CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03475-01 Actor: RAMÓN HERNANDO OTÁLVARO RODRÍGUEZ Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA – FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA –Para obtener el disfrute de las vacaciones individuales junto con el certificado de disponibilidad presupuestal para autorizar el reemplazo / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO – Por sustracción de materia porque el actor ya disfrutó de sus vacaciones.
La Sala resuelve la impugnación interpuesta por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial -Nivel Central- contra la sentencia proferida el 28 de julio de 20221 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual se accedió al amparo solicitado. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda Por escrito presentado el 14 de junio de 2022, el señor Ramón Hernando Otálvaro Rodríguez, actuando en nombre propio, instauró demanda de tutela contra el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Valle del Cauca, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo y al descanso remunerado.
El tutelante elevó las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal con posibles errores incluidos): 1 El proceso ingresó al Despacho para decisión de segunda instancia el 29 de agosto de 2022. Radicación: 11001-03-15-000-2022-03475-01 Actor: Ramón Hernando Otálvaro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros Referencia: Sentencia de segunda instancia 2 “[…] Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, respetuosamente solicito al señor Juez TUTELAR a mi favor los derechos constitucionales fundamentales invocados ORDENÁNDOLE a las autoridades accionadas que: Dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes, a la notificación del respectivo fallo, expida el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal para garantizar el nombramiento del remplazo en el cargo que desempeñó como ESCRIBIENTE MUNICIPAL GRADO NOMINADO, durante el periodo de vacaciones, en el turno concedido, desde el 05 de julio de 2022 al 26 de julio de 2022 incluidos […].” 2.
Hechos 2.1. El señor Ramón Hernando Otálvaro Rodríguez se desempeña como “escribiente municipal grado nominado” en el Centro de Servicios Judiciales del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes de Palmira, Valle del Cauca. 2.2. Mediante Resolución N.º 06 de 11 de mayo de 2022, el titular del Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Palmira, en su calidad de Juez Coordinador del Centro de Servicios mencionado, le concedió el turno de vacaciones al que tiene derecho el actor, en el período comprendido entre el 5 de julio al 26 de julio de 2022, el cual estaba condicionado a que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Valle del Cauca, expidieran el certificado de disponibilidad presupuestal para nombrar su remplazo. 2.3.
El actor presentó una solicitud a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Valle del Cauca, en la que solicitó que se asignara el presupuesto para que se nombrara la persona que lo reemplazaría durante las vacaciones que le concedieron; no obstante, por medio de Oficio DESAJCLO22- 1658 de 9 de junio de 2011, la entidad negó el requerimiento con fundamento en la circular PSACC11-44 del 2 de noviembre de 2011. 3.
La admisión y el trámite de la demanda de tutela 3.1. Mediante providencia de 1° de julio de 2022, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y se vinculó al Juez Segundo Promiscuo de Familia del Circuito Judicial de Palmira -coordinador del centro de servicios judiciales- como tercero con interés. Radicación: 11001-03-15-000-2022-03475-01 Actor: Ramón Hernando Otálvaro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros Referencia: Sentencia de segunda instancia 3 3.2.
El Consejo Superior de la Judicatura manifestó que no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante y solicitó que se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva. 3.3. La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Valle del Cauca mencionó que no es una decisión caprichosa de la administración el no disponer recursos para el reemplazo del descanso de los empleados, sino que obedece al cumplimiento de la circular PSAC 11-44 del 23 de noviembre de 2011.
Indicó, además, que el disfrute de las vacaciones es una obligación que le compete al titular del despacho al que pertenezca el empleado y por ningún motivo debe supeditarse a que exista un presupuesto para el reemplazo, so pena de vulnerar inequívocamente dicho derecho. Expresó que la carga laboral en la Rama Judicial no es nada nuevo y que ello no debe ser excusa para que se desconozca la circular citada en líneas anteriores; adicionalmente, dijo que no puede pasar por alto el principio de legalidad que debe primar en las actuaciones de los servidores públicos. 4.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 28 de julio de 2022, la Sección Quinta del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales de la parte actora, oportunidad en la que le ordenó (trascripción literal):
PRIMERO: ORDENAR a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Valle del Cauca, que, en un plazo de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, si aún no lo hubiere hecho, solicite a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (Unidad de Planeación o a la dependencia que corresponda), la provisión de los recursos necesarios para que el titular del Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Palmira adopte las medidas que se requieren para conceder las vacaciones del señor Ramón Hernando Otálvaro Rodríguez.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial dispondrá de cinco (5) días hábiles, contados a partir de la solicitud que realice el director seccional, para proveer los mencionados recursos. Una vez el Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial otorgue los recursos solicitados por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Valle del Cauca, esta última Radicación: 11001-03-15-000-2022-03475-01 Actor: Ramón Hernando Otálvaro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros Referencia: Sentencia de segunda instancia 4 entidad le deberá comunicar al titular del Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Palmira, quien a su vez deberá, en un término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de dicha comunicación, pronunciarse sobre la concesión del disfrute de las vacaciones para el señor Ramón Hernando Otálvaro Rodríguez.
Como fundamento de su decisión, señaló que, si bien la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura profirió una circular en la que dio unas directrices a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, atinentes a la programación de vacaciones de los funcionarios judiciales y la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para garantizar los reemplazos, la omisión de establecer un procedimiento para el efecto no puede servir de fundamento para desconocer el derecho al descanso. 5.- La impugnación La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial -Nivel Central- impugnó la anterior decisión, tras considerar que, de conformidad con la Ley 270 de 1996, no puede dar respuesta a una petición del disfrute de vacaciones y que el trámite le corresponde a la Dirección Seccional de Administración Judicial.
Manifestó que la Circular PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011, es clara en el sentido de reglar unas situaciones relacionadas con el disfrute y expedición de recursos para el nombramiento de remplazos, pero solo para aquellas personas que ostentan la condición de funcionarios y no para los empleados, esta última situación también es reglamentada por la Circular 89 de 2005 del Consejo Superior de la Judicatura, que determina la imposibilidad de disponer recursos de la Rama Judicial para la concesión de vacaciones de sus empleados en el régimen de vacaciones colectivas o Individuales, debiéndose, en cualquier caso, una redistribución temporal de funciones entre los empleados de los despachos judiciales durante el período que dure las vacaciones del empleado a quien se le haya concedido.
Por consiguiente, afirmó que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no puede apropiar recursos, es decir, expedir CDP para la concesión de las vacaciones de la parte accionante, toda vez que no se ajusta a las condiciones y reglamentación expedida por el Consejo Superior de la Judicatura. Radicación: 11001-03-15-000-2022-03475-01 Actor: Ramón Hernando Otálvaro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros Referencia: Sentencia de segunda instancia 5 Además, afirmó que la entidad carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no tiene la condición de nominador del accionante, ni de ente pagador, para conceder o negarle las vacaciones solicitadas.
II.- C O N S I D E R A C I O N E S De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al cual puede acudir toda persona para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos que señale la ley.
El señor Ramón Hernando Otálvaro Rodríguez promovió la demanda de tutela de la referencia con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo y al descanso remunerado; como consecuencia, pidió que se ordenara a las entidades accionadas conceder las vacaciones solicitando que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial proceda a expedir el respectivo certificado de disponibilidad para ello y se nombre a una persona en dicho cargo.
Mediante fallo de primera instancia, la Sección Quinta del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales de la parte actora, por lo que el despacho ponente se comunicó con el señor Ramón Hernando Otálvaro Rodríguez2, quien informó que, con ocasión a la orden de tutela, disfrutó de sus vacaciones en julio del presente año. Conviene precisar que, frente a estos casos, esta Subsección3, de manera mayoritaria, ha considerado lo siguiente4: 10.- Ante la negativa de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Seccional del Valle del Cauca de tramitar el correspondiente CDP que 2 Al número de teléfono suministrado en la demanda de tutela. 3 Al respecto, se aclara que la Magistrada María Adriana Marín no comparte la posición mayoritaria de la Sala en este aspecto. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, C.P.: José Roberto Sáchica Méndez, sentencia de 4 de junio de 2021, radicación número: 11001031500020210163300, reiterada en sentencia del 30 de julio de 2021, radicado 202104335- 00, en sentencia del 11 de octubre de 2021, expediente 2021-04202-01, entre muchas otras decisiones.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03475-01 Actor: Ramón Hernando Otálvaro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros Referencia: Sentencia de segunda instancia 6 garantizara los recursos necesarios para proveer el reemplazo de las señoras (…), mientras gozan de sus vacaciones, los actores solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales de descanso, igualdad, trabajo en condiciones de dignidad humana y desempeño laboral libre de circunstancias que afecten la salud física y mental. 11.- Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el derecho al descanso debe ser entendido como una oportunidad que se le concede al empleado para ‘reparar sus fuerzas intelectuales y materiales, para proteger su salud física y mental, para compartir con su familia mayores y mejores espacios de encuentro fraternal, para abordar actividades idóneas al solaz espiritual, para incursionar más en la lectura y el conocimiento, y, a manera de posibilidad estética, para acercarse paulatinamente al hacer artístico en sus múltiples manifestaciones’5. 11.1.- Así las cosas, el descanso está consagrado como uno de los derechos fundamentales del trabajador y como uno de los principios mínimos fundamentales que debe contener el estatuto del trabajo6. 12.- Bajo esta premisa, ab initio, la Sala advierte que en el presente caso no se evidencia vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados por los accionantes, como pasa a verse. 13.- El artículo 146 de la Ley 270 de 7 de marzo de 1996 es claro al disponer que los servidores judiciales de los Juzgados Penales Municipales que pertenecen al régimen de vacaciones individuales tienen derecho a un descanso remunerado de 22 días continuos por cada año de servicio, los cuales deben ser concedidos por el respectivo nominador. 13.1.- Bajo el tenor de lo dispuesto en la norma que viene de citarse, se advierte que le corresponde al Juez Once Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cali y no a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Seccional del Valle del Cauca conceder las vacaciones de la secretaria y la oficial mayor de ese despacho.
Ello en la medida en que el trámite y expedición del CDP, como decisión autónoma de la administración, no tiene relación directa con el derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas ni con el beneficio del descanso remunerado, razón por la cual no se advierte vulneración de los derechos fundamentales deprecados. 13.2.- Así las cosas, atendiendo a las necesidades del servicio, el juez Andrés Fernando Muñoz Quintero es el llamado a establecer la fecha del disfrute del derecho al descanso de sus servidores, previendo un eficiente funcionamiento del despacho, potestad legal que debe ser efectuada sin requisito adicional alguno, como el que se pretende con esta acción constitucional, al solicitar un certificado de apropiación presupuestal previo, que en nada tiene que ver con el disfrute individual de las vacaciones. 13.3.- En consecuencia, no resulta procedente, mediante este mecanismo excepcional, buscar que se ordene a los entes demandados adelantar las acciones tendientes a garantizar la provisión de recursos y, como consecuencia, la entrega de un certificado de disponibilidad presupuestal, previo al otorgamiento de las vacaciones. 5 Original de la cita: “Corte Constitucional, sentencia del 20 de enero de 2004, MP.
Jaime Araújo Rentería”. 6 Original de la cita: “Artículo 53 de la Constitución Política”. Radicación: 11001-03-15-000-2022-03475-01 Actor: Ramón Hernando Otálvaro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros Referencia: Sentencia de segunda instancia 7 13.4.- Este criterio ha sido acogido por esta Corporación7, en casos similares en los cuales se ha establecido que: <<En efecto, la orden pretendida —la expedición de un certificado de disponibilidad presupuestal, con el fin de cubrir vacantes provisionales por vacaciones individuales— implicaría una indebida intromisión en el ejercicio de funciones que son propias de dichas autoridades y de su exclusiva competencia, y por tanto resulta ajena del todo a la finalidad de protección inmediata de los derechos constitucionales alegados, los que, por lo demás, no están amenazados ni pueden resultar vulnerados, toda vez que su eficacia y efectividad no están sometidos, al trámite presupuestal dicho.>>8 (negrilla fuera del texto original). 13.5.- Asimismo, en la sentencia de 13 de octubre de 20209 esta Corporación señaló: <<Se advierte que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia al negar la asignación de recursos para sufragar el pago del reemplazo de los accionantes cuando estos cumplan los requisitos para acceder a las vacaciones, no tiene relación directa con el derecho al descanso, comoquiera que es una decisión autónoma de la administración y la petición respecto a las mismas, no resulta procedente a través de la acción de tutela.
En tal sentido, no puede ser una excusa la falta de nombramiento de un reemplazo para que el respectivo empleado pueda disfrutar de su descanso, como se advirtió en precedencia, máxime cuando en este caso no se demostró en qué medida la autorización de las vacaciones a los respectivos empleados podía afectar el buen funcionamiento del servicio o vulnerar los derechos fundamentales de estos o del resto de servidores del juzgado, pues ni siquiera se aportó prueba de las cargas del despacho o mucho menos de los respectivos empleados.
Además, la acción de tutela no es el instrumento idóneo para dictar órdenes de carácter presupuestal que conlleven la necesidad de realizar apropiaciones presupuestales, salvo que se advierta la inminencia de un perjuicio irremediable, circunstancia que no se acreditó en el sub lite>>10. 13.6.- Así pues, se advierte que no resulta de la órbita del juez constitucional ordenar que se tramite el CDP para proveer el reemplazo de los empleados que gozarán de sus vacaciones, máxime cuando, en un caso como el que llama la atención de la Sala, no se demostró un perjuicio irremediable, toda vez que no se allegaron los soportes necesarios para probar que, al no proveerse los recursos necesarios para contratar el reemplazo de los actores, no se podían distribuir las funciones de manera equilibrada entre los demás funcionarios del 7 Original de la cita: “Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 28 de enero de 2021, exp. 11001-03-15-000-2020-04490-01, CP.
William Hernández Gómez; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de marzo de 2021, exp. 11001-03-15- 000-2021-00681-00, CP. Gabriel Valbuena Hernández”. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de noviembre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2020-04282-00, CP. Rafael Francisco Suárez Vargas. 9 Original de la cita: “Radicado número 11001-03-15-000-2020-03973-00”. 10 Original de la cita: “En esta misma línea, ver sentencia de 31 de agosto de 2020, con número de radicado 11001-03-15-000-2020-03100-01”.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03475-01 Actor: Ramón Hernando Otálvaro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros Referencia: Sentencia de segunda instancia 8 despacho ni tampoco que dicha situación generaría una excesiva carga laboral, sobre la base de que ningún juicio de reproche podría formularse a quien deba asumir otras funciones en encargo, con las limitaciones de tiempo, experiencia, formación y horarios de trabajo, propias del servicio. 14.- Aunado a lo anterior, recuerda la Sala que los mencionados funcionarios, al posesionarse en los referidos cargos, los cuales forman parte de las plantas de personal de los Juzgados Penales Municipales, aceptaron las condiciones dispuestas para los mismos, es decir, que pertenecen al régimen de vacaciones individuales y que el goce o disfrute de las mismas depende de las necesidades del servicio. 14.1.- Las consideraciones precedentes no pretenden soslayar las dificultades que la carga laboral, la insuficiencia de recursos, y no pocas veces, la acción desprendida y descuidada de quienes tienen a su cargo la organización de los asuntos administrativos, de recursos humanos y presupuestales de la rama, puedan proyectarse sobre los derechos de quienes laboran en los despachos judiciales, lo que en todo caso no se proyecta por sí mismo como una afectación a derechos fundamentales, asunto que exige de un estándar probatorio que se proyecta más allá de la organización y planeación oportuna para el disfrute de los periodos individuales de vacaciones. 14.2.
Así pues, al no evidenciarse vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados por los accionantes, esta Sala negará el amparo solicitado. No obstante el anterior criterio, como el señor Ramón Hernando Otálvaro Rodríguez ya hizo efectivas las vacaciones a las que tenía derecho, la Sala considera que en el presente asunto debe declararse una carencia actual de objeto, por sustracción de materia, la que, según lo establecido por la Corte Constitucional, se configura cuando: concurren circunstancias posteriores a la solicitud de tutela que, aunque no estén relacionadas con el objeto de la solicitud, hacen que el titular pierda interés en el pronunciamiento del juez por sustracción de materia11.
Lo mismo puede ocurrir cuando, por vía de ejemplo, un tercera parte asumió la carga solicitada, se perdió el objeto jurídico respecto del cual el juez debía adoptar una decisión12 o existe una situación, distinta al hecho superado o daño consumado, que hace inocua la orden de satisfacer la pretensión del amparo13. En este último supuesto, tal circunstancia ‘(…) no impide emitir un 11 Original de la cita: “Sentencia T-484/16.
Al respecto es posible consultar también la sentencia T- 419/17 en donde se concluyó, en el caso objeto de estudio, que debía optarse por esta categoría pues, ‘(…) si bien la pretensión de la accionante no fue satisfecha, en términos de un hecho superado; tampoco, se produjo una afectación a sus derechos fundamentales, que configure un daño consumado’”. 12 Original de la cita: “Sentencia T-203/13 y T-714/16”. 13 Original de la cita: “Sentencia T-585/10”.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03475-01 Actor: Ramón Hernando Otálvaro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros Referencia: Sentencia de segunda instancia 9 pronunciamiento de fondo sobre la existencia o no de la vulneración alegada’14 15. Como consecuencia de lo anterior, se revocará el fallo impugnado, por sustracción de materia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A REVOCAR la sentencia proferida el 28 de julio de 2022, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, la cual quedará así:
PRIMERO: DECLARAR la carencia actual de objeto, por sustracción de materia, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ejecutoriada esta providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO 14 Original de la cita: “Ibídem”. 15 T-349 de 2018. Radicación: 11001-03-15-000-2022-03475-01 Actor: Ramón Hernando Otálvaro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros Referencia: Sentencia de segunda instancia 10 Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF