www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-04623-01 Accionante: Argelia Isabel Pedrozo Saavedra Accionados: Tribunal Administrativo de Bolívar Tema: Tutela contra providencia judicial proferida dentro del proceso ejecutivo por medio de la cual confirmó la decisión de negar el mandamiento de pago.
Análisis de los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento de precedente. Decisión: Revocar la sentencia de primera instancia por medio de la cual se rechazó por improcedente la acción de tutela para, en su lugar, negar el amparo porque no se incurrió en los defectos endilgados. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la providencia del 3 de octubre de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante la cual se rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia. II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos La señora Argelia Isabel Pedrozo Saavedra presentó demanda ejecutiva, a fin de que se librara mandamiento de pago a su favor, teniendo como título ejecutivo la Resolución 568 del 27 de diciembre de 2019, proferida por el municipio de San Pablo (Bolívar) por medio de la cual le reconoció en un 100% la sustitución de la mesada pensional causada por el señor Tito Vásquez Orozco.
El proceso por reparto correspondió al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, autoridad judicial que, mediante auto del 22 de enero de 2024, resolvió no librar mandamiento de pago al considerar que no se aportaron todos los documentos que integraban el título ejecutivo ni la constancia de ejecutoria de la Resolución 568 del 27 de diciembre de 2019.
Asimismo, advirtió ciertas irregularidades por parte de la entidad territorial al momento de expedir dicho acto administrativo por lo que ordenó remitir copias a la Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04623-01 Accionante: Argelia Isabel Pedrozo Saavedra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Contraloría Departamental de Bolívar, a la Procuraduría Regional de Bolívar, a la Fiscalía General de la Nación y a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bolívar para que investigara la conducta del apoderado de la hoy accionante por incurrir presuntamente en las faltas contempladas en el numeral 6.° del artículo 28 y numeral 2.° del artículo 33 de la Ley 1123 de 2007.
En sede de apelación, el Tribunal Administrativo de Bolívar, a través la providencia del 12 de julio de 2024, confirmó la anterior decisión. 2.2. Fundamento jurídico La parte accionante señaló que en la providencia objeto de la acción de tutela se configuró un defecto fáctico por indebida valoración del material probatorio allegado al proceso, particularmente, la Resolución 568 del 27 de diciembre de 2019, por medio de la cual, la entidad territorial ordenó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional a su favor.
Por otra parte, manifestó que se incurrió en un defecto sustantivo por inaplicación de lo dispuesto en los artículos 88 y 91 de la Ley 1437 de 2011; 47 de la Ley 100 de 1993, 58 y 230 de la Constitución Política, en la medida que desconoció que tenía un derecho adquirido a ser beneficiaria de la sustitución de la mesada pensional. Es de advertir que, si bien alegó violación directa a la Constitución Política, lo cierto es que los argumentos son los mismos esgrimidos para el defecto sustantivo, razón por la que de estudiar de fondo el presente asunto, la Sala se abstendrá de pronunciarse respecto de dicho defecto.
Finalmente, indicó que la decisión objeto de cuestionamiento se incurrió en desconocimiento de precedente del Consejo de Estado relacionada con derechos adquiridos1. 2.3. Pretensiones Con fundamento en lo anterior, solicitó que se deje sin efectos la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 12 de julio de 2024. 2.4.
Intervenciones La acción de tutela de la referencia fue admitida por la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante auto del 4 de septiembre de 2024, a través del cual ordenó notificar Tribunal Administrativo de Bolívar como accionado y los señores Luis Eduardo Vásquez Torres, Mariluz Vásquez Torres, Juan Bautista Vásquez Torres, Glivis Vásquez Torres, Gonzalo Vásquez Torres, Hugo Hipólito Vásquez Torres, 1 Es de advertir que no indicó las sentencias presuntamente desconocidas por el Tribunal en la decisión objeto de cuestionamiento.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04623-01 Accionante: Argelia Isabel Pedrozo Saavedra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Tito Segundo Vásquez Torres y Betulia Torres de Vásquez, al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena y al municipio de San Pablo como terceros interesados en el resultado del proceso. 2.4.1.
El Tribunal Administrativo de Bolívar después de hacer un recuento de las actuaciones surtidas al interior del proceso ordinario, manifestó que la decisión de negar el mandamiento de pago obedeció al hecho de que la Resolución 568 del 27 de diciembre de 2019 no contaba con fuerza ejecutoria, en virtud de lo contemplado en el artículo 91 del CPACA, pues los derechos pensionales reconocidos en dicho acto administrativo no tenían un sustento legal, comoquiera que dicha controversia ya había sido dirimida judicialmente, proceso en el que la ejecutante no fue reconocida como cónyuge o compañera permanente del causante.
En ese sentido, hizo énfasis en que hubo decaimiento del acto administrativo porque si bien es cierto que a través de la sentencia de tutela del 24 de marzo de 2017, proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Pablo, se le concedió el 50% de la sustitución pensional a la señora Argelia Isabel Pedroza Saavedra, también lo es que dicha orden fue dada de manera transitoria mientras se resolvía la controversia respecto de quién tenía derecho a ello.
Por lo anterior, solicitó que se rechace por improcedente la acción de tutela porque no cumple con los requisitos generales de procedencia señalados por la Corte Constitucional. 2.4.2. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena manifestó que no vulneró los derechos fundamentales invocados en protección porque la decisión cuestionada fue proferida con fundamento en disposiciones aplicables al asunto bajo estudio, en uso del principio de autonomía judicial otorgada por la Constitución y la ley, razón por la que solicitó se niegue el amparo.
Asimismo, señaló que lo que pretende la parte actora con su interposición es una instancia adicional para obtener una decisión favorable a sus pretensiones. 2.4.3. El municipio de San Pablo (Bolívar) expresó que la autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos endilgados comoquiera que el titulo ejecutivo no cumplía con los requisitos de ley, por ende, no había lugar a exigir cumplimiento alguno, razón por la que solicitó se niegue el amparo. 2.4.4.
No se rindieron más informes. 2.5. Sentencia impugnada La Sección Quinta del Consejo de Estado mediante sentencia del 3 de octubre de 2024 rechazó por improcedente la acción de tutela porque no se acreditó el requisito de relevancia constitucional. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04623-01 Accionante: Argelia Isabel Pedrozo Saavedra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Al respecto, señaló que los argumentos expuestos por la parte actora carecen de fundamento, en particular, cuando alega que se incurrió en el desconocimiento del precedente judicial y la violación directa de la constitución porque dichos defectos no fueron sustentados en debida forma; y en cuanto a los demás, señaló que el debate propuesto no trasciende de ser una discusión de carácter probatorio y legal, lo cual escapa al ámbito de competencia del juez de tutela.
Finalmente, hizo énfasis en que la controversia planteada se circunscribe a un aspecto puramente legal, sin que se evidencie una afectación a los derechos fundamentales invocados por la parte actora, que justifique la intervención del juez constitucional. 2.6. Impugnación La parte accionante, después de insistir en los argumentos expuestos en la demanda de tutela, solicitó que se revoque la decisión de primera instancia y en consecuencia se amparen los derechos invocados en protección. III.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2. Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a determinar si el Tribunal Administrativo de Bolívar, al proferir la sentencia del 12 de julio de 2024, incurrió en los defecto fáctico, sustantivo y desconocimiento de precedente judicial. 3.3.
Procedencia de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000. Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04623-01 Accionante: Argelia Isabel Pedrozo Saavedra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.3.1. En el presente asunto, la Sala advierte que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.3.1.1. En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración de sus derechos fundamentales se encuentran plenamente individualizados. 3.3.1.2.
Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04623-01 Accionante: Argelia Isabel Pedrozo Saavedra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 3.3.1.3.
Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», pues no han transcurrido más de 6 meses desde la notificación de la última providencia cuestionada. 3.3.1.4. Contrario a lo indicado en la primera instancia, el asunto a resolver sí es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia de los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento de precedente en que presuntamente incurrió la autoridad judicial accionada.
En cuanto a este requisito, la Corte Constitucional ha delineado un conjunto de reglas que dan a entender cuándo un asunto tiene una marcada importancia. Al respecto, se precisa que de los argumentos expuestos en el escrito de tutela se puede advertir una argumentación con la carga de suficiencia para considerar que puede haberse vulnerado los derechos fundamentales del accionante, al aplicar una interpretación de las disposiciones invocadas que se aleja de la racionalidad y una valoración probatoria caprichosa.
Por lo anterior, se procederá a revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se realizará el estudio de fondo de la acción de tutela en cuestión, a efectos de identificar si se incurrió en la vulneración de derechos fundamentales alegada. Visto lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo de la controversia. 3.4. El desconocimiento del precedente como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Respecto de los requisitos específicos de procedibilidad, corresponde determinar si en el caso concreto se configuró un desconocimiento del precedente vinculante.
En relación con el precedente y su carácter vinculante es necesario indicar que a pesar de que dicha característica sea más propia del Common Law, inclusive desde finales del siglo XIX se pretendió buscar cierta uniformidad en la jurisprudencia y por ello, en el artículo 4 de la Ley 169 de 1896 se consagró la regla de la doctrina probable.
La Corte Constitucional, al efectuar el estudio de exequibilidad respecto del tal disposición2, precisó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 230 superior, los jueces solo están sometidos al imperio de la ley y por tanto no están obligados a fallar en la misma forma como lo han hecho en casos anteriores, siempre y cuando, «expongan clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión».
Por tal razón, el mismo Tribunal Constitucional consideró en la Sentencia C-590 de 2005, que el desconocimiento injustificado del precedente judicial por parte del juez, constituye una causal especial de procedibilidad de la acción de tutela. 2 Sentencia C-836 de 9 de agosto de 2001, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04623-01 Accionante: Argelia Isabel Pedrozo Saavedra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Respecto del precedente vertical3, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener que la autonomía del juez se encuentra limitada por el respeto hacia las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones.
A esta conclusión ha llegado en consideración a: 1) el principio de igualdad, que es vinculante para todas las autoridades, e incluso, para algunos particulares que exige, que supuestos fácticos iguales se resuelvan de la misma manera y por consiguiente, con la misma consecuencia jurídica; 2) el principio de cosa juzgada, que otorga a los destinatarios de las decisiones jurídicas, seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si bien es cierto, el derecho no es una ciencia exacta, sí debe existir certeza razonable sobre la decisión; 3) la autonomía judicial, que no puede desconocer la naturaleza reglada de la decisión judicial, pues sólo la interpretación armónica de esos dos conceptos garantiza la eficacia del Estado de Derecho; 4) los principios de buena fe y confianza legítima, que imponen a la Administración un grado de seguridad y consistencia en las decisiones, pues existen expectativas legítimas con protección jurídica; y 5) por razones de racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un mínimo de coherencia a su interior4.
Así, el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración del juez, es decir, está ligado a la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior, la que al mismo tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada caso5.
De esta forma, la Corte Constitucional recordó que la ratio decidendi «i) corresponde a la regla que aplica el juez en el caso concreto, ii) se determina a través del problema jurídico que analiza en relación con los hechos del caso concreto y iii) al ser una regla debe ser seguida en todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en ella».
Ahora bien, a pesar de la marcada importancia de la regla de vinculación a la ratio decidendi y el respeto por el precedente, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que tal entendimiento no puede ser absoluto, pues no se trata de petrificar la interpretación judicial ni de convertir el criterio de autoridad en el único posible para resolver un asunto concreto.
Se trata simplemente de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales que subyacen a la defensa del precedente. Por consiguiente, si el juez en su sentencia justifica de manera suficiente y razonable el cambio de criterio respecto de la línea jurisprudencial que ha seguido en casos sustancialmente idénticos, quedan salvadas las exigencias de la igualdad y de la independencia judicial; por tanto no podrá reprocharse a la sentencia arbitrariedad ni inadvertencia y el juez no habrá efectuado entre los justiciables ningún género de discriminación6. 3 Sentencia T-468 de 5 de junio de 2003, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. 4 Sentencia C-447 de 18 de septiembre de 1997: magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero. 5 Sentencia T-049 de 1 de febrero de 2007: magistrado ponente: Clara Inés Vargas Hernández. 6 Sentencia T-123 de 21 de marzo de 1995, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04623-01 Accionante: Argelia Isabel Pedrozo Saavedra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Sin pretender sistematizar todas las situaciones que pueden dar lugar a que un juez unitario o colegiado se aparte del precedente judicial, es posible indicar que un cambio en la jurisprudencia puede provenir de una modificación del ordenamiento jurídico, o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, haciendo incoherente una interpretación del derecho frente al contexto social actual.
De igual manera, puede un juez apartarse del precedente cuando el caso juzgado encuentra serias diferencias que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. En tales situaciones el juez está relevado de obedecer a las decisiones judiciales previas, aunque en cualquier caso debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico y, además de ello, reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente7.
En otros términos, solo los cambios de jurisprudencia no justificados o no advertidos de manera franca serán pasibles de control de manera excepcional por parte del juez de tutela, en tanto que constituyen manifestaciones de arbitrariedad por parte del Juez que dejan irrealizadas la igualdad de quienes se encuentran en idénticas circunstancias frente a la Ley. 3.4.1.
Análisis del presunto desconocimiento del precedente en el caso concreto A pesar de que en el escrito de tutela se invocó un desconocimiento de precedente, lo cierto es que la parte accionante no argumentó cuales fueron las sentencias presuntamente desconocidas por la autoridad judicial accionada, pues solo se limitó a señalar que se desconoció jurisprudencia del Consejo de Estado relacionada con derechos adquiridos, pero no especificó de qué manera se incurrió en tal defecto.
Por lo tanto, la Sala considera que la decisión objeto de cuestionamiento no adolece de un desconocimiento de precedente, razón por la que dicho reparo no tiene vocación de prosperidad. 3.5. El defecto fáctico como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto 7 En materia Contencioso Administrativo el reconocimiento del precedente como fuente importante de estabilidad y de garantía del derecho a la igualdad lo constituye el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, consagrado en el artículo 102 del nuevo CPACA.; y, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, artículo 256 y siguientes ibídem.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04623-01 Accionante: Argelia Isabel Pedrozo Saavedra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional8 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: a. Una dimensión negativa9, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva10, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar.
Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios»11.
En ese sentido, no es procedente la acción constitucional cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.5.1. Análisis de la presunta configuración del defecto fáctico en el caso concreto La parte accionante sostuvo que la decisión objeto de cuestionamiento adolece de un defecto fáctico por indebida valoración del material probatorio allegado al proceso.
Concretamente hizo referencia a la Resolución 568 del 27 de diciembre de 2019, mediante la cual se ordenó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional. Sobre el particular, se observa que el Tribunal Administrativo de Bolívar, a través del proveído del 12 de julio de 2024 consideró: «(…) el señor TITO LIVIO VASQUEZ OROZCO presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativo, contra el Municipio de San Pablo, el cual correspondió por reparto al Juzgado Quinto Administrativo del circuito de Cartagena, proceso identificado con radicado No. 8 Véase: Corte Constitucional, sentencias SU-632 de 2017, SU-195 de 2012, T-143 de 2011, T-456 de 2010, T-567 de 1998, T-456 de 2010, T-311 de 2009, entre otras. 9 Corte Constitucional, sentencia T-576 de 1993, magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 10 Corte Constitucional, sentencia T-538 de 1994, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-222 de 2016, magistrada ponente: María Victoria Calle Correa.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04623-01 Accionante: Argelia Isabel Pedrozo Saavedra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 13001-33-31-005-2004-00191-02; no obstante el 7 de septiembre de 2007, el municipio expidió la Resolución No. (sic) 117 mediante la cual le reconoció pensión vitalicia de jubilación por vejez al señor TITO LIVIO VASQUEZ OROZCO, y el día 27 de octubre de 2007, falleció el señor TITO LIVIO VASQUEZ OROZCO.
A su turno, mediante sentencia del 12 de agosto de 2011 el Juzgado Quinto Administrativo del circuito de Cartagena negó las pretensiones de la demanda, sin embargo, la providencia fue revocada por el Tribunal Administrativo de Bolívar- Sala Especial de descongestión mediante sentencia del 7 de febrero de 2013 (…). Encontrándose el proceso en segunda instancia, se inició la sucesión procesal y se presentaron como herederos del señor TITO LIVIO VASQUEZ OROZCO, por una parte, ARGELIA PEDROZA SAAVEDRA, y por otro lado, LUIS EDUARDO VÁSQUEZ TORRES, MARILUZ VÁSQUEZ TORRES, JUAN BAUTISTA VÁSQUEZ TORRES, GLIVIS VÁSQUEZ TORRES, GONZALO VÁSQUEZ TORRES, HUGO HIPOLITO VÁSQUEZ TORRES, TÍTULOS SEGUNDO VÁSQUEZ TORRES Y BETULIA VÁSQUEZ TORRES.
Asimismo, se ordenó la suspensión de la notificación de la providencia, hasta tanto el demandante constituyera un nuevo apoderado. Mediante auto del 13 de diciembre de 2010 y del 5 de abril de 2011 el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Simití Bolívar, dentro del proceso de sucesión No. (sic) 13744-31-84-001-2010-00183-00, reconoció que los herederos del difunto TITO LIVIO VASQUEZ OROZCO son los señores, JOSE DE JESUS, HUGO HIPOLITO, JAIME, GONZALO, RAFAEL, MARI LUZ, LUIS EDUARDO, JUAN, GLIDYS y GUSTADO VASQUEZ TORRES, hijos legítimos del causante, BERTULIA TORRES DE VASQUEZ como conyugue (sic) sobreviviente, y a BERLISA, HIPOLITO, DONELI y CARLONIA VASQUEZ PEDROZO como hijos naturales.
El Tribunal Administrativo de Bolívar mediante auto del 29 de abril de 2014 (…) rechazó de plano la solicitud instaurada por la señora ARGELIA PEDROZA SAAVEDRA, por no haberse demostrado plenamente su calidad de heredera o compañera permanente, para lo anterior, tuvo en cuenta la sentencia del 28 de noviembre de 2011 proferida por el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Simití Bolívar, y el auto del 5 de abril de 2011 mediante la cual se reconocen a los herederos del señor TITO LIVIO VASQUEZ OROZCO.
Posteriormente, mediante sentencia de tutela del 24 de marzo de 2017, el Juzgado Promiscuo Municipal de San Pablo, decidió tutelar de manera transitoria los derechos fundamentales a la seguridad social en pensiones, dignidad humana, mínimo vital y persona de la tercera edad de la accionante ARGELIA ISABEL PEDROZA SAAVEDRA, y ordenó al municipio de San Pablo Bolívar, a pagar el 50% de la sustitución pensional a la actora.
Los sucesores procesales del señor TITO LIVIO VASQUEZ OROZCO presentaron proceso ejecutivo contra el Municipio de San Pablo, ante el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, identificado con el radicado No. 1001-03- 15-000-2004-00191-01, el cual mediante providencia del 27 de noviembre de 2017, ordenó seguir adelante con la ejecución del mandamiento de pago.
El día 30 de julio de 2019 se celebró reunión entre el Municipio de San Pablo, y los demandantes del proceso ejecutivo No. (sic) 1001-03-15-000-2004-00191-01 (…) De la anterior reunión se llegó a un acuerdo conciliatorio para satisfacer las obligaciones derivadas y a favor del causante, TITO VASQUEZ OROZCO. Asimismo, se indicó que la señora BETULIA TORRES DE VÁSQUEZ, GLIVIS VÁSQUEZ TORRES, JUAN BAUTISTA VÁSQUEZ TORRES, LUIS EDUARDO VÁSQUEZ TORRES, MARI LUZ VASQUEZ TORRES, GONZALO RAFAEL VASQUEZ TORRES, JAIME VASQUEZ TORRES, HUGO HIPOLITO VASQUEZ TORRES y TITO SEGUNDO VASQUEZ TORRES, renunciaron a todo lo relacionado con la sustitución pensional y propusieron que se haga un acuerdo Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04623-01 Accionante: Argelia Isabel Pedrozo Saavedra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 de pago independiente, solo sobre la liquidación actualizada de las pretensiones del proceso ejecutivo.
En virtud de lo anterior, a través de la Resolución No. (sic) 568 del 27 de diciembre de 2019, se modificó la Resolución No. (sic) 12 del 21 de marzo de 2017 (…) y en su lugar, se ordenó el reconocimiento y pago del 100% de la sustitución pensional del causante TITO LIBIO VASQUEZ OROZCO, a favor de la señora ARGELIA ISABEL PEDROZA SAAVEDRA y el pago de la suma de $161.189.806 por concepto de mesadas pensionales causadas del 3 de noviembre de 2011 a la fecha de la resolución. Teniendo en cuenta lo expuesto, precisa el Despacho que en virtud de la naturaleza del proceso ejecutivo, no es dable realizar a través de esta acción, un análisis de la legalidad del título que se pretende ejecutar, si no que se debe analizar si el titulo ejecutivo cumple con las condiciones formales y sustanciales (…).
(…) Por lo expuesto, precisa el Despacho que en el sub examine, se encuentra acreditado que, a través de esta Jurisdicción, se rechazó de plano la calidad de heredera o compañera permanente de la señora ARGELIA PEDROZA SAAVEDRA, así como en la Jurisdicción Ordinaria (…). En este orden, advierte el Despacho que la Resolución No. (sic) 568 del 27 de diciembre de 2019 no cuenta con fuerza ejecutoria en virtud de lo señalado en el artículo 91 del CPACA, como quiera que no cuenta con fundamentos de hecho o de derecho para su expedición, en virtud de que se reitera, los derechos pensionales de la actora reconocidos en el acto administrativo invocado, no cuentan con sustento legal como quiera que dicha controversia ya había sido dirimida judicialmente, pues se reitera, la ejecutante no fue reconocida como conyugue (sic) o compañera permanente del causante.
A juicio del Despacho, se produjo el decaimiento del acto administrativo y en consecuencia, no hay lugar a exigir el cumplimiento de lo señalado en la Resolución No. (sic) 568 del 27 de diciembre de 2019, pues si bien mediante sentencia de tutela del 24 de marzo de 2017, el Juzgado Promiscuo Municipal de San Pablo, le concedió el 50% de la sustitución pensión a la actora ARGELIA ISABEL PEDROZA SAAVEDRA, esta orden fue otorgada de manera transitoria, por lo que su derecho pensional no ha sido reconocido por un juez.
Por otro lado, considera el Despacho que el Municipio accionado perdió competencia para pronunciarse sobre el derecho pensional de la ejecutante ARGELIA ISABEL PEDROZA SAAVEDRA, de conformidad con el artículo 83 del CPACA, como quiera que su calidad de conyugue fue objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporación mediante auto del 29 de abril de 2014 cuando se resolvió reconocer como sucesores procesales del demandante a los señores (…) y se rechazó de plano la solicitud instaurada por la señora ARGELIA PEDROZA SAAVEDRA.» De las transcripciones relacionadas previamente se colige que la autoridad judicial accionada sustentó la decisión en un análisis probatorio integral, en consonancia con las pautas jurisprudenciales que ha fijado el Consejo de Estado, lo que le permitió concluir al Tribunal Administrativo de Bolívar que no hay lugar a expedir mandamiento de pago en lo que a la Resolución n.° 568 del 27 de diciembre de 2019 se refiere, porque la señora Argelia Isabel Pedrozo Saavedra no tiene derecho a ser beneficiaria de la sustitución de la pensión, y en ese sentido, el título no es ejecutivo en tanto no cumple con las condiciones formales y sustanciales para su expedición. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04623-01 Accionante: Argelia Isabel Pedrozo Saavedra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Al respecto, se advierte que el análisis realizado por el Tribunal, desde el punto de vista probatorio no resulta caprichoso, pues se sustentó en el hecho de que no es posible que se acceda a librar mandamiento de pago en lo que a la Resolución 568 del 27 de diciembre de 2019 se refiere, pues la justicia determinó que la señora Pedrozo Saavedra no tiene la calidad de compañera permanente supérstite.
Así las cosas, de lo relacionado en los párrafos que anteceden se puede observar un análisis íntegro del material probatorio aportado al proceso a la luz de las reglas de la sana crítica, lo que le permitió concluir que se debía confirmar la decisión de no librar mandamiento de pago pues no se cumplen los requisitos formales y sustanciales para su expedición, hecho que no puede ser calificado como violatorio de los derechos fundamentales, en respeto de los principios de autonomía e independencia judicial.
En ese contexto, se recuerda que el defecto fáctico se configura únicamente en los eventos en los que se advierta que la valoración de la prueba fue arbitraria o irracional, y en el caso concreto la argumentación de la providencia es razonable. Es necesario recordar que el análisis que le corresponde realizar al juez constitucional al estudiar la procedencia de tutela contra providencia judicial no es de corrección sino de validez12, motivo por el cual solo habrá lugar a amparar los derechos fundamentales en los eventos en los que se advierta que el razonamiento es arbitrario o caprichoso.
En este contexto, lo que la Sala observa es una divergencia en la apreciación de un mismo conjunto de pruebas, lo que no es suficiente para estructurar un defecto fáctico en punto de una indebida valoración probatoria, puesto que para que ello resulte configurado es necesario que el juez de instancia se separe por completo de los hechos probados, situación que no se muestra evidente en este asunto.
En suma, lo que se observa es un simple desacuerdo de la parte accionante con la conclusión a la que llegó la autoridad judicial accionada, que no conlleva la transgresión de derechos fundamentales. 3.4. El defecto sustantivo como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha delimitado el campo de aplicación de la violación al debido proceso por defecto sustantivo en los siguientes términos: «Cuando en una providencia se desconocen las normas que son evidentemente aplicables al caso, cuando se realiza una interpretación de la normatividad (sic) que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica y cuando omite la aplicación de una regla definida por una sentencia con efecto erga omnes.
En suma, el defecto sustantivo se 12 Corte Constitucional, sentencia SU 128 de 6 de mayo de 2021, magistrado ponente: Cristina Pardo Schlesinger. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04623-01 Accionante: Argelia Isabel Pedrozo Saavedra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 configura cuando la interpretación y aplicación de la normatividad al caso concreto resulta contraria a los criterios mínimos de juridicidad y razonabilidad que orientan al sistema jurídico»13.
En este sentido, dicha corporación ha identificado una serie de eventos en los cuales se configura el defecto sustantivo como causal genérica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: «El defecto sustantivo como una circunstancia que determina cierta carencia de juridicidad de las providencias judiciales, aparece, como ya se mencionó, cuando la autoridad judicial respectiva desconoce las normas de rango legal o infralegal aplicables en un caso determinado, ya sea por su absoluta inadvertencia, por su aplicación indebida, por error grave en su interpretación o por el desconocimiento del alcance de las sentencias judiciales con efectos erga omnes cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada.
En otras palabras, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo: (i) Cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador. (ii) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente.
(iii) Cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva”. Frente a la configuración de este defecto, puede concluirse que si bien es cierto que los jueces dentro de la esfera de sus competencias cuentan con autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar las normas jurídicas, dicha facultad no es en ningún caso absoluta.
Por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho». «Ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación que el defecto sustantivo que convierte en vía de hecho una sentencia judicial, opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv) porque ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos 13 Corte Constitucional, sentencia T-1143 de 28 de noviembre de 2003, magistrado ponente: Eduardo Montealegre Lynett.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04623-01 Accionante: Argelia Isabel Pedrozo Saavedra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 a los expresamente señalados por el legislador»14. Tal como se desprende de los apartes transcritos, hay lugar a declarar que se presentó un defecto sustantivo cuando la autoridad judicial desconoció las normas que son aplicables al caso bien sea por realizar una interpretación que contraría los postulados mínimos de razonabilidad jurídica, o porque se desconoció la normativa aplicable o porque omitió tener en cuenta la ratio decidendi de una sentencia con efectos erga omnes. 3.5.1.
Análisis de la presunta configuración del defecto sustantivo en el caso concreto En el presente asunto la parte accionante manifiesta que se incurrió en un defecto sustantivo por inaplicación de lo dispuesto en los artículos 88 y 91 de la Ley 1437 de 2011; 47 de la Ley 100 de 1993, 58 y 230 de la Constitución Política, en la medida que desconoció que tenía un derecho adquirido al ser beneficiaria de la sustitución de la mesada pensional.
Sobre el particular, se observa que el Tribunal Administrativo de Bolívar en la decisión objeto de cuestionamiento consideró que el acto administrativo contenido en la Resolución 568 del 27 de diciembre de 2019, por medio del cual la entidad territorial ordenó el reconocimiento y pago la sustitución pensional a favor de la señora Pedrozo Saavedra no tenía fundamento, en la medida que la controversia había sido dirimida ante el juez de lo contencioso administrativo, quien le negó a la ejecutante la calidad de compañera permanente del causante.
Ahora bien, es de advertir que en el presente asunto no se puede predicar la inaplicación de lo preceptuado en el artículo 88 del CPACA, teniendo en cuenta que el ad quem, en la decisión cuestionada, hizo énfasis en que, por la naturaleza del proceso ejecutivo, no era factible realizar un análisis de la legalidad del título que se pretendía ejecutar, sino sí cumplía con las condiciones formales y sustanciales.
Por otra parte, no se puede considerar que se haya omitido aplicar el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta que dentro del proceso ordinario fue el juez de lo contencioso administrativo quien le negó a la ejecutante la calidad de heredera o compañera permanente del causante. A partir de lo anterior, la Sala considera que la interpretación normativa realizada por la autoridad judicial corresponde a la aplicación de los parámetros fijados en las disposiciones normativas presuntamente desconocidas; no se trata de una interpretación que se aleje de los mínimos de razonabilidad, puesto que tiene un claro sustento normativo, lo que conllevó a la autoridad judicial accionada a confirmar la decisión de negar el mandamiento de pago. 14 Corte Constitucional, sentencia T – 581 de 27 de julio de 2011, magistrado ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04623-01 Accionante: Argelia Isabel Pedrozo Saavedra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 En ese sentido, la divergencia de criterios en cuanto a la aplicación e interpretación de la ley no puede considerarse per se, como violatoria de derechos fundamentales, pues dicha manifestación corresponde únicamente al ejercicio de la función prevista a cargo de los jueces, conforme se deduce del contenido normativo de los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial.
En consecuencia, la Sala revocará la decisión de primera instancia que rechazó por improcedente la acción de tutela para, en su lugar, negar el amparo constitucional reclamado por la parte accionante, al no configurarse ninguna vulneración ius fundamental. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia de primera instancia del 3 de octubre de 2024, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela.
En su lugar, Segundo: Negar las pretensiones de la acción de tutela presentada por la señora Argelia Isabel Pedrozo Saavedra contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto: Remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Con aclaración de voto JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado