1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Tres (3) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-06245-00 Accionante: ROSALBA MARTÍNEZ Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN D Y OTRO Tema: Falta de legitimación en la causa por activa – requisito de poder especial para presentación del mecanismo de amparo.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Esta Sala es competente para conocer la acción de tutela presentada por la accionante en contra de la Sección Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Por auto del 11 de agosto de 20262, se admitió la solicitud de amparo de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. La señora Rosalba Martínez, actuando mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, y el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá. Con la solicitud de amparo pretende la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al debido proceso. 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 Samai.

Se precisa que se notificó como autoridades accionadas al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y al Juzgado 18 Administrativo de Bogotá. A su vez, se vinculó al departamento de Cundinamarca – Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso.

De otro lado, se requirió al abogado Andrés Henz Gil para que allegara el poder especial conferido por la señora Rosalba Martínez. Accionante: Rosalba Martínez Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-06245-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Las anteriores garantías las estimó vulneradas con ocasión de la sentencia del 11 de diciembre de 2025, dictada por el tribunal accionado. Mediante dicha decisión confirmó parcialmente el fallo del 7 de noviembre de 2024 proferido por el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá, en el que se ordenó seguir adelante con la ejecución y modificó la suma indexada del reajuste pensional.

Ello, al interior del proceso ejecutivo con radicado 11001-33-35-018-2019-00330-00/01. 3. En concreto, la parte actora formuló la siguiente pretensión: Solicito muy respetuosamente se sirva amparar los derechos fundamentales de la señora ROSALBA MARTINEZ, al debido proceso judicial y administrativo, a la igualdad, buena fe, al derecho de acceso a la justicia (T-411/16), defecto factico, violación directa de la constitución, desconocimiento del precedente jurisprudencial vinculante y obligatorio de la Corte Constitucional y demás que se encuentran regulados en la Constitución Política, Artículo 15 de la Constitución Política, Artículo 29 de la Constitución Política, violó los derechos al debido proceso, denegación de administración de justicia, defecto factico, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente jurisprudencial vinculante y obligatorio de la Corte Constitucional. 1.2.

Hechos 4. La señora Rosalba Martínez interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento de Cundinamarca – Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 1602 del 13 de julio de 2026 expedida por la entidad demandada, mediante la cual le fue negada su solicitud de reajuste de la pensión de sobreviviente de la cual es beneficiaria.

A su vez, a título de restablecimiento del derecho, solicitó la reliquidación e indexación de los valores reconocidos. 5. Al proceso se le asignó el radicado 11001-33-35-018-2012-00329-00/01 y le fue repartido al Juzgado 18 Administrativo de Bogotá que, en fallo del 16 de junio de 2014, accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar que la accionante tenía derecho al reajuste consagrado en el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, «dado que la indexación de las sumas que por todo concepto adeude la administración a los particulares es plenamente procedente en sede administrativa». 6.

Inconforme con la decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación, con fundamento en que el artículo 116 ibidem perdió vigencia por la declaratoria de inexequibilidad de la Corte Constitucional y porque se trata de una disposición que es aplicable a los pensionados del orden nacional. En ese sentido, indicó que, por ser pensionada del orden departamental, no es posible aplicar dicho precepto. 7.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante sentencia del 22 de octubre de 2015, confirmó la Accionante: Rosalba Martínez Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-06245-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión de primera instancia. Sostuvo que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, es viable invocar razones de equidad y justicia como sustento para ordenar a la entidad demandada que actualice las sumas canceladas a la demanda por concepto del reajuste establecido en el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, para los años 1993, 1994 y 1995. 8.

Lo anterior, debido que el reajuste reconocido a la accionante no fue indexado ya que, si bien aquel tuvo un carácter temporal, ello solo operó entre los años 1993 y 1995, por lo que su incremento tiene un impacto en la base de liquidación de la pensión. 9. Con el fin de obtener el pago de la sentencia, la demandante presentó proceso ejecutivo, al cual se le asignó el radicado 11001-33-35-018-2019-00330- 00/01 y fue conocido por el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá que, por auto del 21 de julio de 2023, libró mandamiento de pago por los siguientes conceptos: i) $6.098.154 por las diferencias de las mesadas causadas, ii) $5.764.608 por actualización de las mencionadas diferencias; y iii) $14.859.118 por intereses moratorios. 10.

Luego, en la audiencia de instrucción y juzgamiento celebrada el 7 de noviembre de 2024, dictó sentencia en la que ordenó seguir adelante con la ejecución, por los mismos valores concedidos en el mandamiento ejecutivo. Inconforme con la decisión, la entidad demanda interpuso recurso de apelación, debido que los montos adeudados fueron pagados mediante la Resolución No. 3247 del 25 de octubre de 2004. 11.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en fallo del 11 de diciembre de 2025, confirmó parcialmente la decisión de primera instancia que ordenó seguir adelante con la ejecución y redujo el valor a ejecutar a $5.171.418 por concepto de indexación, actualización e intereses moratorios, con fundamento en la liquidación efectuada por la secretaría de la corporación. 1.3.

Sustento de la vulneración 12. La accionante indicó que el tribunal accionado, al realizar la liquidación del título ejecutivo, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al mínimo vital y a la cosa juzgada. 13. Lo anterior, por cuanto «debía liquidar los intereses moratorios de las sumas o diferencias de la indexación de enero de 1993 hasta la ejecutoria de la sentencia, es decir, hasta el 31 de marzo de 2016 y hasta el pago de la obligación, dejando de aplicar la fórmula R=RH X índice final / índice inicial». 14.

Finalmente, puso de presente que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Accionante: Rosalba Martínez Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-06245-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2018-00919-00, consideró que, para efectos de obtener el cumplimiento de ese tipo de providencias, las autoridades judiciales deben verificar las consideraciones de las sentencias. 1.4.

Intervenciones 15. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, luego de hacer un recuento de las actuaciones surtidas al interior del proceso ordinario, indicó que no dejó de efectuar la liquidación hasta la fecha de ejecutoria del título, puesto que expresamente tomó la suma contenida por concepto de indexación y la actualizó como una unidad hasta el 30 de marzo de 2016.

Por tal razón, indicó que la providencia cuestionada no desconoció el contenido de la sentencia que integraba el título. 16. A su vez, consideró que la acción de tutela no supera el requisito de relevancia constitucional, debido a que el objeto de la solicitud de amparo es continuar con el debate propuesto en el proceso ordinario respecto a la valoración de las pruebas, lo cual escapa de la órbita del juez constitucional.

En ese sentido, solicitó que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo. 17. Por su parte, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca solicitó su desvinculación del proceso por considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva, debido a que la decisión cuestionada fue proferida por otra autoridad.

Lo anterior, por cuanto se limitó a comparecer al proceso ejecutivo en calidad de demandada, por lo que no le asiste competencia para interpretar, corregir o modificar el título ejecutivo, ni la providencia que lo liquidó. II. CONSIDERACIONES 18. La Sala declarará la improcedencia por falta de legitimación en la causa por activa del señor Andrés Henz Gil, ante la falta de poder especial para radicar el presente mecanismo de amparo. 2.1.

Cuestión previa 19. Como viene de verse, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca solicitó su desvinculación del presente trámite, tras señalar que no tiene legitimación en la causa por pasiva. No obstante, la Sala negará la mentada petición, comoquiera que su vinculación ocurrió en calidad de tercero por interés, en la medida que fungió como parte ejecutada al interior del expediente ordinario en el que se dictó la decisión que acá de cuestionó. 2.2.

Legitimación en la causa por activa en las acciones de tutela Accionante: Rosalba Martínez Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-06245-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.

El Decreto 2591 de 1991, en el artículo 10 dispone que la acción de tutela puede ser presentada por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea por sí misma o a través de representante legal, apoderado judicial o, incluso, a través de la figura de la agencia oficiosa. 21. Respecto a la legitimación en la causa para incoar acciones de tutela ante los jueces de la república, la Corte Constitucional manifestó, desde la sentencia T-416 de 1997, que esta prerrogativa «constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso». 22.

En ese sentido, la misma Corte en sentencia T-552 de 2006, señaló que la legitimación en la causa por activa en estos procesos se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Sin embargo, la Corte Constitucional3 ha indicado que, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela: i) el ejercicio directo de la acción de tutela; ii) el ejercicio por medio de representantes legales (menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas); iii) ejercicio por medio de agente oficioso y, iv) por medio de apoderado judicial, caso en el cual se exige que sea abogado titulado y al escrito de la acción se debe anexar el poder especial para el caso. 23.

En relación con el apoderamiento, la Corte Constitucional ha reiterado4 que debe cumplir con los siguientes requisitos: i) es un acto jurídico que debe realizarse por escrito, el cual se presume auténtico; ii) el poder debe ser especial y específico; iii) el poder para la defensa de intereses en un determinado proceso no se entiende conferido para un proceso diferente, así los hechos que lo fundamenten tengan origen en el proceso inicial, y iv) el destinatario del acto de apoderamiento solo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional. 24.

Con respecto a la especificidad de los poderes en el proceso de tutela, la Corte ha indicado que el cumplimiento de este principio es el que permite que, de la estructura del poder, el juez identifique con claridad si existe o no legitimación en la causa por activa. Por tanto, el alto tribunal5 ha considerado que esta es una exigencia para que el poder por el cual se faculta a un abogado para actuar en estos trámites cuente con los siguientes elementos: i) los nombres y datos de identificación del poderdante y del apoderado; ii) la persona natural o jurídica contra la cual se promueve la acción; iii) el acto o documento causa del litigio y, iv) el derecho fundamental que se pretende proteger y garantizar.

Esto tiene por objeto precaver que un apoderado «presente acción de tutela por violación a cualquier otro derecho fundamental, lo que en un caso hipotético lo 3 Ver sentencia T-531 de 2002. 4 Al respecto, ver sentencias T-531 de 2002, T-1025 de 2006 y T-292 de 2021. 5 Ver sentencia T-1025 de 2006. Accionante: Rosalba Martínez Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-06245-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autorizaría para incoar diferentes amparos de tutela debido a la falta de especificidad del mismo»6. 25.

De tal forma, la Corte Constitucional7 ha establecido que la ausencia de un poder especial y específico con dichas características configura una falta de legitimación en la causa por activa y, por tanto, da lugar a la improcedencia de la acción de tutela. 2.3. Legitimación en la causa por activa en el caso concreto 26. El escrito de tutela fue radicado por el profesional en derecho Andrés Henz Gil, quien manifestó ser el apoderado judicial de la señora Rosalba Martínez.

No obstante, presentó esta acción constitucional sin el respectivo poder especial y específico exigido de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional para el ejercicio del mecanismo de amparo. 27. Por tanto, ante la falta de este documento, el magistrado ponente de esta decisión, mediante el auto admisorio del 11 de agosto de 2026, requirió al abogado Andrés Henz Gil para que lo allegara y, de tal forma, acreditara su calidad de apoderado judicial en este trámite. 28.

A pesar de dicho requerimiento, el señor Henz Gil no allegó el documento requerido para la presentación de este mecanismo constitucional, ni se pronunció de forma alguna en relación con el requerimiento hecho por el despacho del magistrado ponente. 29. En este orden de ideas, la Sala considera que en la presente acción de tutela no cumple con los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para tener por probada la legitimación por activa del actor.

Esto, por cuanto no se cuenta con el poder especial que acredite al profesional en derecho como apoderado judicial de la señora Rosalba Martínez en el presente trámite constitucional. Por tanto, la sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo, por no encontrar acreditado el referido requisito de procedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

FALLA PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la presente acción constitucional por las razones expuestas en esta providencia. 6 Ibidem. 7 Ibidem. Accionante: Rosalba Martínez Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-06245-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NEGAR la solicitud de desvinculación de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Con aclaración de voto Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx