Demandante: Eudes Rodríguez Oñate Demandadas: Superintendencia de Transportes y otros Radicación: 20001-23-33-000-2025-00060-01 1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de cumplimiento Radicación: 20001-23-33-000-2025-00060-01 Demandante: Eudes Rodríguez Oñate Demandadas: Superintendencia de Transportes y otros Tema: Revoca orden de cumplimiento de sentencia de primera instancia - cosa juzgada.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar contra la sentencia de 13 de marzo de 2025, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Cesar accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de cumplimiento. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Eudes Rodríguez Oñate demandó al Ministerio de Transporte, a la Superintendencia de Puertos y Transporte, a la Agencia Nacional de Seguridad Vial y al municipio de Valledupar –Secretaría de Tránsito y Transporte–. Lo anterior, con el fin de obtener el acatamiento de los artículos 4 y 5 del Decreto 2409 de 2018, 18 de la Ley 2251 de 2022, 3, 4, 13 y 14 de la Ley 1843 de 2017, artículos 127, 129, 134, 135, 136, 137 de la Ley 769 de 2002 y artículos 1 al 14 de la Resolución No 20203040011245 de 2020 expedida por el Ministerio de Transporte.
En la demanda se formularon múltiples y extensas pretensiones, las cuales se sintetizan de la siguiente manera: (i) Anular todas las multas aplicadas en el municipio de Valledupar, mediante los mal denominados vehículos «caza infractores», durante el período en el cual no se contaba con la autorización del Ministerio de Transporte para el uso de sistemas automáticos, semiautomáticos u otros medios tecnológicos (en adelante, SAST) de detección de infracciones de tránsito;
(ii) retirar los vehículos utilizados para la imposición de comparendos, al considerar que su uso contraviene la normativa vigente y (iii) ordenar que la imposición de comparendos se realice de manera presencial, garantizando la individualización del presunto infractor, de modo que, en caso de estacionamiento en sitios prohibidos, se le otorgue un tiempo prudencial para retirar el vehículo antes de proceder con la sanción correspondiente.
Demandante: Eudes Rodríguez Oñate Demandadas: Superintendencia de Transportes y otros Radicación: 20001-23-33-000-2025-00060-01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 2. Hechos En síntesis, la parte actora sostiene que en el municipio Valledupar, la imposición de multas a través de vehículos denominados «caza infractores» se realiza de forma irregular y sin contar con las autorizaciones para tal fin, al no cumplirse los procedimientos establecidos para la detección y sanción de infracciones de tránsito.
Asimismo, afirmó que en el municipio existen más de 1000 señales de tránsito que establecen «prohibido parquear detención electrónica». Indicó que estos vehículos operan en movimiento, sin la presencia directa y visible de un agente de tránsito que intervenga en el acto, lo que impide la correcta individualización del infractor y la aplicación de la notificación de forma oportuna y personal.
En este sentido, cuestionó que los comparendos son emitidos de manera electrónica o mediante foto multas sin intervención presencial de la autoridad de tránsito. A juicio del extremo actor, la utilización de medios tecnológicos automatizados para la detección de infracciones, dispositivos SAST, se ha hecho sin contar con la debida autorización y sin garantizar el cumplimiento de los criterios técnicos de seguridad vial.
Además, señaló que esta modalidad de control ha derivado en la imposición de comparendos de forma indiscriminada, afectando no solo a individuos aislados sino a una parte considerable de la comunidad. De acuerdo con lo anterior, el 23 de diciembre de 2024, la parte actora solicitó a las accionadas el cumplimiento de los artículos invocados en la demanda para que, en consecuencia: (i) retiraran los vehículos de foto multa dispuestos en Valledupar;
(ii) se abstuvieran de imponer multas; (iii) anularan todos los comparendos interpuestos durante su operación; y (iv) agotaran el debido procedimiento administrativo al momento de retirar vehículos mal estacionados o abandonados en espacio público. Frente a tales requerimientos, según aseveró la parte actora, las entidades accionadas no emitieron respuesta. 3.
Admisión de la demanda En auto de 11 de febrero de 2025, el ponente del Tribunal Administrativo del Cesar admitió la demanda y ordenó notificar al Ministerio de Transporte, a la Superintendencia de Puertos y Transporte, a la Agencia Nacional de Seguridad Vial y al municipio de Valledupar –Secretaría de Tránsito y Transporte–1. 4.
Informes La Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV) se opuso a las pretensiones, alegó que no es una autoridad de tránsito con potestad sancionatoria. Sostuvo que 1 Mediante auto de fecha 25 de febrero de 2025, se admitió solicitud de coadyuvancia presentada por Yenis Rodríguez y otros. Demandante: Eudes Rodríguez Oñate Demandadas: Superintendencia de Transportes y otros Radicación: 20001-23-33-000-2025-00060-01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co su función principal es la prevención de siniestros viales, sin competencia para anular comparendos o retirar vehículos «caza infractores».
Por su parte, el municipio de Valledupar pidió declarar improcedente la acción de cumplimeinto. En ese sentido, indicó que sus actuaciones se ajustan a la Ley 769 de 2002 y afirmó que la Ley 1843 de 2017 y la Resolución 20203040011245 de 2020 no le eran aplicables al no tener en operación dispositivos SAST en el municipio. Sostuvo que el accionante dispone de otros medios de control judicial para controvertir los comparendos.
El Ministerio de Transporte se opuso a la prosperidad del medio de control, bajo el argumento de que la Policía Nacional de Carretera y la Secretaría de Tránsito de Valledupar son las competentes para atender la materia de transporte de ese ente territorial y no le atañe a esa cartera ministerial. Finalmente, la Superintendencia de Transporte adujo que las pretensiones se enfocaban en la anulación de comparendos impuestos por la Secretaría de Tránsito de Valledupar, entidad sobre la cual dicho ente no ejerce control no sobre ese tipo de decisiones. 5.
Sentencia de primera instancia En fallo de 13 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo del Cesar ordenó al municipio de Valledupar –Secretaría de Tránsito y Transporte–, dar cumplimiento a lo previsto en el inciso 1.º del artículo 135 la Ley 769 de 2002. Lo anterior, al estudiar la legalidad de uno de los comparendos que el actor adjuntó con la demanda; el a quo advirtió que el ente territorial debía detener el vehículo y entregar la copia del comparendo al conductor en los controles en vía, incluso cuando se utilice dispositivos electrónicos, garantizando así el debido proceso y la publicidad de las actuaciones; sin embargo, estableció que dicho proceso no se atendió en esa situación particular.
Por tanto, determinó que se transgredió el debido proceso y dispuso el acatamiento de la mencionada disposición legal. Asimismo, «[c]ompuls[ó] copias de las presentes actuaciones» a la Superintendencia de Puertos y Transporte, a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia. En cuanto a los demás artículos invocados en la demanda, el Tribunal no accedió a ordenar su acatamiento por diversas razones, entre ellas: porque no se desprendía una obligación imperativa, expresa e inobjetable susceptible de ser exigida mediante la acción de cumplimiento; porque las autoridades del orden nacional no eran las competentes y porque, para la anulación de los comparendos impuestos, la acción de cumplimiento no es el mecanismo adecuado para el reconocimiento de derechos particulares en disputa. 6.
Impugnación Demandante: Eudes Rodríguez Oñate Demandadas: Superintendencia de Transportes y otros Radicación: 20001-23-33-000-2025-00060-01 4 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co El municipio de Valledupar impugnó la decisión del a quo en cuanto cumplir el artículo 135 de la Ley 769 de 2002.
En ese sentido, en resumen, reiteró los argumentos de la contestación a la demanda. Además, alegó que el correo electrónico que el actor indicó como lugar para ser notificado, no es la dirección personal electrónica, sino que corresponde a la del señor Melkis kammerer, quien, de forma temeraria, ha promovido múltiples acciones con el mismo objeto; asimismo, sostuvo que los resultados de esas otras demandadas no fueron favorables a en cuanto a ordenar cumplir el artículo 135 de la Ley 769 de 2002.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 13 de marzo de 2025 del Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.
Problemas jurídicos a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 13 de marzo de 2025. Para lo anterior, la Sala plantean el siguiente: ¿En el presente asunto se configuró la cosa juzgada? 3. Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción;
(ii) cosa juzgada en el caso concreto. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo2 para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido».
En igual sentido, el artículo 1.º de la 2 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación: 20001-23-33-000-2016-00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación: 25000-23-41-000-2016-00814-01 (ACU), MP. Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación: 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU).
MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y Sentencia de 23 de junio de 2022, radicación: 25000-23-41-000-2022-00203-01 (ACU), MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Eudes Rodríguez Oñate Demandadas: Superintendencia de Transportes y otros Radicación: 20001-23-33-000-2025-00060-01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».
Teniendo en cuenta que Colombia es un estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.
De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló: [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del [e]stado [s]ocial de [d]erecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo3. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.
Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].
La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]4. (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta 3 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.
MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 4 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Eudes Rodríguez Oñate Demandadas: Superintendencia de Transportes y otros Radicación: 20001-23-33-000-2025-00060-01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) No pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].
Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii., iii. y iv.], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].
Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de lo pretendido. 3.1.1. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control son tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política5.
Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»6.
Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado7. 5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, MP.
Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 6 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 3 de junio de 2004, radicación: 44001-23-31-000-2004- 0047-01(ACU), MP. Darío Quiñones Pinilla. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación: 76001-23-31-000- 2011-00891-01 (ACU), MP.
Susana Buitrago Valencia (E). Demandante: Eudes Rodríguez Oñate Demandadas: Superintendencia de Transportes y otros Radicación: 20001-23-33-000-2025-00060-01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.
Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,8 a menos que estén apropiados;9 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales. En este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 constitucional10. 3.1.2.
De la renuencia La procedibilidad de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste11 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.
En efecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.
Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»12.. Sobre este tema, esta Sección13 ha dicho que: 8 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación: 05001-23-31-000-2000- 4673-01(ACU).
MP. Darío Quiñones Pinilla. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación: 25000-23-41-000- 2015-00493-01 (ACU), MP. Alberto Yepes Barreiro. 10 Sentencia antes citada. 4Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia.(Negrita fuera de texto) 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 13 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.
Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. Demandante: Eudes Rodríguez Oñate Demandadas: Superintendencia de Transportes y otros Radicación: 20001-23-33-000-2025-00060-01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que, si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos14.
(Negrillas fuera de texto). De lo anterior se colige que, para dar por satisfecho este requisito, no es necesario que el solicitante, en su petición, mencione de forma explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así. Basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»15.
En el caso concreto, el actor aportó constancia del escrito de renuencia de fecha del 23 de diciembre de 2024 a las autoridades demandadas, en el que solicitó el cumplimiento de los «artículos,127,129,134,135,136,137 y 158A del código nacional de tránsito artículos 2 modificado por el artículo 109 del decreto ley 14 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004.
EXP. 2003-00724. M.P.: Darío Quiñones Pinilla 15 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, EXP. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, EXP. 2011-00019. Demandante: Eudes Rodríguez Oñate Demandadas: Superintendencia de Transportes y otros Radicación: 20001-23-33-000-2025-00060-01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 2106/2019, artículos 2, 3, 10,13,14 de la ley 1843/2017, artículo 18 ley 2251/22 que Adiciónese el artículo 158A a la Ley 769 de 2002, artículos del 1 al 14 de la resolución No 20203040011245 /2020,artículo 4 del DECRETO 2409 DE 2018» [Sic].
Salta a la vista que, en aquel documento, no se invocaron los artículos 5 del Decreto 2409 de 2018 y 4 de la Ley 1843 de 2017, disposiciones cuyo cumplimiento también fue pretendido en la demanda. Por otro lado, para acreditar la radicación del requerimiento ante las autoridades accionadas, el accionante aportó una captura de pantalla del correo remitido, así: Para la Sala, de dicho elemento de convicción y de las intervenciones presentada por las autoridades accionadas, se tendrá por acreditado el cumplimiento del requisito de procedibilidad respecto de la ANSV y la Secretaría de Transito de Valledupar, entidad adscrita a la Alcaldía de Valledupar y la Superintendencia de Puertos y Transporte.
No obstante, dicho requisito no se demostró respecto del Ministerio de Transporte, debido a que no se radicó la solicitud a esa entidad a algún correo electrónico o de manera física. Por lo tanto, se revocará la sentencia de primera instancia para rechazar la demanda respecto del Ministerio de y frente a los artículos 5 del Decreto 2409 de 2018 y 4 de la Ley 1843 de 20175. 3.1.3.
De la procedencia de la acción de cumplimiento Como se estableció, el señor Jorge Iván Blanco Cáceres formuló las siguientes pretensiones: (i) la anulación de los comparendos que le fueron impuestos por los Demandante: Eudes Rodríguez Oñate Demandadas: Superintendencia de Transportes y otros Radicación: 20001-23-33-000-2025-00060-01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co agentes de tránsito del municipio de Valledupar, (ii) el retiro de los vehículos de foto multa llamados comúnmente como «cazainfractores», y (iii) que se ordene a la autoridad de tránsito del municipio que la imposición de los comparendos se realice de manera presencial, individualizando al infractor y otorgándole un tiempo prudencial para el retiro del vehículo en caso de estacionamiento en sitios prohibidos.
En relación con la primera de las pretensiones, se advierte que la controversia escapa del ámbito de acción del juez de cumplimiento, toda vez que encierra un debate jurídico sobre la validez de los comparendos que han sido interpuestos por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar. En tal sentido, se advierte que esta solicitud no acredita el cumplimiento del requisito de procedencia de subsidiariedad.
Lo anterior, dado que el afectado tuvo o pudo ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia que hace improcedente la acción constitucional, aunado a que no acreditó la configuración de un perjuicio grave e inminente en su situación en concreto ante la improcedencia del mecanismo constitucional.
En efecto, si bien cuando en este escenario se solicita el cumplimiento de las normas descritas, lo cierto es que el fondo de la controversia plantea una discusión de carácter subjetivo que debe ser conocida por el juez de lo contencioso administrativo a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.
El extremo actor puede cuestionar la legalidad de estos actos administrativos de naturaleza sancionatoria por medio de dicho medio de control y, de ser el caso, solicitar el restablecimiento del derecho ante la afectación de sus intereses. En ese orden de ideas, la pretensión estudiada trasciende al simple objetivo de cumplimiento de las normas legales invocadas como sustento de la acción, en busca de su eficacia. Lo anterior, debido a que el objeto de la acción es que el juez estudie la legalidad del acto administrativo por medio del cual se le impuso la multa al actor.
Ciertamente, el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 estableció que la acción de cumplimiento no procederá «cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo, que, de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante», lo cual no fue alegado ni en el escrito de la demanda, ni en la impugnación. Ahora bien, frente a la segunda y tercera pretensión que tienen que ver con el retiro de los vehículos «cazainfractores» y la imposición de comparendos de forma presencial en seguimiento al procedimiento establecido en la norma, la Sala no Demandante: Eudes Rodríguez Oñate Demandadas: Superintendencia de Transportes y otros Radicación: 20001-23-33-000-2025-00060-01 11 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co advierte que la parte actora cuente con otro medio de defensa judicial para procurar por el acatamiento de los preceptos que pide atender.
Tampoco se evidencia que lo pretendido involucre la protección de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela, o que implique un gasto. Frente a esto último, no se observa que el retiro de circulación de los vehículos institucionales le genere a las entidades accionadas una erogación de partidas presupuestales.
Además, las disposiciones solicitadas en cumplimiento son actualmente exigibles porque no están derogadas ni suspendidas y ostentan el rango de ley o acto administrativo. En virtud de lo anterior, la acción de cumplimiento se estima procedente en punto de estas pretensiones, sobre las cuales se proseguirá el estudio del asunto. 3.1.3.
De la cosa juzgada Debe recordarse que esta colegiatura ha manifestado que el objeto de la cosa juzgada es que los hechos y conductas que se han resuelto judicialmente no puedan ser debatidos nuevamente en un proceso posterior. Lo anterior, por cuanto lo decidido por el juez adquiere las características de vinculante, obligatorio y, por tanto, de inmutable16.
En palabras de la Corte Constitucional: La cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica17.
De acuerdo con lo anterior, según lo prevé el artículo 303 del Código General del Proceso, los elementos constitutivos de la cosa juzgada son: (i) identidad de objeto; (ii) identidad de causa y, (iii) identidad jurídica de partes. Ahora bien, la Sala ha establecido que, para estar en presencia del fenómeno de la cosa juzgada en las acciones de cumplimiento, en principio, no es necesaria la identidad de partes, en específico, del extremo accionante.
Lo anterior, dado el carácter público de la acción, lo cual implica que puede instaurarse por cualquier persona. Tratándose de la identidad de objeto, se verifica la identidad del bien jurídico que se encuentra en disputa. Finalmente, en relación con la identidad de causa se determina la razón por la cual se acude a esta instancia18. Descendiendo al caso en concreto, se observa que, el 10 de abril de 2025, esta sala de decisión profirió un fallo de segunda instancia en el expediente con radicado 20001-23-33-000-2025-00029-01, cuyo escrito inicial guarda identidad con 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 30 de enero de 2025. Radicado: 54001 23 33 000 2024 00229 01. C.P. Omar Joaquín Barreto Suárez. 17 Corte Constitucional, sentencia C-100 de 2019. 18 Ibidem. Demandante: Eudes Rodríguez Oñate Demandadas: Superintendencia de Transportes y otros Radicación: 20001-23-33-000-2025-00060-01 12 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co el de la presente acción constitucional, como pasa a exponerse en el siguiente esquema.
Proceso Objeto Causa Partes (sujeto pasivo) Sentencia del 10 de abril de 2025 Radicado 20001-23- 33-000- 2025- 00029-01 Se alegó el incumplimiento de lo dispuesto en los artículos pretende el acatamiento de lo dispuesto en los artículos 4 y 5 del Decreto 2409 de 2018, artículo 18 de la Ley 2251 de 2022, artículos 3, 4 y 13 de la Ley 1843 de 2017, artículos 127, 129 y 134 al 137 de la Ley 769 de 2002, y los literales a, d, g, i, m del artículo 3 y los artículos 5 al 8 de la Resolución 20203040011245 de 2020 expedida por el Ministerio de Transporte.
Se formularon las siguientes pretensiones: (i) la anulación de los comparendos que le fueron impuestos por los agentes de tránsito del municipio de Valledupar, (ii) el retiro de los vehículos de foto multa llamados comúnmente como «cazainfractores», y (iii) que se ordene a la autoridad de tránsito del municipio que la imposición de los comparendos se realice de manera presencial, individualizando al infractor y otorgándole un tiempo prudencial para el retiro del vehículo en caso de estacionamiento en sitios prohibidos.
Ministerio de Transporte, Superintendencia de Puertos y Transporte, la Agencia Nacional de Seguridad Vial (en adelante ANSV), el municipio de Valledupar y su Secretaría de Tránsito. Caso sub examine Radicado 20-001-23- 33-000- 2025- 00056-01 Se alegó el incumplimiento de lo dispuesto en los artículos pretende el acatamiento de lo dispuesto en los artículos 4 y 5 del Decreto 2409 de 2018, Se formularon las siguientes pretensiones: (i) la anulación de los comparendos que le fueron impuestos por los agentes de tránsito del municipio Superintendencia de Puertos y Transporte, la Agencia Nacional de Seguridad Vial (en adelante ANSV), el municipio de Demandante: Eudes Rodríguez Oñate Demandadas: Superintendencia de Transportes y otros Radicación: 20001-23-33-000-2025-00060-01 13 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co artículo 18 de la Ley 2251 de 2022, artículos 3, 4 y 13 de la Ley 1843 de 2017, artículos 127, 129 y 134 al 137 de la Ley 769 de 2002, y los literales a, d, g, i, m del artículo 3 y los artículos 5 al 8 de la Resolución 20203040011245 de 2020 expedida por el Ministerio de Transporte. de Valledupar, (ii) el retiro de los vehículos de foto multa llamados comúnmente como «cazainfractores», y (iii) que se ordene a la autoridad de tránsito del municipio que la imposición de los comparendos se realice de manera presencial, individualizando al infractor y otorgándole un tiempo prudencial para el retiro del vehículo en caso de estacionamiento en sitios prohibidos.
Valledupar y su Secretaría de Tránsito. El esquema anterior nos permite concluir que existe una identidad de objeto, causa y partes entre el asunto resuelto por esta Sala de decisión el 10 de abril de 2025, y el litigio estudiado en el presente caso. En aquella oportunidad, esta Sección resolvió lo siguiente: (i) Rechazó la acción de cumplimiento respecto de los artículos 4 y 5 del Decreto 2409 de 2018, 134 de la Ley 769 de 2002 y 4 de la Ley 1843 de 2017.
(ii) Declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento respecto de la pretensión de anular las multas interpuestas por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar. (iii) Declaró la cosa juzgada en relación con la solicitud de acatamiento del artículo 6 de la Resolución 20203040011245 de 2020, petición dirigida al municipio de Valledupar y la Secretaría de Tránsito y Transporte de dicho ente territorial.
Se acreditó la triple identidad en relación con un proceso que cursó en segunda instancia en el Tribunal Administrativo del Cesar y en el que se negaron las pretensiones de la demanda. Al existir una decisión de fondo y ejecutoriada en la que se resolvió si dichas autoridades habían incumplido la norma en cuestión, se acreditó que existía un pronunciamiento inmutable, vinculante y definitivo que resolvió lo pretendido frente a dicha disposición. Demandante: Eudes Rodríguez Oñate Demandadas: Superintendencia de Transportes y otros Radicación: 20001-23-33-000-2025-00060-01 14 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co (iv) Declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Agencia Nacional de Seguridad Vial, el Ministerio de Transporte y la Superintendencia de Puertos y Transporte.
En este sentido, se negaron las pretensiones en relación con estas entidades y frente a los artículos 18 de la Ley 2251 de 2022; 3 y 13 de la Ley 1843 de 2017; 127, 129 y 135 al 137 de la Ley 769 de 2002, y los literales a, d, g, i, m del artículo 3 y los artículos 5 al 8 de la Resolución 20203040011245 de 2020. Se concluyó que ninguna de las normas alegadas como desconocidas por la parte actora estableció obligación alguna en cabeza de dichas autoridades del orden nacional.
Se enfatizó en que, a pesar de ser parte del sector transporte en los términos del Decreto 1069 de 2015, no significaba que automáticamente fueran llamadas a soportar las pretensiones formuladas. (v) Negó las demás pretensiones de la demanda, respecto del ente territorial vinculado, por las siguientes dos razones. Primero, en lo que respecta a la pretensión relacionada con las patrullas «caza infractores», se concluyó que no era posible que estas normas hubieran sido desatendidas por las autoridades demandadas.
Esto, debido a que los vehículos institucionales no implementaban los SAST. Segundo, frente a la pretensión relativa a que los comparendos se impongan de manera presencial e identificando al infractor, se consideró que no tenía vocación de prosperidad, debido a que los supuestos de hecho que soportan la solicitud no fueron acreditados de manera alguna y, por tanto, no era posible afirmar el incumplimiento de algún mandato normativo por parte de las autoridades demandadas.
Lo anterior permite corroborar la triple identidad a la que hace referencia el fenómeno de la cosa juzgada. Esto es, ya existe una decisión de fondo y ejecutoriada en la que se resolvió si la Alcaldía de Valledupar, su Secretaría de Tránsito, la ANSV, el Ministerio de Transporte y la Superintendencia de Puertos y Transporte están incumpliendo o no, lo dispuesto en los artículos alegados como desatendidos en la presente acción. En otras palabras, para la Sala es claro que hay una decisión inmutable, vinculante y definitiva que resolvió el mismo objeto, en la medida que las disposiciones cuyo acatamiento se solicitó fueron las mismas, al tiempo que, la demanda se fundó en la misma causa, pues el sustento fáctico y jurídico es similar.
Por tanto, corresponde la declaratoria de la cosa juzgada. Ahora bien, como fue puesto de presente con antelación, en la sentencia del 10 de abril de 2025 se rechazó la demanda por no acreditarse el requisito de renuencia respecto de los artículos 4 y 5 del Decreto 2409 de 2018, 134 de la Ley 769 de 2002 y 4 de la Ley 1843 de 2017. Además, no se pronunció respecto de los artículos 14 de la Ley 1843 de 2017, y los artículos 1,2,4 y 9 al 14 de la Resolución Demandante: Eudes Rodríguez Oñate Demandadas: Superintendencia de Transportes y otros Radicación: 20001-23-33-000-2025-00060-01 15 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 20203040011245 de 2020 expedida por el Ministerio de Transporte.
En este sentido, al no haber existido en dicho fallo un pronunciamiento de fondo en relación con estas normas, no es posible predicar la configuración de la cosa juzgada en este aspecto. Sin embargo, frente a tales disposiciones, la Sala concluye que ninguna establece algún mandato claro, exigible e inobjetable en cabeza de alguna de las autoridades demandadas y que esté relacionado con las pretensiones formuladas por el actor y los supuestos de hecho relacionados en el escrito inicial.
En tal sentido, no es posible establecer que, en la actualidad, exista algún incumplimiento por parte de las autoridades demandadas en relación con tales normas y, por tanto, no es viable dictar alguna orden de acatamiento al respecto. Por tanto, se negarán las pretensiones en relación con tales artículos. Por último, en su escrito de impugnación, la Alcaldía de Valledupar solicitó que se declarara la temeridad de la presente acción constitucional.
Puso de presente que el profesional en derecho Melkis Guillermo Kammerer ha dirigido de manera masiva múltiples demandas solicitando el cumplimiento de las normas objeto de esta acción de cumplimiento. Agregó que, pese a que el nombre de los demandantes varía, la dirección de notificación electrónica y los datos de contacto son los mismos.
En relación con la figura de la temeridad, el artículo 28 de la Ley 393 de 1997 establece que la actuación temeraria tiene lugar en los casos en los que, sin que medie un motivo justificado, la misma acción de cumplimiento «sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces». A su vez, dicha norma establece que, ante esta situación, se rechazarán o negarán todas las acciones que hayan sido admitidas.
En atención a lo establecido por el artículo en cita, y conforme lo expuesto, se advierte que no se cumplen los presupuestos para declarar la configuración de una actuación temeraria en el presente caso, sino que debe operar la cosa juzgada, pues en las acciones de cumplimiento analizadas, los actores no correspondían a la misma persona.
Por tanto, no se cumple con el supuesto de hecho establecido por tal disposición y, por tanto, no hay lugar a declarar la configuración de un actuar temerario. Así las cosas, esta S ala revocará la decisión proferida en primera instancia para, en su lugar: (i) rechazar la demanda respecto del Ministerio de Transporte y frente a los artículos 5 del Decreto 2409 de 2018 y 4 de la Ley 1843 de 2017 (ii) declarar la improcedencia frente a la pretensión relacionada con la anulación de los comparendos que le fueron impuestos por los agentes de tránsito del municipio de Valledupar, iii) declarar la cosa juzgada en relación con las pretensiones restantes, al haber un pronunciamiento de fondo previo y ejecutoriado sobre la misma materia objeto de la presente acción de cumplimiento y (iv) negar las pretensiones de la demanda en relación con el artículo 4 del Decreto 2409 de 2018, 134 de la Ley 769 Demandante: Eudes Rodríguez Oñate Demandadas: Superintendencia de Transportes y otros Radicación: 20001-23-33-000-2025-00060-01 16 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co de 2002, 14 de la Ley 1843 de 2017 y los artículos 1, 2, 4 y 9 al 14 de la Resolución 20203040011245 de 2020 expedida por el Ministerio de Transporte.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: Revocar la sentencia del 13 de marzo de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar. En su lugar: 1. Rechazar la demanda respecto del Ministerio de Transporte y frente a los artículos 5 del Decreto 2409 de 2018 y 4 de la Ley 1843 de 2017. 2.
Declarar la improcedencia de la demanda respecto de la pretensión relacionada con la anulación de los comparendos que le fueron impuestos por los agentes de tránsito del municipio de Valledupar. 3. Declarar la cosa juzgada con respecto a las pretensiones de cumplimiento de los artículos 18 de la Ley 2251 de 2022; 3 y 13 de la Ley 1843 de 2017; 127, 129 y 135 al 137 de la Ley 769 de 2002, y los literales a, d, g, i, m del artículo 3 y los artículos 5 al 8 de la Resolución 20203040011245 de 2020, por las razones expuestas en esta providencia. 4.
Negar las pretensiones de la demanda en relación con el artículo 4 del Decreto 2409 de 2018, 134 de la Ley 769 de 2002, 14 de la Ley 1843 de 2017 y los artículos 1, 2, 4 y 9 al 14 de la Resolución 20203040011245 de 2020 expedida por el Ministerio de Transporte.
SEGUNDO: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO. En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente Demandante: Eudes Rodríguez Oñate Demandadas: Superintendencia de Transportes y otros Radicación: 20001-23-33-000-2025-00060-01 17 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta providencia judicial fue firmada electrónicamente.
Usted puede consultarla con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx