito de tutela el actor no identificó de manera expresa los actos administrativos a los que les atribuye la presunta vulneración de sus derechos fundamentales y en la impugnación hizo alusión de forma genérica a un «acta». No obstante, a partir del análisis conjunto de los hechos expuestos por las partes y del material probatorio obrante en el expediente, la Sala infiere que las decisiones cuestionadas corresponden a la Resolución 01 del 31 de enero de 2025 y al Acta del 30 de octubre del mismo año, ambas suscritas por la Registraduría Municipal de Piendamó (Cauca).

La razón de ello obedece, por un lado, a que la autoridad municipal declaró que la solicitud de revocatoria del mandato cumplía con los requisitos previstos en la Ley 1757 de 2015 mediante la Resolución 01 del 31 de enero de 2025 y, por el otro, a que en el Acta de 30 de octubre de 2025 el registrador procedió, por segunda vez, a entregar a la promotora el formulario destinado a la recolección de apoyos ciudadanos, dentro del trámite propio del mecanismo de participación. Ahora bien, para tener una mejor comprensión del asunto en estudio es oportuno traer a colación que la revocatoria del mandato se divide en las siguientes fases: [L]a primera etapa, relativa a las gestiones ciudadanas para conseguir el apoyo suficiente y presentar la petición de consulta popular de revocatoria a la Registraduría General del Estado Civil.

La segunda etapa, concerniente a la verificación que hace la Registraduría del proceso ciudadano, y a la planificación de los comicios, de reunirse los requisitos establecidos para ello. La tercera etapa, que comprende la consulta popular para decidir si se revoca el mandato del [a]lcalde o [g]obernador. 10 «Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática».

Demandante: John Freiman Urbano Urrutia Demandados: Registraduría Nacional del Estado Civil - Delegación Departamental del Cauca y otros Radicado: 19001-23-33-000-2025-00204-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Finalmente, la cuarta etapa, relativa a la elección de un reemplazo, en caso de que la ciudadanía vote para revocar al [a]lcalde o [g]obernador.11 Igualmente, la Sala encuentra que la Corte Constitucional12 es del criterio, según el cual, las actuaciones anteriores al acto que declara los resultados de la votación en un proceso de revocatoria del mandato constituyen actos de trámite.

En consecuencia, las decisiones cuestionadas por el actor tienen dicha naturaleza, pues se limitan a impulsar el procedimiento previsto en la Ley 1757 de 2015 para que la Registraduría Nacional del Estado Civil pueda certificar el cumplimiento de los requisitos de la iniciativa y, posteriormente, convoque a la correspondiente jornada electoral.

En lo que concierne a los actos administrativos que se controvierten mediante la solicitud de tutela, la alta Corte puntualizó que es necesario distinguir entre aquellos que son: i) definitivos, esto es, que «decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación de trámite»13 y los de ii) trámite, que comprenden los preparatorios, de ejecución y todos aquellos de impulso procesal y tienen la particularidad de que «no crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta sino que están encaminados a contribuir con su realización».14 Así, estableció que por regla general la acción de tutela no es procedente para cuestionar actos administrativos de trámite, toda vez que se limitan a darle impulso procesal y solamente lo será, de manera excepcional, cuando se acredita: «(i) que la actuación administrativa de la cual hace parte el acto de trámite no haya concluido, (ii) que el acto defina una situación especial y sustancial que se proyecte en la decisión final y (iii) que el acto ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho constitucional fundamental».15 De lo expuesto, esta Sección encuentra que la presente solicitud constitucional es improcedente por no cumplir el requisito de subsidiariedad.

Ello obedece a que el señor Urbano Urrutia dispone de otros mecanismos de defensa judicial idóneos y eficaces para controvertir la legalidad de los actos de trámite proferidos dentro del procedimiento de revocatoria del mandato, una vez culminado y dependiendo de la decisión definitiva que se profiera, mediante el ejercicio de los medios de control de nulidad o de nulidad electoral contemplados en los artículos 13716 y 13917 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).

En otras palabras, el acto administrativo susceptible de control jurisdiccional será aquel que ponga fin al mecanismo de participación ciudadana, pues contra tal decisión el accionante podrá formular todas las presuntas irregularidades ocurridas durante el desarrollo del procedimiento, entre ellas, la eventual omisión en la verificación de los requisitos de la solicitud de revocatoria, la concesión injustificada 11 Corte Constiticional, sentencia SU-077 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 12 Ibídem. 13 Corte Constitucional, sentencia T-084 de 2023, Sala Quinta de Revisión. 14 Ibídem. 15 Ibídem. 16 «Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general». 17 «( ) Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales ( )».

No obstante, bajo los lineamientos jurisprudenciales señalados anteriormente, se verificará si en el presente asunto se cumplen los presupuestos necesarios para que la solicitud de tutela proceda de manera excepcional: i) La actuación administrativa de la cual hacen parte los actos cuestionados (Resolución 01 del 31 de enero de 2025 y el Acta de 30 de octubre de 2025) no ha concluido, teniendo en cuenta que al consultar la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil se encontró que el 18 de enero de 2026 la Dirección del Censo Electoral emitió el informe técnico del proceso de verificación de firmas18, cuyo resumen es el siguiente: Según lo previsto en los numerales 11 y 12 del artículo 3º de la Resolución 6245 de 2015 del Consejo Nacional Electoral19, el anterior informe se envía a la dirección de correo electrónico proporcionada por los promotores del mecanismo de participación y el mismo día se publica en la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil, con el propósito que dentro de los cinco días hábiles siguientes se presenten las objeciones correspondientes.

En el evento de no presentarse alguna contradicción en contra del escrito técnico se ententerá que es el definitivo y, por el contrario, si se radica algún escrito la 18 https://www.registraduria.gov.co/Informes-tecnicos-197.html 19 «Por la cual se señala el procedimiento de verificación de la autenticidad de los apoyos ciudadanos a una propuesta de mecanismos de participación ciudadana».

Una vez se profiera el informe técnico definitivo de verificación de firmas y se allegue la constancia expedida por el Fondo de Financiación Política del Consejo Nacional Electoral sobre los estados contables de la campaña para la recolección de apoyos, la Registraduría Nacional del Estado Civil deberá emitir el acto administrativo que certifica el cumplimiento de los requisitos exigidos para continuar con el trámite.

Sobre este punto, en el informe rendido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, se explicó: En tal orden, para que el registrador del estado civil proceda a la expedición del acto administrativo que certifica el cumplimiento o no de los requisitos constitucionales y legales de un mecanismo de participación ciudadana como la revocatoria del mandato, deben tenerse en cuenta dos condiciones previas, que son: 1.- El informe técnico definitivo de verificación de firmas o apoyos proferido por el director de Censo Electoral de la RNEC, que evidencia el número total de respaldos consignados y el número de apoyos válidos y nulos. 2.- La certificación expedida por el Fondo de Financiación Política del CNE, en la que se haga constar que la campaña no excedió los topes individuales y generales de financiamiento permitidos por el CNE.

( ) La resolución del registrador del estado civil que certifica el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales de la iniciativa de revocatoria del mandato de un alcalde municipal o distrital deberá ser notificada al gobernador, para que expida el decreto de convocatoria a la votación del mecanismo de participación ciudadana, en los términos establecidos en los artículos 33 y 43 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015.

Una vez fijada la fecha de la votación, la RNEC expedirá el calendario electoral y adelantará la logística para la realización del mecanismo de participación ciudadana. En este contexto, la Sala observa que el procedimiento de revocatoria del mandato promovido en contra del señor Urbano Urrutia, en su condición de alcalde del municipio de Piendamó-Tunía (Cauca), aún no ha finalizado.

Esto, debido a que se encuentran pendientes actuaciones necesarias para que la Registraduría Nacional del Estado Civil emita la certificación que dé cuenta del cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales de la revocatoria del mandato. ii) Los actos cuestionados por el accionante constituyen decisiones que han incidido en el desarrollo del trámite del mecanismo de participación ciudadana.

En particular, porque mediante la Resolución 01 del 31 de enero de 2025, la autoridad registral reconoció la validez formal de la iniciativa popular promovida en contra del señor Urbano Urrutia y a través del Acta del 30 de octubre de 2025, el registrador municipal otorgó al comité promotor una prórroga para la recolección de firmas. Así que estas determinaciones han permitido la continuación secuencial del procedimiento en sus fases preliminares y de acreditarse posteriormente que el comité promotor allegó el número de apoyos equivalente, por lo menos al treinta por ciento (30%) de los votos obtenidos por el servidor elegido –según lo previsto en la Ley 1757 de 2015–, avanzará a la etapa siguiente, consistente en la eventual convocatoria a los ciudadanos habilitados para decidir sobre la solicitud de revocatoria del mandato.

Demandante: John Freiman Urbano Urrutia Demandados: Registraduría Nacional del Estado Civil - Delegación Departamental del Cauca y otros Radicado: 19001-23-33-000-2025-00204-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 iii) En cuanto a la existencia de un perjuicio irremediable es oportuno indicar que la Corte Constitucional lo definió como «el riesgo de consumación de un daño o afectación cierta, negativa, jurídica o fáctica, a los derechos fundamentales, que debe ser invocada por el juez constitucional, dada la alta probabilidad de su ocurrencia»20 y, en ese sentido, señaló lo siguiente para determinar su existencia: (i) [E]l perjuicio debe ser inminente, es decir, no basta con que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño;

(ii) el perjuicio que se cause sea grave, lo que implicaría, en consecuencia, un daño de gran intensidad sobre la persona afectada; (iii) las medidas que se requieran para evitar la configuración sean urgentes; y (iv) la acción es impostergable, es decir, en caso de aplazarse la misma sea ineficaz por inoportuna.21 En el asunto que ocupa a la Sala, no se evidencia la necesidad de prevenir algún daño que amerite flexibilizar el requisito de la subsidiariedad, pues no se puede deducir la existencia de un perjuicio real y actual que se le originara al accionante, toda vez que no se ha proferido una decisión definitiva respecto al cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales exigidos para que se continúe con la revocatoria del mandato.

Incluso, no se tiene certeza de cuál será el informe técnico definitivo de verificación de firmas y, en el evento de ser aquel expedido por la Dirección del Censo Electoral el 18 de enero de 2026, por no ser objeto de contradicción o ser confirmada la información allí registrada, se advierte que los apoyos mínimos válidos requeridos debían ser «2.001» y solo obtuvieron tal condición «1.906», lo que definirá la continuidad del procedimiento.

Vale la pena señalar que el accionante tiene la posibilidad de controvertir el informe técnico definitivo de verificación de firmas en el caso hipotético de que se arribe a una conclusión que no le sea favorable a sus intereses y podrá ventilar todos los cuestionamientos que justamente planteó en la acción de tutela. Por otra parte, esta Sección no advierte, prima facie, que las autoridades accionadas, particularmente las Registradurías Nacional del Estado Civil y Municipal de Piendamó (Cauca), hayan incurrido en alguna actuación desproporcionada y arbitraria que atentara contra los derechos fundamentales del demandante, de tal manera que se advierta la necesidad de intervenir como juez constitucional en este asunto.

Aun cuando el señor Urbano Urrutia puso de presente que el trámite de la revocatoria de su mandato afectó su buen nombre y salud mental, en la medida en que, según manifestó, la iniciativa popular obedecería a una persecución política en su contra, del acervo probatorio obrante en el expediente no es posible establecer un nexo causal entre tales afectaciones y la mera activación del mecanismo de participación ciudadana, es decir, que permita concluir que los presuntos impactos alegados fueron originados directamente por la presentación de la solicitud de revocatoria. 20 Corte Constitucional, sentencia T-190 de 2020, postura reiterada en la sentencia T-003 de 2022, la cual se trae a colación como un criterio auxiliar de interpretación. 21 Corte Constitucional, sentencias SU-508 de 2020, T-190 de 2020 y T-235 de 2018.

Demandante: John Freiman Urbano Urrutia Demandados: Registraduría Nacional del Estado Civil - Delegación Departamental del Cauca y otros Radicado: 19001-23-33-000-2025-00204-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Por último, cabe anotar que en el esrito de impugnación el actor partió del supuesto errado de considerar que el a quo declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el presupuesto de la subsidiariedad, pues en realidad en el fallo de primera instancia se superó dicho presupuesto de forma excepcional y abordó de fondo el estudio del caso particular y, por esto, fue que se resolvió negar el amparo solicitado.

En este orden de ideas, la Sala revocará la sentencia de 2 de diciembre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca para, en su lugar, declarar la improcedencia de la solicitud de tutela por los motivos descritos anteriormente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Denegar la solicitud de desvinculación propuesta por el Consejo Nacional Electoral.

SEGUNDO: Revocar la sentencia de 2 de diciembre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que negó la acción de tutela presentada por el señor John Freiman Urbano Urrutia y, en su lugar, declarar improcedente.

TERCERO: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Salva voto «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»