CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Expediente núm. 11001-03-15-000-2022-01670-00 ACCIÓN DE TUTELA ACTOR: ÁLVARO BERBESI MARULANDA TESIS: IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR NO CUMPLIR CON EL REQUISITO GENERAL DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
LA ACCIÓN DE TUTELA NO CONSTITUYE UNA TERCERA INSTANCIA O RECURSO ADICIONAL PARA CONTROVERTIR LAS DECISIONES JUDICIALES MEDIANTE LA CUAL SE RECHAZÓ LA DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el actor contra el JUZGADO DOCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA1 y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER2. 1 En adelante el Juzgado. 2 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01670-00 Actor: ÁLVARO BERBESI MARULANDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES I.1 La solicitud El señor ÁLVARO BERBESI MARULANDA, actuando como representante legal de la JUNTA DE ACCIÓN COMUNAL DEL BARRIO GIRARDOT3, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por el JUZGADO y el TRIBUNAL, al haber proferido las providencias de 16 de julio de 2020, 4 de febrero, y 24 de septiembre de 2021, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2020-00051-01.
I.2 Hechos Indicó que la INSPECCIÓN DE POLICÍA DE DESCONGESTIÓN II DEL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA4 expidió la Resolución núm. 23118-1 de 29 de julio de 2019, mediante la cual concedió 3 Municipio de Bucaramanga 4 En adelante la Inspección de Policía 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01670-00 Actor: ÁLVARO BERBESI MARULANDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el amparo policivo por perturbación de la posesión a los señores ALFONSO PORTILLA ROJAS y FIDELINA ESPINEL.
Afirmó que mediante dicho acto administrativo se ordenó: (i) la demolición inmediata de las obras de construcción existentes; y, (ii) la imposición de una multa a la Junta de Acción Comunal del Barrio Girardot del Municipio de Bucaramanga. Refirió que inconforme con la anterior decisión, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual fue identificado con el número único de radicación 2020-00051-00 y le correspondió por reparto al JUZGADO que, mediante providencia de 5 de marzo de 2020, inadmitió la demanda para que en el término de diez días, diera cabal cumplimiento a lo señalado en el numeral 2 del artículo 161 del CPACA, pues con la demanda no se acreditó haber agotado los recursos en la vía administrativa contra el acto administrativo demandado y también le ordenó que adecuara el poder, teniendo en cuenta que no identificó la entidad pública a demandar ni el acto administrativo acusado.
Afirmó que subsanó la demanda respecto a la falencia de poder e interpuso recurso de reposición contra la citada providencia, frente 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01670-00 Actor: ÁLVARO BERBESI MARULANDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al requerimiento de la acreditación del agotamiento de la vía administrativa.
Adujo que dicho recurso fue resuelto mediante auto de 16 de julio de 2020, confirmando lo decidido en el auto inadmisorio, al considerar que no se había subsanado la demanda en debida forma. Manifestó que a través de proveído de 4 de febrero de 2021, el JUZGADO rechazó la demanda, bajo el argumento de que dentro del término establecido para la subsanación no se acreditó el agotamiento de la vía administrativa, con la interposición de los recursos correspondientes contra la resolución demandada.
Señaló que inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación ante el Tribunal que, mediante providencia de 24 de septiembre de 2021, confirmó lo resuelto por el a quo. I.3. Fundamentos de derecho A juicio del actor, las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales, toda vez que al incurrir en defecto procedimental absoluto, por cuanto desconocieron que en el acto administrativo cuestionado únicamente se indicó que contra el 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01670-00 Actor: ÁLVARO BERBESI MARULANDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mismo procedían los recursos de Ley, sin especificar cuáles eran procedentes.
Igualmente, sostuvo que el agotamiento de la vía administrativa, no es absoluto, puesto que el numeral 2 del artículo 161 del CPACA establece que cuando la administración no permita la interposición de recursos contra los actos cuestionados, se puede acudir directamente a la jurisdicción contenciosa. Señaló que las providencias controvertidas también incurrieron en defecto fáctico, pues no se valoró en debida forma el contenido del acto administrativo demandado, en el cual, únicamente se señaló en el numeral quinto que procedían los recursos de ley, sin tener en cuenta que el artículo 67 del CPACA establece que deben indicarse los recursos procedentes, su plazo de interposición y la autoridad jerárquica que conocerá de los mismos.
Alegó que la anterior omisión también implicaba que las autoridades accionadas incurrieron en desconocimiento del precedente del Consejo de Estado y la ocurrencia de un defecto material o sustantivo, por no tener en cuenta lo previsto frente al particular en los artículos 67 y 161, numeral 2 del CPACA. I.4. Pretensiones 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01670-00 Actor: ÁLVARO BERBESI MARULANDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El actor solicitó en el escrito de tutela el amparo de sus derechos fundamentales invocados ut supra y, además: “[…] Segunda-: En consecuencia, ordenar al Tribunal Administrativo de Santander que dicte providencia de reemplazo, teniendo en cuenta los lineamientos que dicte el juez constitucional, una vez encuentre probado los presuntos quebrantos a las garantías fundamentales señaladas.
Tercero-: Una vez dictada la providencia que resuelva favorablemente el recurso de apelación interpuesto, ordene al Juzgado 12 Administrativo Oral de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, continuar el trámite en la etapa correspondiente […]”. I.5. Defensa I.5.1.- El Juzgado solicitó denegar el amparo deprecado, toda vez que, a su juicio, el auto de 18 de marzo de 2021, por medio del cual se rechazó la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento objeto de la presente acción, fue proferido teniendo en cuenta las normas y la jurisprudencia aplicable al caso concreto.
Señaló que no incurrió en los defectos invocados, por cuanto aplicó debidamente lo previsto en el artículo 161 del CPACA, sobre el requisito de agotamiento de la vía administrativa. I.6. Intervinientes 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01670-00 Actor: ÁLVARO BERBESI MARULANDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.6.1.- La Inspección de Policía, por intermedio de la inspectora, rindió informe en el cual realizó un recuento de las actuaciones efectuadas dentro del proceso policivo.
Afirmó que a través de la Resolución núm. 23118-1 de 29 de julio de 2019, se concedió amparo policivo a los querellantes ALFONSO PORTILLA ROJAS y FIDELINA ESPINEL, en aras de preservar el statu quo de su bien inmueble y, en consecuencia, ordenó a la parte querellada, esto es, a la Junta de Acción Comunal del Barrio San Gerardo II “[…] poner fin a los actos perturbatorios sobre los predios anteriormente mencionados, demoliendo inmediatamente la obra de construcción existente y realizada sin contar con los debidos permisos a los que la Ley los obliga tales como la construcción de escalera de acceso al segundo piso del salón comunal, la construcción que viola el espacio aérea sobre el inmueble ubicado en la calle 63 #13B-4 y de esta manera retirar la columna que se encuentra en el predio privado de los querellantes y que sostiene la estructura superior en que se encontraban antes del inicio de los actos perturbatorios […]".
Sostuvo que mediante dicho acto administrativo también se impuso una sanción económica a la parte querellada por el valor 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01670-00 Actor: ÁLVARO BERBESI MARULANDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 10 SMLMV, equivalentes a $8.281.160 a favor del Tesoro Municipal.
Refirió que el día 27 de agosto de 2019, el hoy tutelante se notificó personalmente del acto administrativo cuestionado, frente al cual no ejerció su derecho de defensa y contradicción y nunca interpuso recurso alguno que cuestionara la decisión demandada, pese a que el artículo quinto del mismo indicaba expresamente en la parte resolutiva “contra esta decisión proceden los recursos de ley”.
Alegó que lo anterior desvirtuaba las afirmaciones del accionante, pues la administración si le permitió interponer los recursos correspondientes, pero lo cierto era que aquel había decidido no hacer uso de los mismos. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01670-00 Actor: ÁLVARO BERBESI MARULANDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01670-00 Actor: ÁLVARO BERBESI MARULANDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01670-00 Actor: ÁLVARO BERBESI MARULANDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01670-00 Actor: ÁLVARO BERBESI MARULANDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución […]”. (Negrillas fuera del texto). Análisis del caso concreto En el presente caso, la parte actora pretende que se dejen sin efecto las providencias de 16 de julio de 2020, 4 de febrero, y 24 de septiembre de 2021, proferidas por el Juzgado y el Tribunal, respectivamente, por medio de las cuales se rechazó la demanda, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2020- 00051-01. 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01670-00 Actor: ÁLVARO BERBESI MARULANDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A las citadas providencias la parte actora le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, habida cuenta que, a su juicio, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo, fáctico y procedimental absoluto.
Manifestó que la decisión de rechazar la demanda por falta de agotamiento de la vía administrativa debía revocarse, puesto que la administración no permitió la interposición de recursos contra los actos cuestionados, por lo cual ello lo habilitaba para acudir directamente a la jurisdicción contenciosa. Afirmó que en el acto administrativo demandado únicamente se indicó que contra el mismo procedían los recursos de Ley, sin especificar cuáles eran los procedentes, su plazo de interposición y la autoridad jerárquica que conocería de los mismos, lo cual, contravenía lo dispuesto en el artículo 67 del CPACA.
Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01670-00 Actor: ÁLVARO BERBESI MARULANDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Corporación, en especial el requisito de la relevancia constitucional.
De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional5, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».6 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación7, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: 5 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01670-00 Actor: ÁLVARO BERBESI MARULANDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [8]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [9]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [10].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [11]. [8] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [9] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [10] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [11] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01670-00 Actor: ÁLVARO BERBESI MARULANDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional.
En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos.
Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [12].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [13]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [12] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [13] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01670-00 Actor: ÁLVARO BERBESI MARULANDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [14]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que los argumentos que invoca el accionante como fundamento de la [14] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01670-00 Actor: ÁLVARO BERBESI MARULANDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presunta vulneración de sus derechos fundamentales son los mismos que fueron puestos a consideración del Tribunal en el recurso de apelación contra la decisión de primer grado que rechazó la demanda.
Así se desprende de la lectura del recurso de apelación y su comparación con el escrito de tutela, como se explica a continuación: De la revisión del recurso de apelación interpuesto contra la providencia de 4 de febrero de 2021, se desprende que el actor sostuvo que ésta debía revocarse, puesto que, la administración no permitió la interposición de recursos contra el acto cuestionado, conforme lo establece el artículo 67 del CPACA y, en consecuencia, podía acudir directamente a la jurisdicción contenciosa.
En efecto, en la providencia cuestionada, la autoridad judicial accionada delimitó el objeto de la apelación así: “[…] II. EL RECURSO DE APELACIÓN Manifiesta que el requisito de procedibilidad de agotamiento de los recursos en sede administrativa se entiende agotado- entre otros eventos- cuando la Administración no indica los recursos procedentes para impugnar el acto administrativo que concluye la actuación administrativa y en consecuencia, se puede acudir directamente al juez, lo cual ocurrió en el caso concreto porque la resolución acusada simplemente adujo en su parte resolutiva que, contra la misma, procedían los recursos de Ley sin señalar de manera específica a cuáles se hacía referencia. 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01670-00 Actor: ÁLVARO BERBESI MARULANDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Entonces, como a la luz de lo dispuesto en los artículos 67 y 69 del CPACA, en la diligencia de notificación personal o por aviso, se exige que se indiquen los recursos que legalmente proceden y el lenguaje que utiliza el Legislador es imperativo más no facultativo, al no indicarse de manera expresa los recursos que procedían contra el acto acusado no le era obligatorio interponer recurso alguno. Bajo los anteriores argumentos, solicita se revoque el auto apelado y, en su lugar, se ordene admitir el medio de control de la referencia. […]”.
Frente a lo anterior, el Tribunal mediante auto de 24 de septiembre de 2021, sostuvo que no era posible acudir directamente al juez a impetrar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sin cumplir con el agotamiento de la vía administrativa, toda vez que el acto administrativo acusado señaló expresamente en su parte resolutiva que, contra el mismo, procedían los recursos de Ley, así: “[…] 6.
Caso concreto. Análisis crítico. Revisado el expediente se advierte que, mediante auto del cinco (05) de marzo de dos mil veinte (2020), el A- quo inadmitió la demanda para que fuera subsanada en los siguientes aspectos: “Désele cabal aplicación a lo normado en el numeral 2 artículo 161 del CPACA, pues con lo obrante en esta demanda no ocurre lo allí contemplado, habida cuenta que hace falta la acreditación de haber intentado el agotamiento de los recursos contra la Resolución N° 23228-1 de 29 de julio de 2019. Adécuese el Poder Especial conferido al profesional del derecho, habida cuenta que el mismo resulta insuficiente, toda vez que no identifica la entidad a demandar ni el Acto Administrativo acusado, así mismo sírvase allegar los anexos correspondientes a la acreditación legal de quien le otorga poder.
Lo 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01670-00 Actor: ÁLVARO BERBESI MARULANDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co anterior de conformidad a lo preceptuado en el artículo 74 del C.G.P.” Igualmente, se dispuso oficiar al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA para que certificara si contra Resolución N° 23118-1 del 29 de julio de 2019 se agotaron los recursos de ley a que había lugar y si ya se encuentra debidamente ejecutoriada esta decisión. Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto de manera desfavorable y, en consecuencia, le correspondía subsanar la demanda en los aspectos señalados.
Frente al anterior requerimiento, el apoderado judicial de la parte demandante, allegó nuevamente el poder como lo solicitó el Juzgado, pero no aportó constancia de haber agotado los recursos. Ahora bien, respecto al acto administrativo demandado, Resolución 23118-1 de 29 de julio de 2019, la Sala advierte que en el artículo quinto de la parte resolutiva, se consignó de manera expresa que “Contra esta decisión proceden los recursos de ley” de manera que sí se concedió a la parte aquí demandante la oportunidad de interponer el recurso de apelación dentro de los diez días siguientes a su correspondiente notificación, el cual, de conformidad con los artículos 76 y 161 del CPACA, es obligatorio y necesario para acudir a esta jurisdicción. Por lo anterior, no le asiste razón al recurrente al considerar que podía acudir directamente al juez a impetrar la demanda objeto de este proceso porque la resolución acusada contempló de manera clara en su parte resolutiva que, contra la misma, procedían los recursos de Ley y, realizando una interpretación armónica de las normas precitadas, no es necesario señalar de manera específica a cuáles recursos se hacía referencia porque la misma ley señala que el recurso de apelación es obligatorio y, por lo tanto, era su deber acatar la norma e interponer la alzada.
Además de lo anterior, sus argumentos se centran en la aplicación de los artículos 67 y 69 del CPACA, pero estas normas refieren a que en la diligencia de notificación personal o por aviso se deben indicar los recursos que legalmente proceden y el asunto en discusión recae sobre si en el acto la administración señalo la procedencia de recursos contra el mismo, esto es, es en el contenido y alcance del numeral quinto del acto acusado, que como se señaló en precedencia, fue efectivamente realizado por la administración. 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01670-00 Actor: ÁLVARO BERBESI MARULANDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Entonces, como no fueron subsanados en debida forma los presupuestos de la admisión de la demanda, al no estar acreditado el agotamiento de los recursos en sede administrativa, la Sala considera ajustada a derecho la decisión de rechazar la demanda, en los términos del numeral 2 del artículo 169 del CPACA […]”.
Realizadas las anteriores observaciones, la Sala constata que lo planteado en la presente acción de tutela no se refiere a un asunto de relevancia constitucional, -en los términos señalados en la jurisprudencia constitucional aquí analizada-, que haga imperiosa la intervención del juez de tutela, con miras a examinar la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso o al acceso a la administración de justicia, invocados por el actor y, por el contrario, se destaca que todos sus argumentos, -que son de mera legalidad-, fueron analizados y resueltos por el Tribunal en segunda instancia y, en esa medida, solo se procura su discusión en sede de tutela para buscar la oportunidad de debatir, en una tercera oportunidad, la posición del accionante, lo cual resulta improcedente.
Cabe agregar que esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedente acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado. Tal fue el caso de la providencia de 29 de agosto de 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01670-00 Actor: ÁLVARO BERBESI MARULANDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 201815, en la que se sostuvo: “[…] [E]n torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.
Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala).
Igualmente, en providencia de 9 de febrero de 201716, se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33- 31-015-2011-00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto). 15 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 16 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01670-00 Actor: ÁLVARO BERBESI MARULANDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que ya fueron estudiados por el juez natural y que obedecen a un debate de mera legalidad, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de una tercera instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado, pues en las providencias objeto de censura, en especial, el auto de 24 de septiembre de 2021, se explicaron las razones por las cuales se encontraba ajustada a derecho la decisión de rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, debido al incumplimiento del requisito de agotar los recursos en sede administrativa.
Además, se repite, no se puede por esta vía plantear un debate legal como si se tratara de un recurso o una instancia adicional. 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01670-00 Actor: ÁLVARO BERBESI MARULANDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, se declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por el actor, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo solicitado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01670-00 Actor: ÁLVARO BERBESI MARULANDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 5 de mayo de 2022.
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.