66001233100020010006302 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 18 de noviembre de 2024 Radicación: 66001-23-31-000-2001-00063-02 (66338) Ejecutantes: Amparo Alzate de Betancur y otros Ejecutado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social Referencia: Proceso ejecutivo Temas: Proceso ejecutivo - excepciones procedentes frente a títulos ejecutivos contenidos en sentencias - entidad a cargo del pago de la obligación objeto de ejecución Síntesis del caso: La parte ejecutante promovió un proceso ejecutivo con el fin de obtener el pago de una condena impuesta en una sentencia. Decide la Sala1 el recurso de apelación interpuesto por la ejecutada en contra de la Sentencia proferida el 28 de agosto de 2020 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que ordenó seguir adelante con la ejecución. Contenido: 1.

Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte ejecutante – 1.2. Mandamiento de pago – 1.3. Posición de la parte ejecutada – 1.4. Sentencia de primera instancia – 1.5. Recurso de apelación – 1.6. Trámite relevante en segunda instancia 1.1. Posición de la parte ejecutante 1. El 29 de agosto de 20182, Amparo Alzate de Betancur y Fabian Aleices y Silvia Eliana Betancur Alzate presentaron una demanda ejecutiva en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, con las siguientes pretensiones (se trascribe): “1.

Se libre mandamiento de pago […] en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, correspondiente a la condena en contra del Instituto de los Seguros Sociales hoy liquidado y en calidad de sucesor de dicha entidad y a favor de los ejecutantes equivalente al capital no pagado […], a raíz del incumplimiento de la Sentencia […] proferida por el Consejo de Estado el día 28 de febrero de 2013 […], que adquirió ejecutoria el 14 de marzo de 2013, así: Amparo Alzate de Betancur, […] ($41.265.000) […].

Fabián Aleices Betancur Alzate, […] ($41.265.000) […]. Silvia Betancur Alzate, […] ($41.265.000) […]. 1 El Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2 Folios 1 al 9 del cuaderno 1 del Tribunal.

Radicación: 66001-23-31-000-2001-00063-02 (66338) Ejecutantes: Amparo Alzate Betancur y otros Ejecutado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social Referencia: Proceso ejecutivo Decisión: Confirmar la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 6 2.

Por los intereses moratorios liquidados a la tasa certificada por la Superintendencia Bancaria, desde la fecha de ejecutoria de la Sentencia, esto es, 14 de marzo de 2013 y sucesiva y trimestralmente […] hasta el día de radicación del escrito ejecutivo y de ahí en adelante hasta que se verifique el pago total de la obligación con sus respectivas costas […]: Amparo Alzate de Betancur, la suma de sesenta y nueve millones setecientos setenta y tres mil novecientos setenta y seis pesos M/CTE ($69.903.976,01).

Fabián Aleices Betancur Alzate, la suma de sesenta y nueve millones setecientos setenta y tres mil novecientos setenta y seis pesos M/CTE ($69.903.976,01). Silvia Betancur Alzate, la suma de sesenta y nueve millones setecientos setenta y tres mil novecientos setenta y seis pesos M/CTE ($69.903.976,01). 3. Por las costas del proceso, conforme lo disponga en la sentencia, artículo 188 de la Ley 1437 de 2011”. 2.

La parte ejecutante narró, en síntesis, los siguientes hechos: 3. 1) El 31 de enero de 2001, Amparo Alzate de Betancur y otros presentaron una demanda de reparación directa en contra del Instituto de Seguros Sociales (ISS), en la que pretendieron, entre otras, la indemnización por los perjuicios causados con la muerte de Marino Betancur Morales3. 4. 2) El 28 de febrero de 2013, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado modificó la sentencia de primera instancia, que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda4.

La decisión quedó ejecutoriada el 14 de marzo de 2013. 5. 3) Los beneficiarios de la condena impuesta en la referida providencia presentaron la reclamación 41302 en el proceso de liquidación del ISS. En la Resolución REDI 7411, de 9 de febrero de 2015, La Previsora SA, liquidadora del ISS, reconoció y admitió a favor de los ejecutantes un crédito de quinta clase, el cual correspondió a la obligación objeto de ejecución. 6. 4) A la fecha de presentación de la demanda, no se había realizado el pago de la obligación. 1.2.

Mandamiento de pago 7. El 2 de octubre de 2018, el Tribunal Administrativo de Risaralda libró mandamiento de pago en contra de la parte ejecutada, en los términos en los que se solicitó en las pretensiones de la demanda5. La entidad ejecutada presentó un recurso de reposición6 en contra de la anterior decisión, el cual fue resuelto de forma desfavorable en el Auto de 14 de diciembre de 20187. 3 Rad. 66001-23-31-000-2001-00063-00/01. 4 “PRIMERO: Modificar la Sentencia del 27 de febrero de 2003 proferida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda […].

SEGUNDO: Declarar patrimonialmente responsable al Instituto de Seguros Sociales […].

TERCERO: [C]ondenar al Instituto de Seguros Sociales, a pagar, por concepto de perjuicios morales, la suma equivalente a 70 [SMLMV] para cada uno de los demandantes: Amparo Alzate Betancur, Fabián Aleices Betancur Alzate y Silvia Betancur Alzate.

CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda. […].

SEXTO: Sin condena en costas.

SÉPTIMO: Cúmplase lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo. […]”. 5 Folios 43 al 46 del cuaderno 1 del Tribunal. En la parte resolutiva, se aclaró (se trascribe): “para los efectos tener como cifra válida aquella expresada en letras”. 6 Folios 50 al 52 del cuaderno 1 del Tribunal. 7 Folios 138 al 140 del cuaderno 1 del Tribunal.

Posición de la parte ejecutada 8. El 19 de octubre de 2018, el Ministerio de Salud y Protección Social propuso las siguientes excepciones de mérito8: (1) “inembargabilidad de los recursos del presupuesto general de la Nación”, que sustentó en los artículos 6 de la Ley 179 de 1994, 19 del Decreto 111 de 1996 y 37 de la Ley 1593 de 2012.

(2) “Se está ejecutando a quien no es el deudor ni es causahabiente de éste”, porque el Patrimonio Autónomo de Remanentes del ISS (PAR ISS), constituido mediante el Contrato de fiducia mercantil 15 de 2015, era el llamado a asumir la obligación objeto de ejecución. 9. (3) “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, (4) “el título debe provenir del deudor” e (5) “inexistencia de la obligación”, pues el Ministerio no fue parte en el proceso de reparación directa, por lo que no adeudaba “suma alguna por ningún concepto”.

(6) “Novación”, por el supuesto previsto en el numeral 3 del artículo 1690 del Código Civil, pues el “deudor primitivo delegó el pago [de la obligación contenida en la Sentencia de 28 de febrero de 2013] en cabeza de la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario SA - Fiduagraria SA, vocera y administradora del […] PAR ISS”. 10.

(7) “Imposibilidad de pago por norma especial, prelación de créditos”, en atención a que la reclamación presentada por los ejecutantes fue reconocida y admitida como un crédito de quinta clase, por lo que el pago de la obligación debía sujetarse a las reglas del proceso de liquidación. (8) “Inexistencia de la solidaridad entre el ISS y el Ministerio”. 11.

Por último, frente al crédito reconocido y admitido en la Resolución 7411 de 2015, indicó que “al verificar los datos financieros no se evidencia[ban] pagos efectuados por dicho proceso [reparación directa]”. 1.4. Sentencia de primera instancia 12. El 28 de agosto de 2020, el Tribunal Administrativo de Risaralda profirió la Sentencia de primera instancia9.

En primer lugar, estudió de forma conjunta las excepciones llamadas “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “el título debe provenir del deudor”, “inexistencia de la obligación”, “se está ejecutando a quien no es el deudor ni es causahabiente de éste”, e “inexistencia de la solidaridad entre el ISS y el Ministerio”. Consideró que no prosperaban estas excepciones porque, de acuerdo con el artículo 1 del Decreto 541 de 2016, modificado por el artículo 1 del Decreto 1051 del mismo año, el Ministerio de Salud y Protección Social debía asumir el pago de las sentencias judiciales derivadas de las obligaciones contractuales y extracontractuales a cargo del ISS. 8 Folios 95 al 116 del cuaderno 1 del Tribunal. 9 Folios 155 al 165 del cuaderno del Consejo de Estado.

(Se trascribe la parte resolutiva): “1. Se declaran no probadas las excepciones propuestas por el Ministerio de Salud y de la Protección Social […]. 2. Se ordena seguir adelante con la ejecución […]. […]”. Radicación: 66001-23-31-000-2001-00063-02 (66338) Ejecutantes: Amparo Alzate Betancur y otros Ejecutado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social Referencia: Proceso ejecutivo Decisión: Confirmar la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 6 13.

En segundo lugar, indicó que las excepciones denominadas “inembargabilidad de los recursos del presupuesto general de la Nación” e “imposibilidad de pago por norma especial, prelación de créditos” no eran procedentes porque no estaban contempladas en el artículo 442.2 del CGP. 14. En tercer lugar, sostuvo que no se configuró una “novación”, porque no hubo consentimiento de las partes para ello y porque la competencia otorgada al Ministerio para el pago de sentencias derivadas de obligaciones a cargo del ISS encajaba en el supuesto previsto en el artículo 1691 del Código Civil, según el cual “si el deudor no hace más que diputar una persona que haya de pagar por él, o el acreedor una persona que haya de recibir por él, no hay novación”. 1.5.

Recurso de apelación 15. El 1 de septiembre de 2020, la parte ejecutada presentó un recurso de apelación10, en el que reiteró y solicitó declarar probadas las excepciones propuestas el 19 de octubre de 2018 (ver párrafos 8 al 10). Sobre la novación, agregó que la “obligación novó o se convirtió en un crédito quirografario o de quinta clase, al cual ya se le asignó un orden de pago que no puede saltarse vía ejecución judicial”.

Asimismo, planteó 3 argumentos adicionales: existía una “línea jurisprudencial” de providencias “que han dispuesto negar o abstenerse de librar mandamiento de pago o, inclusive, de seguir adelante la ejecución contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social respecto a créditos litigiosos del PAR ISS” (1); entre las funciones del Ministerio no se encontraba la de “responder por hechos ocasionados por entidades liquidadas vinculadas del Ministerio” (2); y “a través del Decreto No. 553 de 2015 […] no se determinó responsabilidad o competencia alguna a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social, para el pago o cobro de obligaciones a cargo o en favor de la entidad liquidada” (3). 1.6.

Trámite relevante de primera instancia 16. El 26 de julio de 202111, el despacho ponente, por solicitud de la ejecutante, decretó el embargo de los recursos que tuviera la parte ejecutada en distintas cuentas bancarias, hasta por la suma señalada en la Sentencia de 28 de febrero de 2013, incrementada en un 50%. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1.

Análisis sustantivo – 2.2. Condena en costas 2.1. Análisis sustantivo 17. La Sala confirmará la Sentencia de primera instancia. El análisis se limitará a la excepción de la “novación”, por ser esta la única de las 10 Folios 168 al 173 del cuaderno del Consejo de Estado. 11 Índice 10 de Samai. Radicación: 66001-23-31-000-2001-00063-02 (66338) Ejecutantes: Amparo Alzate Betancur y otros Ejecutado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social Referencia: Proceso ejecutivo Decisión: Confirmar la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 6 excepciones propuestas por la parte ejecutada que, según el artículo 442.2 del CGP12, podía alegarse frente a la Sentencia de 28 de febrero de 2013. 18.

La excepción propuesta por la parte ejecutada estuvo dirigida a señalar que, como consecuencia de la supuesta novación de la obligación contenida en la Sentencia de 28 de febrero de 2013, era Fiduagraria SA, como vocera y administradora del PAR ISS, quien debía pagar la obligación objeto de ejecución en el marco del proceso de liquidación del ISS. 19.

El principio de universalidad que rige los procesos de liquidación implica que todos los acreedores del deudor quedan vinculados al proceso de liquidación a partir de su iniciación. De esta forma, por regla general, los acreedores solo pueden buscar el pago de sus créditos en el marco del proceso de liquidación, con sujeción a la prelación de créditos y con cargo a los bienes que conformen la masa de liquidación. 20.

No obstante, para el presente caso es relevante tener en cuenta el artículo 1 del Decreto 541 de 2016, modificado por el artículo 1 del Decreto 1051 del mismo año, que prevé lo siguiente (se trascribe): “[S]erá competencia del Ministerio de Salud y Protección Social asumir el pago de las sentencias judiciales derivadas de las obligaciones contractuales y extracontractuales a cargo del Instituto de Seguros Sociales Liquidado”. 21.

A juicio de la Sala, la citada disposición constituye una regla especial en virtud de la cual el beneficiario de una condena impuesta al ISS en una sentencia judicial tiene el derecho a exigirle al Ministerio de Salud y Protección Social el pago de dicha obligación, bien sea por vía administrativa o a través de un proceso ejecutivo. 22.

En casos semejantes, esta Corporación ha considerado (se trascribe): “[S]i bien el crédito ya se encuentra reconocido dentro del proceso de liquidación del ISS, en virtud de la regla especial contenida en el Decreto 541 de 2006 que se expidió con posterioridad a dicho reconocimiento, la demandante tiene derecho de solicitar al Ministerio de Salud y Protección Social el pago de su crédito, por tratarse del pago de una sentencia derivada de obligaciones extracontractuales a cargo del ISS”13. 23.

En este orden de ideas, aunque la parte ejecutada pretendió excusarse del pago de la obligación, al señalar que este estaba a cargo de un sujeto distinto y debía tramitarse en el marco del proceso de liquidación del ISS, lo cierto es que, de conformidad con el artículo 1 del Decreto 541 de 2016, modificado por el artículo 1 del Decreto 1051 del mismo año, el Ministerio de Salud y Protección Social tiene la obligación de asumir el pago 12 (Se trascribe): “Cuando se trate del cobro de obligaciones contenidas en una providencia […] sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia, la de nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento y la de pérdida de la cosa debida”. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Auto de 24 de octubre de 2019 (NI. 62484).

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 6 de julio de 2022 (NI. 67536). Radicación: 66001-23-31-000-2001-00063-02 (66338) Ejecutantes: Amparo Alzate Betancur y otros Ejecutado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social Referencia: Proceso ejecutivo Decisión: Confirmar la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 6 de la condena impuesta al ISS en la Sentencia de 28 de febrero de 2013.

En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de seguir adelante con la ejecución. 2.2. Condena en costas 24. De conformidad con el numeral 3 del artículo 365 del CGP14, el cual aplica por remisión de los artículos 298 y 306 del CPACA, se condenará en costas de esta instancia a la parte ejecutada. Las costas serán liquidadas de forma concentrada por el Tribunal. 3.

DECISIÓN 25. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 28 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social. Estas se liquidarán de forma concentrada por el Tribunal. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Firmado electrónicamente 14 (Se trascribe): “3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”.