CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 68001-23-33-000-2017-00698-01 No. interno: 68491 Actor: INVERSIONES AMBIENTALES DE COLOMBIA S.A.S. Demandado: ECOPETROL Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (CPACA) ORDEN DE COMPRA - es un documento en virtud del cual se lleva a cabo el pedido de unos bienes y/o servicios a un proveedor y, después de su aceptación, junto con esta y los demás documentos que se dispongan a partir de la autonomía de voluntad -como la oferta que lleva a cabo el interesado en ser contratista-, constituye un negocio jurídico que, dependiendo del objeto, puede ser de compraventa o suministro, entre otros. / REPRESENTACIÓN DE LAS SOCIEDADES MERCANTILES - se constata en la certificación expedida por la Cámara de Comercio, de acuerdo con lo previsto en el artículo 117 del Código de Comercio. / CONTRATOS DE EJECUCIÓN INSTANTÁNEA - su objeto se agota en un solo momento, sin que se encuentre una periodicidad o continuidad de las prestaciones pactadas, en cuyo caso sería de tracto sucesivo – no requieren ser liquidados. / CONTRATOS EXCEPTUADOS DE LA LEY 80 DE 1993 Y SOMETIDOS AL DERECHO PRIVADO – no requieren ser liquidados, salvo que las partes, en virtud de la autonomía de la voluntad, así lo dispongan.

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, Inversiones Ambientales de Colombia S.A.S. -en adelante IAC-., en contra de la sentencia del 18 de febrero de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander resolvió declarar probada la excepción de caducidad. I. SÍNTESIS DEL CASO En el marco del concurso abierto 50041654, IAC presentó una propuesta y el 11 de septiembre de 2014, Ecopetrol, a través de documento escrito le asignó el contrato de compraventa de tuberías, cuyo objeto abarcó dos ítems en función del tipo de tubos a adquirir1.

El 16 de septiembre siguiente, la contratante emitió la orden de compra No. 5217269 por la suma de $2.439’474.594 y la orden de despacho 617050. Posteriormente, la contratista solicitó una prórroga y el cambio de marca de las tuberías del ítem 2, petición que inicialmente fue autorizada por un funcionario de la entidad 1 De entrada, se precisa que en el sub lite el contrato no se constituyó en un único documento, sino que, como se señaló en las condiciones generales y especiales de contratación, se conformó por la oferta, la asignación del contrato, la orden de compra y su aceptación. La orden de despacho constituyó un documento propio de la ejecución. Radicado: 68001-23-33-000-2017-00698-01 (68491) Actor: Inversiones Ambientales de Colombia Demandado: Ecopetrol Referencia: Controversias contractuales (CPACA) 2 contratante; sin embargo, después de que esto ocurriera, Ecopetrol se negó a avalar tal solicitud y no recibió ni pagó los productos en comento, lo que para la demandante constituyó un incumplimiento que debe ser indemnizado por el extremo pasivo de la litis.

II.

ANTECEDENTES 1. La demanda El 18 de abril de 20172, IAC presentó demanda, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra de Ecopetrol S.A. -en adelante Ecopetrol-, con el fin de que se le declarara responsable por los perjuicios ocasionados por el incumplimiento del ítem 2 del que se denominó el “contrato de orden de compra No. 5217269 y orden de despacho 617050” -en adelante el contrato de compraventa de tuberías-, que tuvo por objeto la “compra de tubería para Ecopetrol”, celebrado con el ahora demandante, como resultado del concurso abierto No. 50041654, pues, según expuso, inicialmente se le aprobó una prórroga y el cambio de marca de los productos, pero posteriormente se desautorizó tal aval y estos no se recibieron ni pagaron.

Como consecuencia, se solicitó el reconocimiento de $1.500’000.000 a título de indemnización de perjuicios derivados del incumplimiento y de $2.084’979.408,72 por lo no pagado por Ecopetrol “correspondiente al ítem 2” de las órdenes de compra y despacho. También se solicitó la liquidación judicial del contrato, debido a que, pese a ser de tracto sucesivo, no se liquidó. 1.1.

Hechos de la demanda El 21 de julio de 2014, IAC manifestó a Ecopetrol la intención de participar en el concurso abierto No. 50041654, cuyo objeto consistió en “compra de tubería para las diferentes dependencias de Ecopetrol S.A.” IAC presentó a Ecopetrol una propuesta alternativa con mejores condiciones, en procura de suscribir el mejor negocio, y de conformidad con lo fijado en el concurso.

Agotadas las etapas del procedimiento de selección, el 11 de septiembre de 2014 Ecopetrol expidió el “acto de asignación del contrato” a IAC, con el objeto de “compra de tubería para las diferentes dependencias de Ecopetrol S.A.” por la suma de $2.439’474.594, con un plazo de ejecución de 120 días calendario, contados desde la comunicación de la orden de compra, la que se emitió el 16 de septiembre de 2014, día en que igualmente se profirió la orden de despacho 617050. 2 Índices 1 y 2 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

Radicado: 68001-23-33-000-2017-00698-01 (68491) Actor: Inversiones Ambientales de Colombia Demandado: Ecopetrol Referencia: Controversias contractuales (CPACA) 3 El 19 de septiembre de 2014 IAC manifestó a Ecopetrol su intención de ejecutar el contrato y le remitió los diseños de los productos, los que fueron avalados mediante correo electrónico del 30 de septiembre de ese año. El 21 de noviembre de 2014, IAC envió un correo a Ecopetrol, en el que solicitó que se ampliara el plazo de entrega de los elementos de los ítems 1 y 2 en 30 días, por “la proximidad de las fiestas de fin de año”.

En respuesta, en esa misma fecha, un funcionario de Ecopetrol manifestó que aprobaba la prórroga. Pese a ello, el 15 de diciembre de 2014 IAC recibió un comunicado de Ecopetrol, en el que se rechazó la prórroga anteriormente concedida, así como el cambio de marca del ítem 2 y se precisó que quien tenía la potestad para efectuar modificaciones contractuales era “el funcionario autorizado” y no cualquier empleado de esa entidad.

El 22 de diciembre de 2014, IAC solicitó que se le permitiera ejecutar el contrato, considerando la aprobación de la prórroga y un cambio de marca. El 21 de enero de 2015 las partes del negocio jurídico se reunieron y se mantuvieron en sus posiciones. Ecopetrol reiteró su postura de no aceptar la prórroga propuesta y la contratista sostuvo que la prórroga debía producirse.

El contrato no se liquidó bilateral, ni unilateralmente. 1.2. Fundamentos de derecho Para el actor, la exigencia del anexo 3 de especificaciones técnicas, en el que se detallaron varios productos del contrato, resultó contrario a la Constitución y la Ley, por utilizarse “la modalidad del proceso abierto”. También manifestó que Ecopetrol incumplió la obligación de recibir, pues, en su criterio, tal entidad aprobó una prórroga de entrega concerniente al ítem 2, así como el cambio de la marca de una tubería, pero luego rehusó cumplir lo acordado en esos términos y no pagó los productos.

En ese punto, alegó que los bienes se fabricaron con las especificaciones solicitadas por Ecopetrol, de ahí que la cancelación de su elaboración le ha acarreado multas y penalizaciones por la suma de $2.084’979.408. Por otro lado, señaló que el fenómeno jurídico de la caducidad no operó frente al “contrato de compra 617050 / orden de despacho 617050” impugnado, debido a que se trataba de uno de tracto sucesivo, por lo que el término de 4 meses para liquidar el contrato comenzó a correr el 21 de enero de 2015, y como no se efectuó bilateralmente, se contaba con 2 meses más para que Ecopetrol la realizara de forma unilateral, lo que Radicado: 68001-23-33-000-2017-00698-01 (68491) Actor: Inversiones Ambientales de Colombia Demandado: Ecopetrol Referencia: Controversias contractuales (CPACA) 4 tampoco sucedió. Así, según IAC, la oportunidad comenzó a correr a partir del 21 de julio de esa anualidad y hasta el 21 de julio de 2017.

Como la solicitud de conciliación y la demanda se presentaron antes de la última fecha, se concluyó que fueron oportunas. 2. Trámite de primera instancia El 31 de julio de 20183, el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda, decisión que fue notificada debidamente. 2.1. Contestación de la demanda 2.1.1. El 16 de agosto de 20194, Ecopetrol contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones, por considerar que no incumplió el contrato, pues satisfizo las obligaciones a su cargo, entre ellas, el pago de los ítems ejecutados por IAC.

Propuso las excepciones de mérito que denominó: “ausencia de responsabilidad”, “improcedencia de la liquidación del contrato”, “ausencia de mérito para el reconocimiento de perjuicios morales a personas jurídicas”, “cumplimiento de las obligaciones de Ecopetrol”, “mala fe de IAC” y “la excepción de oficio”. Adujo que no concedió la prórroga de entrega de las tuberías del ítem 2 y que IAC conocía las condiciones en que debía ejecutarse el contrato.

En ese punto, alegó que solo había una persona autorizada para modificar el contrato y no fue aquella quien avaló su prórroga en cuanto al ítem 2. También precisó que nunca se solicitó cambiar la marca de ningún producto, ni mucho menos se avaló tal modificación, por lo que IAC inicialmente debía elaborar y entregar los productos del ítem 2 según lo pactado.

Manifestó que IAC le señaló mediante comunicado del 28 de enero de 2015 que se excluiría de común acuerdo lo concerniente al ítem 2 de la orden en mención, “en aras de continuar trabajando de la mano y en la mejor tónica con Ecopetrol" y que Ecopetrol aceptó tal propuesta mediante el acta de modificación número 1 a la orden de compra 617050 y amplió el plazo de entrega del ítem 1.

Por otra parte, se adujo que el contrato objeto de la demanda era de ejecución instantánea, por lo que no requería liquidación, en especial, porque le aplicaba el derecho privado, tan así que en el negocio no se incluyó ninguna cláusula que hiciera referencia a esa figura. Igualmente reprochó que se hubieran solicitado perjuicios morales, los que no se acreditaron, ni justificaron y, en todo caso, no resultan procedentes frente a personas jurídicas en los términos pedidos. 3 Índice 10 del expediente digital de primera instancia en SAMAI. 4 Índice 22 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

Radicado: 68001-23-33-000-2017-00698-01 (68491) Actor: Inversiones Ambientales de Colombia Demandado: Ecopetrol Referencia: Controversias contractuales (CPACA) 5 2.1.2. En escrito separado de la misma fecha5 Ecopetrol formuló la excepción de caducidad. Lo anterior, por considerar que el contrato impugnado era de ejecución instantánea y la demanda se interpuso después de los 2 años para ejercer el derecho de acción. En particular, alegó que el contrato se suscribió el 11 de septiembre de 2014, con un plazo de 120 días calendario, a partir de la orden de compra, la que se emitió el 16 de septiembre del mismo año. En ese orden, el plazo vencía el 16 de enero de 2015, por lo que IAC podía ejercer el derecho de acción hasta el 17 de enero de 2017.

IAC presentó solicitud de conciliación el 20 de enero de 2017, cuando ya habían pasado más de 2 años desde que inició a correr el término de la caducidad, por lo que, con mayor razón la demanda fue extemporánea. En ese punto se precisó que, si bien las partes suscribieron un “acta de modificación para excluir el ítem 2”, esta no tuvo la vocación de modificar el plazo. 2.2.

Auto que ordenó dictar sentencia anticipada El 1 de diciembre de 20216, el Tribunal Administrativo de Santander ordenó dictar sentencia anticipada, según lo previsto en el artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, por haberse encontrado probada la caducidad. Se señaló que no se encontró vicio alguno que debiera ser objeto de saneamiento y se fijó el litigio en el entendido de determinar si: i) la orden de compra No. 5217269 y orden de despacho No. 617050 del 16 de septiembre de 2014, cuyo incumplimiento se alegó, es un contrato de ejecución instantánea, y ii) si operó la caducidad del medio de control de controversias contractuales frente a ese negocio jurídico, considerando lo dispuesto en el literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, según el cual el término para demandar frente a contratos de ejecución instantánea es de 2 años, contados a partir del día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato.

El Tribunal Administrativo de Santander decretó como pruebas los documentos aportados por las partes junto con el escrito inicial y la contestación de la demanda. La solicitud de la incorporación de otras pruebas documentales y varios testimonios se denegó, con sustento en que los elementos aportados eran suficientes para dirimir la controversia, en el marco de la fijación del litigio.

Finalmente, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto, si a bien lo tenía. 5 Índice 24 del expediente digital de primera instancia en SAMAI. 6 Índices 30 a 33 del expediente digital de primera instancia en SAMAI. Radicado: 68001-23-33-000-2017-00698-01 (68491) Actor: Inversiones Ambientales de Colombia Demandado: Ecopetrol Referencia: Controversias contractuales (CPACA) 6 2.3.

Alegatos de conclusión 2.3.1. Ecopetrol7 presentó alegatos de conclusión, en los que reiteró los argumentos formulados en oportunidades procesales precedentes. 2.3.2. IAC8 presentó alegatos de conclusión, en los que manifestó que la demanda fue presentada en tiempo, pues el contrato objeto de la demanda se prorrogó en 30 días, previa solicitud del 21 de noviembre de 2014, por lo que el plazo feneció el 20 de marzo de 2015.

A partir de tal premisa, señaló que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 164 del CPACA, tal evento constituyó un motivo de hecho o de derecho consistente en la ampliación del plazo. Seguidamente, citó acápites en los que Ecopetrol aceptó haber cancelado el ítem 2 y haber prorrogado el plazo del ítem 1 en 30 días, hasta el 20 de marzo de 2015, lo que para IAC derivó en que la oportunidad para ejercer el derecho de acción debía contabilizarse entre el 21 de marzo de 2015 y el 21 de marzo de 2017, interregno dentro del cual se llevó a cabo el trámite de la conciliación y se radicó la demanda. 2.3.3.

El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal. 3. Sentencia de primera instancia El 18 de febrero de 20229, el Tribunal Administrativo de Santander declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de controversias contractuales formulada por Ecopetrol, por considerar que la demanda se presentó después de los 2 años desde que debió cumplirse el objeto del contrato impugnado, de conformidad con el numeral 2) del literal j) del artículo 164 del CPACA, y considerando que se trataba de un negocio de ejecución instantánea, en el que no procedía la liquidación, ni fue pactada.

En desarrollo de lo anterior, manifestó que el contrato de compraventa de tuberías era de ejecución instantánea, ya que su objeto se agotaba en un solo momento, “lo cual se entiende así a pesar de que la cosa objeto del contrato no sea entregada en el mismo momento del perfeccionamiento, o que se haya acordado la entrega en varios instalamentos”.

Ello, considerando que el negocio tuvo por objeto la compra de tubería para Ecopetrol, por la suma de $2.439’474.594, con un plazo de 120 días calendario, contados a partir del envío de la orden de compra, lo que se materializaría en un solo acto, mas no de manera periódica. 7 Índice 36 del expediente digital de primera instancia en SAMAI. 8 Índice 38 del expediente digital de primera instancia en SAMAI. 9 Índice 41 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

Radicado: 68001-23-33-000-2017-00698-01 (68491) Actor: Inversiones Ambientales de Colombia Demandado: Ecopetrol Referencia: Controversias contractuales (CPACA) 7 El a quo precisó que, aunque IAC hubiera considerado que la suscripción del acta 1 amplió el plazo de ejecución contractual, ello no tuvo la vocación de afectar el plazo, en la medida en que se trató de una reunión en la que las partes no pactaron la modificación del plazo contractual inicialmente acordado, sino que por el contrario “Ecopetrol recalcó las condiciones en las cuales ofertó el participante y aceptó la orden de compra”.

Así las cosas, adujo que, como los 120 días de plazo no se modificaron, debían tenerse en cuenta para contabilizar la oportunidad en la presentación de la demanda. En ese orden, se consideró que el plazo del negocio jurídico feneció el 16 de enero de 2015, de ahí que IAC contaba hasta el 17 de enero de 2017 para presentar la demanda, lo que ocurrió extemporáneamente, pues la solicitud de conciliación fue presentada el 20 de enero de ese año y la demanda se radicó el 18 de abril siguiente, fuera del término previsto por el literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA. 4.

Recurso de apelación Inconforme con la sentencia proferida por el a quo, el 4 de marzo de 202210 IAC presentó recurso de apelación, en el que se solicitó que se revocara la decisión impugnada y se accediera a las pretensiones de la demanda, con el argumento de que no operó la caducidad. Adujo que el 21 de noviembre de 2014 IAC solicitó la prórroga del plazo de los ítems 1 y 2 por 30 días, la que fue aceptada por Ecopetrol, por lo que el término de entrega quedó hasta el 20 de marzo de 2015.

En ese contexto, alegó que debía tenerse en cuenta el literal j) del artículo 164 del CPACA, según el cual el término de 2 años para demandar debe contarse a partir de la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que sirvan de fundamento, por lo que este comenzó a correr a partir del 21 de marzo de 2015 y hasta el 21 de marzo de 2017, interregno en el que se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial y, posteriormente, se radicó la demanda en tiempo. 5.

Trámite de segunda instancia El 3 de mayo de 202211, el Tribunal Administrativo de Santander concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, como consecuencia, ordenó remitir el proceso al Consejo de Estado. El 16 de junio de 202212, esta Corporación admitió el recurso de apelación y ordenó notificar la decisión a las partes y al Ministerio Público.

El 10 Índice 44 del expediente digital de primera instancia en SAMAI. 11 Índice 46 del expediente digital de primera instancia en SAMAI. 12 Índice 4 del expediente digital de segunda instancia en SAMAI. Radicado: 68001-23-33-000-2017-00698-01 (68491) Actor: Inversiones Ambientales de Colombia Demandado: Ecopetrol Referencia: Controversias contractuales (CPACA) 8 18 de julio siguiente13, el proceso ingresó a despacho para dictar sentencia, ante el silencio de las partes y el Ministerio Público en la etapa de alegatos de conclusión. III.

CONSIDERACIONES 1. Régimen aplicable Al sub judice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de la presentación de la demanda -18 de abril de 2017-, las cuales corresponden a las contenidas en la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, así como a las disposiciones de la Ley 1564 de 2012 -CGP-, en virtud de la integración normativa prevista en el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados.

El sub lite también se rige por la Ley 2080 de 202114, pues el recurso de apelación se presentó el 4 de marzo de 2022, cuando tal norma ya se encontraba en vigor. 2. Procedencia del medio de control de controversias contractuales En virtud de lo previsto en el artículo 14115 del CPACA, cualquiera de las partes de los contratos estatales puede demandar para que se declare su existencia o su nulidad, se ordene su revisión, se declare el incumplimiento, se anulen los actos administrativos contractuales, se condene a quien se considere responsable a indemnizar los perjuicios y/o se liquide el contrato, entre otras declaraciones y condenas.

El legislador también previó que el Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrían solicitar la nulidad absoluta del contrato, la que también puede ser declarada de oficio por el juez. 13 Índice 9 del expediente digital de segunda instancia en SAMAI. 14 La Ley 2080 de 2021 entró en vigor el 26 de enero de 2021, en concordancia con el artículo 86 de ese estatuto, a cuyo tenor se expone: “Régimen de vigencia y transición normativa.

La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley […]. En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”. 15 “Artículo 141.

Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.

Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley. // Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. // El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato.

El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes”. Radicado: 68001-23-33-000-2017-00698-01 (68491) Actor: Inversiones Ambientales de Colombia Demandado: Ecopetrol Referencia: Controversias contractuales (CPACA) 9 En el caso concreto, el medio de control de controversias contractuales incoado por IAC resulta procedente, por cuanto la demanda fue interpuesta por una de las partes del contrato de compraventa de tuberías y versa sobre varios incumplimientos derivados de ese negocio, aspecto en el marco del cual se solicitó el reconocimiento de la remuneración a la que la contratista debía acceder por el ítem 2 de tal vínculo contractual, así como una suma adicional a título de indemnización de perjuicios, elementos que guardan congruencia con lo expuesto en la normativa enunciada anteriormente. 3.

Oportunidad del medio de control de controversias contractuales En el caso concreto, IAC presentó demanda de controversias contractuales y alegó que Ecopetrol incurrió en múltiples incumplimientos en cuanto al ítem 2 del contrato de compraventa de tuberías, por no avalar el cambio de marca de los productos y la ampliación del plazo de ese apartado.

El a quo consideró que el contrato tenía un plazo de 120 días, contados desde el 16 de septiembre de 2014 y hasta el 16 de enero de 2015, por lo que el término para demandar corrió entre el 17 de enero de 2015 y el 17 de enero de 2017, de modo que como el trámite de la conciliación extrajudicial se efectuó posteriormente, al igual que la radicación de la demanda, operó la caducidad.

IAC señaló en su recurso de apelación que el contrato se prorrogó hasta el 20 de marzo de 2015, por lo que el término para demandar se extendió y, por ende, ejerció el derecho de acción en tiempo. Para contabilizar la caducidad se tendrá en cuenta el plazo general del contrato, con la precisión de que el análisis de fondo de la controversia se limitará al análisis del ítem 2 y no del negocio jurídico de manera integral que también comprendía el ítem 1, pues IAC únicamente manifestó un reproche frente al primer aspecto mencionado.

En ese orden, se acudirá al criterio del inciso primero del literal j) del artículo 16416 del CPACA, 16 “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. // Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento.

En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente. // En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa; iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta, iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe; v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre Radicado: 68001-23-33-000-2017-00698-01 (68491) Actor: Inversiones Ambientales de Colombia Demandado: Ecopetrol Referencia: Controversias contractuales (CPACA) 10 en virtud del cual, en las pretensiones relativas a contratos, el término para demandar será de 2 años, que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

Los motivos de hecho alegados en el sub lite se concretan en el incumplimiento de Ecopetrol frente al ítem 2 del contrato, por la negativa a ampliar el plazo y a cambiar la marca de los productos objeto del negocio, lo que derivó en que no se recibieran, ni pagaran las tuberías del ítem 2, de manera que el término para demandar se contabilizará desde que feneció el plazo del negocio jurídico.

En la asignación del contrato a IAC, Ecopetrol previó inicialmente un plazo de 120 días calendario para la entrega de las tuberías, los que comenzarían a contarse a partir del envío de la orden de compra; sin embargo, el 30 de enero de 2015 se prorrogó el ítem 1 del contrato de compraventa, por lo que el acto jurídico culminaría en su totalidad hasta el 20 de marzo de 201517.

A partir de lo expuesto, se concluye que la oportunidad para ejercer el derecho de acción debe contabilizarse desde el fenecimiento del plazo para llevar a cabo el objeto negocial, es decir, a partir del 20 de marzo de 2015, por lo que los 2 años para ejercer el derecho de acción corrieron entre el 21 de marzo de 2015 y el 21 de marzo de 2017.

El 20 de enero de 2017, IAC radicó ante la Procuraduría General de la Nación solicitud de conciliación extrajudicial, fecha para la cual faltaban 2 meses y 1 día para que operara el fenómeno jurídico de la caducidad, suspendiendo dicho término, de conformidad con el artículo 2.2.4.3.1.1.318 del Decreto 1069 de 2015. El 6 de abril de 2017 se dictó el acta de no conciliación19, por lo que el 7 de abril siguiente el término para demandar se reanudó y se extendió hasta el 8 de junio de 201720.

El 18 de abril de por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga”. 17 Como consta en los documentos de la orden modificatoria de despacho 617050, obrantes en el índice 22 de SAMAI de primera instancia. 18 “Artículo 2.2.4.3.1.1.3.

Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. // En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente. // La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada”. 19 Como consta en las actas de no conciliación del índice 1 del expediente de SAMAI en primera instancia. 20 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal “los términos de meses y años se computan según el calendario”, motivo por el cual, los 26 días que restaban para el vencimiento de los dos años de la caducidad se computan de esa manera.

Radicado: 68001-23-33-000-2017-00698-01 (68491) Actor: Inversiones Ambientales de Colombia Demandado: Ecopetrol Referencia: Controversias contractuales (CPACA) 11 2017 IAC presentó el escrito inicial, por lo que, contrario a lo concluido por el a quo, este fue presentado oportunamente. 4. Alcance del recurso de apelación El recurso de apelación se encaminó a cuestionar la decisión del a quo mediante la cual se declaró probada la caducidad, pues en criterio de IAC la demanda se presentó en término, de manera que se solicitó que esta Corporación resolviera la controversia de fondo.

En la medida en que el escrito inicial fue radicado oportunamente, como se argumentó con antelación, la Sala pasará a establecer el alcance de la controversia a partir de lo indicado en el escrito inicial, debido a que en la decisión recurrida no se analizó el fondo del asunto. En esos términos, se encuentra que, según IAC, Ecopetrol incurrió en un incumplimiento con respecto al ítem 2 del contrato de compraventa de tuberías, por el hecho de que, pese a que supuestamente le aprobó una prórroga y el cambio de marca de las tuberías objeto de ese negocio, posteriormente desautorizó tal aval y se negó a recibir y pagar los productos en tales condiciones.

Como consecuencia, se solicitó el reconocimiento del precio del acto jurídico y de una suma adicional a título de indemnización, así como la liquidación judicial del negocio. Aunque la parte actora también alegó en la demanda que el anexo 3 de especificaciones técnicas fue contrario a derecho, lo cierto es que no sustentó tal cargo, puesto que no razonó por qué tal actuación era ilegal, por lo que la Sala considera que tal aspecto no guarda congruencia con el petitum esgrimido por IAC y no será analizado.

Por su parte, Ecopetrol arguyó que no incumplió el contrato, debido a que no autorizó la prórroga ni el cambio de marca de los productos del ítem 2 del negocio jurídico. En desarrollo de lo anterior adujo que, si bien un funcionario de esa entidad inicialmente avaló tal ajuste, tal persona no estaba autorizada para modificar el contrato, por lo que ello no tuvo la vocación de constituir una variación a las condiciones inicialmente pactadas.

La parte demandada también precisó que en ningún momento se propuso un cambio de marca, ni tal cambio se aprobó, de manera que IAC debió entregar las tuberías en las condiciones estipuladas desde la suscripción del contrato. Por último, detalló que mediante un documento distinto y suscrito posteriormente al alegado por el actor lo que se hizo fue excluir “de común acuerdo el ítem 2” y se amplió el plazo del ítem 1.

Radicado: 68001-23-33-000-2017-00698-01 (68491) Actor: Inversiones Ambientales de Colombia Demandado: Ecopetrol Referencia: Controversias contractuales (CPACA) 12 En ese orden, se advierte que la controversia se enmarca en el supuesto incumplimiento del ítem 2 del contrato de compraventa de tuberías suscrito por IAC y Ecopetrol frente a la supuesta prórroga del plazo y el cambio de marca de las tuberías, por lo que la Sala no hará una revisión de todas las obligaciones negociales, sino únicamente de tales aspectos.

Por consiguiente, corresponde establecer si Ecopetrol avaló o no la modificación del plazo y la marca de los productos del ítem 2 y, de haber sido así, si incumplió lo pactado al negarse a recibir y pagar los bienes descritos en ese ítem. Con el fin de resolver lo anterior, se hará referencia a los hechos probados, para posteriormente detallar en qué consiste la orden de compra y precisar los elementos que conformaron el contrato.

Posteriormente, se resolverán los cargos alegados por IAC, en los términos enmarcados previamente. 5. Hechos probados 5.1. El concurso abierto No. 50041654 y el contrato de compraventa de tuberías 5.1.1. Ecopetrol adelantó el concurso abierto No. 50041654, que tuvo por objeto la “compra de tubería para las diferentes dependencias de Ecopetrol”21.

Dentro de las condiciones generales de contratación se previó que, con la presentación de la propuesta, el oferente aceptaría la totalidad de términos, obligaciones, requisitos, plazos, condiciones y exigencias previstas en los documentos del proceso de selección. También se dispuso que el ofrecimiento sería irrevocable y que al negocio jurídico le aplicarían la ley colombiana, la Ley 527 de 1999 y las normas comerciales y civiles en lo pertinente.

Asimismo, se estableció que, una vez adoptada la decisión de Ecopetrol de contratar con determinado proponente, este se vería obligado desde ese instante “habida cuenta de que el contrato existe desde el momento en que se produce el acuerdo”. También se determinó que, una vez presentada la orden de compra, el contratista debía aceptarla, y que la oferta, la asignación del contrato y la orden de compra conformarían el contrato.

En las condiciones especiales de contratación22 se precisó dentro del cronograma que se asignaría el contrato a quien se considerara la propuesta más conveniente y, luego, se procedería con la emisión de la orden de compra. Por otra parte, se determinó 21 Como consta en el documento denominado “condiciones genéricas de contratación” del PDF de anexos de la demanda (páginas 5-48) del índice 1 de SAMAI en primera instancia. 22 Como consta en el documento denominado “condiciones específicas de la contratación – compra de tubería para las diferentes dependencias de Ecopetrol” del PDF de anexos de la demanda (páginas 31 a 46) del índice 1 de SAMAI en primera instancia. Radicado: 68001-23-33-000-2017-00698-01 (68491) Actor: Inversiones Ambientales de Colombia Demandado: Ecopetrol Referencia: Controversias contractuales (CPACA) 13 que el plazo de entrega de los bienes a adquirir sería en días calendario y se categorizaron los productos del concurso abierto en ítems 1 y 2. 5.1.2.

En la respuesta a las observaciones formuladas por los proponentes, Ecopetrol aclaró que la marca de las tuberías del ítem 2 sería “Texas Steel Conversion INC”23, contenida en el anexo 3 de especificaciones técnicas, sin embargo, tal documento no se aportó. Las aclaraciones fueron suscritas en nombre de Ecopetrol por el “funcionario autorizado” Humberto Vinasco Posso. 5.1.3.

El 25 de julio de 201424, IAC, quien presentó una oferta, junto con otras 9 sociedades, resultaron favorecidas para continuar en el proceso de selección. 5.1.4. El 14 de agosto de 201425, Ecopetrol realizó una cotización de varias tuberías marca Texas Steel Conversion Inc. con respecto a IAC. 5.1.5. El 11 de septiembre de 201426, se profirió el documento denominado “asignación del contrato” a IAC -suscrito por el señor Humberto Vinasco Posso en calidad de “funcionario autorizado” de Ecopetrol- con el objeto de “compra de tubería para las diferentes dependencias de Ecopetrol S.A.”, por la suma de $2.439’474.594, sin incluir el IVA, con un plazo de entrega de 120 días calendario, contados a partir del envío de la orden de compra. 5.1.6.

El 16 de septiembre de 201427, Ecopetrol expidió la orden de compra No. 5217269 (ítems 1 y 2), y estableció que el pago de los bienes de tales categorías se efectuaría dentro de los 30 días calendario siguientes a la fecha de entrega a satisfacción de los productos y presentación de la correspondiente factura. En la plataforma SECOP I se detalló que el contrato tendría 120 días calendario de plazo.

En su contenido, se precisó que forman parte de la orden de compra los pliegos de condiciones, las especificaciones técnicas y la propuesta del proveedor y que “el plazo para la entrega no estará sujeto a prórrogas, salvo que sobrevinieren hechos constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito, que se acordaren entregas adicionales 23 Como consta en el documento denominado “observaciones formuladas a los documentos del proceso de selección” del PDF de anexos de la demanda (páginas 47-49) del índice 1 de SAMAI en primera instancia. 24 Como consta en un documento proferido por Ecopetrol del PDF de anexos de la demanda (página 2) del índice 1 de SAMAI en primera instancia. 25 Como consta en el documento denominado “solicitud de cotización” del PDF de anexos de la demanda (página 65) del índice 1 de SAMAI en primera instancia. 26 Como consta en el documento denominado “acto de asignación del contrato – proceso de selección No. 50041654” del PDF de anexos de la demanda (páginas 80 a 83) del índice 1 de SAMAI en primera instancia, así como en la plataforma SECOP I. 27 Como consta en el documento denominado “orden de compra No. 5217269” del PDF de anexos de la demanda (páginas 82 a 88) del índice 1 de SAMAI en primera instancia. Radicado: 68001-23-33-000-2017-00698-01 (68491) Actor: Inversiones Ambientales de Colombia Demandado: Ecopetrol Referencia: Controversias contractuales (CPACA) 14 cuya realización implique ampliar dicho plazo, o que Ecopetrol lo autorizare expresamente y por escrito”.

El documento fue suscrito por el señor Humberto Vinasco Posso, en calidad de “funcionario autorizado” de Ecopetrol. 5.1.7. El 16 de septiembre de 201428, Ecopetrol expidió la orden de despacho No. 617050, en la que describió los bienes objeto de la orden de compra 5217269 así: i) Ítem 1: 362 tubos “Drill Pipe N/A Drill Pipe, 2-3/8#, 6.65LBS/FT, Grade S135, Range II with NC26 connection, includes Make and Break 3 Cycles”, con un valor unitario de $2’495.540 y un valor total de $903’385.480. ii) Ítem 2: 460 tubos “Drill Pipe N/A Drill Pipe 2-7/8# OD, 10.40LB/FT, Grade G-105, Range 2, Tool Joints 4-1/8# OD X 2-1/8# ID for Suabing Operation, Tool Joints 2# longer than standard, 9# Pin Tong Space, 12# Box Tong Space, Connection”, con un valor unitario de $3’339.324 y un valor total de $1.536’089.040.

Se estableció que la marca de las tuberías sería “Texas Steel” y se fijó como valor total de la orden de despacho la suma de $2.439’474.520. El documento fue suscrito por el señor Humberto Vinasco Posso, en calidad de autorizado por Ecopetrol. 5.1.8. El 17 de septiembre de 201429, IAC solicitó que se endosara la orden de compra a la sociedad Ramde Internacional, lo que demuestra que para tal fecha la demandante ya conocía tal documento. 5.1.9.

El 19 de septiembre de 201430, IAC aceptó la orden de compra y de despacho, indicó que se fabricarían los bienes de los ítems 1 y 2 según lo pactado y pidió a Ecopetrol que se revisaran los documentos adjuntos, en los que constaba la información de las tuberías, marca “DPI”, así como que se aprobaran los dibujos, para proceder con el proceso de fabricación. 5.2.

La conducta de los sujetos negociales tras la suscripción del contrato 5.2.1. El 30 de septiembre de 201431, los señores Cielo Mejía Peña, quien se identificó como “Técnico Integral II Seguimiento Órdenes Compras” del Consorcio Gestor Integral 28 Como consta en el documento denominado “orden de despacho no. 617050” del PDF de anexos de la demanda (páginas 89 a 90) del índice 1 de SAMAI en primera instancia. 29 Como consta en el correo electrónico del PDF de anexos de la demanda (página 117) del índice 1 de SAMAI de primera instancia. 30 Como consta en un comunicado de IAC del PDF de anexos de la demanda (páginas 92 a 104) del índice 1 de SAMAI de primera instancia. 31 Como consta en el correo electrónico del 30 de septiembre de 2014 del PDF de anexos de la demanda (páginas 107 a 108) del índice 1 de SAMAI de primera instancia. Radicado: 68001-23-33-000-2017-00698-01 (68491) Actor: Inversiones Ambientales de Colombia Demandado: Ecopetrol Referencia: Controversias contractuales (CPACA) 15 – Escalar Ingeniería y William Arce, quien afirmó ser supervisor del taller de subsuelo de Ecopetrol, a través de un correo electrónico, le respondieron a IAC que aprobaban las tuberías del ítem 2.

También se aclaró que sería posible recibir los productos desde los primeros días de 2015. 5.2.2. El 1 de octubre de 201432, se convocó una reunión para “aclarar todas las dudas e inquietudes con respecto a la compra de esta tubería”, la cual fue realizada el 17 de octubre siguiente y se limitó a la precisión de aspectos para la ejecución del contrato. 5.2.3.

El 21 de noviembre de 201433 IAC presentó a Ecopetrol el plan de producción para los ítems 1 y 2 y solicitó que se le ampliara el plazo de entrega por 30 días “ya que por la proximidad de las fiestas de fin de año la fábrica cierra las instalaciones”. 5.2.4. El 21 de noviembre de 201434, el señor Wilmer Arce Sánchez, quien afirmó ser supervisor del taller de subsuelo de Ecopetrol, manifestó a IAC que aprobaba la ampliación del plazo solicitada por esa sociedad. 5.2.5.

Los días 5 y 6 de diciembre de 201435, el señor Wilmer Arce Sánchez le manifestó a IAC que los bienes del ítem 2 debían cumplir los elementos técnicos y la marca del fabricante dispuestos en el contrato y que en la reunión que tuvieron entre los sujetos negociales no se cambió la marca. 5.2.6. El 9 de diciembre de 201436 IAC le precisó a Ecopetrol que la marca de los bienes del ítem 2 era “Drill Pipe International” y que al haberse aprobado las fichas técnicas y dibujos se aceptó tal aspecto. 5.2.7.

El 15 de diciembre de 201437 Ecopetrol, por medio del señor Humberto Vinasco Posso, quien fungió como funcionario autorizado de la entidad, le manifestó a IAC que no autorizó un cambio de marca de los bienes del ítem 2, ni la prórroga del término de la orden de compra dispuesto para su entrega. 32 Como consta en los correos electrónicos del PDF de anexos de la demanda (páginas 109 a 127) del índice 1 de SAMAI de primera instancia. 33 Como consta en el comunicado del PDF de anexos de la demanda (páginas 133 a 134) del índice 1 de SAMAI de primera instancia. 34 Como consta en el correo electrónico del PDF de anexos de la demanda (página 135) del índice 1 de SAMAI de primera instancia. 35 Como consta en los correos electrónicos del PDF de anexos de la demanda (páginas 136 a 139) del índice 1 de SAMAI de primera instancia. 36 Como consta en el comunicado del PDF de anexos de la demanda (páginas 140 a 141) del índice 1 de SAMAI de primera instancia. 37 Como consta en el oficio de Ecopetrol del PDF de anexos de la demanda (páginas 142 a 143) del índice 1 de SAMAI de primera instancia. Radicado: 68001-23-33-000-2017-00698-01 (68491) Actor: Inversiones Ambientales de Colombia Demandado: Ecopetrol Referencia: Controversias contractuales (CPACA) 16 5.2.8.

El 22 de diciembre de 201438, IAC replicó a Ecopetrol que los bienes del ítem 2 no tenían una marca específica, que se aprobó la que este presentó y que ya se había concedido la prórroga del término para la entrega de los bienes, previsto en la orden de compra. 5.2.9. El 21 de enero de 201539 los sujetos negociales llevaron a cabo una reunión, en la que reiteraron sus puntos de vista sobre el ítem 2.

En ese sentido, Ecopetrol insistió en que el plazo de entrega del ítem 2 no se había prorrogado. IAC ofreció un descuento del 1.5% “con el fin de evitar acudir a instancias judiciales”, a cambio de que aceptaran sus condiciones. 5.2.10. El 30 de enero de 201540 Ecopetrol profirió la orden modificatoria de despacho 617050 y se prorrogó el plazo del ítem 1 del contrato de compraventa de tuberías hasta el 20 de marzo de 2015.

Ello se realizó expresamente y se indicó que “por solicitud del área usuaria, previo aval del funcionario autorizado se amplía la vigencia del ítem I, hasta el 20 de marzo de 2015”. De ese modo, se dispuso expresamente “PRIMERO: Ampliar el plazo de entrega para el ítem No. 1 hasta el 20 de marzo de 2015 de la orden de despacho No 617050”. 6.

La orden de compra La Sala estima oportuno establecer en qué consiste la orden de compra, pues, como se detallará con posterioridad, tal documento conformó el contrato, junto con la oferta de IAC y la asignación del negocio. La orden de compra es un documento en virtud del cual se lleva a cabo el pedido de unos bienes y/o servicios a un proveedor y, después de su aceptación, junto con esta y los demás documentos que se dispongan a partir de la autonomía de voluntad -como la oferta que lleva a cabo el interesado en ser contratista-, constituye un negocio jurídico que, dependiendo del objeto, puede ser de compraventa o suministro, entre otros41.

En 38 Como consta en el comunicado del PDF de anexos de la demanda (páginas 144 a 152) del índice 1 de SAMAI de primera instancia. 39 Como consta en el acta de reunión del PDF de anexos de la demanda (página 192) del índice 1 de SAMAI de primera instancia. 40 Como consta en los documentos de la orden modificatoria de despacho 617050, obrantes en el índice 22 de SAMAI de primera instancia. 41 Esta Corporación ha catalogado las órdenes de compra como un elemento de carácter contractual a efectos de determinar el alcance de los asuntos de su competencia. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 26 de septiembre de 2013.

Radicado 25000-23-24-000-2011-00530-01 (AP). C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 12 de marzo de 2014. Radicado 25000-23-26-000-2000-02650-01 (24088). C.P. Hernán Andrade Rincón. Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 14 de noviembre de 2019. Radicado 44001-23-31-000-2011-00073-01 (21084).

C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 9 de noviembre de 2020. Radicado 25000-23-37-000-2013-00338- Radicado: 68001-23-33-000-2017-00698-01 (68491) Actor: Inversiones Ambientales de Colombia Demandado: Ecopetrol Referencia: Controversias contractuales (CPACA) 17 ese contexto, la orden de compra se instituye como un mecanismo en virtud del cual se suscribe un contrato, producto de la autonomía de voluntad y que busca simplificar la adquisición de determinados productos42.

Como sucede con cualquier otro acto jurídico, pueden acaecer vicios en torno a la orden de compra que impidan determinarla debidamente o que deriven en la inexistencia o la nulidad absoluta o relativa del negocio jurídico, de manera que es necesario determinar en cada caso qué elementos la componen, en virtud de la autonomía negocial de quienes la suscribieron y la aceptaron respectivamente43.

En suma, la orden de compra es un mecanismo a través del cual se pueden adquirir bienes y servicios y, en general, junto con su aceptación y los demás documentos que las partes dispongan, hace parte del contrato que se celebra con ese fin. 7. Documentos que conformaron el contrato de compraventa de tuberías Con el propósito de dirimir la controversia de este asunto, es necesario determinar los documentos que conformaron el contrato de compraventa de tuberías objeto del proceso, teniendo en cuenta que IAC alegó un incumplimiento respecto de tal negocio.

Previo a definir lo anterior, debe precisarse que, en la medida en que el contrato de compraventa de tuberías fue suscrito entre Ecopetrol e IAC, está sometido al derecho privado, como lo dispuso el artículo 644 de la Ley 1118 de 2006, por lo que no son aplicables las disposiciones de la Ley 80 de 1993 y sus reformas, de ahí que el negocio jurídico suscrito por tal sociedad de economía mixta no debía ser constituido necesariamente por escrito para su perfeccionamiento por operar para ese propósito la regla de la consensualidad, ni era obligatoria su liquidación, sino que podía pactarse según lo que determinara la autonomía de la voluntad de los sujetos negociales.

Aclarado lo anterior, se encuentra que, en el sub lite, el contrato de compraventa de tuberías se conformó por: i) la oferta de IAC, ii) la asignación del contrato, iii) la orden 01(21820). C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 18 de febrero de 2021. Radicado 05001-23-33-000-2019-02852-02.

C.P. Rocío Araujo Oñate. 42 Para tratadistas como Cristian Saieh, cuando se emite una orden de compra, por ejemplo, por el material computacional que requiere una empresa y posteriormente tales bienes se despachan “se celebra un contrato de compraventa”. SAIEH MENA, Cristian. Derecho para el emprendimiento y los negocios. Los aspectos legales que un empresario debe conocer para generar ventajas competitivas.

Santiago de Chile: 2010. Pontificia Universidad Católica de Chile – Ediciones UC. P. 133. 43 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia del 15 de diciembre de 2021. Radicado 60001-31-03-003-2016-00369-01. M.P. Hilda González Neira. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Auto del 7 de septiembre de 2021. Radicado 11001-02-03-000-2021-02706-00.

M.P. Francisco Ternera Barrios. 44 “Artículo 6o. Régimen aplicable a Ecopetrol S.A. Todos los actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y desarrollar el objeto social de Ecopetrol S. A., una vez constituida como sociedad de economía mixta, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado, sin atender el porcentaje del aporte estatal dentro del capital social de la empresa”.

Radicado: 68001-23-33-000-2017-00698-01 (68491) Actor: Inversiones Ambientales de Colombia Demandado: Ecopetrol Referencia: Controversias contractuales (CPACA) 18 de compra No. 5217269 y iv) su aceptación. Posteriormente, se dictó la orden de despacho No. 617050, que tuvo la vocación de precisar los términos en que se ejecutaría la compraventa.

En concreto, se estableció en las condiciones generales de contratación que, una vez Ecopetrol aceptara suscribir un contrato con determinado proponente, este nacería a la vida jurídica desde ese instante y estaría conformado por la oferta y su aceptación. A su vez, se dispuso que, para otorgar seguridad jurídica, el contrato se conformaría por escrito y se consolidaría con la oferta, la designación del contrato, la orden de compra y su aceptación. En tales documentos se indicó que el contrato se conformaría una vez comunicada la decisión de contratar.

A partir de tal mandato, las condiciones específicas de contratación del concurso abierto No. 50041654 previeron que se asignaría el contrato a la propuesta más conveniente y, posteriormente se procedería con la emisión de la orden de compra, que debía ser aceptada. Con base en las condiciones generales y específicas de contratación, en el concurso abierto 50041654, IAC presentó la oferta que para Ecopetrol fue considerada como la más favorable, tras lo cual procedió a asignarle el contrato y, posteriormente, profirió las órdenes de compra 5217269 y de despacho 617050, en las que se precisaron los bienes a adquirir, las cuales fueron aceptadas por la parte contratista.

En ese orden de ideas, para la Sala es claro que el contrato objeto del presente asunto estuvo conformado por la oferta de IAC, la asignación del contrato, la orden de compra y su aceptación, en la medida en que Ecopetrol, en ejercicio de la autonomía de la voluntad y en el marco del derecho privado, previó que ese negocio jurídico estaría integrado por tales elementos, sin que obre en un único documento escrito, como suele suceder con los contratos estatales sometidos a la Ley 80 de 1993 y sus reformas.

Lo anterior no tiene la vocación de afectar la validez de tal acto negocial, en la medida en que el derecho civil y mercantil no determinó que los contratos se suscribirían en un solo documento, de modo que nada impide que se lleve a cabo en varios de ellos. En suma, el contrato de compraventa de tuberías suscrito entre Ecopetrol e IAC estaba sometido al derecho privado y se encontraba conformado por varios documentos. 8.

Sobre el incumplimiento alegado por IAC 8.1. El ítem 2 del contrato de compraventa de tuberías no fue modificado con el fin de extender su plazo y de cambiar la marca de los productos IAC alegó que solicitó una ampliación del plazo del ítem 2 y un cambio de las marcas de las tuberías del contrato de compraventa suscrito con Ecopetrol, el que fue aceptado Radicado: 68001-23-33-000-2017-00698-01 (68491) Actor: Inversiones Ambientales de Colombia Demandado: Ecopetrol Referencia: Controversias contractuales (CPACA) 19 por esa última entidad; sin embargo, la contratante adujo que el funcionario autorizado para tal fin no aprobó esa modificación, por lo que el contrato debía cumplirse en los términos acordados inicialmente.

La Sala evidencia que, aunque IAC propuso a Ecopetrol prorrogar el plazo para entregar el ítem 2 en 30 días, no se observa que se hubiera realizado el trámite para la modificación previsto en la orden de compra, ni que se hubiera suscrito la aceptación de tal oferta por el representante legal de Ecopetrol o su delegado, lo que conduce a concluir que ello no tuvo la vocación de ampliar el plazo del ítem 2.

El 19 de septiembre de 2014 IAC allegó a Ecopetrol los diseños de las tuberías del ítem 2, con una marca distinta a la pactada -se presentaron tuberías marca Drill Pipe en vez de la marca Texas Steel Conversion INC-, los cuales fueron aceptados el 30 de septiembre siguiente por los funcionarios Cielo Mejía Peña y William Arce. Posteriormente, Ecopetrol, a través del funcionario autorizado Humberto Vinasco Posso -quien además suscribió los documentos de designación del contrato, orden de compra y orden de despacho en nombre de Ecopetrol y respecto de cuya competencia para ese efecto nunca se discutió-, adujo que nunca se cambió la marca inicialmente acordada y que las tuberías debían entregarse según lo pactado inicialmente.

Por otro lado, el 17 de octubre de 2014 se realizó una reunión con el efecto de clarificar varios aspectos; sin embargo, no se demostró que allí se hubiera efectuado una modificación del ítem 2 del contrato. El 21 de noviembre de 2014, IAC solicitó la prórroga del plazo para la entrega de las tuberías del ítem 2 en 30 días, lo que fue aceptado por un individuo que se identificó como supervisor del taller de subsuelo; no obstante, Ecopetrol, por medio del “funcionario autorizado” Humberto Vinasco Posso, manifestó con posterioridad que tal sujeto no se encontraba facultado para efectuar una modificación y que, por ende, el negocio jurídico debía cumplirse en los términos inicialmente pactados.

En el caso concreto no se acreditó que los funcionarios que manifestaron avalar la prórroga y las tuberías con una marca distinta estuvieran autorizados para ello, en tanto no aparecen incluidos con tales facultades en los documentos aportados en el expediente. En particular, solamente obran correos electrónicos en los que tales individuos manifiestan avalar la prórroga y las tuberías con otra marca, pero ello no da cuenta de que Ecopetrol los hubiera autorizado para actuar en su nombre en el contrato de compraventa.

Radicado: 68001-23-33-000-2017-00698-01 (68491) Actor: Inversiones Ambientales de Colombia Demandado: Ecopetrol Referencia: Controversias contractuales (CPACA) 20 En ese punto, debe resaltarse que, según el artículo 150245 del Código Civil, uno de los supuestos para obligarse es necesario que sea legalmente capaz y que se consienta dicho acto o declaración, entre otros.

La capacidad legal fue descrita por el legislador como el hecho de que una persona se obligue por sí misma, sin el ministerio o la autorización de otra. El mandato anterior, aplicado al caso concreto, conduce a concluir que el hecho de que una persona que hace parte de una persona jurídica -ya sea como empleado o como contratista o socio- efectúe una declaración de voluntad en nombre de tal órgano no deriva necesariamente en que este resulte obligado, debido a que tal individuo debe estar habilitado para tal fin.

Lo contrario daría pie a entender que cualquier persona podría comprometer a otra por el simple hecho de formular una declaración en su nombre, lo que no tiene cabida en los términos del artículo 1502 ibídem. Así las cosas, no esta acreditado en el proceso que los señores Cielo Mejía Peña y William Arce estuvieran autorizados para actuar en nombre de Ecopetrol, a efectos de disponer una modificación y cambio de marca del ítem 2 del contrato de compraventa, por lo que sus manifestaciones no comprometieron a esa sociedad y, como consecuencia, el contrato debía cumplirse en los términos inicialmente pactados en cuanto a ese punto.

Por otro lado, en el proceso obra que los documentos que conforman el contrato - designación del contrato y orden de compra, así como la orden de despacho- fueron suscritos por el señor Humberto Vinasco Posso en representación de Ecopetrol, aspecto en el que se resalta que el manual de contratación de esa entidad dispuso que el contrato “se entiende perfeccionado cuando se dé el acuerdo sobre sus elementos esenciales entre el funcionario autorizado de Ecopetrol y el contratista o su representante autorizado”46 Se impone destacar que, en todos los documentos mencionados, el señor Humberto Vinasco Posso figuraba expresamente como “funcionario autorizado”, cuestión que guarda concordancia con lo dispuesto en el manual de contratación de esa entidad sobre las condiciones en que debía suscribirse el acuerdo por parte de Ecopetrol. 45 “Artículo 1502.

Para que una persona se obligue a otra por un acto o declaración de voluntad, es necesario: 1o.) que sea legalmente capaz. 2o.) que consienta en dicho acto o declaración y su consentimiento no adolezca de vicio. 3o.) que recaiga sobre un objeto lícito. 4o.) que tenga una causa lícita. La capacidad legal de una persona consiste en poderse obligar por sí misma, sin el ministerio o la autorización de otra”. 46 Como consta en el manual de contratación de Ecopetrol del PDF de anexos de la demanda (página 169) del índice 1 de SAMAI de primera instancia. Radicado: 68001-23-33-000-2017-00698-01 (68491) Actor: Inversiones Ambientales de Colombia Demandado: Ecopetrol Referencia: Controversias contractuales (CPACA) 21 En ese contexto, pese a que en este asunto no se aportó un documento en el que Ecopetrol autorizara expresamente al señor Humberto Vinasco Posso para actuar en nombre de Ecopetrol, lo cierto es que se entiende que estaba habilitado para representar a tal entidad en el contrato de compraventa de tuberías en virtud de los documentos mencionados, al punto de que fue quien suscribió el negocio jurídico en nombre de la contratante, sin que las partes alegaran algún reproche en relación con la capacidad para obligar a ese ente.

En todo caso, se pone de presente que el señor Humberto Vinasco Posso se limitó a reiterar que el contrato debía cumplirse en las condiciones pactadas inicialmente, por lo que tampoco autorizó una modificación del ítem 2 en cuanto a una prórroga y al cambio de marca de las tuberías y, por ende, ello deriva en que, en cualquier caso, el contrato de compraventa debía cumplirse en las condiciones acordadas desde un comienzo.

Por otro lado, se resalta que los documentos que conformaron el contrato previeron que el plazo solo podría prorrogarse si sobrevenía una fuerza mayor o caso fortuito, si se acordaban entregas adicionales o si Ecopetrol lo autorizaba expresamente y por escrito, nada de lo cual sucedió, pues no se alegó ninguna situación de imprevisión, ni la adición de más tuberías, ni se señaló expresamente que el plazo sería ampliado por el representante de Ecopetrol facultado para tal efecto.

La supuesta modificación alegada por IAC tampoco se constituyó mediante un documento expreso y por escrito, suscrito por ambas partes, lo que evidencia que no se llevó a cabo, por lo que el negocio debía ser cumplido en los términos inicialmente pactados. Finalmente, pese a que el 30 de enero de 2015 Ecopetrol profirió una orden modificatoria del contrato, distinta y posterior a la analizada con antelación, lo cierto es que esta no tuvo por objeto ampliar el plazo del ítem 2, sino del ítem 1, de ahí que resulta irrelevante con respecto a la controversia, no obstante, se menciona a efectos de descartarla como un elemento que incida en favor de lo pretendido por IAC.

En ese orden de ideas, la Sala considera que no se acreditó que hubiera existido una modificación al ítem 2, por lo que las tuberías debían entregarse en el plazo pactado - 120 días- y según la marca y el modelo especificadas en el contrato y la orden de despacho 617050, esto es, i) 362 tubos y ii) 460 tubos, ambos marca Texas Steel Conversion, en los términos detallados en los hechos probados.

Las anteriores consideraciones permiten concluir que, contrario a lo indicado por IAC, las obligaciones contenidas en el contrato de compraventa debían cumplirse al tenor de lo pactado inicialmente, lo cual no fue satisfecho por IAC. Radicado: 68001-23-33-000-2017-00698-01 (68491) Actor: Inversiones Ambientales de Colombia Demandado: Ecopetrol Referencia: Controversias contractuales (CPACA) 22 8.2.

Ecopetrol no incurrió en un incumplimiento en las obligaciones de pagar y recibir frente al ítem 2 IAC manifestó que Ecopetrol incurrió en un incumplimiento con respecto al ítem 2 del contrato, en tanto no lo ejecutó según una supuesta ampliación del plazo y el cambio de marca de los productos adquiridos. Como se argumentó, no se amplió el plazo del ítem 2, ni se cambió la marca de las tuberías, por lo que no le asiste razón a la parte apelante al indicar que Ecopetrol incumplió el contrato por no ejecutarlo según una modificación que no existió. Por el contrario, se observa que, en concordancia con los hechos probados, la parte contratante fue diligente y, en general, estuvo presta a resolver las dudas de IAC frente a la ejecución del acuerdo negocial, sin que la contratista haya acreditado haber allegado las tuberías según lo pactado, por lo que con mayor razón Ecopetrol no podía pagar por algo que no se recibió. Se resalta que un supuesto para alegar el incumplimiento es que quien lo manifiesta acredite haber cumplido sus obligaciones47, lo que en el presente asunto no se demostró, pues IAC no probó haber cumplido sus obligaciones del ítem 2 en los términos válidamente convenidos por los extremos negociales.

Lo que en realidad se encontró, es que IAC pretendía la ejecución del negocio jurídico según unas condiciones distintas a las pactadas. En suma, IAC no acreditó que Ecopetrol hubiera incurrido en un incumplimiento, por lo que la Sala desestimará ese cargo formulado por la parte actora. 8.3. El contrato no requería ser liquidado En la medida en que el negocio jurídico objeto de esta controversia estaba sometido al derecho privado, el juez contencioso administrativo no se encuentra habilitado para llevar a cabo una liquidación judicial, pues en tales negocios no existe un imperativo legal que imponga al juez a realizar tal acto ante la ausencia de una liquidación bilateral o unilateral, máxime si se tiene en cuenta que en el caso concreto las partes no pactaron la liquidación del negocio jurídico, pues de haber sido así el juez la hubiera podido realizar si se hubiera alegado un incumplimiento en esa obligación. 47 Código Civil.

“Artículo 1609. En los contratos bilaterales ninguno de los contratantes está en mora dejando de cumplir lo pactado, mientras el otro no lo cumpla por su parte, o no se allana a cumplirlo en la forma y tiempo debidos”. Radicado: 68001-23-33-000-2017-00698-01 (68491) Actor: Inversiones Ambientales de Colombia Demandado: Ecopetrol Referencia: Controversias contractuales (CPACA) 23 A lo anterior se suma que no se aportaron pruebas que permitan determinar el cruce de cuentas entre las partes, por lo que, de haber sido procedente la liquidación del negocio, ello no se hubiera podido realizar, ante la falta de información al respecto.

Como consecuencia, no le asiste razón a IAC al afirmar que procedía la liquidación del contrato de compraventa de tuberías, ni de manera bilateral, ni en sede judicial. 9. Costas De conformidad con lo dispuesto en el artículo 18848 del CPACA, la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas del CGP. El artículo 361 del CGP establece que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.

Los numerales 1 y 3 del artículo 36549 de este cuerpo normativo establecieron que se condenaría en costas a la parte que resulte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y, además, en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia. En este caso, el recurso de apelación prosperó parcialmente, pues, al margen de que no se acogieron en su integridad los argumentos presentados, sí se coincidió en que no operó la caducidad, como se alegó en la alzada, cuestión que lleva a modificar la sentencia apelada.

Como consecuencia, dado que a la parte apelante no se le resolvió desfavorablemente todo el recurso de apelación, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: MODIFICAR la parte resolutiva de la sentencia del 18 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia, la cual quedará así: 48 “Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […]”. 49 “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código […] 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda […]”.

Radicado: 68001-23-33-000-2017-00698-01 (68491) Actor: Inversiones Ambientales de Colombia Demandado: Ecopetrol Referencia: Controversias contractuales (CPACA) 24 PRIMERO: Denegar las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la decisión.

SEGUNDO: sin condena en costas en la primera instancia.

SEGUNDO: SIN condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF