Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SALA DIEZ ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-03719-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Providencia recurrida: Sentencia del 16 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Temas: Causal de revisión del literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reconocimiento pensión gracia. Sentencia de revisión Asunto La Sala decide la acción de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia del 16 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió Álvaro Pío Rojas Duarte contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. 1.

Antecedentes 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho2 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, Álvaro Pío Rojas Duarte presentó demanda en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución PAP 026192 del 16 de noviembre de 2010 por medio de la cual la extinta Caja Nacional de Previsión Social le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 2.

A título de restablecimiento del derecho pidió (i) el reconocimiento de la prestación social aludida «[…] desde el 30 de octubre de 2004 […]» y la liquidación «[…] con la 1 En adelante UGPP 2 Samai, índice 26. Archivo 28. Folios 21 a 32. 3 En adelante CPACA. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2020-03719-00 Demandante: UGPP inclusión de todos los factores salariales que devengó en el año de servicios anterior a adquirir el estatus pensional, 1 de mayo de 2008 […]»;

(ii) pagar la indemnización moratoria reglada en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y los intereses corrientes por los 6 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia y los moratorios causados después de ese término, todo con la respectiva indexación; y (iii) cumplir la sentencia en los términos de los artículos 189 a 195 del CPACA. 1.1.1.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Álvaro Pío Rojas Duarte nació el 31 de octubre de 1954. 3.2. Laboró como docente para el departamento de Caldas desde el 21 de junio de 1978 hasta el 31 de agosto de 1979; y para el Distrito Capital de Bogotá desde el 15 de febrero de 1989 hasta el 3 de diciembre de 1989, del 22 de enero de 1990 al 2 de diciembre de 1990, del 21 de enero de 1991 al 2 de diciembre de 1991, y del 24 de enero de 1992 al 1 de mayo de 2008, para un total de 20 años. 3.3.

El docente adquirió el estatus pensional el 1 de mayo de 2008, fecha en la que demostró tener una edad de más de 50 años y 20 al servicio educativo oficial nacionalizado. 3.4. Por lo anterior, solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E el reconocimiento y pago de la pensión gracia reglada en la Ley 114 de 1913. 3.5. A través de la Resolución PP 026192 del 16 de noviembre de 2010, Cajanal le negó el reconocimiento de la prestación social. 1.2.

Sentencia de primera instancia4 4. En sentencia proferida el 11 de agosto de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda. 5. La decisión se sustentó en los siguientes argumentos: 5.1. La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 con el fin de nivelar los salarios de los docentes territoriales con los nacionales y era incompatible con cualquier otra pensión financiada por la Nación. A partir de la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación y los docentes territoriales pasaron a depender de la Nación. La Ley 91 de 1989 derogó la pensión gracia; pero en su artículo 15 estableció un régimen de transición para aquellos docentes nacionalizados que tuviesen ese derecho adquirido. 5.2.

Por lo dicho, para el reconocimiento de la pensión gracia era necesario cumplir con la totalidad de los requisitos de las normas que la regularon «[ ] entre los que se encuentra, el haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, 4 Samai, índice 26. Archivo 28. Folios 258 a 266. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2020-03719-00 Demandante: UGPP distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 y haber cumplido 50 años de edad […]» (sic). 5.3.

Álvaro Pío Rojas Duarte cumplió la edad de 50 años el 31 de octubre de 2004. Se desempeñó como docente por 20 años. Su vinculación con el departamento de Caldas fue territorial y nacionalizada desde el 21 de junio de 1978 al 30 de agosto de 1979 (1 año, 2 meses y 10 días) y con el Distrito Capital de Bogotá ostentó la calidad de docente nacional desde el 15 de febrero de 1989 hasta el 1 de mayo de 2008 (20 años, 11 meses y 19 días). 5.4.

Por lo anterior no era viable el reconocimiento de la pensión gracia «[…] por cuanto su vinculación como docente nacionalizado fue inferior a los 20 años requeridos para su reconocimiento […]». 1.3. Recurso de apelación5 6. Álvaro Pío Rojas Duarte solicitó la revocatoria de la sentencia, con fundamento en el siguiente razonamiento: 6.1.

Tenía la calidad de docente territorial de conformidad con lo reglado en las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 y el concepto del Ministerio de Educación (no lo identificó) que estableció que en virtud de estas normas ya no existían los docentes nacionales o nacionalizados porque las entidades territoriales asumieron la prestación del servicio de la educación. 6.2.

Su vinculación con el Distrito de Bogotá fue territorial, según lo indicaban los certificados de los tiempos de servicio. 1.4. Sentencia de segunda instancia objeto de revisión6 7. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 16 de agosto de 2018 revocó la providencia de primera instancia. En su lugar, declaró la nulidad de la Resolución PAP 026192 del 16 de noviembre de 2010 por medio de la cual la extinta Caja Nacional de Previsión Social negó a Álvaro Pío Rojas Duarte el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 8.

A título de restablecimiento del derecho ordenó a la UGPP reconocerle la prestación social en una cuantía «[ ] equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, esto es entre el 7 de mayo de 2007 y 6 de mayo de 2008 […]» (sic). No condenó en costas. 9.

Sustentó la decisión en los siguientes argumentos: 9.1. De conformidad con lo prescrito en la Ley 114 de 1913 la pensión gracia se causó en favor de los docentes que completaran 20 años de servicio en instituciones educativas del nivel departamental, distrital o municipal o que fueran nacionalizados 5 Samai, índice 26. Archivo 28.

Folios 272 a 274. 6 Samai, índice 26. Archivo 28. Folios 310 a 325. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2020-03719-00 Demandante: UGPP «[…] sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional […]». Sin embargo, por mandato del artículo 6 de La Ley 116 de 1928 era viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, en la primaria como la de normalista, inclusive las labores de inspección. 9.2.

La Ley 91 de 1989 señaló en su artículo 15 que el derecho a la pensión gracia se concedía a los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, por lo que lo descartó para aquellos nacionales que hubieren sido nombrados por fuera de dicho límite temporal. 9.3. La prueba del tiempo de servicio y de la vinculación «[…] no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestó los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales […]» (sic).

Además, no era necesario que al 31 de diciembre de 1980 el docente se encontrara en servicio activo «[…] puesto que es esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda […]» (sic). 9.4. De acuerdo con la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-2018 dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 21 de junio de 2018 «[…] no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal […]». 9.5.

Ello, puesto que «[…] lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales […]». 9.6.

Se probó que el demandante (i) nació el 31 de octubre de 1954; (ii) estuvo vinculado como docente nacionalizado en el departamento de Caldas desde el 21 de junio de 1978 hasta el 30 de agosto de 1979; (iii) fue nombrado como docente Zona Urbana en el Distrito Capital de Bogotá por un periodo de 20 años y que el acto de nombramiento fue firmado por el alcalde mayor «[…] con la certificación de disponibilidad presupuestal por parte del Delegado del FER […]» (sic). 9.7.

Así las cosas y de conformidad con la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 «[…] el demandante acreditó en debida forma que su vinculación y permanencia en el servicio oficial docente, siéndolo en calidad de educador territorial, bajo la dirección del Distrito Capital de Bogotá. Lo anterior, teniendo en cuenta las bases jurisprudenciales sentadas en la sentencia de unificación, que para el caso concreto permiten relievar que los nombramientos que tuvo el actor fueron territorial y nacionalizado, respectivamente […]» (sic).

Se demostró, además, que completó los 20 años de servicio como docente territorial, que fue vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, que alcanzó los 50 años de edad, y que tuvo buena conducta. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2020-03719-00 Demandante: UGPP 1.5.

Acción especial de revisión7 10. La UGPP interpuso la acción de revisión en contra de la sentencia del 16 de agosto de 2018 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado. Como causales de revisión invocó las establecidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 11. Como pretensión subsidiaria pidió «revocar» la sentencia recurrida y «[d]eclarar que el Señor Álvaro Pío Rojas Duarte no es acreedor de la Pensión Gracia, ya que no cumplió con los requisitos indicados por la Legislación Colombiana para su reconocimiento y pago […]» (sic). 12.

Lo anterior lo fundamentó en lo siguiente: 12.1. La providencia incurrió en una «indebida aplicación, errónea interpretación e infracción de las normas» entre las que estaban los artículos 2, 6, 29, 48, 209, 121, 123, inciso 2, y 124 de la Constitución Política y las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989, y 33 de 1985; así como el Acto Legislativo 01 de 2005. 12.2.

Sobre la configuración de la causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» indicó que la pensión se otorgó con desconocimiento de la leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 y las normas constitucionales antes citadas porque se concedió a Álvaro Pío Rojas Duarte sin tener derecho, se comprometieron los recursos públicos sin sustento normativo y se reconoció sin «[…] la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio […]».

(Enseguida la entidad citó el texto de las leyes que regulan la pensión gracia y de la jurisprudencia que analizó el tema sin hacer un análisis adicional). 12.3. En relación con la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables» manifestó que la cuantía de la prestación excede lo que legalmente corresponde «[…] al haberse accedido al reconocimiento y pago de una Pensión Gracia en contravía del ordenamiento legal […]» (sic). 12.4.

Lo anterior debido a que se demostró que Álvaro Pío Rojas Duarte no se encontraba vinculado como docente territorial para el 31 de diciembre de 1980 y, por ende, los tiempos de servicio nacionales tenidos en cuenta en la sentencia para reconocer el derecho «[…] deben ser desestimados, debido a que para tener derecho a esta Pensión el docente debe cumplir todos los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 […]» (sic) y también lo dispuesto en la sentencia C-84 de 1999.

Reconocer la pensión sin atender estas disposiciones y precedente jurisprudencial constituyó «[…] una grave afectación a la sostenibilidad financiera del sistema […]» y también «[…] un abuso palmario del derecho […]». 12.5. Álvaro Pío Rojas Duarte no cumplió con los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia porque, aunque se demostró que prestó el 7 Samai, índice 2. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2020-03719-00 Demandante: UGPP servicio como docente para el departamento de Caldas y para el Distrito Capital de Bogotá (en este último por 20 años), según los certificados laborales y de salarios «[…] el tiempo laborado para la Secretaría de Bogotá D.C., a partir del 15 de Febrero de 1989 lo fue con vinculación Nacional pagado con recursos del situado fiscal e igualmente en el acto de posesión para laboral en el Departamento de Caldas se evidencia la intervención de una autoridad nacional, esto es, el Coordinador Administrativo del FER […]» (sic).

Además, para definir si un docente era nacional o territorial «[…] es necesario evidenciar de donde provienen los dineros con los cuales se financian dichos cargos, la plaza docente y los Actos Administrativos de nombramiento del docente […]». 1.6. Contestación de la acción de revisión 13. Álvaro Pío Rojas Duarte no contestó la demanda. 1.7.

Ministerio Público 14. El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no se pronunciaron. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 15. Esta Sala es competente para decidir la presente acción de revisión de conformidad con lo regulado en el artículo 20, inciso 1, de la Ley 797 de 2003, 249, inciso 2 del CPACA y 29, numeral 1, del Acuerdo 080 de 20198 expedido por la Sala Plena de esta corporación que estableció que le corresponde resolver «[l]os recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado». 2.2.

Oportunidad 16. Para el análisis del requisito de oportunidad de la acción de revisión en este asunto, es importante precisar que el artículo 251 del CPACA dispone que debe interponerse «dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial». En el presente caso, la sentencia del 16 de agosto de 2018 proferida por la Sección Segunda, Subsección B de esta corporación fue notificada el 20 de septiembre de 2018 por correo electrónico9 y las partes no solicitaron su aclaración o complementación, por lo que quedó ejecutoriada el 25 de septiembre de 201810.

Así las cosas, al radicarse el recurso el 19 de agosto de 2020 se concluye que su presentación fue oportuna11. 8 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 9 Folios 326 a 328. Samai, índice 26. Archivo 28. 10 No había entrado en vigencia la reforma introducida al artículo 205 del CPACA por la por la Ley 2080 de 2021. 11 Samai, índices 1 y 2. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2020-03719-00 Demandante: UGPP 2.3.

Legitimación en la causa 17. En el asunto objeto de estudio, la UGPP está legitimada para actuar como demandante, comoquiera que la entidad demandada fue la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL- y la primera mencionada asumió las obligaciones de carácter judicial de esta una vez liquidada, por virtud de lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2 del Decreto 2040 de 201112.

Además, porque, de acuerdo con lo señalado en la sentencia SU-427 de 2016 la titularidad para presentar la acción «[…] debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero […]». 2.4.

Problema jurídico 18. Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿En la sentencia del 16 de agosto de 2018 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado se configuraron las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en cuanto se accedió al reconocimiento de la pensión gracia a favor de Álvaro Pío Rojas Duarte? 2.4.1.

Generalidades de la acción especial de revisión 19. La Ley 797 de 200313 se expidió con el fin de reformar algunas de las disposiciones previstas en el régimen general de pensiones regulado en la Ley 100 de 1993. Entre las normas que introdujo se encuentra el artículo 20 en el que dispuso lo siguiente: «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Las providencias judiciales que en cualquier tiempo14 hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. 12 Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto de competencias, Providencia del 7 de febrero de 2024. 13 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 14 Texto subrayado declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-835 de 2003. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2020-03719-00 Demandante: UGPP La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables […]» (se resalta). 20.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo citado, las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias y por las causales descritas en sus literales a) y b).

De este modo, a través de la acción especial de revisión es posible invalidar los efectos jurídicos de las sentencias ejecutoriadas que incurran en estas, por lo que constituye una excepción al principio de cosa juzgada. 21. En lo que respecta a la causal del literal a) «[c]uando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso […]», la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que para su configuración debe acreditarse que la pensión fue reconocida con vulneración de alguna de las garantías que el artículo 29 de la Constitución Política incluyó como parte de tal derecho. 22.

Entre estas se han mencionado las siguientes (i) el derecho al juez natural o funcionario competente; (ii) el derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento; y (iii) las garantías de audiencia y defensa, dentro de las que se encuentran el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem15. 23.

Asimismo, a la parte demandante le corresponde demostrar que el juez desconoció alguna de las garantías aludidas al proferir la decisión. En efecto «[l]a prueba de la violación del debido proceso es carga de quien la invoca, hecho que debe estar suficientemente acreditado en el expediente, pues solo así podría quebrarse la cosa juzgada de la sentencia recurrida y dar paso al restablecimiento de la justicia material como fin legítimo de esta acción especial de revisión […]»16. 24.

A su vez, la causal del literal b) «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables […]» se configura cuando la sentencia objeto de controversia reúne los siguientes supuestos: (i) decretó el derecho a devengar sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza con determinado monto. 15 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV). 16 Consejo de Estado, Sala 2 Especial de Decisión, sentencia del 24 de septiembre de 2021, radicado: 11001-03-15-000-2018-01426-00(REV). 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2020-03719-00 Demandante: UGPP (ii) que los recursos para el pago del derecho conferido están a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública; y (iii) que el monto de la prestación periódica no corresponda a lo legalmente establecido porque excede la cuantía determinada por las normas aplicables 25.

La finalidad de esta causal es permitir que las entidades públicas legitimadas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 puedan accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla porque reconoció prestaciones periódicas cuyo monto o cuantía excede lo legalmente previsto. En ese orden, en lo que respecta al sistema pensional pretende restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 26.

Además de lo anterior, la jurisprudencia, incluida la de esta Sala de Decisión17, ha establecido que cuando se alega la materialización de la causal b) aludida no basta acreditar el hecho objetivo de que el valor pensional reconocido excedió el que legalmente debió otorgarse, sino que es necesario que se pruebe que el incremento fue consecuencia de una evidente vulneración del ordenamiento jurídico, con una interpretación de la ley caprichosa o con abuso del derecho o fraude a la ley o que no guarde relación con la trayectoria laboral del pensionado.

Esto descarta los casos en que se produjo como resultado de una interpretación jurisprudencial válida sobre determinada norma18. 27. Asimismo, la causal se creó con el objetivo específico de discutir la cuantía o el monto de la prestación social y no para que las entidades de previsión social reabran el debate sobre el cumplimiento de los requisitos del derecho pensional.

Al respecto, esta corporación ha indicado con precisión que el examen de la causal aludida debe «[…] partir del supuesto de que el beneficiario de la prestación (o de la pensión otorgada) reúne los requisitos exigidos para ser acreedor del derecho; empero, se debe verificar si existe o no un exceso en la cuantía reconocida mediante sentencia judicial.

En otras palabras, bajo esta causal no es posible controvertir la aptitud legal del accionado para adquirir la pensión […]»19. Igual criterio lo ha mantenido las Salas Especiales de Decisión como la siguiente: 17 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 10. Sentencia del 8 de noviembre de 2024, radicado: 11001-03-15-000- 2021-04179-00. 18 Esta Sección en sentencia del 6 de marzo de 2024, radicado: 11001-03-25-000-2022-00689-00 (6251-2022), sobre la configuración de la casual del literal (b) señaló que «[…]la tipificación de la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no puede condicionarse únicamente al hecho objetivo de que se haya otorgado una suma periódica superior a la legalmente establecida y que esta haya resultado de una disyuntiva hermenéutica, sino que, la razón para reconocer el incremento debe ser fruto de una infracción evidente y contraria al ordenamiento jurídico; circunstancia que, se itera, no se avizora en el caso concreto pues, la reliquidación ordenada fue reconocida con sustento en una interpretación válida y se alineó con el criterio jurisprudencial vigente para la época en la que se profirió la decisión[…]»..

Ver en igual sentido sentencia de la Sección Segunda del 9 de mayo de 20204, radicado: 11001-03- 25-000-2018-01432-00 y del Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2. Sentencia del 24 de septiembre de 2021, radicado: 11001-03-15-000- 2018-01426-00. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1 de febrero de 2024, radicado 11001-03-25-000-2016-00946-00 (4322-2016).

En igual sentido la subsección B de esa Sección mantuvo igual postura en la sentencia del 10 de octubre de 20204, radicado 11001-03-25-000-2020-00977-00 (2945-2020). 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2020-03719-00 Demandante: UGPP «[…] En ese orden, “la revisión se encamina a verificar si existe o no un exceso en la cuantía decretada mediante sentencia judicial”.

Esto, teniendo en cuenta que se parte del presupuesto de que el beneficiario acredita los requisitos previstos en la ley para ser acreedor de la pensión. 40. De ahí que el examen de la referencia no es una instancia para examinar la procedencia de la prestación económica; los derechos que le asisten a la beneficiaria o las discusiones propias de la instancia ordinaria.

A contrario sensu, la causal fue prevista como una herramienta para que las autoridades soliciten la corrección de una sentencia judicial que ha hecho tránsito a cosa juzgada, cuando ha reconocido una cuantía que supera los márgenes dispuestos por el ordenamiento jurídico […]»20. 28. Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión regulado por la Ley 1437 de 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan».

En tal sentido, se han definido los siguientes21: «[…] i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley […]» 29.

Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es, que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 4 Especial de Decisión, sentencia del 9 de agosto de 2024, radicado 11001-03-15-000-23024-01964-00. 21 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018); y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017). 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2020-03719-00 Demandante: UGPP encuadren en dichas causales»22.

Ciertamente, el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»23. 2.4.2. Caso concreto 2.4.2.1. Análisis de la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 30.

En concepto de la UGPP, la causal aludida se configuró porque en la sentencia recurrida se le otorgó la pensión gracia a Álvaro Pío Rojas Duarte con desconocimiento de las leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, es decir, sin tener derecho y sin «[…] la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio […]». Agregó que con ello se comprometieron los recursos públicos sin un sustento normativo. 31.

Según se explicó en precedencia, cuando se invoca la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 es necesario que la entidad recurrente exponga la vulneración del debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen y que fueron descritos con antelación. 32. En el presente caso, los argumentos incluidos en el recurso estuvieron dirigidos a cuestionar que Álvaro Pío Rojas Duarte no cumplió con los requisitos para que se le reconociera la pensión gracia. En ese sentido, se alegó que la sentencia recurrida concedió la prestación social sin que el beneficiario reuniera las exigencias previstas en las leyes 114 de 1913 y 91 de 1989. 33.

El escrito inicial sostuvo que se inobservó «[…] la plenitud de las formas propias de cada juicio […]». Sin embargo, lo cierto es que los reparos que expuso no estuvieron relacionados con las ritualidades propias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. En esta oportunidad, la entidad no explicó de qué manera al proferirse la providencia se pasó por alto el trámite previsto en el CPACA, desde un punto de vista procesal.

La acusación tampoco se sustentó en la vulneración de los demás elementos que integran la garantía del debido proceso. 34. En cambio, la UGPP se circunscribió a discutir que la sentencia del 16 de agosto de 2018 accedió al reconocimiento de la pensión gracia sin que se acreditaran las exigencias establecidas por las normas que regulan aquel derecho.

Este razonamiento podría estudiarse bajo el supuesto previsto en la causal 724 del artículo 250 del CPACA, que no fue invocada por la recurrente, pero no se enmarca en la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 35. Lo anterior entonces impide el estudio sobre situación expuesta por la UGPP en 22 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV). 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), entre otras. 24 «No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.» 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2020-03719-00 Demandante: UGPP su demanda.

En esas condiciones, la Sala declarará infundada la acción de revisión en relación con la causal del literal a) de la norma referida porque no está sustentada en los supuestos que la configuran. 2.4.2.2. Análisis de la causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 36. La UGPP manifestó que la sentencia del 16 de agosto de 2018 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado incurrió en la mencionada causal porque la cuantía de la prestación excede lo que legalmente corresponde «[…] al haberse accedido al reconocimiento y pago de una Pensión Gracia en contravía del ordenamiento legal […]» (sic). 37.

Lo anterior debido a que Álvaro Pío Rojas Duarte (i) no se encontraba vinculado como docente territorial para el 31 de diciembre de 1980; (ii) los tiempos de servicio en el Distrito de Bogotá (20 años) eran nacionales al pagarse con los recursos del situado fiscal, por lo que no podían ser tenidos en cuenta en la sentencia para reconocer el derecho; y (iii) no cumplió con los requisitos previstos en las leyes 114 de 1913 y 91 de 1989.

A su juicio, conceder la pensión sin atender estas disposiciones y el precedente jurisprudencial de la sentencia C-84 de 1999 constituye «[…] una grave afectación a la sostenibilidad financiera del sistema […]» y también «[…] un abuso palmario del derecho […]». 38. Al respecto, conviene precisar que el estudio de la configuración de la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 está delimitado por la cuantía de un derecho pensional.

Ciertamente, la causal se creó con el objetivo específico de poder discutir el monto de la prestación social y si esta superó lo que legalmente debió ser otorgado. 39. En ese orden, la causal en cuestión no habilita la discusión sobre el cumplimiento de los requisitos para obtener el derecho pensional, sino que parte del presupuesto de una prestación reconocida en sede administrativa o judicial.

De este modo, el análisis de la causal del literal b) resulta ajeno a la determinación de la aptitud legal para adquirir el derecho, supuesto propio de la causal 7 del artículo 250 del CPACA antes aludido. 40. En el presente caso, la UGPP no planteó la existencia de un exceso en la cuantía de la pensión gracia porque se liquidó indebidamente, se incluyeron factores salariales que no debieron tenerse en cuenta, el ingreso base de liquidación que se aplicó no era el que correspondía, o por cualquier otra causa que pudiera conllevar a que el monto reconocido fue contrario al permitido por el ordenamiento jurídico. 41.

Por el contrario, la entidad pretende que en sede de revisión se examine de nuevo si Álvaro Pío Rojas Duarte acreditó los requisitos de edad y tiempo de servicio como docente territorial establecidos en las leyes 114 de 1913 y 91 de 1989. Tal aspecto, según se explicó, no es propio de la órbita de estudio de la acción de revisión cuando se invoca la causal (b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 42.

Ahora, en el recurso también se indicó que el reconocimiento de la pensión sin 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2020-03719-00 Demandante: UGPP el lleno de los requisitos legales constituyó un «[…] abuso palmario del derecho […]».

De nuevo la entidad enfocó la discusión en la inexistencia del derecho pensional de Álvaro Pío Rojas Duarte y no en la cuantía de la mesada que afectara la sostenibilidad del sistema pensional. La entidad tampoco especificó de qué manera se configuró el abuso del derecho alegado. Es decir, no explicó si en el presente caso ocurrió alguna de las modalidades que la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013 incluyó como presupuestos para la materialización de aquel25. 43.

En este punto cabe precisar que la Sala no puede ampliar el rango de aplicación de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debido al carácter excepcional de la acción de revisión. Es así, por cuanto el ejercicio de este mecanismo afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas al tener la virtud de invalidar sus efectos jurídicos y, por ende, constituir una excepción al principio de la cosa juzgada lo que hace que el análisis sea restringido26. 44.

Así las cosas, en el presente asunto se concluye que la UGPP no logró demostrar que en la sentencia del 16 de agosto de 2018 proferida Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado se configuraran las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al reconocerse y liquidarse la pensión gracia en favor de Álvaro Pío Rojas Duarte. 45.

En consecuencia, se declarará infundada la acción especial de revisión. 3. Costas 46. El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». Esta Corporación27 ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro y un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. 25 La Corte en tal sentencia precisó que existe abuso del derecho cuando «[…] (i) aquél que ha adquirido el derecho en forma legítima, pero que lo utiliza para fines no queridos por el ordenamiento jurídico; (ii) quien se aprovecha de la interpretación de las normas o reglas, para fines o resultados incompatibles [con] el ordenamiento jurídico;

(iii) el titular de un derecho que hace un uso inapropiado e irrazonable de él a la luz de su contenido esencial y de sus fines; y (iv) aquél que invoca las normas de una forma excesiva y desproporcionada que desvirtúa el objetivo jurídico que persigue[…]». 26 Al respecto se ha indicado que «[…]los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia[…]».

Consejo de Estado, Sala Segunda Especial de Decisión, sentencia del 24 de septiembre de 2021, radicado 11001-03-15-000-2018-01426-00. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV). 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2020-03719-00 Demandante: UGPP 4.

Conclusión 47. Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la UGPP no logró demostrar que en la sentencia del 16 de agosto de 2018 proferida Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado se configuraran las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al reconocerse y liquidarse la pensión gracia en favor de Álvaro Pío Rojas Duarte. 48.

En virtud de lo anterior, se declarará infundada la acción especial de revisión. 5. Reconocimiento de personería y aceptación de renuncias 49. Se aceptará la renuncia al poder presentada por Lucía Arbeláez de Tobón, identificada con cédula de ciudadanía No. 32.412.769 y portadora de la tarjeta profesional 10.254 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderada principal de la UGPP, según memorial visible en el índice 42 de Samai en los términos del artículo 76 del CGP. 50.

Igualmente, se reconocerá personería al abogado Jorge Iván Palacio Palacio, identificado con cédula de ciudadanía 8.299.453 y portador de la tarjeta profesional 12.100 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de representante legal de la firma Casación Laboral Estudios S.A. con NIT 900.739.123-5 como apoderado de la UGPP, en los términos y para los efectos conferidos en el poder general que obra a índice 43 de Samai28. 51.

Asimismo, se reconocerá personería como abogado sustituto de la UGPP al abogado Manuel Alfonso Ospina Osorio identificado con la cédula de ciudadanía 7.711.118 de Ayapel (Córdoba) y tarjeta profesional 141.941 del Consejo Superior de la Judicatura según el poder visible en el índice 43 de Samai29. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Diez Especial de Decisión, justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. – Declarar infundada la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en contra de la sentencia del 16 de agosto de 2018 proferida Sección Segunda, Subsección B en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado: 5000-23-42-000- 2013-01473-01.

Segundo. – No condenar en costas. 28 Consultada la página de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial se advierte que los abogados no registran antecedentes. Véase: Sanciones Vigentes y Antecedentes Disciplinarios 29 Ibidem. 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2020-03719-00 Demandante: UGPP Tercero. – Aceptar la renuncia al poder presentada por Lucía Arbeláez de Tobón, identificada con cédula de ciudadanía No. 32.412.769 y portadora de la tarjeta profesional 10.254 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderada principal de la UGPP, según memorial visible en el índice 42 de Samai en los términos del artículo 76 del CGP.

Cuarto. –Reconocer personería al abogado Jorge Iván Palacio Palacio, identificado con cédula de ciudadanía 8.299.453 y portador de la tarjeta profesional 12.100 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de representante legal de la firma Casación Laboral Estudios S.A. con NIT 900.739.123-5 como apoderado de la UGPP, en los términos y para los efectos conferidos en el poder general que obra a índice 43 de Samai.

Asimismo, reconocer personería como abogado sustituto de la UGPP al abogado Manuel Alfonso Ospina Osorio identificado con la cédula de ciudadanía 7.711.118 de Ayapel (Córdoba) y tarjeta profesional 141.941 del Consejo Superior de la Judicatura según el poder visible en el índice 43 de Samai. Quinto. –Archivar el expediente cumplido lo anterior y previas las anotaciones pertinentes en el sistema de información de gestión de procesos y Samai.

Sexto. –Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Firmada electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmada electrónicamente MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Firmada electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Con aclaración de voto Firmada electrónicamente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Firmada electrónicamente PEDRO PABLO VANEGAS GIL Con salvamento parcial de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.