CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04276-00 Accionantes: Libia Mendoza Santos Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro.
ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Libia Mendoza Santos, a través de apoderado, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A y el Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones La señora Libia Mendoza Santos, en ejercicio de la acción de tutela, actuando a través de apoderado, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a los principios de buena fe y confianza legítima (sic), que estimó lesionados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección A, al proferir el auto de 3 de marzo de 2022, que revocó el auto de 20 de mayo de 2021, proferido por el Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá y, en su lugar, declaró probada la excepción de caducidad, dentro del proceso ejecutivo adelantado por la accionante.
En el escrito de tutela, la parte actora solicita: “1. Se tutele los derechos fundamentales de la igualdad (Art 13 de la Carta política), de los principios de buena fe y confianza legítima y el acceso a la administración de justicia en conexidad con el derecho al debido proceso (art 29 de la Carta Política); para que los procedimientos judiciales se cumplan ajustados a la ley, cuya decisión permita hacer efectivos los derechos reconocidos en sentencias judiciales, ejecutoriadas y actualmente exigibles. 2.
Que como consecuencia de la anterior decisión, se ordene al Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda – Subsección “A”, en un término perentorio a la comunicación de esta decisión, expedir nueva providencia judicial que se ajuste a lo preceptuado en los artículos 177 y 136 Numeral 11 del antiguo Decreto 01 de 1984 respecto de la exigibilidad de la acción, y del termino (sic) de caducidad, cuando se trate de condenas a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada donde se ordene el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero. 3.
Comedidamente solicito se ordenen dejar sin efectos, revocar y/o suspender los actos administrativos RDP 010270 del 26 de abril de 2022 y RDP 014702 del 08 de junio de 2022 proferidos por la UGPP, en la medida que se determinó: RDP 010270 del 26 de abril de 2022 -Por la cual se declara el decaimiento de unas resoluciones-, RDP 014702 del 08 de junio de 2022 –“Por la cual se exhorta a efectuar la devolución de unas sumas canceladas en exceso”.
(Sic) Los hechos y las consideraciones La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Expuso que inició proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, ante el Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá. Informó que el 12 de enero de 2010, el referido Juzgado profirió sentencia de primera instancia, en la que ordenó reliquidar la mesada pensional con el promedio del 75% de todos los factores de salario devengados en el último año de servicios y estableciendo que, se daría cumplimiento dentro del término de los artículos 176 y 177 del C.C.A., actualizando los valores que resulten liquidados conforme con el artículo 178 del mismo código.
Sostuvo que mediante sentencia de 12 de agosto de 2010, fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y quedó ejecutoriada el 25 de agosto de la misma anualidad. Afirmó que si bien la entidad de previsión expidió una serie de actos administrativos en cumplimiento de los fallos judiciales proferidos por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no incluyó el pago de los intereses moratorios por su tardío cumplimiento.
Manifestó que radicó solicitud de pago del interés moratorio, no obstante, a través de la Resolución No. RDP 035248 del 27 de agosto de 2015, negó lo deprecado. Relató que interpuso demanda ejecutiva ante el Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá; autoridad judicial que, mediante auto del 17 de mayo de 2019, libró mandamiento ejecutivo por la suma de COP$29.364.249,35.
Mencionó que el 20 de mayo de 2021 se celebró Audiencia Inicial, en la que se declararon no probadas las excepciones propuestas por la ejecutada y se ordenó seguir adelante con la ejecución. Refirió que, al resolver el recurso de apelación en contra de la anterior providencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con proveído del 3 de marzo de 2022, desconoció el periodo de liquidación de Cajanal -hoy UGPP-, que suspendió los términos de caducidad y prescripción de las acciones judiciales y, en tal sentido, revocó la decisión proferida por el Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá, sin realizar un pronunciamiento de fondo.
Explicó que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP declaró el decaimiento de los actos administrativos, a través de los cuales ordenó el pago de los intereses moratorios y, en su lugar, ordenó su no pago y exhortó a la accionante a la devolución de la suma de $18.907.675,19.
Concluyó que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no tiene recurso judicial alguno y la decisión a la que arribó dicha autoridad para declarar la caducidad de la demanda ejecutiva omitió la jurisprudencia del Consejo de Estado, en el sentido que las obligaciones de la antigua Cajanal durante el periodo de su liquidación, no eran exigibles y los términos de caducidad y prescripción no corrieron, es decir, se suspendieron. 2.1 Consideraciones de la parte actora La accionante indicó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y los principios de buena fe y confianza legítima (sic), al considerar que la decisión que declaró probada la excepción de caducidad en la demanda ejecutiva impetrada por la demandante, incurrió en un defecto sustantivo, procedimental y desconocimiento del precedente.
Ello por cuanto, a su juicio, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no tuvo en cuenta lo previsto por los artículos 176, 177 y 136 del Código Contencioso Administrativo, así como los parámetros fijados por el máximo órgano de la Jurisdicción Contencioso Administrativo. En ese sentido, sostuvo que también desconoció el precedente jurisprudencial, tanto de la Sala de Consulta y Servicio Civil como de la Sección Segunda del Consejo de Estado, pues dichas autoridades han decantado de manera suficiente la interpretación que debe aplicarse en los procesos judiciales en los que sea objeto de estudio los fenómenos de la caducidad y prescripción, en los que estén involucradas obligaciones a cargo de la UGPP y debe reanudarse el computo de los cinco años con los que se cuenta para demandar ejecutivamente, luego del 11 de junio de 2013, es decir, posterior a la fecha en la que concluyó el proceso liquidatario de Cajanal.
Precisó la violación directa a la Carta Política, toda vez que: i) se desconoció el derecho a la igualdad pues, se aplicó una disposición distinta que se ha aplicado a otros casos con identidad de presupuestos fácticos y jurídicos, ii) se omitió el debido proceso al no aplicar íntegramente las disposiciones del Código Contencioso Administrativo y la jurisprudencia Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil y, iii) se vulneró el acceso a la administración de justicia, puesto que se agotaron todos los mecanismos judiciales contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que reviste de caprichosa, arbitraria y desconoce las normas por parte de los funcionarios que la expidieron.
Trámite procesal Mediante auto de 10 de agosto de 2022 se admitió la demanda, se ordenó la notificación a las autoridades accionadas, para los efectos previstos en el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991 y se vinculó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP. Intervenciones 4.1.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, expuso que la demanda de tutela no cumple con los presupuestos generales y específicos de procedibilidad y la accionante pretende sustituir una decisión judicial proferida por el juez natural de la causa, con lo que se desconoce la cosa juzgada y el adecuado estudio que en su momento, junto con los medios de convicción allegados, llevó a cabo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Arguyó que la decisión objeto de reparo determinó el cambio de lineamiento en relación con la contabilización de la caducidad en caso de la liquidada Cajanal -hoy UGPP- y estableció con claridad los argumentos jurídicos con los cuales se declaró probada la excepción de caducidad. Señaló que el acto administrativo que decretó el decaimiento del acto y revocó las resoluciones que ordenaron el pago de los intereses moratorios fue expedido, no de manera unilateral, sino como ejecución de las decisiones judiciales adoptadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, siendo claro que la entidad que representa actuó conforme a derecho.
Refirió un conjunto de jurisprudencia constitucional atinente a la responsabilidad de los funcionarios en el cumplimiento de las providencias judiciales y coligió que el acto administrativo que exhorta a la accionante al pago de los intereses moratorios obedece a la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Manifestó que la acción constitucional se torna improcedente, en tanto la providencia que declaró probada la excepción de caducidad fue debidamente razonada y sustentada, no es susceptible de ser cuestionada, ni menos aún de ser calificada como una vía de hecho y, por tanto, cuando la decisión sea impugnada porque una de las partes no comparte la interpretación efectuada deviene en su improcedencia. 4.2 Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá no se pronunciaron sobre los hechos y consideraciones de la demanda y se limitó a enviar lo requerido.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 6 de abril de 2021. 2. Problema Jurídico La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección A, al emitir el auto del 3 de marzo de 2022, vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y los principios de buena fe y confianza legítima (sic), de la señora Libia Mendoza Santos, al incurrir en vía de hecho por defecto sustantivo, procedimental y desconocimiento del precedente judicial, al no tener en cuenta los conceptos emitidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la jurisprudencia de esta Corporación y las disposiciones del Decreto 1 de 1984 - artículos 136, 176 y 177- en torno al conteo de los términos de caducidad de las obligaciones a cargo de Cajanal, hoy UGPP. 3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que, si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 El Defecto Sustantivo La jurisprudencia Constitucional ha considerado que el funcionario judicial incurre en defecto sustantivo cuando: “(…) (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible;
(ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance; (iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada;
(v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática (…)”. La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 al referirse a la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, consideró: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”.
En las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 la Corte Constitucional, indicó: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”. 3.2 El desconocimiento del precedente Para la Corte Constitucional el desconocimiento del precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.
Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.
De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.
En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).
Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.
Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 3.3 El defecto procedimental El fundamento normativo del denominado defecto procedimental lo constituye los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, referentes a los derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales.
La Corte Constitucional ha reconocido dos modalidades de defecto procedimental: a) uno absoluto, que se presenta cuando el operador judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido, y b) por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando hay una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales.
En cuanto al defecto procedimental absoluto la Corte Constitucional ha señalado: “[….] El defecto procedimental, se presenta en aquellos casos en los cuales el juez se desvía por completo del procedimiento fijado por la ley para dar trámite al proceso respectivo. Pero para que pueda solicitarse el amparo constitucional mediante la mencionada acción de tutela será necesario, adicionalmente (…) entre otros que, como consecuencia de todo lo anterior, aparezca una vulneración palmaria de los derechos fundamentales del procesado.
En otras palabras, si las deficiencias en la defensa del implicado no tienen un efecto definitivo y notorio sobre la decisión judicial o si no apareja una afectación ulterior de sus restantes derechos fundamentales, no podría proceder la acción de tutela contra las decisiones judiciales del caso […]”. Así mismo, la jurisprudencia Constitucional ha indicado que el defecto procedimental absoluto se puede configurar porque el funcionario judicial: (i) sigue un trámite totalmente ajeno al asunto sometido a su competencia;
(ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento establecido, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes o (iii) “pasa por alto realizar el debate probatorio, natural en todo proceso, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de los sujetos procesales al no permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su contestación, con la consecuente negación de sus pretensiones en la decisión de fondo y la violación a los derechos fundamentales”.
De esta manera, el defecto procedimental tiene lugar cuando en desarrollo de la actividad judicial el funcionario desconoce completamente el procedimiento determinado por la ley y termina produciendo una decisión arbitraria que vulnera derechos fundamentales. Por otra parte, la jurisprudencia Constitucional también ha admitido en forma excepcional, que el defecto procedimental puede configurarse debido a un exceso ritual manifiesto, en virtud del cual el funcionario judicial resta o anula la efectividad de los derechos fundamentales por motivos excesivamente formales, es decir, sus decisiones se sustentan en razones de forma, que genera un impedimento y una denegación de justicia. 4.
Caso concreto La Sala realizará el análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, frente al auto de 3 de marzo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, debido a que esta declaró probada la excepción de caducidad de la demanda ejecutiva interpuesta por la parte actora, con la que pretende el pago de intereses moratorios de una sentencia judicial. 4.1.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que los defectos alegados pueden llevar consigo una violación de los derechos fundamentales a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a los principios de buena fe y confianza legítima (sic), los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales la accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las correspondientes instancias dentro del trámite del proceso ordinario y no se configura ninguna de las causales del recurso extraordinario de revisión. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia de segunda instancia, fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 3 de marzo de 2022, la cual fue objeto de solicitud de aclaración, resuelta el 9 de junio de 2022 y notificado el 14 de julio de 2022; en tanto que la demanda de tutela se presentó el 5 de agosto de 2022, es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, se observa que la accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictaron dentro del proceso ejecutivo. 4. 2. Análisis de las causales específicas de procedibilidad El apoderado de la señora Libia Mendoza Santos, plantea la vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a los principios de buena fe y confianza legítima (sic), porque considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, al proferir el auto de 3 de marzo de 2022, incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo, al desconocer la normativa aplicable para determinar la fecha en la que operaba la caducidad de la acción ejecutoria.
Precisó que la autoridad judicial accionada no aplicó los aspectos regulados en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, inciso 4, atinentes a la efectividad de condenas contra entidades públicas, en el que destacó que: “(…)Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones del ministerio público frente a la entidad condenada.
Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria”. Adujo que no operó la caducidad de la acción ejecutiva, porque de acuerdo con los artículos 136, 176 y 177 del Decreto 1 de 1984, atinentes al conteo de los términos de la referida caducidad, estos se calculan siguiendo dos reglas, a saber;
(i) la acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales caducará al cabo de 5 años contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho, y; (ii) las condenas contra entidades públicas serán ejecutables ante la justicia 18 meses después de su ejecutoria. Así las cosas, la parte actora explicó que el conteo correcto se debe ajustar teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: El fallo mediante el cual se ordenó a Cajanal a reliquidar la pensión de la accionante, quedó ejecutoriado el 25 de agosto de 2010.
Como Cajanal se encontraba en periodo de liquidación, dicho título ejecutivo se hizo exigible hasta el 11 de diciembre de 2014. A partir de la fecha mencionada, se contabilizan los 5 años a los que la norma hace referencia, es decir, el 11 de diciembre de 2019 prescribiría la acción ejecutiva. La demanda fue presentada el 28 de noviembre de 2017.
De esa manera, la accionante concluyó que acudió a instancias judiciales para ejecutar el pago, dentro del término legal establecido para ello. Afirmó que el auto cuestionado también incurrió en un desconocimiento del precedente, por cuanto no tuvo en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado, relacionada con los términos de caducidad y prescripción de las sentencias condenatorias de la extinta Cajanal, pues en estas se estableció que los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a su cargo, no corrieron durante el tiempo que trascurrió su liquidación administrativa terminada el 11 de junio de 2013.
Resaltó que, en la sentencia de 27 de mayo de 2010, el Consejo de Estado determinó los parámetros para efectos de la aplicación de la exigibilidad de un derecho contenido en una sentencia, cuando hay de por medio un proceso de liquidación, como el caso de Cajanal, lo cual fue un hecho notorio, desestimado por la autoridad judicial accionada.
En el mismo sentido, arguyó que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la providencia de 25 de agosto de 2015 en lo atinente a la caducidad de la acción ejecutiva en el marco de la liquidación de Cajanal estableció que: “(…) Como es de público conocimiento la entidad condenada en la sentencia cuyo cumplimiento por vía ejecutiva se reclama, fue liquidada por mandato del gobierno nacional mediante decreto 2196 de 2009 obedeciendo a un plan de restructuración institucional en procura de garantizar la prestación eficiente del servicio público de seguridad social en pensiones.
Uno de los sustentos normativos del precitado decreto 2196 de 2009 lo fue el decreto ley 254 de 2000 modificado por la ley 1105 de 2006 el cual en el inciso 2º de su artículo 1º respecto de su ámbito de aplicación consagro: “…en lo previsto en el presente decreto deberá aplicarse en lo pertinente las disposiciones del estatuto orgánico del sistema financiero y del código de comercio sobre liquidación, en cuanto sea compatible con la naturaleza de la entidad.
Para esos efectos se expidió la ley 550 de 1999, aplicables a todas las entidades de derecho privado, público o de economía mixta, que ejerza alguna actividad financiera y de Ahorro y Crédito, consagrado en el inciso 2º del artículo 14 que “ Durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones, respecto de los créditos contra el empresario”.
En tales condiciones por fuerza de la remisión normativa contenida en el inciso segundo del artículo 1º del decreto 254 de 2000, los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de la extinta Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL, no corrieron, durante el tiempo que trascurrió su liquidación administrativa, que según lo informado en la demanda concluyo el 11 de junio de 2013.
En esas circunstancias le asiste razón al impugnante, pues no ha operado el fenómeno de la caducidad de la acción. La formulación de la demanda ejecutiva ocurrida el 6 de febrero de 2015 tuvo lugar dentro del término de los cinco (5) años previsto en el numeral 11 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, acorde con la siguiente cronología: i) la condena impuesta por la jurisdicción cuyo cobro se pretende por vía ejecutiva se hizo exigible el 19 de febrero de 2008; ii) En virtud del Decreto 2196 de 2009 y de la Ley 550 de 1999, los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de la entidad liquidada fueron suspendidos desde el 12 de junio de 2009 hasta su conclusión, que tuvo lugar el 11 de junio de 2013, esto es, por el espacio de cuatro (4) años; iii) levantada la suspensión de los términos de prescripción y caducidad de las obligaciones a cargo de Cajanal el 12 de junio de 2013 con la conclusión del trámite liquidatorio, se reanudó el cómputo de los cinco (5) años con que contaba la demandante para formular la demanda ejecutiva respecto de las obligaciones reconocidas en la sentencia condenatoria, término que hoy en día no ha vencido si se advierte que tan solo transcurrió 1 año, 3 meses y 25 días antes de la suspensión por liquidación de Cajanal, por lo que restan 3 años, 8 meses y 5 días posteriores al 12 de junio de 2013, esto es, hasta el 17 de febrero de 2016; vi) la demanda ejecutiva fue formulada por la demandante en sede judicial el 6 de febrero de 2015, esto es, dentro del término legal (…)”.
Resaltó que de la providencia transcrita, se extraen los siguientes parámetros: (i) que el término de exigibilidad para emprender la acción ejecutiva de una sentencia en firme es de 18 meses contados a partir del día de la ejecutoria del fallo; (ii) que el término de los 5 años de caducidad debe contarse a partir del momento en que se haya hecho exigible la decisión judicial, estos 18 meses siguientes a la ejecutoria del fallo, y;
(iii) que los términos de prescripción y caducidad de las acciones ejecutivas en el marco de la liquidación de Cajanal, quedaron suspendidos desde el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, es decir; a partir de esta fecha se renueva el conteo de términos. Finalmente, aunque la parte actora alegó la configuración de un defecto procedimental, no justificó de manera suficiente los motivos por los que considera que se presenta la referida vía de hecho y mencionó los mismos argumentos usados para enunciar un posible defecto sustantivo.
Con el fin de examinar los motivos de inconformidad de la parte actora, la Sala revisará el análisis factico, normativo y jurisprudencial realizado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, en la providencia de 3 de marzo de 2022, en la que consideró lo siguiente: “(…) Correspondería a la Sala resolver el recurso de apelación presentado por la parte ejecutada en contra de la sentencia de 20 de mayo de 2021, por la cual el Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C, ordenó seguir adelante con la ejecución; sin embargo, revisado el plenario se advierte la necesidad de pronunciarse sobre un aspecto procesal insoslayable como es la caducidad de la acción ejecutiva.
(…) Debe señalarse que en cuanto al proceso ejecutivo la Ley 1437 de 2011 modificada por la Ley 2080 de 2021, señala lo siguiente: “ARTÍCULO 297. TÍTULO EJECUTIVO. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 2.
Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. 3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones. 4.
Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.
ARTÍCULO 298. PROCEDIMIENTO. <Artículo modificado por el artículo 80 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Una vez transcurridos los términos previstos en el artículo 192 de este código, sin que se haya cumplido la condena impuesta por esta jurisdicción, el juez o magistrado competente, según el factor de conexidad, librará mandamiento ejecutivo según las reglas previstas en el Código General del Proceso para la ejecución de providencias, previa solicitud del acreedor.
Si el título lo constituye una conciliación aprobada por esta jurisdicción o un laudo arbitral en que hubiere sido parte una entidad pública, el mandamiento ejecutivo se librará, previa solicitud del acreedor, una vez transcurridos seis (6) meses desde la firmeza de la decisión o desde la fecha que en ella se señale, bajo las mismas condiciones y consecuencias establecidas para las sentencias como título ejecutivo.
En este caso, se observarán las reglas establecidas en el Código General del Proceso para la ejecución de providencias judiciales. Si la ejecución se inicia con título derivado de conciliación aprobada por esta jurisdicción, se aplicará el factor de competencia por conexidad. Si la base de ejecución es un laudo arbitral, operarán los criterios de competencia por cuantía y territorial, definidos en este código.
PARÁGRAFO. Los defectos formales del título ejecutivo podrán declararse por el juez de oficio en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso.” Adviértase que las reglas a seguir en este tipo de acciones son las del Código General del Proceso en lo que no esté regulado por el ordenamiento procesal Administrativo; sin embargo, la Ley 1564 de 2012, no estableció regulación respecto de los términos de caducidad de la acción ejecutiva, y en cuanto a la prescripción de las acciones ejecutiva y ordinaria, la regulación general vigente es la contenida en el artículo 2536 del Código Civil que señala: “Artículo 2536.
Prescripción de la acción ejecutiva y ordinaria. La acción ejecutiva se prescribe por cinco (5) años. Y la ordinaria por diez (10). La acción ejecutiva se convierte en ordinaria por el lapso de cinco (5) años, y convertida en ordinaria durará solamente otros cinco (5). Una vez interrumpida o renunciada una prescripción, comenzará a contarse nuevamente el respectivo término”.
Así las cosas, no existiendo norma general contenida en el Código General del Proceso, al cual remite el artículo 298 de la Ley 1437 de 2011, es dable aplicar para tal fin, el numeral 11 del artículo 1361 del C.C.A., que señala respecto de la caducidad de la acción ejecutiva lo siguiente: (…) Por su parte, el artículo 177 del referido Código, señala un término adicional de 18 meses para que sea posible la ejecución de la sentencia, posterior a su ejecutoria; norma según la cual: “ARTICULO 177.
EFECTIVIDAD DE CONDENAS CONTRA ENTIDADES PÚBLICAS. Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria”.
De la normatividad transcrita se tiene que, para contar el término de caducidad de las acciones ejecutivas, debe adicionarse el lapso de tiempo antes enunciado, esto es, a los 5 años se le suma los 18 meses que deben transcurrir para poder ejecutar la condena. Por tanto, habiéndose ejecutoriado la sentencia presentada al cobro el 25 de agosto de 2010 (Fl. 52), contaba la accionante hasta el 25 de febrero de 2017 para presentar la demanda ejecutiva y según se observa a folio 1 del expediente lo hizo el 28 de noviembre de 2017, es decir fuera del término de caducidad.
La ejecutada al contestar a la demanda propuso la caducidad como excepción, sin embargo, el A quo por auto de 13 de marzo de 2020 la rechazó de plano por no estar contenida taxativamente en el artículo 442 del C.G.P. Debe señalarse que en el tema de la caducidad de las acciones ejecutivas contra CAJANAL -liquidada- la jurisdicción contencioso administrativa ha esgrimido diferentes posturas, siendo una de ellas que, como quiera que entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013 se adelantó la liquidación de CAJANAL en consecuencia estuvo suspendido el término de caducad de la acción ejecutiva.
Dicha tesis fue sostenida por el Consejo de Estado, entre otras en sentencia de 22 de marzo de 2018 con ponencia del Magistrado Rafael Francisco Suárez dentro del radicado 2014-00450, donde así se dijo. Para esta Sala el término de caducidad, es de estirpe procesal es decir de orden público y obligatorio cumplimiento, y por ende sólo se interrumpe o suspende en los términos mismos señalados por la Ley; cual no es el caso, pues ni el Código de Procedimiento Civil ni el actual Código General del Proceso, conciben como causal de inoperancia de la caducidad, el proceso de liquidación en que pueda encontrarse la ejecutada.
Adicionalmente, revisado el contenido del Decreto 2196 de 12 de junio de 2009, el mismo tampoco señala que se afecten los términos de caducidad o prescripción de las acciones que se pretendiesen iniciar contra CAJANAL, en liquidación. Todo lo contrario, conforme lo señalado en dicho decreto, se designó un liquidador que se encargó de asumir la representación de la entidad en el interregno del proceso liquidatorio; y de ejercer las funciones que le fueron encomendadas; tanto así, que el acto administrativo que cumplió la sentencia judicial objeto de la presente acción ejecutiva, fue proferido por dicho liquidador.
En cuanto a la aplicación para el caso concreto de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1550 de 1990 “Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley”, debe hacer esta Corporación varias precisiones al respecto: De una parte, la Ley 550 de 1999 tuvo una vigencia temporal que inicialmente fue de 5 años según se dispuso en su artículo 79, periodo que fue prorrogado por otros 2 años mediante la Ley 922 de 2004, y finalmente por otros 6 meses por el artículo 126 de la Ley 1116 de 2006, que reza:
ARTÍCULO 126. VIGENCIA. (…) A partir de la promulgación de la presente ley, se prorroga la Ley 550 de 1999 por seis (6) meses y vencido dicho término, se aplicará de forma permanente solo a las entidades de que trata el artículo anterior2 de esta ley. Las normas del régimen establecido en la presente ley prevalecerán sobre cualquier otra de carácter ordinario que le sea contraria.
Es decir que a partir del 1º de julio de 2007, la Ley 550 de 1999 sólo continuó vigente para las entidades de que trata el artículo 125 de la Ley 116 de 2006, que dice:
ARTÍCULO 125. ENTIDADES TERRITORIALES. Las entidades territoriales, las descentralizadas del mismo orden y las universidades estatales del orden nacional o territorial de que trata la Ley 922 de 2004, podrán seguir celebrando acuerdos de reestructuración de pasivos de acuerdo con lo dispuesto en el Título V y demás normas pertinentes de la Ley 550 de 1999 y sus Decretos Reglamentarios, incluidas las modificaciones introducidas a dichas normas con posterioridad a su entrada en vigencia por la Ley 617 de 2000, sin que sea necesario constituir las garantías establecidas en el artículo 10 de la Ley 550 de 1999.
A partir de la promulgación de esta ley, en relación con los acuerdos de reestructuración de pasivos adelantados por las universidades estatales de que trata el presente artículo, su nominación y promoción corresponderá al Ministerio de Educación, el cual asumirá los procesos en curso cuya promoción se encuentre adelantando el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
PARÁGRAFO. Exceptúese de la prohibición consagrada en el parágrafo 2o del artículo 11 de la Ley 550 de 1999, por una sola vez, las entidades territoriales que, con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley, hayan negociado un acuerdo de reestructuración, sin haber llegado a celebrarlo. Por tanto, siendo CAJANAL una Empresa Industrial y Comercial del Estado según lo dispuso la Ley 490 del 30 de diciembre de 1998; vinculada al Ministerio de la Protección Social, no es de aquellas para las que continuó vigente la ley 550 de 1999 a partir del 1º de julio de 2007.
De otra parte y teniendo claro que la precitada Ley no aplica para CAJANAL, respecto a su artículo 14, y que es además la norma que trae a colación el Consejo de Estado en diversas sentencias donde acogió la tesis de la suspensión de términos a favor de CAJANAL, debe indicarse: Dicho artículo reza: “ARTICULO
14. EFECTOS DE LA INICIACION DE LA NEGOCIACION. A partir de la fecha de iniciación de la negociación, y hasta que hayan transcurrido los cuatro (4) meses previstos en el artículo 27 de esta ley, no podrá iniciarse ningún proceso de ejecución contra el empresario y se suspenderán los que se encuentren en curso, quedando legalmente facultados el promotor y el empresario para alegar individual o conjuntamente la nulidad del proceso o pedir su suspensión al juez competente, para lo cual bastará que aporten copia del certificado de la cámara de comercio en el que conste la inscripción del aviso.
En los anteriores términos se adiciona el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil; y el juez que fuere informado por el demandado de la iniciación de la negociación y actúe en contravención a lo dispuesto en el presente inciso, incurrirá en causal de mala conducta. Durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario”.
Dicho artículo 14 está contenido en el capítulo II, “negociación de los acuerdos de reestructuración” y por ello habla de una suspensión de los términos de prescripción y caducidad durante la duración de las negociaciones; asunto diferente ocurrió con CAJANAL que no se encontró en acuerdo de restructuración durante 2009 y 2013 sino surtiendo un proceso de supresión y liquidación. En consecuencia, es fácil colegir que el artículo 14 de la Ley 550 de 1999 no es aplicable al proceso liquidatorio de CAJANAL, del cual vale decir la actora no prueba haberse hecho parte, y que las normas propias que ordenaron su supresión y liquidación no dispusieron de manera alguna la suspensión o interrupción del término de caducidad de las acciones que, para este caso, está contenido en el Código Contencioso Administrativo.
(…) la liquidación de Cajanal no interrumpe la caducidad de la acción ejecutiva. Así lo ha expuesto recientemente dicha alta Corte en auto de 12 de septiembre de 2019 dentro del expediente 2015-01191-01 donde con ponencia del Consejero César Palomino Cortes expresó: “La Sala pone de presente que si bien el demandante en el recurso de apelación esgrimió algunos autos proferidos por el Consejo de Estado, en los cuales se dijo que el término de prescripción y caducidad de las obligaciones a cargo de CAJANAL EICE –en liquidación- se entendería suspendido durante el proceso liquidatorio de la entidad, en virtud de una remisión normativa a la Ley 550 de 1999 y al Decreto 254 de 2000; esta Sala rectificará la posición asumida mediante providencia de 28 de marzo de 2019, puesto que se considera que no era necesario hacer tal remisión normativa para resolver el caso concreto, ya que el Decreto 2196 de 2009 y el Decreto 254 de 2000 prevén que los proceso de CAJANAL que se estuvieran tramitando y los que se llegaren a interponer, serían atendidos por el Liquidador, protegiendo la garantía de defensa del Estado.
En efecto, la remisión normativa está llamada a realizarse cuando la ley sobre determinado tema es incompleta y se requiere que sea llenada con otros preceptos jurídicos. En aquellos casos en los cuales se esté estudiando la caducidad de la acción ejecutiva contra CAJANAL EICE –en liquidación- no es necesario hacer tal remisión porque el Decreto 2196 de 2009 (mediante el cual se suprime y ordena la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social) previó que el representante legal de la entidad referida era quien tenía la dirección de los procesos judiciales, por lo tanto no era necesaria la suspensión de los términos de caducidad y prescripción de las acciones contra la entidad; a contrario sensu, el legislador anticipó que sería el liquidador quien se encargaría de la defensa técnica de la institución, hasta que ésta estuviera a cargo de la UGPP.
Esta aseveración fue ratificada en el parágrafo 2 del artículo 25 del Decreto 254 de 2000, sustento jurídico del decreto 2196 de 2009. Sumado a esto, no se puede hacer una remisión normativa como se hizo en las providencias enunciadas en el recurso de alzada, porque el precepto jurídico para explicar la suspensión de los términos judiciales es el contenido en la Ley 550 de 1999 y esto solo ha sido contemplado para la reactivación empresarial y reestructuración de los entes territoriales, estatuto que no sería aplicable a las entidades del orden nacional como es el caso.” Así las cosas ha operado en el presente asunto la caducidad de la acción y si bien el artículo 442 del C.G.P. no la concibe como excepción, lo cierto es que es un aspecto procesal que debe declararse de oficio, como quiera que el fenecimiento de los términos para demandar imposibilita al Juez para adentrarse en el fondo del asunto.
Dicho lo anterior habrá de revocarse la sentencia recurrida para en su lugar declarar probada la caducidad de la acción ejecutiva, pues entre el momento de su ejecutoria, 25 de agosto de 2010 y el de presentación de la demanda, 28 de noviembre de 2017, transcurrieron más de los 6 años y 6 meses que la norma procesal le da a la ejecutante para demandar (…)” Revisado el contenido de la providencia acusada, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al examinar los parámetros jurídicos vigentes para establecer las reglas a seguir en la acción ejecutiva, para realizar el conteo de términos de caducidad; precisó que de conformidad con los artículos 297 y 298 de la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021, las reglas a seguir se rigen a la luz del Código General del Proceso, en los aspectos que no estén regulados por el ordenamiento procesal administrativo.
En el mismo sentido, la autoridad judicial accionada, explicó que la Ley 1564 de 2012, no estableció regulación respecto de los términos de caducidad de la acción ejecutiva y ordinaria, y que la normativa vigente corresponde a la establecida en el artículo 2536 del Código Civil, esto es: “(…) Artículo. 2536: Prescripción de la acción ejecutiva y ordinaria.
La acción ejecutiva se prescribe por cinco (5) años, y la ordinaria por diez (10). La acción ejecutiva se convierte en ordinaria por el lapso de cinco (5) años, y convertida en ordinaria durará solamente otros cinco (5). Una vez interrumpida o renunciada una prescripción, comenzará a contarse nuevamente el respectivo término”. De igual manera, la Corporación judicial accionada expresó que al no existir norma general contenida en el Código General del Proceso, al cual remite el referido artículo 298 de la Ley 1437 de 2011, es dable aplicar para tal fin, el numeral 11 del artículo 136 del C.C.A., que señala respecto de la caducidad de la acción ejecutiva lo siguiente: “(…) la acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, caducará al cabo de cinco (5) años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho.
La exigibilidad será la señalada por la Ley o la prevista por la respectiva decisión judicial”. Asimismo se observa que el Tribunal dio aplicación al artículo 177 de la Ley 1437 de 2011, norma en la que se señaló que la efectividad de las condenas contra entidades públicas, serán ejecutables ante la justicia ordinaria 18 meses después de su ejecutoria.
Es menester precisar que respecto a la suspensión de términos alegada por la actora, durante del proceso liquidatorio de Cajanal, efectuado en el periodo comprendido entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sostuvo que dicha situación no era causal de suspensión, pues la norma no señala que cuando la entidad ejecutada se encuentre en liquidación, se interrumpen los términos de caducidad de la acción ejecutiva.
En este punto, se recuerda que esta Sala de decisión en sentencia del 16 de septiembre de 2019, al desatar un asunto similar señaló: «[…] En este punto, se recuerda el contenido de la providencia de 7 de febrero de 2019, en la que esta Sala de decisión se pronunció acerca del impacto del proceso de liquidación de Cajanal en las demandas ejecutivas radicadas posteriores a ello y la aplicabilidad de las disposiciones de la Ley 550 de 1999 en los asuntos como el que hoy se discute, en los siguientes términos: «[ ]3.5 Efectos del acto de liquidación de la entidad demandada – del fuero de atracción en procesos de liquidación. 48.
El Gobierno Nacional a través del Decreto 254 de febrero 21 de 2000, expidió el régimen para la liquidación de las entidades públicas. En efecto, el literal d) del artículo 2, ordenó: «La cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la vigencia del decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad y que afecten bienes de la misma, con la finalidad de integrar la masa de la liquidación». 49.
Así mismo, el artículo 6 del mencionado decreto, en lo atinente a las funciones del liquidador, en el literal d) dispuso: «Dar aviso a los jueces de la república del inicio del proceso de liquidación, con el fin de que terminen los procesos ejecutivos en curso contra la entidad, advirtiendo que deben acumularse al proceso de liquidación y que no se podrá continuar ninguna otra clase de proceso contra la entidad sin que se notifique personalmente al liquidador». 50.
De acuerdo con las normas en cita, debe indicarse que lo establecido no es cosa diferente que establecer el fuero de atracción para los eventos de liquidación de entidades públicas, figura que permite garantizar que la totalidad de los acreedores de las entidades públicas puedan, efectivamente, acceder a la protección de las autoridades encargadas de llevar a cabo tal proceso liquidatorio en condiciones de igualdad, sin que existan circunstancias adicionales, tales como la existencia de procesos ejecutivos paralelos contra bienes de propiedad de la entidad en liquidación que obstruyan o restrinjan la efectividad de sus derechos crediticios. 51.
Conforme al artículo 14 de la Ley 550 de 1999, a partir del inicio de la negociación no podrán presentarse ningún proceso de ejecución contra el empresario y se suspenderán los que se encuentren en curso, quedando legalmente facultados el promotor y el empresario para alegar individual o conjuntamente la nulidad del proceso o pedir su suspensión al juez competente, para lo cual bastará que aporten copia del certificado de la cámara de comercio en el que conste la inscripción del aviso.
En los anteriores términos se adiciona el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil; y el juez que fuere informado por el demandado de la iniciación de la negociación y actúe en contravención a lo dispuesto en el presente inciso, incurrirá en causal de mala conducta. 52. La norma consagró que durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario. 53.
Tal disposición resulta aplicable al presente caso en virtud de la remisión normativa contenida en el artículo 1 de la Ley 1105 de 2006, por medio de la cual, se modifica el Decreto-Ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones, al prescribir la misma que «…Los vacíos del presente régimen de liquidación se llenarán con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollan, de tal suerte que, al aplicarse la Ley 550 de 1999 a toda empresa que opere de manera permanente en el territorio nacional, realizada por cualquier clase de persona jurídica, nacional o extranjera, de carácter privado, público o de economía mixta, con excepción de las vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria que ejerzan actividad financiera y de ahorro y crédito, de las vigiladas por la Superintendencia Bancaria, de las Bolsas de Valores y de los intermediarios de valores inscritos en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios sujetos a la vigilancia de la Superintendencia de Valores.», de tal manera que, por vía de la aludida remisión normativa, la suspensión del término de prescripción y la inoperancia de la caducidad de la acción durante dicho lapso devienen aplicables al proceso liquidatorio de las entidades públicas. 54.
Efectuadas las precisiones anteriores, en cuanto a la normativa aplicable y el fuero de atracción en el tema estudiado, se entra a la solución del problema jurídico planteado. 4. El caso concreto 55. La parte ejecutante cuestiona la prosperidad de la excepción de caducidad de la acción ejecutiva proferida por el a quo, señalando que, mediante Decreto 2196 de junio 12 de 2009, se ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social y como consecuencia de dicha medida, la entidad perdió la capacidad legal para desarrollar la misión para la cual fue creada, y por ello, durante el lapso comprendido entre el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, es decir por cuatro (4) años, estuvieron suspendidos los términos de prescripción y de caducidad respecto de los derechos contenidos en sentencias contra la extinta CAJANAL ahora UGPP. 56.
Sobre el particular, se tiene que mediante Decreto 2196 de 2009 se dispuso la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL EICE creada por la Ley 6ª de 1945, transformada mediante la Ley 490 de 1998 en Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al entonces Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio de Salud y Protección Social, estableciéndose como plazo para culminar dicho proceso liquidatorio el 11 de junio de 2013, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 877 del 30 de abril de 2013. 57.
Como consecuencia de lo anterior, el 11 de junio de 2013, el Liquidador de la CAJANAL EICE en Liquidación y el Ministerio de Salud y Protección Social, suscribieron el Acta Final de Liquidación, razón por la que fue expedida la Resolución 4911 del 11 de junio de 2013, por medio de la cual, se declaró terminado el proceso de liquidación de CAJANAL EICE en Liquidación. 58.
De conformidad con lo expuesto en precedencia, se tiene que al tratarse el presente asunto de la ejecución de una obligación contenida en una providencia judicial emitida por esta jurisdicción, se torna aplicable la exigencia procesal consagrada en el literal k) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo referido. 59.
La sentencia de segunda instancia cuya ejecución se pretende cobró ejecutoria el 13 de octubre de 2006. 60. En lo que atañe a la caducidad, se precisa que esta Corporación ha señalado en forma reiterada que el término de 5 años contemplado en la ley para la caducidad de la acción ejecutiva promovida con el fin de hacer exigible una condena impuesta a una entidad pública mediante sentencia en vigencia del CCA, debe computarse una vez vencido el plazo de 18 meses dispuesto en el artículo 177 ibídem, siguientes a la ejecutoria de la providencia, el cual feneció el 13 de abril de 2008, lo que significa que a partir de esta fecha comenzó a correr el término para ejercer la acción ejecutiva. […] 62.
Así las cosas, en el caso concreto si el cómputo de la caducidad inició el 13 de abril de 2008, hay que considerar que desde el 12 de junio de 2009 Cajanal entró en proceso de liquidación, que se extendió hasta el 11 de junio de 2013, por lo que al encontrarse suspendido el término de caducidad en dicho periodo, de los 5 años de oportunidad de ley, solo había transcurrido 1 año, 1 mes y 29 días. 63.
Entonces, es dable comprender que a partir del 12 de junio de 2013 se reactivó el cómputo de la caducidad en lo faltante, esto es, 3 años, 10 meses y 1 día. Ahora, como la parte ejecutante presentó la demanda ejecutiva el 9 de abril de 2014, según consta en el acta individual de reparto visible a folio 67, es evidente que se hizo dentro de la oportunidad de ley, considerando la suspensión antes mencionada. 64.
Con fundamento en lo anterior, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, y en su lugar declarará no probada la excepción de caducidad propuesta por el ejecutado, ordenará seguir adelante con la ejecución al demandado, y la liquidación del crédito conforme las reglas previstas en el artículo 446 del CGP. […]». (Subrayado por la Sala) Como se observa, es clara la postura de esta Corporación en señalar que en asuntos como el que hoy se discute, resultan aplicables las disposiciones de la Ley 550 de 1990, razón por la cual, durante el proceso de liquidación de Cajanal EICE, ocurrido entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, resulta inoperante el fenómeno de la caducidad; ello, contrario a lo considerado por la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. […]».
Al respecto, es menester precisar que aunque se realice el conteo de los términos teniendo en cuenta lo expuesto por esta Corporación en la decisión referida, opera la caducidad. Pues bien, para el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el presente asunto operó la caducidad, pues entre el momento de la firmeza de la providencia declarativa, el 25 de agosto de 2010 y el de presentación de la demanda, 28 de noviembre de 2017, transcurrieron más de los 6 años y 6 meses que la norma procesal referida le da a la ejecutante para demandar.
En este orden de ideas, la Sala considera que el auto de 3 de marzo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, no incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, ni desconocimiento del precedente, pues la decisión de revocar la decisión de primera instancia, dentro del proceso ejecutivo y, en su lugar, declarar la caducidad de la acción, estuvo soportada en un estudio razonable de los elementos probatorios aportados al proceso, la normativa y la jurisprudencia aplicable al caso.
Lo anterior, por cuanto el análisis de las normas mencionadas, le permitió concluir al Tribunal que pese a que a la entidad ejecutada se encontraba en proceso liquidatorio, esto no es causal para interrumpir el término de caducidad de la acción y de ese modo, solo se tiene en cuenta el conteo al que la ley se refiere; es decir, 5 años contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho, más 18 meses después de la ejecutoria de la sentencia. De este modo, contrario a lo manifestado por el apoderado de la tutelante en el escrito de tutela, se advierte que la autoridad judicial accionada realizó el estudio y aplicación de las normas pertinentes para el caso concreto, a saber, la Ley 1437 de 2011, artículos 297 y 298, el Código General del Proceso, artículos 2536 y 177 y el Decreto 2196 de 2009.
En lo atinente a las sentencias que la accionante refirió y que no se tuvieron en cuenta para la solución del caso, la Sala enfatiza que no se trata de una postura unificada por el Consejo de Estado; pues así como lo manifestó el Tribunal demandado, existen dos tesis según las cuales, en la primera, durante el periodo de liquidación de Cajanal, no se cuentan los términos para efectos de caducidad, mientras que la segunda, se sostiene que dicha premisa no está expuesta en la norma, por lo que se limita a dar aplicación a lo que las disposiciones procesales regulen en el tema, como fue el caso de la autoridad judicial accionada.
En síntesis, la Sala enfatiza que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de la autonomía que le asiste como juez natural del asunto, no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora, en la medida que fundamentó su decisión en las disposiciones contenidas en la Ley 1437 de 2011, el Código General del Proceso, el Decreto 2196 de 2009 y, adicionalmente, tomó como criterio auxiliar de interpretación, los pronunciamientos del Consejo de Estado de 12 de septiembre de 2019 y de 22 de marzo de 2018, para concluir que el término de caducidad, es de naturaleza procesal y de obligatorio cumplimiento, por lo que únicamente será interrumpido o suspendido en los términos mismos señalados por la Ley; no obstante, en el caso concreto, ni el Código de Procedimiento Civil, ni el actual Código General del Proceso, conciben como causal de inoperancia de la caducidad, el proceso de liquidación en que pueda encontrarse la ejecutada.
Bajo estas consideraciones, esta Subsección advierte que la autoridad judicial accionada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica dio un alcance probatorio coherente y válido a los documentos allegados al proceso ordinario e interpretó de forma razonable y justificada la normativa y los criterios jurisprudenciales aplicables al caso concreto que, a pesar de no resultar satisfactoria en su integridad a la parte demandante, hoy tutelante, no se puede colegir que su actuación fue contraria a Derecho.
Por otra parte se debe señalar que los argumentos alegados por la accionante en el escrito de tutela, demuestran su inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada, sin acreditar las irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrió; por tal razón, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico y probatorio que se surtió dentro del proceso ordinario, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Así las cosas, se concluye que la providencia de 3 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, no vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y defecto procedimental que amerite la intervención del juez de tutela.
III DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que, en el presente asunto, la parte actora no acreditó que el auto de 3 de marzo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, hubiere incurrido en alguna de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.
Por tal motivo se negará la solicitud de amparo invocada por la tutelante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. - NEGAR el amparo de tutela solicitado por la señora Libia Mendoza Santos, a través de apoderado, contra Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. - De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Discutida y aprobada en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)