CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., seis (6) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-25-000-2019-00491-00 (3656-2019) Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Accionada: Ana Lucia Riveros González Trámite: Acción especial de revisión Tema: Revisión de la sentencia proferida el 23 de agosto de 2018, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Causales reguladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Decisión: Sentencia de única instancia La Sala decide la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP contra la Sentencia de 23 de agosto de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que confirmó parcialmente el fallo proferido por el Juzgado 29 Administrativo del Circuito de Bogotá, el 29 de septiembre de 2017, en cuanto accedió parcialmente a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Ana Lucía Riveros González.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda de acción especial de revisión La UGPP formuló la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con la que pretende se infirme la sentencia proferida el 23 de agosto de 2018, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del expediente con radicado 11001-33-35-029-2013-00347-00, en su lugar, se revoque la sentencia del 29 de septiembre de 2017, dictada por el Juzgado 29 Administrativo de Bogotá, y se declare 1 En adelante UGPP.

Número Interno: 3656-2019 Accionante: UGPP Accionada: Ana Lucía Riveros González 2 que a la señora Ana Lucía Riveros no le asiste el derecho a la liquidación ordenada en los fallos objeto del recurso, esto es con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios. Como sustento fáctico de sus pretensiones, refiere que la señora Ana Lucía Riveros González nació el 2 de febrero de 1949, adquirió el estatus jurídico de pensionada el 1 de octubre de 2003, prestó sus servicios a la DIAN desde el 27 de agosto de 1973 hasta el 30 de junio de 2008, y tuvo como último cargo el denominado técnico en ingresos públicos.

Asimismo, expresó que a través de la Resolución 9160 de 30 de abril de 2004, la entonces Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal le reconoció una pensión de jubilación con fundamento en la Ley 33 de 1985, en cuantía de $666.957.68, efectiva a partir del 1º de agosto de 2004. Por medio de la Resolución 43602 de 2005 Cajanal reliquidó la pensión en cuantía del 84.14% de lo devengado entre el 1º de agosto de 1994 hasta el 30 de julio de 2004.

La UGPP reliquidó la pensión, por medio de la Resolución RDP 006033 de 23 de julio de 2013 de acuerdo con lo establecido en la Ley 100 de 1993 en cuantía del 84.17% sobre el IBL del promedio de lo devengado entre el primero de agosto de 1994 hasta el 30 de julio de 2004, con lo que se elevó la cuantía a $799.750, efectiva a partir del 1º de agosto de 2004, con efectos fiscales a partir del 8 de mayo de 2009.

Señaló que previo agotamiento del procedimiento administrativo, la demandada promovió acción de nulidad y restablecimiento2 a la que le correspondió el radicado 11001-33-35- 029-2013-00347-00, para que se ordenara a la UGPP reajustar su pensión con el 75% de todos los factores de salario devengados en el último año de servicio, de acuerdo con la Ley 33 de 1985 y el Decreto ley 3135 de 1985.

Manifestó que el Juzgado 29 Administrativo de Bogotá en fallo estimatorio de las pretensiones, ordenó reliquidar el valor de la mesada pensional de vejez de la señora Elva Isabel Aponte Sánchez con base en el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios, con la inclusión de todos los factores salariales, tales como asignación básica, bonificación por servicios prestados, la prima de antigüedad, el 2 Prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, derogado por la Ley 1435 de 2011, en la actualidad esta acción corresponde al medio de control del mismo nombre consagro en el artículo 138 del CPACA Número Interno: 3656-2019 Accionante: UGPP Accionada: Ana Lucía Riveros González 3 subsidio de alimentación, el incremento del desempeño grupal, la prima por gestión, el factor nacional, la prima de servicios, la prima de navidad y la prima de vacaciones. 1.2 Sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca3, mediante Sentencia de 23 de agosto de 20184, confirmó parcialmente la de primer grado, y ordenó a la UGPP «reliquidar la pensión de la actora en el equivalente al 75% de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, la prima de antigüedad, el subsidio de alimentación, la prima de vacaciones devengados durante el último año anterior al retiro del servicio es decir, entre el 1 de agosto de 2003 y el 31 de julio de 2004, con los ajustes legales del caso, de acuerdo con las consideraciones de la presente sentencia, teniendo en cuenta aquellos factores devengados en forma anual deberán ser computadas en su doceava parte.

(…)» Como sustento de la decisión, citó la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 y sostuvo que para la liquidación de la pensión «se deberán tener en cuenta todos los factores devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios, a menos que esté exceptuado en la ley. […]». 1.3 Causales de revisión invocadas La UGPP invocó las causales de revisión establecidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual, procede la revisión de pensiones «a) cuando el reconocimiento se haya hecho con violación del debido proceso y b) [c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Aduce que la sentencia cuya revisión solicita contrarió la línea jurisprudencial decantada por la Corte Constitucional, en concreto, las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, C-168 de 1995, SU-395 de 2017, SU 023 de 2018 en las que se precisó que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 de dicha norma, pues aquel no hace parte de los beneficios que este otorga.

Por ello, aplicar el Ingreso Base de Liquidación del 75% del promedio mensual de todos los factores salariales 3 Sección segunda, subsección B 4 Folios 183 a 192 Número Interno: 3656-2019 Accionante: UGPP Accionada: Ana Lucía Riveros González 4 devengados en el último año de servicios desconoce las normas, los precedentes citados y constituye una afectación a la sostenibilidad del sistema. 1.4 Contestación de la demanda de revisión5 El auto admisorio de la acción fue notificado a la demandada el 21 de septiembre de 20246, quien guardó silencio. 1.5 Concepto del Ministerio Público7 El agente del Ministerio Público solicitó declarar infundada la acción de revisión, porque al no discutirse el derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación de la señora Ana Lucia Riveros González, sino su cuantía, los argumentos descritos en el recurso extraordinario de revisión no guardan relación con la naturaleza del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Además la causal del literal b) está constituida como una herramienta que permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso o afectando el mismo Sistema de Pensiones, para el caso bajo examen no se configura porque, de una parte, la extinta CAJANAL le reconoció una pensión de vejez a la señora Riveros González bajo el régimen de las Leyes 33 y 62 de 1985, por ser beneficiaria de régimen de transición le era aplicable el marco jurídico anterior, en el cual se encontraba consagrada expresamente la liquidación del último año de servicio y de otra parte, al estar la prestación bien ordenada y reliquidada.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 249 del CPACA8 y 20 de la Ley 797 de 20039, en concordancia con lo 5 Índice 59 6 Folio 437 7 Folio 415 del expediente, informe secretarial que da cuenta de la notificación al Ministerio Publico y paso a Despacho sin pronunciamiento del mismo. 8 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]» 9 «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» Número Interno: 3656-2019 Accionante: UGPP Accionada: Ana Lucía Riveros González 5 previsto en el artículo 13 del reglamento de esta Corporación contenido en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201910. 2.2 Oportunidad La acción de revisión del epígrafe resulta oportuna, toda vez que la sentencia revisada fue notificada y cobró ejecutoria el 12 de septiembre de 201811 y la demanda fue presentada el 26 de junio de 201912, razón por la cual no fue superado el término de 5 años establecido en el artículo 251 del CPACA. 2.3 Problema Jurídico Corresponde a la Sala de Subsección debe establecer si la sentencia de 23 de agosto de 2018, emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, está incursa en las causales de revisión consagradas en el literal a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, si fue expedida con violación del debido proceso y si la cuantía de la pensión reconocida a la accionada excedió lo preceptuado por la ley. 2.4 Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1 Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 – Objeto y alcance El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 instituyó una acción especial de revisión de providencias judiciales, de la siguiente manera: «Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. 10 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 11 Folio 282 Cuaderno proceso ordinario 12 Folio 9 vuelto.

Número Interno: 3656-2019 Accionante: UGPP Accionada: Ana Lucía Riveros González 6 La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Dicha acción, entonces, está orientada a restablecer la justicia material13 y comporta una herramienta excepcional que se opone a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, razón por la cual, esta Corporación ha sostenido que «solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley»14.

Por tanto, las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.

Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de los instrumentos extraordinarios15.

Finalmente, resulta necesario aclarar que la adopción del trámite propio del recurso extraordinario de revisión establecido en el CPACA, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25 de esta Colegiatura en sentencia del 4 de junio de 2019, «que la 13 Ver Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 1° de agosto de 2024; consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00.

Número Interno: 3656-2019 Accionante: UGPP Accionada: Ana Lucía Riveros González 7 acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite16 […] pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis17, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada –al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia18», tal como el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial19. 2.4.2.

Alcance de la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Esta causal dispuso que se puede solicitar la revisión de una sentencia «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». Sobre esta causal, la Sala Especial de Decisión 22, en sentencia del 5 de febrero de 2019, consideró: «Sobre el particular, es oportuno precisar que la parte interesada, al promover el recurso, debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición, específicamente las conductas que considera violatorias del derecho fundamental cuya violación da lugar a la configuración de la causal.

Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.

Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; 16 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.

Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 17 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.

Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 18 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.

Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 19 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. Número Interno: 3656-2019 Accionante: UGPP Accionada: Ana Lucía Riveros González 8 ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem”20.

La Sala considera que la configuración de esta causal de revisión, la demandante debe probar que la pensión o prestación periódica fue expedida con violación del debido proceso, es decir, por alguna de las razones o núcleos fundamentales que componen este derecho, sin que sea dable proponer, bajo esta causal, argumentos de derecho sustancial.

La prueba de la violación del debido proceso es carga de quien la invoca, hecho que debe estar suficientemente acreditado en el expediente, pues solo así podría quebrarse la cosa juzgada de la sentencia recurrida y dar paso al restablecimiento de la justicia material como fin legítimo de esta acción especial de revisión. 2.4.3 Alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - Ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas de acuerdo con el régimen de transición dispuesto en la Ley 100 de 1993.

La causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.

Ahora bien, en asuntos como el que nos ocupa, la inconformidad de la recurrente se funda en la falta de aplicación de las reglas establecidas por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y C-168 de 1995, a partir de las cuales se advierte que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 de dicha norma, pues aquel no hace parte de los beneficios que este otorga.

No obstante, el estado del arte normativo y jurisprudencial respecto de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, revela que la controversia no se agota en la simple confrontación de las normas aplicables y la sentencia revisada, sino que impone un análisis más detallado y cuidadoso. 20 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 22, Exp. 2018-01884-00 M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro.

Número Interno: 3656-2019 Accionante: UGPP Accionada: Ana Lucía Riveros González 9 En efecto, se tiene que antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, los requisitos y condiciones generales para acceder a la pensión de jubilación por parte de los servidores públicos se encontraban contenidas en la Ley 33 de 1985, norma que tenía previsto que todo «empleado oficial» que acumulara 20 años de servicio y llegara a los 55 años de edad, tendría derecho al reconocimiento y pago de «una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio».

Así, aunque la citada Ley 100 de 1993 supuso el establecimiento de unas nuevas reglas con arreglo a las cuales resulta posible causar el derecho a devengar una pensión, el Legislador dispuso la posibilidad de acceder a un régimen de transición, en los siguientes términos: «ARTICULO. 36.- Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.

La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. […]» Dicho articulado no siempre fue interpretado de manera uniforme, motivo por el cual la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación proferida el 4 de Número Interno: 3656-2019 Accionante: UGPP Accionada: Ana Lucía Riveros González 10 agosto de 201021, acogió el principio de inescindibilidad, conforme al cual dispuso que a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 les debía ser aplicada, en su totalidad, la normativa de la cual eran destinatarios al momento en que esta entró en vigor, y concluyó que «la Ley 33 de 1985 no indic[ó] en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios».

Tal interpretación permaneció invariable hasta la expedición de la sentencia SU-230 de 2015, en la cual la Corte Constitucional modificó el sentido de su jurisprudencia referente al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y precisó que el ingreso base de liquidación no es un elemento del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y por tal razón, dichas pensiones deben ser liquidadas calculando el porcentaje previsto a manera de monto por el régimen anterior, sobre el ingreso base de liquidación previsto en la Ley 100 de 1993.

Lo anterior, generó una divergencia interpretativa que solo fue superada hasta que se expidió la sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201822, en la cual la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Colegiatura modificó la postura que sostenía la Sección Segunda, en los siguientes términos: «92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.

Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 4 de agosto de 2010, Expediente 2006-7509-01. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 3656-2019 Accionante: UGPP Accionada: Ana Lucía Riveros González 11 ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

(…) 96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» En consecuencia, si bien es cierto que la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado prevé que el ingreso base de liquidación no es un elemento integrante del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, también lo es que, con antelación a la emisión del citado fallo de 28 de agosto de 2018, la posición unificadora del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo era distinta, postura que, con pleno sustento legal y constitucional, acogieron no pocos juzgados y tribunales administrativos del país a la hora de proferir sus sentencias.

Dicha situación no fue desatendida en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, y con el objeto de aclarar los efectos de ese fallo, estableció las consecuencias de la decisión de la siguiente manera: «115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 116.

Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. 117. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer Número Interno: 3656-2019 Accionante: UGPP Accionada: Ana Lucía Riveros González 12 un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.» Así las cosas, en punto a concretar el alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en aquellos casos en los que, en el marco de interpretación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se acusa una determinada providencia judicial de ordenar la liquidación de una pensión en una cuantía que excede lo que legalmente corresponde, conforme a la copiosa jurisprudencia de esta Corporación, es viable compilar las siguientes subreglas de aplicación normativa: a. El cambio jurisprudencial adoptado con la sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201823 no configura, por sí solo, infracción de las normas pensionales que fijan el ingreso base de las pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. b. Las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de la providencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201824 en las que no se hubiere dado aplicación a la tesis expuesta en sentencia SU-230 de 2015 no contravienen, por ese solo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que se basaran en la posición de unificación impuesta por esta Corporación con fallo de 4 de agosto de 2010. c. En todo caso, corresponde al juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada hizo posible el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal. 2.5 Análisis del caso concreto Descendiendo al caso sub lite, se tiene que la UGPP pretende se infirme la sentencia proferida el 23 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 3656-2019 Accionante: UGPP Accionada: Ana Lucía Riveros González 13 Sección Segunda Subsección B dentro del expediente con radicado 11001-33-35-029- 2013-00347-01 y, en su lugar, se declare que a la señora Ana Lucia Riveros González no le asiste derecho a que su pensión de jubilación se liquide con la totalidad de factores de salario devengados en el último año de servicio, y se ordene la reliquidación de la pensión que recibe conforme a las directrices fijadas por el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores de salario preceptuados en el Decreto 1158 de 1994 y fijando el monto pensional o tasa de reemplazo del 75% previsto en la Ley 33 de 1985, de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018.

Debe señalarse que, en el asunto de la referencia, no se discute el derecho pensional ordenado a favor de la señora Ana Lucia Riveros González en la sentencia cuestionada, sino la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre la forma de liquidar la pensión con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio.

Sobre la primera causal invocada: La Sala advierte que lo pretendido por la recurrente bajo este cargo, es que se revise el sustento normativo que llevó al juez y al tribunal a adoptar la decisión cuestionada, pues a su juicio se desconoció las normas que soportan el reconocimiento pensional y la reliquidación de pensiones. Así las cosas, bajo los argumentos expuestos en el recurso, esta causal no puede ser estudiada, porque la demandante no cuestionó la competencia del juez que dictó la providencia, las normas procesales tenidas en cuenta para resolver el asunto, ni hace alusión a la falta de garantías de audiencia, defensa o contradicción, y tampoco la falta de motivación de la decisión. Por ello, la Sala estima que la UGPP no acreditó que la decisión objeto de revisión se haya dictado con violación al debido proceso, sino que lo pretendido es cuestionar la decisión bajo argumentos de derecho sustancial, los cuales son objeto de estudio también en la segunda causal invocada, en la que se controvierten directamente las normas aplicadas que dieron origen a la reliquidación del derecho pensional presuntamente en una cuantía superior a la que corresponde.

Número Interno: 3656-2019 Accionante: UGPP Accionada: Ana Lucía Riveros González 14 De ahí que, la Sala no evidencia la vulneración del derecho al debido proceso, puesto que la accionante tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción dentro de dicho asunto, razón por la cual no se encuentra fundada esta causal.

Sobre la segunda causal invocada: la Sala reitera la subregla de aplicación normativa identificada en el estudio que antecede, según la cual, las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de la providencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201825 en las que no se hubiere dado aplicación a la tesis expuesta en sentencia SU- 230 de 2015 no contravienen, por ese solo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que se basaran en la posición de unificación impuesta por esta Corporación con fallo de 4 de agosto de 2010.

En ese sentido, está demostrado en el expediente que, con sentencia de 23 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó parcialmente la decisión proferida el 29 de septiembre de 2017 por el Juzgado 29 Administrativo del Circuito de Bogotá y dispuso la reliquidación de la pensión de la accionada «en el equivalente al 75% de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, la prima de antigüedad, el subsidio de alimentación, la prima por gestión, la prima de servicios, la prima de navidad y la prima de vacaciones, devengados durante el año anterior al retiro del servicio, es decir, entre el 1 de agosto de 2003 y el 31 de julio de 2004, con los ajustes legales del caso(…)».

Como sustento de su decisión, el Tribunal citó la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 y sostuvo que para la liquidación de la pensión los factores enunciados en los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 son meramente enunciativos y no taxativos. Por tanto, la Sala vislumbra que la sentencia materia de censura atendió la posición jurisprudencial de esta Corporación que se encontraba en vigor al momento en que se profirió, razón por la cual no se observa que se configure una trasgresión normativa directa, ni es, por sí sola, contraria al régimen legal.

Ahora bien, también corresponde al juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada hizo posible el reconocimiento de 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 3656-2019 Accionante: UGPP Accionada: Ana Lucía Riveros González 15 una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal.

Al respecto, en sentencia del 27 de mayo de 2021, se indicó26: «[…] 34. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.

En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.

Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]» A su vez, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de septiembre de 2021, estableció27: «[…] 65.

Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.

Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021.

Radicado: 11001-03-25-000-2018-01538- 00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 27 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2. Sentencia del 24 de septiembre de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2018- 01426-00. Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. Número Interno: 3656-2019 Accionante: UGPP Accionada: Ana Lucía Riveros González 16 desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término28 y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar […]»29».

En el caso bajo estudio, se advierte que la señora Ana Lucia Riveros González, nació el 2 de febrero de 194930, adquirió el estatus jurídico de pensionada el 1 de octubre de 200331, prestó sus servicios en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y tuvo como último cargo el de técnico de ingresos públicos. De acuerdo a la certificación expedida por el Jefe de la Coordinación de Tesorería de la DIAN32, la señora Lucila Rivero González devengó en el último año de servicios los siguientes factores: asignación básica, subsidio de alimentación, bonificación de servicios, prima de antigüedad, prima por gestión, prima de servicios, y la prima de vacaciones.

Así mismo, está demostrado que mediante la Resolución 9160 del 30 de abril de 2004 le reconoció la pensión de jubilación en cuantía de $666.957 efectiva a partir de 1° de octubre de 2003, prestación que se liquidó con una tasa de reemplazo de 75% del salario base de liquidación. No se encontró en el expediente acto administrativo por el cual se reliquidó la pensión en los términos ordenados por el tribunal, por ello, no existe parámetro para realizar la comparación de las cifras reconocidas en cumplimiento al fallo cuestionado con el valor de la pensión que se recibía antes. 28 En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto). 29 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 30 Folio 2 principal 31 Resolución 9160 de 30 de abril de 2004. 32 Folio 30 a 35 - cuaderno principal.

Número Interno: 3656-2019 Accionante: UGPP Accionada: Ana Lucía Riveros González 17 Asimismo, se tiene que no está en discusión que es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 33 de 1985, los factores cuya inclusión fue ordenada por el Tribunal no exceden la tesis expuesta en la sentencia de unificación dictada por esta Corporación el 4 de agosto de 2010 y ninguno de ellos corresponde a algún emolumento que no esté destinado a retribuir directamente la prestación del servicio ni este excluido o desprovisto expresamente por alguna norma de carácter salarial.

En ese apartado, de acuerdo con las certificaciones aportadas al expediente33, se encuentra probado que la accionada recibió dichos emolumentos durante su último año de prestación de servicios y que no existió alguna variación significativa en sus ingresos. En consecuencia, es viable concluir que la reliquidación efectuada en cumplimiento del fallo proferido por el tribunal no constituye un incremento excesivo e injustificado de la mesada pensional, por lo que no se advierte la existencia de un abuso del derecho, como tampoco que se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley.

Así las cosas, comoquiera que la UGPP no logró acreditar los elementos constitutivos de la causal prevista en el literal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se impone para la Sala declarar infundada la presente acción, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta sentencia. 2.6 Condena en costas Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto y porque no se advierte que el recurso se presentará con manifiesta carencia de fundamento legal.

III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundada la acción especial de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), sin condena en costas a la parte demandada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 33 Folios 30 a 35 - cuaderno principal.

Número Interno: 3656-2019 Accionante: UGPP Accionada: Ana Lucía Riveros González 18 FALLA:

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la Sentencia del 23 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sección B, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las constancias del caso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.