Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Núm. Único de Radicación: 130012333000201700557-03 Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandados: Nación- Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio;

Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias – Secretaría de Planeación y Curadurías Urbanas Uno y Dos Distritales de Cartagena Vinculados: Inspecciones de Policía del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias1; Superintendencia de Notariado y Registro2; Notarios del Circuito de Cartagena3; Construcciones, Proyectos y Desarrollos S.A.S.;

Constructora Quiroz & Quiroz; Cámara Colombiana de la Construcción -CAMACOL; Superintendencia de Industria y Comercio4; Wilfran Enrique Quiroz Ruiz, en calidad de propietario del establecimiento de comercio denominado Diseño y Construcciones Ruiz; Sociedad Constructora “Proyectos y Desarrollos S.A.S” y Sociedad Constructora “Constructora Quiroz E.U.”5 Asunto: Resuelve unos recursos de apelación interpuestos contra la sentencia proferida en un proceso de protección de los derechos e intereses colectivos SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, la Inspección de Policía Distrital de la Comuna núm.11, la Curaduría Urbana Distrital núm.1 y la Procuraduría General de la Nación contra la sentencia proferida el 14 de junio de 2019 por la Sala de Decisión núm. 001 del Tribunal Administrativo de Bolívar. 1 A través de auto de 28 de julio de 2017.

Cfr. Índice 33 SAMAI, archivo “[…] 34_ED_EXPEDIENTE_CUADERNO3POPULARP(.pdf) NroActua 33 […]”. 2 A través de auto de 17 de agosto de 2017. Cfr. Índice 33 SAMAI, archivo “[…] 34_ED_EXPEDIENTE_CUADERNO3POPULARP(.pdf) NroActua 33 […]”. 3 A través de auto de 26 de octubre de 2017. Cfr. Índice 33 SAMAI, archivo “[…] 36_ED_EXPEDIENTE_CUADERNO5POPULARP(.pdf) NroActua 33 […]”. 4 En audiencia de pacto de cumplimiento de 15 de diciembre de 2017.

Cfr. Índice 33 SAMAI, archivo “[…] 36_ED_EXPEDIENTE_CUADERNO5POPULARP(.pdf) NroActua 33 […]”. 5 A través de auto de 4 de mayo de 2018. Cfr. Índice 33 SAMAI, archivo “[…] 189_ED_EXPEDIENTE_CUADERNO7POPULARP(.pdf) NroActua 33 […]”. 2 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. La Procuraduría General de la Nación6 presentó demanda en ejercicio del respectivo medio de control contra la Nación- Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias – Secretaría de Planeación; y las Curadurías Urbanas Uno y Dos Distritales de Cartagena, con el objeto de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos previstos en los literales g), l) y m) del artículo 4.º de la Ley 472 de 5 de agosto de 19987.

Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones8: “[…] PRIMERA: Se declare que la Alcaldía del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias D.T. y C., a través de la Secretaria de Planeación oficina de Control Urbano, las Alcaldías Locales y las Inspecciones de Policía, y las Curadurías 1 y 2 de Cartagena, y la Nación Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio como órgano subsidiario frente al nivel local, vulneraron los derechos colectivos: i) a la seguridad y salubridad públicas ii) a la seguridad y la prevención de desastres técnicamente previsibles y iii) a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de seguridad y calidad de vida de los habitantes, contenidos en los literales g. I y m del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, al haber omitido sus deberes de verificación, control e inspección del cumplimiento de normas urbanísticas respecto de obras en construcción y construidas en la ciudad de Cartagena.

Así como, la omisión por parte del Ministerio de hacer seguimiento y orientar a las entidades públicas y privadas en los procesos de desarrollo urbano. SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaración señalada en la primera pretensión, se ordene a la Alcaldía del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias D.T. y C., a través de la Secretaria de Planeación Oficina de Control Urbano, las Alcaldías Locales y las Inspecciones de Policía y a las Curadurías 1 y 2 de Cartagena, que de manera inmediata adopten los correctivos y medidas legales, judiciales y administrativas de carácter definitivo, tendientes a establecer un sistema de seguimiento permanente que garantice que las obras cumplan con las normas urbanísticas y de construcción sin que generen riesgo para la integridad personal de la comunidad Cartagenera, ni generen afectaciones a otras edificaciones, y a la Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, bajo los principios de subsidiariedad y complementariedad.

TERCERA: Ordenar a la Alcaldía del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias D.T. y C. hacer cesar la vulneración a los derechos colectivos relacionados en la presente acción, para lo cual deberá mantener el Plan de Normalización de la 6 Por intermedio de apoderado. Cfr. Índice 33 SAMAI, archivo “[…] 32_ED_EXPEDIENTE_CUADERNO1POPULAR2(.pdf) NroActua 33 […]”. 7 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.” 8 Ibidem. 3 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Actividad Urbanística, solicitado como medida cautelar, que incluya mecanismos para contar con información oficial, técnica y actualizada sobre el estado de las construcciones, contenga una estrategia de seguimiento permanente y sistemático de visitas a las obras, así como, un sistema de alertas tempranas en el Distrito de Cartagena, a efectos de conjurar de forma oportuna los riesgos derivados de la actividad constructiva, en aras de garantizar la no repetición de afectaciones a la vida e integridad de las personas El desarrollo del Plan deberá contar con la participación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, y la asesoría de la Cámara de Comercio de Cartagena y de las agremiaciones vinculadas al sector como la Cámara Colombiana de la Construcción - CAMACOL Bolívar y Bogotá, Asociación Colombiana de Constructores - ACOL, la Sociedad de Ingenieros y Arquitectos de Bolívar SIAB y la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia ANDI, que una vez convocadas manifiesten su interés de participar.

El Plan de Normalización de la Actividad Urbanística deberá contener también las siguientes acciones, cuyo cumplimiento deberá ser en un término perentorio: i. Visitas a todo el territorio de la respectiva localidad para identificar las obras urbanas en construcción con o sin licencia urbanística y las construidas sin licencia urbanística que aún no hayan sido determinadas, a efectos de contar con información actualizada, confiable y oficial que dé cuenta del estado de las construcciones en el Distrito de Cartagena, con el apoyo de la Unidad para la Gestión de Riesgo de Desastres y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. ii.

Dictámenes técnicos o peritajes sobre las obras sin licencia urbanística, detectadas en las visitas referidas en el numeral anterior, en el que se identifiquen aquellas obras tanto construidas como en construcción, que presenten deficiencias estructurales y puedan constituir riesgo para la comunidad, con el apoyo de la Unidad para la Gestión de Riesgo de Desastres y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y territorio. iii.

Las Inspecciones de Policía o la autoridad distrital competente iniciarán de manera inmediata las acciones administrativas y judiciales correspondientes respecto de aquellas construcciones que generan riesgo para la ciudadanía, así mismo, contra las obras que deriven riesgo en las cuales tengan alguna participación los señores María Quiroz Ruiz y/o Wilfran Quiroz y/o por las empresa Constructora & Quiroz Proyectos, Construcciones y Desarrollo SAS, o sociedades en que estas personas hagan parte. iv.

Establecer un plan de acción coordinado y coherente con la Dirección Territorial de Gestión de Riesgo, las Alcaldías Locales, Inspecciones de Policía, Secretaria de Planeación Distrital y/o demás dependencias distritales competentes, acorde al régimen legal de competencias, para ejecutar directamente o a través de los constructores las medidas que correspondan frente a las construcciones identificadas con deficiencias estructurales y puedan constituir riesgo para la comunidad en la ciudad de Cartagena, tales como: la realización inmediata de trabajos de estabilización, reforzamiento, adecuación y otros que se requieran para mitigar el riesgo, o la demolición de obras; así como ordenar a las empresas de servicios públicos domiciliarios la suspensión de los servicios correspondientes, si no estuvieren habitadas. v. Establecer medidas que garanticen el alojamiento y acceso a servicios públicos esenciales de los habitantes de las obras respecto de las cuales se haya identificado la existencia de riesgo para la comunidad y que se encuentren habitadas, amparando así el derecho a una vivienda digna y al mantenimiento de las condiciones de subsistencia. Las medidas se ejecutarán directamente por la Alcaldía o a través de los constructores. 4 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vi.

Las Inspecciones de Policía o la autoridad distrital competente iniciarán de manera inmediata las acciones administrativas y judiciales correspondientes respecto de aquellas construcciones que aunque no generan riesgo para la ciudadanía infrinjan las normas urbanísticas; así mismo, contra las obras sin licencia urbanística en las cuales tengan alguna participación los señores María Quiroz Ruiz y/o Wilfran Quiroz y/o por las empresas Constructora & Quiroz: Proyectos, Construcciones y Desarrollo S.A.S², o sociedades en que estas personas hagan parte. vii.

Ordenar a la Alcaldía Distrital, a través de las dependencias competentes, que requiera a los propietarios de las edificaciones existentes que no cuenten con licencia urbanística o no se ajusten a la otorgada, para que, en un término perentorio, soliciten el reconocimiento de la edificación, de conformidad con las normas especiales vigentes en la materia viii.

La Alcaldía Distrital de Cartagena, en coordinación con las Curadurías 1 y 2, dispondrá de un punto unificado de atención a la ciudadanía que oriente, asesore e informe respecto de los trámites de otorgamiento de licencias y solicitudes de reconocimiento de obras y estado de los mismos; así como, para la recepción de quejas y denuncias por infracción a las normas urbanísticas, garantizando información centralizada, periódica y sistematizada sobre éstas.

(Artículo 57, parágrafo 1, inciso 2; artículos 103 y 104 del Decreto 564 de 2006). CUARTA. Ordenar a la Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que en el marco del ejercicio de sus competencias y de conformidad con los principios de subsidiariedad y complementariedad, establezca un mecanismo de verificación y control a las funciones legales que en materia urbanística competen a la Alcaldía Distrital de Cartagena y a las Curadurías 1 y 2 de Cartagena, para garantizar que el desarrollo de tales funciones se surta bajo los criterios de oportunidad y eficiencia, garantizando el cumplimiento de los términos legales previstos QUINTA: Ordenar la conformación de un comité de verificación para el cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia, que realice seguimiento a cada una de las acciones ordenadas tendiente a la normalización de la actividad urbanística en la ciudad de Cartagena, de conformidad con lo previsto en el inciso 4 del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, en el cual podrán intervenir las entidades consultoras y las agremiaciones que hayan participado en la elaboración del plan de normalización de la actividad urbanística en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena Finalmente, la Procuraduría General de la Nación informa al honorable Tribunal Administrativo que convocará una Mesa de Trabajo Técnica y un Foro de Desarrollo Urbanístico Sostenible y Seguridad Jurídica, para contribuir al plan de normalización y hacer seguimiento a las medidas cautelares y/o definitivas ordenadas judicialmente.

Actividades a desarrollar en coordinación con la Alcaldía de Cartagena y el apoyo de la Cámara de Comercio de Cartagena, así mismo con la invitación de la red de constructores y compradores de vivienda y las agremiaciones vinculadas con el sector […]”. Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones9: 9 Ibidem. 5 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1.

Manifestó que el 27 de abril de 2017 colapsó el edificio “Blas de Lezo II”, que sería destinado para vivienda de habitación urbana y estaba siendo construido en el sector “Plan 400” del barrio Blas de Lezo en el Distrito de Cartagena, hecho en el que perdieron la vida 21 personas y otras 23 sufrieron heridas. Asimismo, que la edificación estaba siendo construida sin contar con la respectiva licencia de construcción. 3.2.

Indicó que a partir de la información recopilada por distintos medios de comunicación y algunas denuncias recibidas por la Procuraduría, los mismos propietarios de la edificación colapsada han realizado otras edificaciones y tienen otras en construcción. 3.3. Señaló que la Procuraduría General de la Nación recibió denuncias ciudadanas respecto de edificaciones que, al parecer, no cuentan con licencia de construcción, tienen deficiencias estructurales y carecen de control de las autoridades competentes. 3.4.

Manifestó que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, a través de las Alcaldías Locales e Inspecciones de Policía, en el mes de mayo de 2017 realizó visitas a edificaciones construidas, donde se estableció que se visitaron 77 obras, de las cuales 58 no tenían licencia. Es decir, más del 75% de las obras visitadas no contaban con licencia de construcción. 3.5.

Adujo que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias ha omitido su función legal de evitar la construcción ilegal en el Distrito, adelantando las actuaciones administrativas y judiciales correspondientes. 3.6. Finalmente, aseguró que la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados responde a la ausencia de control que permite la existencia de edificaciones cuya estabilidad, habitabilidad y seguridad no ha sido mínimamente verificada a efectos de evitar que hechos como el ocurrido en el edificio “Blas de Lezo II” vuelvan a presentarse.

Contestaciones de la demanda Curador Urbano núm. 1 4. Presentó escrito en el que se opuso a las pretensiones de la demanda y señaló que la acción era improcedente y carecía de claridad10. 10 Cfr. Folios 383 y siguientes. 6 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Alcaldía de la Localidad Industrial y de la Bahía 5.

La Alcaldía de la Localidad Industrial y de la Bahía contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así11: 5.1. Señalo que, en virtud de la Ley 1801 de 29 de julio de 201612, las Alcaldías Locales no son segunda instancia en temas de “ambiente y recursos naturales, actividad económica, urbanismo y libertad de circulación”, sino que, a juicio de la entidad, son los Inspectores de Policía quienes tienen a su cargo la dirección de toda instrucción y sanción en materia urbanística. 5.2.

Finalmente, precisó que la entidad estará presta para seguir apoyando a las inspecciones de policía con el personal técnico que estas requieran y aportar los conocimientos, en el marco de las posibles mesas de trabajo convocadas por la Procuraduría General de la Nación, y así “buscar una solución a la problemática de las construcciones sin la respectiva licencia de construcción o infringiendo la misma”.

Curador Urbano núm. 2 del Distrito de Cartagena 6. El Curador Urbano núm. 2 de Cartagena13 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así14: 6.1. Afirmó que en los hechos relatados por el accionante en su escrito de demanda no se aprecia vinculación de la Curaduría Urbana núm. 2 de Cartagena como particular que ejerce funciones públicas, asimismo, no se vislumbra que por su acción u omisión la entidad haya violado o amenace violar derechos e intereses colectivos. 6.2.

Refirió que los hechos enunciados se escapan del resorte de las Curadurías Urbanas, puesto que, a juicio de la entidad: i) la inspección y vigilancia de las construcciones que se adelantan en la ciudad están en cabeza del Distrito de Cartagena; ii) son los Alcaldes municipales y distritales quienes tienen la competencia para ejercer control urbano durante la ejecución de obras y así asegurar el cumplimiento de las licencias de construcción y de las normas contenidas en el plan de ordenamiento territorial; iii) el Distrito, a través de sus entes de control, tiene la obligación de realizar las inspecciones y seguimientos a los 11 Cfr. Índice 33 SAMAI, archivo “[…] 33_ED_EXPEDIENTE_CUADERNO2POPULARP(.pdf) NroActua 33 […]”. 12 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana […]”. 13 Por intermedio de apoderado 14 Cfr. Índice 33 SAMAI, archivo “[…] 33_ED_EXPEDIENTE_CUADERNO2POPULARP(.pdf) NroActua 33 […]”. 7 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proyectos, el cual debe realizarse mediante inspecciones periódicas durante y después de la ejecución de las obras, de lo cual, se dejará constancia en un acta.

Finalmente, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Distrito Turístico y Cultural de Cartagena 7. El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así15: 7.1. Mencionó que en las actuaciones urbanísticas en las cuales no se acredite la existencia de la licencia correspondiente o que no se ajuste a la existente, la ley prevé la medida policiva de suspensión inmediata de todas las obras respectivas, hasta cuando se acredite plenamente que han cesado las causas que hubieren dado lugar a la medida.

Por lo anterior estimó que, si hubiere lugar a una medida cautelar para el caso, esta debería ser la suspensión de las obras que se adelantaban sin la correspondiente licencia, acción que ya fue ejecutada por el Distrito de Cartagena. 7.2. Resaltó que el Distrito de Cartagena se encuentra trabajando en un plan de acción que contiene las medidas necesarias para hacer frente “[…] al estado de cosas actual en materia de control urbano y cuya finalidad es asegurar el cumplimiento de las normas urbanísticas […]”. 7.3.

Indicó que el Distrito de Cartagena se encuentra adelantando las medidas necesarias para hacer frente a la situación que se ha venido presentando respecto de la actividad constructiva sin el lleno de los requisitos en la ciudad, lo que ha hecho cesar la posible amenaza o vulneración de derechos colectivos. 7.4. Manifestó que las pretensiones de la demanda van encaminadas al cumplimiento de mandatos legales, por lo anterior, la acción que se debió impetrar por parte del actor es la acción de cumplimiento. 7.5.

Finalmente, adujo que si bien corresponde al Distrito la vigilancia y control de las obras, se presenta una responsabilidad primaria por parte del constructor al ser este el guardián de la actividad constructora. Propuso las excepciones que denominó: i) cumplimiento de los deberes por parte del Distrito de Cartagena; ii) inexistencia de vulneración, daño o amenaza actual contra los derechos colectivos; e iii) inadecuada escogencia de la acción. 15 Cfr. Índice 33 SAMAI, archivo “[…] 33_ED_EXPEDIENTE_CUADERNO2POPULARP(.pdf) NroActua 33 […]”. 8 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Secretaria de Planeación del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena 8.

La Secretaría de Planeación del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así16: 8.1. Expuso que, tras el colapso del edificio en construcción “Blas de Lezo II” ocurrido el 27 de abril de 2017, la Secretaría de Planeación Distrital y la Dirección Administrativa de Control Urbano emprendieron el “PLAN DE ACCIÓN DE CONTROL URBANO” de 15 de junio de 2017, para el fortalecimiento y control a las construcciones que se ejecuten en el Distrito y evitar la violación de las normas urbanísticas. 8.2.

Sostuvo que no existe incumplimiento ni omisión que pueda pregonarse como causa de afectación o amenaza a los derechos colectivos referidos en la demanda. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio 9. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así17: 9.1. Señaló que la verificación, control e inspección de normas urbanísticas respecto de obras en construcción, así como el seguimiento y orientación a entidades privadas y públicas en los procesos de desarrollo urbano, no se encuentran dentro de las funciones y/o competencias del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por el contrario, a juicio de la entidad, son responsabilidad de las Curadurías Locales y del Distrito de Cartagena. 9.2.

Afirmó que no existe fundamento ni soporte legal para imputar ningún tipo de responsabilidad solidaria o nexo causal respecto al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio por efectos de la expedición de las licencias urbanísticas que aprobaron la ejecución de las distintas construcciones en el Distrito de Cartagena y, en especial, la construcción denominada “BLAS DE LEZO II”. 16 Cfr. Índice 33 SAMAI, archivo “[…] 34_ED_EXPEDIENTE_CUADERNO3POPULARP(.pdf) NroActua 33 […]”. 17 Ibidem. 9 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Inspección Distrital de Policía Urbana núm. 4 del Distrito de Cartagena 10.

La Inspección Distrital de Policía Urbana núm. 4 del Distrito de Cartagena, una vez vinculada al proceso por medio de auto de 28 de julio de 2017, contestó la demanda así18: 10.1. Mencionó: i) el estado actual de 3 de los procesos adelantados en atención a querellas radicadas por “presunta construcción sin el lleno de los requisitos”, “presunta violación urbanística” y “problemas de medidas y linderos por la construcción de un muro”; y ii) un proceso en el que se suspendió la construcción de la obra, tras “ser encontrado en flagrancia” en el desarrollo de una ronda de vigilancia sin contar con “licencia para ampliación”. 10.2.

Resaltó que “[…] en esta Jurisdicción que comprende la comuna No. 04 […] son pocas las quejas sobre violación de Normas Urbanísticas […]”. 10.3. Finalmente, manifestó que la entidad no cuenta con las herramientas mínimas para cumplir de manera óptima sus funciones. Inspector de Policía núm. 9 del Distrito de Cartagena 11. El Inspector de Policía núm. 9 del Distrito de Cartagena, una vez vinculado al proceso por medio de auto de 28 de julio de 2017, contestó la demanda así19: 11.1.

Refirió: i) dos de los casos en los que “[…] se ordenó la caducidad de la acción policiva […]” sobre unas edificaciones ubicadas en el barrio Martínez Martelo del Distrito de Cartagena y que actualmente se encuentran “en proceso administrativo de reconocimiento” ante la Curaduría Urbana núm. 1; y ii) un proceso en el que “[…] se levantó la medida correctiva de suspensión de construcción o demolición […]” y se realizó el “[…] levantamiento del sellamiento […]” de una obra ubicada en el barrio Chino del Distrito de Cartagena, que contaba con licencia de construcción otorgada por la Curaduría Urbana núm. 1 antes de la “declaratoria de infractor” por parte de la Inspección de Policía. 11.2.

Finalmente, mencionó que las actuaciones diarias de los Inspectores son “difíciles y limitadas” y que carece de personal y vehículo para ejercer cabalmente sus funciones. 18 Ibidem. 19 Ibidem. 10 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Inspector de Policía de la Comuna núm. 6B de la Localidad núm. 2 del Distrito de Cartagena 12.

El Inspector de Policía de la Comuna núm. 6B de la Localidad núm. 2 del Distrito de Cartagena, una vez vinculado al proceso por medio de auto de 28 de julio de 2017, contestó la demanda así20: 12.1. Mencionó 5 resoluciones expedidas por la entidad en el mes de julio de 2017, a través de las cuales se impusieron medidas correctivas de suspensión de construcción e imposición de sello con ocasión del adelantamiento de construcciones sin licencia. 12.2.

Finalmente, sostuvo que la entidad no cuenta con las herramientas para hacer cumplir de manera óptima sus funciones. Inspección de Policía de la Comuna núm. 11 del Distrito de Cartagena 13. La Inspección de Policía de la Comuna núm. 11 del Distrito de Cartagena, una vez vinculada al proceso por medio de auto de 28 de julio de 2017, contestó la demanda así21: 13.1.

Señaló el estado actual de 4 de los procesos adelantados en atención a querellas radicadas en los meses de abril y mayo de 2017. 13.2. Destacó que la entidad recibió por parte de la Curaduría Urbana núm. 1 doce licencias de construcción y por parte de la Curaduría núm. 2 cinco licencias de construcción. Asimismo, precisó que no ha podido ejercer la vigilancia y control correspondiente, toda vez que a la entidad no se le ha asignado un vehículo ni cuenta con los funcionarios idóneos para llevar a cabo sus funciones. 13.3.

Finalmente, afirmó que la entidad solicitó apoyo interinstitucional a la Dirección de Control Urbano para realizar las visitas y que, a través del oficio de 31 de julio de 2017, la Comisión de Reclamos puso en conocimiento del Tribunal todas las carencias de las Inspecciones de Policía Urbanas y Rurales del Distrito de Cartagena. 20 Ibidem. 21 Ibidem. 11 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Inspección de Policía de la Comuna núm. 11 del Distrito de Cartagena 14.

La Inspección de Policía de la Comuna núm. 11 del Distrito de Cartagena, una vez vinculada al proceso por medio de auto de 28 de julio de 2017, contestó la demanda así22: 14.1. Refirió la existencia de 19 procesos que lleva la entidad con ocasión del adelantamiento de construcciones sin licencia o que contaban con licencias falsas, al respecto, mencionó que las construcciones fueron suspendidas y los procesos fueron remitidos a la Policía Metropolitana para la verificación del cumplimiento de las órdenes impartidas.

Inspección de Policía Urbana núm. 14 del Distrito de Cartagena 15. La Inspección de Policía Urbana núm. 14 del Distrito de Cartagena, una vez vinculada al proceso por medio de auto de 28 de julio de 2017, contestó la demanda así23: 15.1. Sostuvo que la Localidad Industrial y de la Bahía del Distrito de Cartagena, luego del colapso del edificio Portales de Blass de Lezo II, en el año 2017, realizó visitas técnicas en barrios, urbanizaciones y sectores de su jurisdicción. Asimismo, la entidad destacó que se realizaron visitas técnicas en todo el Distrito de Cartagena, tanto en su parte urbana como en sus corregimientos. 15.2.

Afirmó que, desde la entrada en vigencia del Código de Policía, las Alcaldías Locales no tienen competencia en primera instancia para ejercer el control y vigilancia, así como de aplicar medidas preventivas de suspensión de obras. 15.3. Destacó que, pese a lo anterior, el Distrito de Cartagena impartió la orden a las Alcaldías Locales de coordinar visitas en todo el Distrito y “[…] que los Inspectores de Policía “estuviesen haciendo sólo el acompañamiento sin personal directo o disponible a cargo [ingenieros y arquitectos) […]”. 15.4.

Refirió que el Distrito de Cartagena debió impartir la orden de realizar visitas en todo el Distrito de Cartagena a los Inspectores de Policía “[…] poniéndonos toda la logística a nuestra disposición (vehículo, gasolina, conductor, profesionales de arquitectura e ingeniería y además de ello, para la época del siniestro, la Alcaldía 22 Ibidem. 23 Cfr. Índice 33 SAMAI, archivo “[…] 35_ED_EXPEDIENTE_CUADERNO4POPULARP(.pdf) NroActua 33 […]”. 12 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mayor de Cartagena de Indias, no nos había prestado ni siquiera atención o por lo menos no los había hecho realidad- los sinnúmeros de peticiones, solicitudes, requerimientos inclusive de nuestro órgano sindical, para que nos capacitara lo que se nos avecinaba: La aplicación del nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia […]”. 15.5.

Finalmente, allegó cuadro de “[…] ESTADÍSTICA DE NÚMERO DE DENUNCIAS, QUEJAS Y/O QUERELLAS RECIBIDAS EN CUANTO A: 1.a.- POR COMPORTAMIENTOS QUE AFECTAN LA INTEGRIDAD URBANÍSTICA (Artículo 135 C.N.P. y C.). […]”. Notaría Segunda del Círculo de Cartagena 16. La Notaria Segunda del Círculo de Cartagena contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así24: 16.1.

Mencionó que el estatuto del notariado no otorga facultades urbanísticas ni policivas a los notarios, ni mucho menos, los obliga a servir de órgano de control sobre las entidades del Distrito, en consecuencia, resulta ajeno a la entidad determinar el grado de cumplimiento del Distrito en cuanto a evitar las construcciones ilegales en la ciudad.

Asimismo, adujo que las notarías del país no se encuentran en la posibilidad de exigir, coercitivamente, el cumplimiento de las normas urbanísticas a los constructores, debiendo, eso sí, velar por el respeto de las disposiciones contenidas en el estatuto notarial, así como en la normativa que regulan los actos y contratos, y ante la inobservancia de estas últimas, abstenerse de autorizar la escritura solicitada, poniendo en conocimiento de las autoridades correspondientes, las eventuales conductas punibles que de las que tenga conocimiento, pero insistió en que el control urbano escapa de las competencias legales de los notarios 16.2.

Finalmente, propuso las excepciones que denominó: i) “Presunción de autenticidad, presunción de legalidad de los actos administrativos y registro público, buena fe negocial y cumplimiento del deber de debida diligencia”; ii) “Inocuidad de la vinculación de las notarías de la ciudad”; iii) “Inexistencia de la afectación de los derechos colectivos mencionados por parte de la notaria segunda de Cartagena”; y iv) “Falta de competencias de planeación, control urbano y policivas de las notarías”. 24 Cfr. Índice 33 SAMAI, archivo “[…] 36_ED_EXPEDIENTE_CUADERNO5POPULARP(.pdf) NroActua 33 […]”. 13 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Notaría Tercera del Círculo de Cartagena 17.

La Notaria Tercera del Círculo de Cartagena contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así25: 17.1. Adujo que el estatuto del notariado no otorga a la entidad las funciones de ejercer la planeación o control urbano de la ciudad, funciones policivas o la de servir de órgano de control a la Administración Distrital. 17.2.

Siguiendo lo anterior, por un lado, manifestó que las notarías no se encuentran en la posibilidad de exigir coercitivamente el cumplimiento de las normas urbanísticas a los constructores, por otro lado, adujo que sí tiene la función de velar por el respeto de la normativa que regula los actos y contratos, y ante la inobservancia de estas, abstenerse de autorizar la escritura solicitada, poniendo al conocimiento de las autoridades competentes las eventuales conductas punibles de las que tenga conocimiento. 17.3.

Finalmente, propuso las excepciones que denominó: i) “Presunción de autenticidad, presunción de legalidad de los actos administrativos y registro público, buena fe negocial y cumplimiento del deber de debida diligencia”; ii) “Inocuidad de la vinculación de las notarías de la ciudad”; iii) “Inexistencia de la afectación de los derechos colectivos mencionados por parte de la notaria segunda de Cartagena”; y iv) “Falta de competencias de planeación, control urbano y policivas de las notarías”.

Notaría Quinta del Círculo de Cartagena 18. La Notaria Quinta del Círculo de Cartagena contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así26: 18.1. Resaltó que los notarios “[…] no podemos autorizar el instrumento público si éste no va acompañado de la citada licencia […]”. 18.2. Finalmente, indicó que la entidad ha cumplido sus deberes y “[…] hemos sido celosos de que la escritura que se otorgue, vaya en consonancia con la licencia otorgada […]”. 25 Ibidem. 26 Ibidem. 14 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Notaría Séptima del Círculo de Cartagena 19.

La Notaria Séptima del Círculo de Cartagena contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así27: 19.1. Manifestó que las notarías “[…] carecen de facultades jurisdiccionales para entrar a debatir y controvertir pruebas, en el caso en estudio las licencias expedidas por el funcionario competente (curador urbano), las cuales están amparadas por el principio de la buena fe y de confianza que cobija los actos administrativos, NO podemos negar el servicio a los usuarios.

Ahora bien, el escenario para controvertir ese acto administrativo que expiden los curadores es la jurisdicción contenciosa administrativa […]”. 19.2. Adujo que no existe causal que impida a la entidad adelantar el proceso de escrituración cuando el usuario entrega la “[…] licencia expedida por curaduría, paz y salvo de impuestos, entre otros documentos […]”. 19.3.

Estimó que son los Curadores los funcionarios responsables de verificar que las construcciones cumplan con los requisitos legales y los notarios deben verificar que el usuario presente la respectiva licencia expedida por el curador o autoridad distrital competente. Notaría Primera del Círculo de Cartagena 20. La Notaria Primera del Círculo de Cartagena contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así28: “[…] La actividad notarial está contemplada en el Decreto 960 de 1970 y decretos reglamentarios.

En los actos relacionados con urbanizaciones, loteos, parcelaciones, intervención y ocupación de espacio público, se exige en cumplimiento del control de legalidad, la Licencia Urbanística expedida por la Curaduría Urbana respectiva o las Oficinas de Planeación Municipal La expedición de la Licencia Urbanística en esos casos es obligatoria para las partes que intervienen en la escritura y de competencia de las Curadurías Urbanas su expedición. Las notarías cumplimos con velar porque en el momento de autorizar la escritura pública se protocolice la respectiva licencia. 27 Ibidem. 28 Ibidem. 15 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a las acciones institucionales que se adopten tendientes a garantizar el cumplimiento de los requisitos para la legalización de construcciones, estamos prestos a apoyar y unir esfuerzos en defensa de la legalidad y el bien común […]”.

Notaría Cuarta del Círculo de Cartagena 21. La Notaria Cuarta del Círculo de Cartagena contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así29: 21.1. Estimó que es obligación de las Curadurías o las oficinas encargadas de las Alcaldías Distritales expedir las licencias de construcción, así como vigilar y cumplir con los procedimientos para la aprobación de las mimas. 21.2.

Finalmente, expuso que la entidad no desconoció ni violó los derechos e intereses colectivos invocados como vulnerados en la demanda, asimismo, que no hay prueba que señale a la entidad en el suceso generador de la acción popular. Notaría Sexta del Círculo de Cartagena 22. La Notaria Sexta del Círculo de Cartagena contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así30: 22.1.

Sostuvo que las licencias de construcción son emitidas por las Curadurías Distritales o Secretarías de Planeación Distrital, las cuales, a juicio de la entidad, tienen la obligación y facultad de realizar y vigilar todo el procedimiento previo requerido para su aprobación. Aunado a lo anterior, destacó que para la elaboración de la escritura pública se deben anexar todos los documentos requeridos para su trámite, que no son emitidos ni supervisados por las Notarías. 22.2.

Destacó que ninguna de las escrituras relacionadas con el edifico Portal de Blass de Lezo I fue autorizada en esa entidad. 22.3. Finalmente, señaló que la entidad no desconoció ni violó los derechos e intereses colectivos invocados como vulnerados por la parte accionante. Cámara Colombiana de la Construcción -CAMACOL 23. La Cámara Colombiana de la Construcción -CAMACOL contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así31: 29 Ibidem. 30 Ibidem. 31 Cfr. Índice 33 SAMAI, archivo “[…] 188_ED_EXPEDIENTE_CUADERNO6POPULARP(.pdf) NroActua 33 […]”. 16 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23.1.

Precisó que la entidad no es competente para establecer posibles deficiencias u omisiones en el cumplimiento de las funciones legales del Distrito de Cartagena respecto del control urbano, así como tampoco, le corresponde establecer si hubo omisión por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en hacer seguimiento y orientar los procesos de desarrollo urbano en el Distrito de Cartagena. 23.2.

Afirmó que corresponde al Distrito la función de rendir informe de la implementación y gestiones adelantadas del Plan de Normalización de la Actividad Urbanística en el Distrito de Cartagena. 23.3. Refirió que la entidad no ejerce funciones de vigilancia y control de las empresas que desarrollan la actividad de construcción, por el contrario, mencionó que la entidad es una agremiación de carácter privado, sin ánimo de lucro, que ofrece a sus afiliados ciertos derechos y obligaciones establecidos en sus estatutos. 23.4.

Finalmente, resaltó que las pretensiones de la acción popular o las decisiones que puedan tomarse en el proceso a efectos de salvaguardar o restablecer los derechos colectivos invocados por el accionante no son del resorte de la entidad. Superintendencia de Industria y Comercio 24. La Superintendencia de Industria y Comercio contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así32: 24.1.

Expuso las actuaciones surtidas por la Dirección de Investigaciones de Protección al Consumidor de la Delegatura para la Protección al Consumidor de la entidad, relacionadas con los hechos expuestos por la Procuraduría General de la Nación en la demanda. 24.2. Manifestó que cada una de sus actuaciones se enmarca dentro del ámbito de sus competencias constitucionales y legales, sin causar ningún daño, peligro, amenaza o vulneración a derechos o intereses colectivos.

Sociedad Constructora Quiroz E.U. 25. La Sociedad Constructora Quiroz E.U contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así33: 32 Cfr. Índice 33 SAMAI, archivo “[…] 188_ED_EXPEDIENTE_CUADERNO6POPULARP(.pdf) NroActua 33 […]”. 33 Cfr. Índice 33 SAMAI, archivo “[…] 79_ED_EXPEDIENTE_CUADERNO08AP1300(.pdf) NroActua 33 […]”. 17 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.1.

Adujo que la entidad “[…] no tiene nada que ver con las construcciones y diseños que se hayan desarrollado en la ciudad de Cartagena […]”, lo anterior, por cuanto, la sociedad no ha desarrollado construcciones e interventorías relacionadas con el desarrollo arquitectónico y urbanístico autorizado por la Curaduría y el Departamento de Planeación del Distrito de Cartagena. 25.2.

Sostuvo que: i) el “[…] círculo geográfico donde he venido desarrollando mi trabajo ha sido la ciudad de Barranquilla y Valledupar donde se encuentra inclusive mi habitación de residencia […]”; ii) “[…] la firma CONSTRUCTORA QUIROZ EU, cambió de nombre o razón social, pero conservando el mismo NIT; el nombre actual de la firma es CQ. ARQUITECTURA INGENIERIA S.A.S conservando el mismo objeto social […]”; y iii) “[…] la principal actividad de mi empresa es de arreglos locativos a pequeñas, medianas y grandes empresas de carácter privado, todas en la ciudad de Barranquilla y Valledupar, dejando claro que la empresa no se dedica a la construcción de edificios ni viviendas urbanas […]”.

Otras actuaciones 26. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Bolívar profirió auto de 4 de mayo de 201834, mediante el cual aceptó como coadyuvantes de la parte actora a los señores Charles Fox Roman y Elda Sofía Osorio Pastrana. Asimismo, vinculó al proceso a las sociedades constructoras Proyectos y Desarrollos S.A.S. y Constructora Quiroz E.U., así como al señor Wilfran Enrique Quiroz Ruiz, en condición de propietario del establecimiento de comercio denominado Diseño y Construcciones Ruiz, además vinculó como parte accionada a las Empresas Quiroz y Construcciones y Sociedad Quiroz. 27.

El Tribunal Administrativo de Bolívar celebró audiencia de Pacto de Cumplimiento el día 9 de agosto de 201835, la cual se declaró fallida por falta de acuerdo entre las partes. 28. El Despacho Sustanciador del Tribunal profirió auto de 9 de agosto de 2018 en el que decretó la práctica de pruebas. Posteriormente, celebró audiencia de pruebas el día 24 de octubre de la misma anualidad y corrió traslado para alegar de conclusión. 34 Cfr. Folio 1338 del Cuaderno Principal. 35 Cfr. Índice 33 SAMAI, archivo “[…] 80_ED_EXPEDIENTE_CUADERNO09AP1300(.pdf) NroActua 33 […]”. 18 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29.

Durante el término de traslado intervino el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la parte actora, la Superintendencia de Industria y Comercio, el Distrito de Cartagena, las Notarías Segunda y Tercera del Círculo de Cartagena, la representante de los Inspectores de Policía y la Cámara Colombiana de Construcción – CAMACOL, entidades que reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y en las contestaciones, respectivamente.

El Ministerio Público se abstuvo de emitir concepto. Sentencia proferida, en primera instancia 30. La Sala de Decisión núm. 001 del Tribunal Administrativo de Bolívar profirió sentencia el día 14 de junio de 2019 en la que resolvió lo siguiente36: “[…]

PRIMERO: DECLÁRASE infundado el impedimento manifestado por el doctor José Rafael Guerrero Leal, por lo antes expuesto.

SEGUNDO: DECLÁRANSE no probadas las excepciones propuestas por las accionadas; DECLÁRANSE vulnerados los derechos colectivos consagrados en los literales g, l y m del art. 4 de la ley 472 de 1998.

TERCERO: CONCEDER la protección de los derechos colectivos invocados por el actor popular contemplados en los literales g, l y m, a saber: La seguridad y salubridad públicas, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (sic) del artículo 4 de la ley 472 de 1998, de conformidad con lo expuesto.

CUARTO: DECLÁRASE que por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Distrito de Cartagena, los Inspectores de Policía y los Curadores Urbanos del Distrito de Cartagena, afectaron los derechos colectivos consagrados en los literales g, l y m del art. 4 de la ley 472 de 1998.

QUINTO: ORDÉNASE al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Distrito de Cartagena, los Inspectores de Policía y los Curadores Urbanos del Distrito de Cartagena, que en el término de seis (06) meses siguientes a la notificación de este fallo y de acuerdo a sus competencias y funciones normativas, realicen, faciliten, impulsen, corroboren, elaboren, financien, ejecuten y finalicen, las gestiones, programas o proyectos que sean necesarios para la vigilancia y control en las expediciones en las licencias y en las construcciones urbanísticas del Distrito de Cartagena; verificando institucionalmente las obras urbanísticas que no cumplan las normatividades y dieron lugar a la iniciación de la presente acción, y una vez identificadas, realizar lo que por ley corresponda.

Teniendo en cuenta que la naturaleza de la orden dada, exige una planeación tanto técnica como presupuestal, se estima prudente otorgar el plazo anterior.

SEXTO: EXONERAR de responsabilidad popular a las demás accionadas y vinculadas que no se haya referido el numeral anterior. NIÉGASE las demás pretensiones de la demanda.

SÉPTIMO: Por secretaría compúlsese copias a la Fiscalía y a la Procuraduría General de la Nación, para que investiguen el actuar de los agentes encargados de la 36 Cfr. índice 33 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 81_ED_EXPEDIENTE_CUADERNO11AP1300(.pdf) NroActua 33 […]”. 19 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vigilancia, control y expedición de las licencias urbanísticas y de las obras en construcción en la ciudad de Cartagena.

OCTAVO: CONFORMAR el comité de cumplimiento de la sentencia, el cual estará conformado por el Magistrado, las partes, el Personero del Distrito de Cartagena y el Ministerio Público, esto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.

NOVENO: Desígnese a la Procuraduría Regional de Bolívar, para que vele por el estricto cumplimiento de esta providencia de conformidad con lo establecido en los artículos 277 (sic) numeral 4º de la Constitución Política.

DÉCIMO: ENVIAR copia de la presente providencia a la Defensoría del Pueblo, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 80 de la ley 472 de 2011 (sic) y 282 de la Constitución Política.

DÉCIMO PRIMERO

NOTIFÍQUESE el presente fallo; una vez ejecutoriada, archívese el proceso […]”. Consideraciones del Tribunal 31. El Tribunal consideró, entre otras cosas, que el Distrito es la primera autoridad en materia urbanística, de acuerdo con lo previsto en el artículo 103 de la Ley 388 de 18 de julio de 199737. Precisó que tienen expresas competencias para imponer sanciones y adelantar procedimientos contra los responsables de la construcción de obras sin licencia o sin el cumplimiento de los parámetros que determina el Plan de Ordenamiento Territorial. 32.

Asimismo, destacó que los artículos 101 y 104 de la precitada Ley, regulan las sanciones urbanísticas y la facultad de los Alcaldes Distritales de vigilar el cumplimiento de las normas urbanísticas por parte de los Curadores Urbanos, por lo cual, impartió órdenes principalmente al Distrito, así como a las entidades que tienen responsabilidades en materia de desarrollo urbanístico en la Ciudad de Cartagena, respecto de las cuales, consideró que habían omitido el cumplimiento de sus obligaciones, concretamente, por la falta de control frente al auge de construcciones sin licencia en el Distrito, lo que trae como consecuencia que se vulneren los derechos colectivos invocados en la demanda.

Solicitudes de aclaración y adición 33. El Procurador 22 Judicial II Administrativo de la Procuraduría General de la Nación presentó escrito de 10 de julio de 201938, mediante el cual solicitó adicionar y aclarar la sentencia proferida, en primera instancia, en el sentido de que se precisara que el documento denominado “Plan de Normalización Urbanística”, 37 “[…] Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones […]”. 38 Cfr. índice 33 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 81_ED_EXPEDIENTE_CUADERNO11AP1300(.pdf) NroActua 33 […]”. 20 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tenga carácter vinculante y sea el punto de partida para el cumplimiento de las órdenes impartidas. 34.

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, mediante escrito de 22 de julio de 201939, solicitó aclaración de la sentencia proferida, en primera instancia, en el sentido de que se precise que, en materia de gestión del riesgo, el primer responsable de la vulneración de los derechos e intereses colectivos amparados es el Distrito de Cartagena y no el Ministerio.

Auto de 31 de julio de 2019 35. El Tribunal Administrativo de Bolívar profirió auto de 31 de julio de 2019, en el que resolvió, por un lado, rechazar por extemporánea la solicitud de aclaración presentada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y, por otro lado, negar las solicitudes de aclaración y adición presentadas por la parte actora.

Recursos de apelación Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias 36. El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias presentó escrito40 el día 9 de julio de 2019, por medio del cual solicitó revocar la sentencia proferida, en primera instancia y, en su lugar, desestimar las pretensiones de la demanda y exonerar a la entidad de cualquier condena.

Hecho superado 37. Afirmó que debió declararse el hecho superado, toda vez que a través de la Secretaría de Planeación Distrital se viene adelantando el Plan de Acción de Control Urbano, el cual se actualiza para atender las nuevas prácticas utilizadas para desconocer la normativa urbanística, por lo que su ejecución es permanente en el tiempo.

En el mismo sentido, sostuvo que el examen no debe partir de la conducta de los particulares que infringen la normativa urbanística sino de la capacidad de las autoridades y la existencia de herramientas para hacer frente a la situación. 38. Destacó que el Plan de Acción de Control Urbano materializa la finalidad de la acción popular, concretamente con este plan se ejerce: i) control ciudadano instantáneo; ii) la creación de un cuerpo élite en materia de control urbano; iii) el 39 Cfr. índice 33 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 82_ED_EXPEDIENTE_CUADERNO12AP130(.pdf) NroActua 33 […]”. 40 Cfr. Índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado. ED_0097RECURSODEAPELACI(.pdf) NroActua 2. 21 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diagnóstico patológico respecto de las edificaciones construidas; e iv) implementación de los defensores urbanos barriales.

Aplicación de normas derogadas 39. Manifestó que la sentencia proferida, en primera instancia, fundamentó la decisión, entre otras normas, en los artículos 103 y 104 de la Ley 388 de 1997, modificados por la Ley 819 de 2013, norma que a su vez fue derogada por el artículo 242 de la Ley 1801 de 2016, que entró en vigencia el 29 de enero de 2017.

Desvinculación de otros actores del extremo pasivo 40. Afirmó que no era conveniente desvincular a las notarías, oficinas de registro de instrumentos públicos ni a la Superintendencia de Notariado y Registro de las órdenes impartidas en la sentencia, toda vez que su vinculación se fundamenta en que sus funciones tienen especial relevancia para la ejecución del Plan de Normalización Urbanística. 41.

Señaló que la Ley 1796 de 13 de julio de 2016, establece medidas enfocadas a la protección del comprador de vivienda, el incremento en la seguridad en las edificaciones y el fortalecimiento de la función pública que ejercen los curadores urbanos y se establen funciones de la Superintendencia de Notariado y Registro. Inspección de Policía Distrital de la Comuna núm. 11 42.

La Inspectora de Policía Distrital de la Comuna núm. 11, presentó escrito41 el día 12 de julio de 2019, en el que solicitó que se modificara el ordinal cuarto de la sentencia proferida, en primera instancia, en lo relacionado con declarar a los Inspectores de Policía como autoridades que vulneraron los derechos e intereses colectivos protegidos.

Asimismo, para que se modifique el ordinal séptimo de la sentencia, en lo referido a que se excluya a las Inspecciones de Policía respecto de la orden de compulsar copias a la Fiscalía y a la Procuraduría General de la Nación. Ausencia de responsabilidad de las Inspecciones de Policía del Distrito 43. Señaló que las pruebas allegadas al expediente demuestran que las actuaciones que dieron lugar al amparo de los derechos colectivos, se refieren a otras entidades, diferentes a las Inspecciones de Policía, teniendo en cuenta que la 41 Cfr. Índice 2 del expediente digital, SAMAI.

Archivo denominado: ED_0098RECURSODEAPELACI(.pdf) NroActua 2 22 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competencia del control urbanístico estaba en cabeza de las Alcaldías Locales y de la Oficina de Control Urbano. 44.

Sostuvo que inicialmente la competencia para conocer de las infracciones urbanísticas estaba en cabeza de las Alcaldías Locales y de la Dirección de Control Urbano y, solamente, con la entrada en vigencia de la Ley 1801 se asignó esa función a las inspecciones de policía, de conformidad con los artículos 135 y 206 de la precitada norma. 45.

Manifestó que el artículo 239 de la Ley 1801 reguló el régimen de transición, por lo que los procesos anteriores al 30 de enero de 2017 seguían en conocimiento de las autoridades que para ese momento ejercían el control urbanístico. 46. Expuso que el Gobierno Nacional mediante el artículo 14 del Decreto 1203 de 02 de julio de 2017, modificó lo relacionado con el control urbano, aclarando que está en cabeza de los alcaldes municipales y distritales, a través de los inspectores de policía rurales, urbanos y corregidores. 47.

Precisó que mediante el Decreto Distrital 203 de 2017, el Alcalde Distrital asignó la Oficina de Control Urbano la competencia del control urbanístico en la ciudad. Cumplimiento de las funciones por parte de las Inspecciones de Policía 48. Indicó que en el expediente existen pruebas que demuestran las actuaciones de las Inspecciones de Policía, las cuales dan cuenta de que han cumplido sus funciones de control urbanístico en el tiempo en que han tenido esa competencia, reiterando que con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1801, la función de control urbanístico estaba en otras entidades.

Falta de valoración probatoria 49. Sostuvo que el Tribunal no valoró las pruebas allegadas al expediente que permiten concluir que las Inspecciones de Policía han realizado acciones tendientes a garantizar la protección de los derechos colectivos amparados, por lo que, a su juicio, la sentencia apelada incurrió en una vía de hecho por no valorar la totalidad de las pruebas y, adicionalmente, por considerar que solamente con posterioridad a la caída del Edificio Blas de Lezo, ocurrida el día 27 de abril de 2017, y a la medida cautelar decretada por el Tribunal, fue el momento en que los Inspectores de Policía realizaron acciones, cuando en el expediente se demostraron acciones anteriores, desde la entrada en vigencia de la Ley 1801, lo que se evidencia con los 23 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co documentos que dan cuenta de las obras suspendidas y selladas por incumplir la normativa urbanística.

Curaduría Urbana Distrital núm. 1 50. El Curador Urbano núm. 1 del Distrito de Cartagena de Indias42 presentó escrito de 18 de julio de 2019 mediante el cual interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el que expuso los siguientes argumentos: Nulidad de la sentencia por haber sido suscrita por un Magistrado respecto del cual se había declarado fundado un impedimento 51.

Señaló que con ocasión del trámite de un incidente de desacato contra el Curador Urbano núm. 1 Distrital de Cartagena, dentro del proceso de la referencia, el Tribunal Administrativo de Bolívar aceptó la manifestación de impedimento presentada por el Magistrado José Rafael Guerrero Leal, toda vez que al momento de la presentación de la demanda fungía como Procurador Delegado e intervino en las audiencias como agente del Ministerio Público. 52.

No obstante lo anterior, el Magistrado Guerrero Leal suscribió la sentencia apelada, cuando previamente la Sala del Tribunal aceptó su impedimento para conocer del proceso de la referencia. Las órdenes impartidas exceden las funciones de la Curaduría Urbana 53. Señaló que la Curaduría Urbana núm. 1 del Distrito de Cartagena carece de competencia para cumplir la orden impartida en la sentencia apelada, relacionada con realizar control urbanístico, en atención a que las funciones de las Curadurías están reguladas en la Ley 810 de 2003.

Así como en la Ley 388 de 1997, el Decreto 1077 de 2015 y a nivel Distrital, en el Decreto 0977 de 2001 y el Acuerdo 45 de 1989. 54. Afirmó que la función de inspección, vigilancia y control urbanístico no recae en la Curaduría Urbana sino en el Distrito de Cartagena de Indias y en las Inspecciones de Policía, de conformidad con lo establecido en la Ley 1801 de 2016. 42 Mediante apoderado judicial. 24 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No se tuvo en consideración del Decreto 1203 de 2017 55.

Manifestó que el Tribunal no aplicó el Decreto 1203 de 2017, sobre los trámites de licenciamiento en sus distintas modalidades y el marco normativo y competencial de los Curadores Urbanos. Ausencia de responsabilidad porque las Curadurías no intervinieron en el trámite de las licencias 56. Adujo que la Curaduría Urbana núm. 1 del Distrito de Cartagena no evaluó las licencias de construcción mencionadas en el expediente, toda vez que las mismas son falsas.

En otras palabras, expuso que, si no hubo trámite de licencias ante la Curaduría Urbana, tampoco puede declararse responsable a la entidad de la vulneración de los derechos e intereses colectivos protegidos. 57. Indicó que las Curadurías Urbanas: i) no participan en la construcción de las obras; ii) no elaboran los diseños y estudios necesarios para obtener la licencia de construcción; iii) su labor culmina con la expedición de la licencia urbanística; y iv) no es una autoridad de control urbanístico de la revisión de los diseños, principalmente, estructurales. 58.

Sostuvo que la actividad que realizan las Curadurías Urbanas se ejecuta por profesionales idóneos y, adicionalmente, están sujetos a control por parte de los Alcaldes Municipales y Distritales, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, las Veedurías Ciudadanas y las Personerías, entre otros. 59. Aseguró que las órdenes impartidas en la sentencia proferida, en primera instancia, traen como consecuencia que el Curador Urbano deba extralimitarse en sus funciones y lo lleva actuar fuera del marco de sus competencias.

Procuraduría General de la Nación 60. La parte actora presentó escrito de 2 de septiembre de 2019, mediante el cual solicitó modificar la sentencia proferida, en primera instancia, en el sentido de amparar el derecho e interés colectivo al patrimonio público y declarar responsables de su vulneración a Wilfran Enrique Quiróz Ruíz, en calidad del Establecimiento de Comercio denominado Diseño y Construcciones Ruiz, así como a las empresas Proyectos y Desarrollos S.A.S. y Constructora Quiróz E.U. y, mantener el amparo en lo demás. 25 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61.

Adicionalmente, solicitó que de conformidad con lo previsto en el artículo 34 de la Ley 472, se tomen las medidas indemnizatorias a que haya lugar según lo probado en el proceso, en favor del Distrito de Cartagena, por los gastos en que ha debido incurrir como consecuencia de la actividad ilegal desarrollada por los vinculados. El Tribunal debió proferir una sentencia extra petita 62.

Sostuvo que si bien, en la demanda no se solicitó el amparo del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, mediante escrito de 12 de diciembre de 201743, la parte actora solicitó al Tribunal que por conexidad con los derechos colectivos enlistados como violados en el escrito inicial, se extendiera el amparo al derecho colectivo precitado y, adicionalmente, se vinculara al proceso al señor Wilfran Enrique Quiroz Ruiz y a sus empresas. 63.

Señaló que en el proceso se demostró que con ocasión del desplome del Edificio Blas de Lezo II, el 27 de abril de 2017, el Distrito de Cartagena, a través de sus Alcaldías Locales, inició una labor de verificación y control urbanística, detectando 77 obras en construcción, de las cuales 58 carecían de licencia de construcción, por lo que se inició un estudio patológico de las construcciones levantadas por la familia Quiroz, por medio de sus empresas, para lo cual el Distrito suscribió el Contrato núm. 09-91-17 de 10 de julio de 2017 con la Universidad de Cartagena, lo que se acreditó con el Plan de Normalización Urbanística. 64.

Afirmó que el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público se vulneró con ocasión de los gastos en que el Distrito de Cartagena tuvo que incurrir para pagar el arriendo de los habitantes del Edificio Blas de Lezo II y otros edificios que han tenido que desalojarse. Así como, para el pago de los estudios patológicos contratados para las 16 edificaciones construidas por la Familia Quiroz, sin licencia de construcción, cuyos resultados demuestran que dichas construcciones no cumplen con la norma de sismorresistencia y, en consecuencia, deben ser demolidas.

Declaración de responsabilidad del señor Wilfran Enrique Quiroz Ruiz 65. Señaló que en el proceso se probó que el señor Wilfran Enrique Quiroz Ruiz, a través de sus establecimientos de comercio y empresas vinculadas, desarrolló proyectos urbanísticos sin contar con licencias de construcción y sin cumplir las 43 Cfr. Folios 1015 y siguientes del Cuaderno Principal. 26 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normas de sismorresistencia, lo que generó el colapso del Edificio Blas de Lezo II, el 27 de abril de 2017, que dejó 21 personas fallecidas.

Mediante la acción popular pueden impartirse medidas indemnizatorias 66. Adujo que el juez de la acción popular puede impartir medidas indemnizatorias, entendido como la posibilidad de condenar al pago de perjuicios en favor de la entidad pública no culpable, que tenga entre sus funciones la vigilancia o protección del derecho o interés colectivo vulnerado, cuando se demuestra que se ha causado un daño. 67.

El Distrito de Cartagena contrató la realización de un estudio patológico de las obras irregulares con la Universidad de Cartagena, en el cual se concluyó que 16 construcciones levantadas por las empresas del señor Wilfran Enrique Quiroz Ruiz carecían de licencia de construcción y no cumplían las normas de sismorresistencia, estudio que debió asumir el Distrito de Cartagena, adicionado a los arriendos que ha tenido que sufragar, así como futuros patológicos y demoliciones.

Concesión de los recursos de apelación 68. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Bolívar profirió auto de 11 de septiembre de 201944, mediante el cual concedió los recursos de apelación presentados por los apoderados del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, la Inspección de Policía Distrital de la Comuna núm.11, la Curaduría Urbana Distrital núm.1 y la Procuraduría General de la Nación, contra la sentencia proferida, en primera instancia. Actuaciones en segunda instancia 69.

El Despacho Sustanciador profirió auto de 29 de noviembre de 201945 mediante el cual admitió los recursos de apelación interpuestos por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, la Inspectora de Policía Distrital de la Comuna núm. 11, el Curador Urbano Distrital núm. 1 y la Procuraduría General de la Nación contra la sentencia proferida el 14 de junio de 2019, por la Sala de Decisión núm. 1 del Tribunal Administrativo de Bolívar. 44 Cfr. índice 33 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 82_ED_EXPEDIENTE_CUADERNO12AP130(.pdf) NroActua 33 […]”. 45 Cfr. Folio 2204 del Cuaderno Principal. 27 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 70. El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado presentó escrito de 14 de enero de 2020, mediante el cual emitió concepto dentro del proceso de la referencia, en el que solicitó que se confirme parcialmente la sentencia apelada, concretamente, solicitó que se modifique la providencia en el sentido de: i) declarar la vulneración del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público; ii) declarar la responsabilidad de Wilfran Quiroz y de las empresas relacionadas; y iii) precisar que las autoridades responsables deben mantener y ejecutar el Plan de Normalización de la Actividad Urbanística hasta que se demuestre que la situación de lesión o amenaza de los derechos colectivos quedó superada. 71.

La señora Monica Herazo Morales, en representación de los Inspectores de Policía del Distrito de Cartagena, presentó escrito de 6 de febrero de 2020, en el que remitió informes de gestión en el tema urbanístico presentados por varias Inspecciones de Policía. 72. El Despacho Sustanciador profirió auto de 20 de enero de 202346, mediante el cual ordenó la presentación de alegatos de conclusión y el traslado al Ministerio Público. 73.

El Distrito de Cartagena presentó escrito de 7 de febrero de 202347 mediante el cual presentó alegatos de conclusión 74. El Ministerio Público presentó escrito de 24 de febrero de 202348, en el que reiteró lo afirmado supra. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 75. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) la manifestación de impedimento del doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes; iii) los problemas jurídicos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; viii) el marco normativo y 46 Cfr. índice 22 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 16_AUTOQUECORRETRASLADOPARAALEGAR(.pdf) NroActua 22 […]”. 47 Cfr. índice 30 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 24_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ANEXOAP201700557(.pdf) NroActua 30 […]”. 48 Cfr. índice 36 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] MemorialWebJDV_248CONCEPTO_20170055703(.pdf) NroActua 36 […]”. 28 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y ix) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 76. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201949, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el 15050 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares. 77.

Vistos los artículos 32051 y 32852 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201253, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contraen los recursos interpuestos por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, la Inspección de Policía Distrital de la Comuna núm. 11, la Curaduría Urbana núm. 1 de Cartagena y la Procuraduría General de la Nación. 78.

Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente. Manifestación de impedimento del doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes 79. El Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, manifestó encontrarse impedido para actuar en el proceso de la referencia, mediante escrito 49 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado 50 “Artículo 150.

Competencia del Consejo de Estado en Segunda Instancia y Cambio de Radicación. Modificado Ley 1564 de 2012, artículo 615. El Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]”. 51 “[…] Artículo 320.

FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 52 “[…] Artículo 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 53 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 29 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 14 de noviembre de 202454, invocando para ello la causal prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 143755, que establece lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 130. CAUSALES. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: […] 3. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado […]” (Destacado fuera de texto). 80.

El Consejero de Estado indicó que, en su concepto, se encuentra incurso en la causal prevista en el numeral 3.° por cuanto: “[…] el señor José Fernando Osorio Cifuentes, quien es pariente del suscrito dentro del segundo grado de consanguinidad (hermano), se encuentra vinculado en el cargo de Procurador Judicial II en la Procuraduría General de la Nación, parte demandante en el proceso de la referencia […]”. 81.

Vistos: i) los artículos 130, numeral 3.°; y 13156, numeral 3.°, de la Ley 1437, sobre causales, el trámite de los impedimentos y causales para manifestar impedimento; y ii) el artículo 44 de la Ley 472, sobre aspectos no regulados. 82. Asimismo, vistos: i) el artículo 35 del Código Civil57, sobre el parentesco por consanguinidad; y ii) el artículo 37 ibidem, sobre los grados de consanguinidad, que disponen lo siguiente: “[…] Artículo 35.

Parentesco de consanguinidad. Parentesco de consanguinidad es la relación o conexión que existe entre las personas que descienden de un mismo tronco o raíz, o que están unidas por los vínculos de la sangre. […] Artículo 37. Grados de consanguinidad. Los grados de consanguinidad entre dos personas se cuentan por el número de generaciones.

Así, el nieto está en segundo grado de consanguinidad con el abuelo, y dos primos hermanos en cuarto grado de consanguinidad entre sí […]”. 83. Atendiendo a que las causales de impedimento establecidas en la ley son mecanismos jurídicos que buscan garantizar que las decisiones adoptadas por los 54 Cfr. índice 69 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 291Manifestaciond_Manifestaciondeimped(.pdf) NroActua 69 […]”. 55 Aplicable en virtud del artículo 44 de la Ley 472 de 1998. 56 Adicionado por el artículo 21 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 57 Ley 84 de 26 de mayo de 1873. 30 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administradores judiciales estén enmarcadas dentro de los principios de independencia e imparcialidad. 84.

La Corte Constitucional58 ha considerado que el principio de independencia se refiere a que los funcionarios encargados de administrar justicia, en sus decisiones, no se vean sometidos a presiones, insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias constitucionales y legales. 85.

De conformidad con los argumentos expuestos por el doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, en el caso sub examine, y teniendo en cuenta la causal prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, la Sala considera lo siguiente: 86. Se debe establecer si el cargo de Procurador Judicial II en la Procuraduría General de la Nación, al cual se encuentra vinculado el pariente del Consejero de Estado, corresponde al nivel directivo, asesor o ejecutivo en esa entidad. 87.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto de 8 de agosto de 2023, proferido en el proceso identificado con el número único de radicación 110010315000202300871-0059, consideró que, en el caso de los Procuradores Judiciales II, debe acudirse a un criterio funcional y que, de conformidad con el artículo 4 del Decreto 264 de 2000, se establece que son cargos directivos aquellos que actúen en representación del Procurador General de la Nación, por lo que según lo señalado en los artículos 277 y 280 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 41 del Decreto Ley 262 de 2000 cumplen esta función. En dicha providencia se consideró lo siguiente: “[…] En cuanto a la ubicación del empleo de procurador judicial II en la estructura de la Procuraduría General de la Nación, se tiene que el Decreto 264 de 2000, en su artículo 7, se refiere a la nomenclatura de los empleos de la entidad y señala que los procuradores judiciales II se encuentran en el nivel profesional, asignándoles el código 3PJ y el grado EC.

No obstante lo anterior, en claro desarrollo de un criterio funcional, en el artículo 4 del mencionado Decreto 264 de 2000 se establece que son cargos del nivel directivo aquellos empleos que tienen funciones de dirección, definición de políticas y de representación del Procurador General. En el numeral 10 de ese artículo señala como funciones generales de los empleos de ese nivel: “10.

Intervenir como agentes del Ministerio Público, de conformidad con lo establecido en la Constitución y la ley”, lo que resulta congruente con lo prescrito en los artículos 277-7 y 280 de la Carta Política, en tanto los procuradores judiciales II tienen la 58 Corte Constitucional, Sentencia C-600 de 2011, Magistrada Ponente María Victoria Calle Correa. 59 Consejera Ponente, doctora Marta Nubia Velásquez Rico. 31 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condición de agentes del Ministerio Público que, entre otras, ejercen funciones de intervención judicial en representación del Procurador General de la Nación, lo que igualmente se ve refrendado en el artículo 41 del Decreto Ley 262 de 2000, de manera que la simple ubicación formal del mencionado artículo 7 del Decreto 264 de 2000 no puede tenerse en consideración para los efectos de esta decisión […]” (Destacado fuera de texto). 88.

Atendiendo a que, en el presente caso, el pariente, en segundo grado de consanguinidad, del Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, se encuentra nombrado en la entidad actora, en el cargo de Procurador Judicial II, el cual, desde una perspectiva material y funcional, corresponde al nivel directivo, la Sala considera que, en este caso, se configura la causal de impedimento invocada. 89.

En consecuencia, teniendo en cuenta que en este caso se configura la causal de impedimento prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, conforme se indicó supra, se separará del conocimiento de este proceso al Consejero de Estado impedido, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Los problemas jurídicos 90.

La Sala deberá determinar, con fundamento en los recursos de apelación: 90.1. Si debe declararse la nulidad de la sentencia que es suscrita por un Magistrado respecto del cual, con anterioridad a la decisión, se había declarado fundada la manifestación de impedimento para conocer del proceso, si al sustraer su participación no se afecta el quorum decisorio. 90.2.

Si es procedente declarar la carencia actual de objeto por hecho superado con ocasión de la adopción del Plan de Acción de Control Urbano en el Distrito de Cartagena. 90.3. Si de conformidad con el material probatorio allegado al expediente es posible concluir que existe vulneración de los derechos e intereses colectivos protegidos. 90.4.

Si las órdenes impartidas en la sentencia proferida, en primera instancia, son proporcionales y respetan las funciones atribuidas a las Inspecciones de Policía y a las Curadurías Urbanas. 90.5. Si la sentencia proferida, en primera instancia, debió declarar responsables de la vulneración de los derechos colectivos protegidos a las demás entidades 32 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionadas, como las Notarías del Círculo de Cartagena, las Oficinas de Registros de Instrumentos Públicos y la Superintendencia de Notariado y Registro. 90.6.

Si el Tribunal Administrativo de Bolívar en la sentencia apelada debió proferir una decisión extra petita, en el sentido de amparar el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público. 90.7. Si la sentencia apelada debió declarar responsable de la vulneración de los derechos e intereses colectivos amparados al señor Wilfran Enrique Quiroz Ruiz y a sus empresas. 90.8.

Si es procedente impartir órdenes indemnizatorias a cargo del señor Wilfran Enrique Quiroz Ruiz y a favor del Distrito de Cartagena. 90.9. Y, en ese sentido, establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 14 de junio de 2019 proferida por la Sala de Decisión núm. 001 del Tribunal Administrativo de Bolívar. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 91.

Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 92.

Visto el artículo 2.° de la Ley 472, que define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 93.

Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 94. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses 33 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 95.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […] ”60. 96.

La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público 97. Visto el artículo 4.º de la Ley 472 de 1998, sobre el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público. 60 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). 34 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 98.

De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, por patrimonio público debe entenderse: “[…] la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislación positiva […]”, y agrega que “[…] su protección busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsable, conforme lo disponen las normas presupuestales.

La regulación legal de la defensa del patrimonio público tiene una finalidad garantista que asegura la protección normativa de los intereses colectivos [;] en consecuencia [,] toda actividad pública está sometida a dicho control, la cual, si afecta el patrimonio público u otros derechos colectivos, podrá ser objeto de análisis judicial por medio de la acción popular.

La protección del Patrimonio Público busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y transparente, conforme lo dispone el ordenamiento jurídico y en especial las normas presupuestales. Para la Sala, el debido manejo de los recursos públicos, la buena fe y el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, enmarcan el principio de moralidad administrativa […]”61. 99.

De igual forma, la Sección Tercera de esta Corporación mediante sentencia de 8 de junio de 201162, agregó que ese “conjunto de bienes, derechos y obligaciones del Estado”, deben estar adecuadamente destinados a la finalidad que se les ha señalado, constitucional y legalmente, con criterios de eficacia y rectitud. 100. Posteriormente, esta Sección, en sentencia de 11 de abril de 201963, indicó que “[…] el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público no se ve afectado, de manera exclusiva, cuando a dicho patrimonio se le da una destinación contraria a derecho o cuando se evidencia su mengua[,] sin que ello obedezca a una causa justificada en el orden jurídico imperante, sino también cuando, como consecuencia de una conducta activa u omisiva reprochable desde el punto de vista jurídico, los recursos económicos no se encuentran disponibles para ser utilizados conforme el ordenamiento lo indica, es decir, para destinarlos al cumplimiento de los deberes y obligaciones que le fueron atribuidas a las entidades que se encuentran a cargo del cumplimiento de la función administrativa […]”. 61 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 31 de mayo de 2002, Rad.

No. 25000 23 24 000 1999 9001 01. C.P.: Ligia López Díaz. 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de ocho (8) de junio de dos mil once (2011), Consejero ponente: Enrique Gil Botero, Radicación número: 41001-23-31-000-2004- 00540-01(AP). 63 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019), Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Radicación número: 25000- 23-41-000-2012-00077-02. 35 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 101.

Esta Corporación en sentencia de 1.° de febrero de 202264 unificó el concepto del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, en la que consideró que “[…] propugna por la protección del patrimonio estatal, en orden a resguardar la totalidad de bienes, derechos y obligaciones públicas […]”. Asimismo, “[…] procura porque la administración (de esos recursos) sea eficiente, proba y transparente, de acuerdo a la legislación vigente y con el cuidado y diligencia propios de un buen servidor, de modo que se evite cualquier detrimento […]”. 93.

La defensa del patrimonio público tiene una doble naturaleza, por un lado, la dimensión subjetiva, la cual le otorga el calificativo de derecho y, por otro lado, la dimensión objetiva o de principio “[…] que se convierte en la obligación de las entidades públicas de gestionarlo de acuerdo a lo establecido en el artículo 209 de la Constitución Política, de forma eficiente y transparente y observando la legalidad presupuestal vigente […]”. 94.

En la precitada providencia se consideró que la vulneración del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público requiere de la confluencia de dos elementos, a saber: “[…] i) subjetivo, referido al análisis de la gestión de ese patrimonio a cargo del funcionario, de modo que si ésta se hace de forma irresponsable, deshonesta o negligente, se transgrede el interés colectivo protegido y, ii) objetivo, que se relaciona con el deber de las entidades estatales de gestionar el patrimonio público, de acuerdo con los postulados de eficiencia y transparencia contemplados en el artículo 209 de la Constitución Política […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas 102. La Constitución Política prevé varias disposiciones relacionadas con los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, entre las cuales se destacan los artículos 2º, 22, 48, 49, 213, 303 y 315 que establecen: i) la convivencia pacífica y vigencia de un orden justo como fines esenciales del estado, aunado a la atribución de las autoridades de la República de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares; ii) la paz como derecho y deber de obligatorio cumplimiento; iii) la seguridad social como servicio público de carácter obligatorio; iv) la atención en salud y saneamiento ambiental como servicios públicos a cargo del Estado; v) la 64 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Décima Especial de Decisión; sentencia del 1.º de febrero de 2022;

Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación: 730013331006200800027-01. 36 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co declaración del estado de conmoción interior, por parte del Presidente de la República y con la firma de todos los ministros, cuando se presente una grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía; vi) la facultad asignada a los gobernadores como agentes del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público y; vii) la obligación de los alcaldes de conservar el orden público en el Municipio. 103.

En desarrollo de los mencionados preceptos constitucionales, el artículo 4.º de la Ley 472, estableció en su literal g) los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, que se han entendido, por un lado, en el caso de la seguridad, como la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, por el otro, en el caso de la salubridad, como la garantía de la salud de los ciudadanos. 104.

Asimismo, los derechos bajo análisis guardan relación con las obligaciones que tiene el Estado de garantizar las condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad y con el concepto de orden público, entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que garanticen la satisfacción de las necesidades individuales y colectivas, así como la eficiencia de los derechos humanos65. 105.

En concordancia, la Corte Constitucional66 ha entendido este derecho colectivo como el mecanismo especializado para la protección del derecho a la paz, al señalar que: “[…] En efecto, el artículo 22 de la C.N., contiene el derecho a la paz y el deber de su obligatorio cumplimiento, derecho éste que por su propia naturaleza pertenece a los derechos de la tercera generación, y requiere el concurso para su logro de los más variados factores sociales, políticos, económicos e ideológicos que, recíprocamente se le pueden exigir sin que se haga realidad por su naturaleza concursal o solidaria.

Esta interpretación encuentra fundamento adicional en lo preceptuado en el Art. 88 de la C.N. que consagra las Acciones Populares como mecanismo especializado para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad (véase la paz) y la salubridad pública " y otros de similar naturaleza que se definen en ella".

Así lo entendió el legislador al expedir el Decreto 2591 cuando señaló la improcedencia de la Acción de Tutela para proteger derechos colectivos como la paz y los demás contemplados en el artículo 88 de la Constitución Política […]”. 65 En relación con el concepto de orden público, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia proferida el 28 de noviembre de 1996, M.P. Ricardo Hoyos Duque, núm. de radicación: 1996-9617 y Corte Constitucional, sentencia C-024 de 27 de enero de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 66 Corte Constitucional, Sentencia T-008 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz. 37 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 106.

A manera de conclusión, resulta pertinente reiterar lo expuesto por esta Sección en sentencia proferida el 15 de mayo de 201467: “[…] dada la amplitud de su radio de acción, como ha sido subrayado por esta Corporación, los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas “se pueden garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública y de tranquilidad que permitan la vida en comunidad y, por consiguiente, faciliten la convivencia pacífica entre los miembros de la sociedad”68.

En consecuencia, es claro para la Sala que su vulneración también puede desprenderse tanto de una actitud activa (actuaciones, reglamentos, contratos, etc.), como pasiva (omisión administrativa) de parte de las autoridades responsables de su guarda y realización efectiva […]”. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente 107.

El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, le encarga al Estado el deber de proveer a los habitantes de los mecanismos e instrumentos para que aquellos hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente y eficaz. 108. Desde una perspectiva legal, la gestión del riesgo de desastres está definida en la Ley 1523 de 24 de abril de 201269 como “[…] un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”. 109.

El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido objeto de análisis por esta Corporación, en cuya jurisprudencia70 se analizó en los siguientes términos: “[…] Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca 67 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, núm. único de radicación: 25000-23-24-000-2010-00609-01(AP) 68 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 26 de noviembre de 2013, C.P.: Enrique Gil Botero, núm. único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00227- 01(AP).

C.P.: Enrique Gil Botero. 69 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones 70 Sección Primera. C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 18 de mayo de 2017. Radicación número: 13001-23-31-000-2011-00315-01(AP). 38 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.

De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad, ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).

Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.

En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan. […] Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.

No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.

Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales […]”. (Destacado fuera de texto). 110. En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado (artículo 2 de la Constitución Política), consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende porque las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que resulten necesarios y adecuados para 39 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por previsibles desastres naturales o antrópicos. 111.

Vistos: i) los artículos 1, 2 y 14 de la Ley 1523 de 24 de abril de 201271, sobre la definición de gestión del riesgo de desastres, de la responsabilidad, y los alcaldes en el Sistema Nacional. 112. La Gestión del Riesgo de Desastres está definida en el artículo 1.º de la Ley 1523 en los siguientes términos: “[…] Artículo 1.º De la Gestión del Riesgo de Desastres.

La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.

Parágrafo 1.º La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. Parágrafo 2.º Para todos los efectos legales, la gestión del riesgo incorpora lo que hasta ahora se ha denominado en normas anteriores prevención, atención y recuperación de desastres, manejo de emergencias y reducción de riesgos […]”. 113.

De la norma transcrita se destaca que la gestión del riesgo es un proceso social ejercido a través de instrumentos de política pública que busca el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible.

Adicionalmente, se resalta que la gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar, entre otros, los derechos e intereses colectivos. 114. Ahora bien, el artículo 2 de la Ley 1523 de 2012, sobre responsabilidad, establece que “[…] [l]a gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano […]” y, en cumplimiento de esa responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, desarrollarán 71 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 40 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo relativos a: i) conocimiento del riesgo; ii) reducción del riesgo; y iii) manejo de desastres. 115.

El artículo 14 de la Ley 1523 prevé que los alcaldes: i) como jefes de la administración local, representan al Sistema Nacional en el respectivo distrito y el municipio; y ii) como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Los alcaldes y, en general, la Administración Municipal, deben integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes 116. Visto el literal m del artículo 4.º de la Ley 472, sobre el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 117.

De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación este derecho implica “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]”72. 118.

De igual forma, esta Sección mediante la sentencia proferida el 7 de abril de 201173, determinó que el núcleo esencial del derecho colectivo comprendía los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad74; ii) protección del espacio público procurando adelantar 72 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2008, Rad.

No. AP-2005-00901. C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. 73 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de siete (7) de abril de dos mil once (2011), Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 63001-23-31- 000-2004-00688-01(AP). 74 1 Inciso segundo artículo 58 C.P. 41 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respeto de los derechos ajenos y no abusar del derecho propio75; y iv) atención de los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible76. 119.

Asimismo, esta Corporación ha establecido que comprende el acatamiento a los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas y de organización física contenidas en los mismos77.

Así, como el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros78. 120.

Para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4.º de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística es decir la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial, bien sea en sus zonas urbanas o rurales, con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población.En efecto, esta Sección79 ha manifestado al respecto que: “[…] [E]l derecho colectivo anteriormente enunciado abarca el respeto del principio de la función social y ecológica de la propiedad de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, la protección del espacio público, del patrimonio público y de la calidad de vida de los habitantes, el respeto de los derechos ajenos y el acatamiento a la ley de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo, alturas máximas de construcción y demás criterios y límites que determinan las autoridades para construir […]” 75 Art. 95 numeral 1 C.P. 76 Art. 3º ley 388 de 1997. 77 Art. 5º ley 388 de 1997 78 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de veintiuno (21) de febrero de dos mil siete (2007), C.P.: Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. número: 63001- 23-31-000-2004- 00243-01(AP). 79 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de noviembre de 2009, Consejero Ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, Radicación número: 17001-23-31-000-2004- 01492-01(AP). 42 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 121.

En ese orden de ideas, la vulneración al derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes supone el desobedecimiento de la normativa en materia urbanística y de usos del suelo por parte de las autoridades y particulares.

Al tiempo, exige la demostración del daño o la amenaza al interés general80. 122. La finalidad de la gestión de riesgos de desastres se acompasa con el fin previsto en el literal m del artículo 4.º de la Ley 472 de 1998, relativo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes– en tanto en el proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, planes, programas, acciones, entre otros, para el conocimiento y la reducción del riesgo, y el manejo de desastres, está orientado a contribuir a la seguridad, el bienestar, a la calidad de vida de las personas y a su desarrollo. 123.

Ahora, el artículo 81 de la Ley 1523 prevé que el Gobierno Nacional podrá promover, ejecutar y financiar proyectos de desarrollo urbano en los que se definan, de común acuerdo con las autoridades de planeación de los municipios y distritos en el ámbito de sus respectivas competencias, el conjunto de decisiones administrativas y de actuaciones urbanísticas necesarias para la ejecución de operaciones urbanas que garanticen la habilitación de suelo para la ejecución de los proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender la declaratoria de situación de desastre. 124.

En este orden de ideas, la Ley 1523, define la intervención prospectiva como el “[…] proceso cuyo objetivo es garantizar que no surjan nuevas situaciones de riesgo a través de acciones de prevención, impidiendo que los elementos expuestos sean vulnerables o que lleguen a estar expuestos ante posibles eventos peligrosos. Su objetivo último es evitar nuevo riesgo y la necesidad de intervenciones correctivas en el futuro.

La intervención prospectiva se realiza primordialmente a través de la planificación ambiental sostenible, el ordenamiento territorial, la planificación sectorial, la regulación y las especificaciones técnicas, los estudios de prefactibilidad y diseño adecuados, el control y seguimiento y en general todos 80 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 29 de noviembre de 2010, CP.

Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación 250002326000200401474-01. 43 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aquellos mecanismos que contribuyan de manera anticipada a la localización, construcción y funcionamiento seguro de la infraestructura, los bienes y la población […]”. 125.

De lo anterior, se colige que la adopción de los planes de ordenamiento territorial permite garantizar que no surjan nuevas situaciones de riesgo, en la medida que, de forma anticipada se determina la localización, construcción y funcionamiento seguro de la infraestructura, los bienes y la población. 126. De acuerdo con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 1523, los planes de ordenamiento territorial deben integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental.

Asimismo, considerar el riesgo de desastres, como condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando la forma de evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo. 127. Así las cosas, para la Sala el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, es transversal a otros derechos de la misma naturaleza, entre ellos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en la medida que, el primero tiene relación directa con los asuntos propios de la gestión del riesgo de desastres, a través del plan de ordenamiento territorial.

En este instrumento deben incluirse aspectos de desarrollo urbano, ordenamiento ambiental del territorio y disposiciones para la gestión del riesgo, la prevención y atención de desastres, con el propósito de dar prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. Análisis del caso concreto 128. De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales expuestos supra, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 129.

La Sala de Decisión núm. 001 del Tribunal Administrativo de Bolívar profirió sentencia de 14 de junio de 2019, mediante la cual amparó los derechos e intereses colectivos relacionados con la seguridad y salubridad públicas, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de construcciones respetando las disposiciones jurídicas, los cuales consideró vulnerados por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Distrito Turístico y Cultural de 44 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cartagena de Indias, las Inspecciones de Policía y las Curadurías Urbanas del Distrito de Cartagena. 130.

Con fundamento en lo anterior, entre otras cosas, impartió la orden consistente en que el plazo de 6 meses, contados desde la notificación de la sentencia, las precitadas entidades realicen, faciliten, impulsen, corroboren, elaboren, financien, ejecuten y finalicen las gestiones, programas o proyectos necesarios para la vigilancia y control en la expedición de licencias y en la realización de construcciones urbanísticas, verificando e identificando las obras urbanísticas que no cumplan la normativa sobre la materia. 131.

Contra la sentencia proferida, en primera instancia, presentaron sendos recursos de apelación el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, la Inspección de Policía Distrital de la Comuna núm. 11, la Curaduría Urbana núm. 1 de Cartagena y la Procuraduría General de la Nación. 132. En síntesis, los argumentos expuestos en los recursos de apelación se fundamentan en: i) la nulidad de la sentencia suscrita por un Magistrado al que se le había aceptado un impedimento para conocer del proceso; ii) la carencia actual de objeto por hecho superado; iii) la falta de valoración probatoria; iv) la proporcionalidad de las órdenes impartidas en primera instancia; v) la responsabilidad de las entidades que fueron exoneradas; vi) la necesidad de proferir una sentencia extra petita; vii) la responsabilidad del señor Wilfran Enrique Quiroz Ruiz y de sus empresas de construcción; y viii) la posibilidad de impartir órdenes indemnizatorias a cargo del precitado empresario. 133.

La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas decretadas y aportadas, en primera instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con el problema jurídico planteado en los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 14 de junio de 2019.

Respecto del análisis del material probatorio obrante en el expediente 134. Copia del escrito de 2 de mayo de 2017 dirigido al Director Administrativo de Control Urbano del Distrito de Cartagena, suscrito por el Inspector de Policía Rural 45 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de La Boquilla, en el que solicita un técnico con el fin de realizar visitas a algunas construcciones en el Corregimiento de La Boquilla81. 135.

Copia del escrito de 27 de abril de 2017 dirigido a la Oficina de Control Urbano y Espacio Público de la Alcaldía Local núm. 2, suscrito por el Inspector de Policía Rural de La Boquilla, en el que solicita un informe técnico sobre la realización de una construcción en cartón y mampostería en el Corregimiento de La Boquilla, por presunta invasión del espacio público82. 136.

Copia del acta de audiencia de 31 de marzo de 2017 en la que se realizó una inspección en un sector de la playa de La Boquilla frente al Hotel Sunsent Beach, en la que se suspendió la construcción por carecer de las licencias requeridas83. 137. Copia de las actas de inspección y oficios en los que se solicita informes técnicos a la DIMAR y al Distrito de Cartagena sobre la realización de construcciones y suspensiones de las mismas por carecer de licencias correspondientes, en el sector de La Boquilla84. 138.

Copia del escrito núm. AMC-OFI-0041442-2017 de 3 de mayo de 2017 dirigido al Secretario del Interior y Convivencia Ciudadana suscrito por la Alcaldesa de la Localidad Histórica y del Caribe Norte, en la que remite actas de visita y matriz de consolidación de las visitas en las que se encontraron obras sin licencia, carecen de PMA y de Plan de Manejo de Tránsito85. 139.

Copia del acta de visita Localidad 2 de los meses de abril y mayo de 2017 en las que se evidencia la existencia de construcciones y obras sin licencia, sin PMA ni PMT86. 140. Copia de la Resolución 0188 de 30 de abril de 2015 expedida por la Curaduría Urbana núm. 1 de Cartagena, por la cual se declara la existencia de una edificación de la que es titular Rafael Simón Pereira Jaspes, proyecto Multifamiliar denominado Edificio Shalom87 y acta de visita localidad 3 en los que quedaron documentos en revisión de ese edificio88. 81 Cfr. folio 37, cuaderno 1. 82 Cfr. folio 38, cuaderno 1. 83 Cfr. folio 39 y 40, cuaderno 1. 84 Cfr. folio 41 a 48, cuaderno 1. 85 Cfr. folio 59 a 102, cuaderno 1. 86 Cfr. folio 103 a 119, cuaderno 1. 87 Cfr. folio 138 a 141, cuaderno 1. 88 Cfr. folio 137, cuaderno 1. 46 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 141.

Copia de la Resolución 0006 de 13 de enero de 2016 por la cual la Curaduría Urbana núm. 1 de Cartagena concede licencia de construcción a la Constructora Monserrate de Colombia S.A.S.89 y Acta de Visita Localidad 2 de 9 de marzo de 2017, en la que se halló obra gris sin PMT90. 142. Copia del acta de imposición de medida preventiva por parte de EPA de 19 de septiembre de 2016 a la Sociedad Constructora Monserrate de Colombia S.A.S., edificio Newport91. 143.

Copia del acta de visita de la Localidad 3 de 3 de mayo de 2017 al predio de referencia catastral 01-05-0061-0015-00, en la que se evidencia que no se presentaron planos aprobados, ni PMA y Resolución 0116 de 8 de marzo de 2016, expedida por la Curaduría Urbana núm. 1 de Cartagena por medio de la cual se concede licencia de construcción en el precitado predio, así como otras similares de la Curaduría Urbana núm. 292. 144.

Copia del informe general de visitas a construcciones de la localidad histórica y del Caribe Norte y otras acciones de acompañamiento de 10 de mayo de 2017, dirigido al Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía de Cartagena, suscrito por la Alcaldesa de la Localidad Histórica y del Caribe Norte, en la que se informa sobre 77 visitas realizadas a construcciones que arrojaron el resultado de 22 construcciones con licencia y 55 sin licencia de construcción93. 145.

Copia de informe acompañado de certificaciones referidos a los hechos ocurridos el 27 de abril de 2017, relacionados con el desplome del Edificio Blas de Lezo II94. 146. Copia del informe de suspensión de obras en las que se da cuenta que de las 55 obras suspendidas solo 3 tienen licencia de construcción95. 147. Testimonio del Jefe de Control Urbano del Distrito de Cartagena, señor Héctor Anaya, en la que se indica que se detectaron 16 construcciones realizadas por la Familia Quiroz de manera irregular porque no cumplían con la normativa urbanística96. 89 Cfr. folio 143 a 146, cuaderno 1. 90 Cfr. folio 142, cuaderno 1. 91 Cfr. folio 146, cuaderno 1. 92 Cfr. folio 157 a 161, cuaderno 1. 93 Cfr. folio 178 a 200, cuaderno 1; folio 201 a 260, cuaderno 2. 94 Cfr. folio 267 a 274, cuaderno 2. 95 Cfr. folio 402, cuaderno 3. 96 Cfr. folio 1809, CD, cuaderno 10. 47 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 148.

Copia de los informes de los Curadores, Inspectores de Policía y del Distrito de Cartagena de la vigilancia y control de las obras urbanísticas de la ciudad de Cartagena, ordenada en la medida cautelar proferida el 30 de junio de 2017, en las que se evidencia la suspensión de las obras, unas por carecer de licencia de construcción y otras por no cumplir los requisitos para su expedición. 149.

Copia del “[…] Plan de Normalización Urbanística – Construyendo la Ciudad de la Esperanza […]” suscrito entre la Alcaldía de Cartagena de Indias D.T y C. y la Procuraduría General de la Nación el 26 de octubre de 201797, el cual, entre otras cosas, incorpora lo previsto en el “[…] Plan de Acción de Control Urbano […]” y en el “[…] Proyecto de Inversión “Fortalecimiento al Control Urbano en el Distrito de Cartagena de Indias […]”. 150.

El contenido del “[…] Plan de Normalización Urbanística – Construyendo la Ciudad de la Esperanza […]” es el siguiente: “[…]

1. PACTO DE CUMPLIMIENTO ENTRE LA ALCALDÍA DE CARTAGENA DE INDIAS D.T. Y C, Y LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN.

2. EL CONTROL URBANO DESDE EL PLAN DE DESARROLLO 2016-2019 ‘’PRIMERO LA GENTE PARA UNA CARTAGENA SOSTENIBLE Y COMPETITIVA’’.

3. PROYECTO DE INVERSIÓN ‘’FORTALECIMIENTO AL CONTROL URBANO EN EL DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS 2016-2019’’.

4. NORMATIVIDAD SOBRE LA COMPETENCIA PARA EL EJERCICIO DEL CONTROL URBANO EN EL DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS. 5. COMISIÓN DEVEEDURÍAS.

6. ESTRATEGIAS DE NORMALIZACIÓN URBANÍSTICA DE CARTAGENA DE INDIAS D.T. Y C. 6.1 CONTROL CIUDADANO INSTANTÁNEO Y TRANSPARENCIA TOTAL. Fase 1. Interconexión con las curadurías. Fase 2. MIDAS APP. Fase 3. i-MIDAS. 6.2. CUERPO ELITE. 6.3. DIAGNÓSTICO PATOLÓGICO. 6.4 DEFENSORES URBANOS BARRIALES.

6.5. CREACIÓN DEL PUNTO UNIFICADO DE INFORMACIÓN. 6.6 FORTALECIMIENTO A LAS INSPECCIONES DE POLICÍA. 6.7 VINCULAR A LOS DIFERENTES ACTORES DEL SECTOR NACIONAL. 97 Cfr. folios 143 a 161, cuaderno Incidente de Desacato I de Medida Cautelar. 48 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.

MEDIDAS PÚBLICO-PRIVADAS CON LA NACIÓN ANTE CONSTRUCCIONES EXISTENTES. 8. SUSCRIPCIÓN […]”. 151. La Sala Destaca los siguientes apartes del “[…] Plan de Normalización Urbanística – Construyendo la Ciudad de la Esperanza […]”: “[…] Paradójicamente la ciudad de Cartagena, patrimonio cultural de la humanidad según la UNESCO y reconocida mundialmente por su arquitectura, se ha visto enfrentada a una crisis por situaciones de urbanismo, en donde particulares se han prevalido de medios ilegales para impulsar proyectos y realizar construcciones que vulneran los derechos colectivos y el principio de legalidad de las actuaciones públicas y privadas.

Ante esas situaciones y teniendo en cuenta además la tragedia del Edifico Blas de Lezo, la Procuraduría General de la Nación presentó una Acción Popular que obligaba al Distrito de Cartagena a presentar un Plan de Normalización del Urbanismo y están en curso investigaciones penales y disciplinarias en estos asuntos. El actual Alcalde, Sergio Londoño Zurek, optó por romper ese círculo perverso y aceptó la propuesta de un Pacto de Cumplimiento en la Acción con la Procuraduría para preservar el urbanismo legal como servicio público esencial y defender otros bienes colectivos como la moralidad administrativa y el patrimonio público ambiental y cultural.

Actualmente se le está dando impulso al Plan de Desarrollo 2016-2019 ‘’Primero la Gente para una Cartagena Sostenible y Competitiva’’, aprobado mediante Acuerdo No. 006 del 13 de junio de 2016, consagra el ‘’Eje Estratégico Territorio Sostenible, Ordenado, Equitativo e Incluyente’’, el cual contiene la línea estratégica denominada TERRITORIO ORDENADO Y PLANIFICADO, ésta pretende establecer el: ‘’(…) desarrollo territorial en el marco de la sostenibilidad, mediante la adopción de un modelo de ocupación territorial de acuerdo a los retos del desarrollo social y económico, que propenda por la equidad y el equilibrio funcional del territorio.

Bajo el concepto de “Ciudades Amables y Sostenibles para la Equidad” se mantendrá una concepción integral del desarrollo urbano, que conlleve la planificación y actuación coherente y articulada de los sectores de vivienda, agua potable, saneamiento básico y movilidad urbana, en el marco de actuaciones urbanas integrales y del fortalecimiento de los instrumentos de planeación y ordenamiento regional y local. […] Bajo los parámetros mencionados, se impulsará dentro del Plan de Desarrollo 2016-2019 ‘’Primero la Gente’’, el Programa Desarrollo Urbano Territorial, el cual estipula el Subprograma denominado FORTALECIMIENTO DE LA DINÁMICA URBANA Y TERRITORIAL “OJOS EN LA CIUDAD”, el cual tiene como objetivo principal: ‘’ (…) mejorar los procesos de control urbano, vigilando el cumplimiento de las normas urbanísticas señaladas en el POT, apoyando el proceso de conservación dinámica, seguimiento y control a las licencias urbanas en articulación con un sistema de información con las curadurías urbanas y las tres 3 localidades del Distrito’’, dentro de los indicadores y metas de éste subprograma se tiene que: SUBPROGRAMA INDICADOR DE PRODUCTO META PRODUCTO RESPONSABLE Fortalecimiento a la Dinámica Urbana y Territorial “Ojos En La Ciudad” Total de Actuaciones urbanísticas Instancia de decisión frente a violaciones de normas urbanísticas Secretaría de Planeación Labor preventiva de control urbano Instancia de inspección y Secretaría de Planeación 49 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vigilancia del cumplimiento de las normas urbanísticas […] El proyecto de inversión ‘’FORTALECIMIENTO AL CONTROL URBANO EN EL DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS 2016-2019’’, tiene como objetivo general: Planear y administrar los recursos humanos y materiales de la Dirección Administrativa de Control Urbano, para dirigirlos, regular el crecimiento ordenado y armonioso de la ciudad en materia de desarrollo urbano, asegurar la legalidad y la transparencia en la toma de decisiones y trámites urbanísticos y aportar propuestas para solucionar los problemas de construcción ilegal, cumplimiento a las leyes y normas urbanísticas y mejoramiento de la imagen urbana del Distrito de Cartagena. […] Así las cosas, actualmente, la competencia para ejercer el control urbano, se encuentra por mandato legislativo, en cabeza de los inspectores de policía. El citado marco legal se encuentra en revisión por parte de la Procuraduría General de la Nación y, en consecuencia, ésta, podrá indicar algunas medidas correctivas o cuando sea pertinente presentará demandas para la nulidad de los actos administrativos, con medidas cautelares complementarias que espera sean valoradas para su coadyuvancia. […]

6. ESTRATEGIAS DE NORMALIZACIÓN URBANÍSTICA DE CARTAGENA DE INDIAS D.T. Y C 6.1 CONTROL CIUDADANO INSTANTÁNEO Y TRANSPARENCIA TOTAL: Es la estrategia que permitirá a los ciudadanos, acceder a una plataforma virtual con información geográfica de las obras en construcción debidamente autorizadas, en donde podrán verificar: • Si la obra tiene o no licencia de construcción • Si la licencia está en trámite • Si cumple o no con otros requisitos exigidos por la ley • Si la construcción no está registrada en la plataforma, podrá enviar de manera inmediata la información del predio, junto con fotografías de apoyo, para que se incluya en el inventario de obras de la plataforma y sea objeto de revisión y control por parte de las autoridades encargadas. • Publicidad exterior visual actualizada […] 6.2.

CUERPO ELITE: Esta estrategia consiste en la creación de una alianza para efectuar vigilancia y asesoría referente al control urbano, para lo cual se convocará a las diferentes entidades que tengan injerencia en el área de la construcción, así como las asociaciones gremiales y Universidades, en procura de ejercer monitoreo constante en el Distrito de Cartagena, a fin de garantizar el cumplimiento de la normatividad urbanística en la ciudad.

Con la creación de ésta alianza, se efectuarán visitas por toda la ciudad, para identificar las obras urbanas en construcción con o sin licencia urbanística, y las construidas sin licencia urbanística que aún no hayan sido determinadas, a efectos de contar con información actualizada, confiable y oficial que dé cuenta del estado de las construcciones en el Distrito de Cartagena, para esto se 50 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contará con el apoyo de la Unidad para la Gestión de Riesgo de Desastre, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y las Inspecciones de Policía, éstas o la autoridad competente, darán inicio a los tramites administrativo necesarios para salvaguardar la integridad urbanística. […]

6.3. DIAGNÓSTICO PATOLÓGICO Ésta estrategia consiste en la revisión de edificaciones para evaluar su capacidad de soporte, su vulnerabilidad sísmica, y finalmente determinar si necesitan refuerzo o si tienen fallas irreversibles, para esto, el Distrito de Cartagena de Indias, en procura de dar cumplimiento y adecuada ejecución al Plan de Desarrollo 2016-2019 ‘’ Primero la Gente’’, así como de salvaguardar la integridad de los ciudadanos suscribió el día diez (10) de Julio de 2017 contrato interadministrativo No. 09-91-17 con, la Universidad de Cartagena, cuyo objeto es la: ‘’ Elaboración de un estudio de patología estructural y vulnerabilidad sísmica de verificación de las condiciones actuales de dieciséis (16) edificaciones ubicadas en la ciudad de Cartagena, departamento De Bolívar’’, el cual inició su ejecución el primero (1) de agosto de 2017. […] CONCLUSIONES DEL DIAGNOSTICO PATOLOGICO DEL EDIFICIO PORTALES DE BLAS DE LEZO I: […] Según las conclusiones presentadas por la Universidad de Cartagena, la Estructura Portante del edificio Portales de Blas de Lezo I, no cumple con la Norma NSR-10.

Las Placas de Entrepiso no Cumple con las exigencias mínimas de la Norma NSR-10. Las Zapatas de la Estructura se encuentran con Sobreesfuerzos a cargas verticales y solicitaciones Sísmicas, lo que permite asegurar que es vulnerable a cualquier tipo de Sismo. La recomendación es Reforzamiento Estructural Integral. En el Proceso de Reforzamiento no se puede permitir Acceso a ninguna persona.

Se debe programar de manera coordinada la evacuación del Edificio. Después de evacuado no podrá ser habitado hasta tanto no se le hayan hecho todos los reforzamientos adecuados. En cuanto a la Norma Urbanística Vigente para el Territorio de Cartagena (POT); este edificio no cumple con las medidas mínimas exigidas por la Norma para desarrollarse en el predio donde hoy se encuentra. […] 6.4 DEFENSORES URBANOS BARRIALES Esta estrategia, consiste en la capacitación a la ciudadanía y sus diferentes actores, así como a funcionarios de diversas entidades, con el fin de proporcionarles conocimientos y herramientas que permitan identificar aspectos básicos respecto a la legalidad o ilegalidad de obras en construcción, así como los mecanismos que existen para corroborar este tipo de situaciones, y dónde pueden acudir a denunciar.

Sumado 51 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a lo anterior, se les enseñarán los procesos y procedimientos que deben cumplir para evitar ser sancionados por violación a la normatividad urbanística. […]

6.5. CREACIÓN DEL PUNTO UNIFICADO DE INFORMACIÓN Ésta estrategia consiste, en la creación de un punto de atención al ciudadano el cual estará localizado en la Secretaría de Planeación Distrital, en donde se orientará a los interesados sobre los diversos procedimientos que en materia urbanística se desarrollan o pueden desarrollarse en el Distrito de Cartagena, a fin de que la población tenga conocimiento de las diferentes Entidades que tienen injerencia en los aspectos referentes al Control Urbano en la ciudad, cuáles son los trámites que deben realizar para dar cabal cumplimiento a la normatividad urbanística, dónde pueden acudir para efectuar éstos trámites, si poseen costos, dónde pueden efectuar denuncias por violación a la normatividad urbanística, y en general, permitirá a los ciudadanos tener conocimiento de las actuaciones que en materia urbanística pueden realizar y el trámite para esto.

Sumado a lo anterior, a través de las redes sociales y página web del Distrito, se informará a la ciudadanía de aspectos relevantes que permitirán la adecuada garantía a la normatividad urbanística. […] 6.6 FORTALECIMIENTO A LAS INSPECCIONES DE POLICÍA: En virtud a lo dispuesto por la ley 1801 de 2016 en sus articulo 135 y 206, los Inspectores de Policía son los competentes para efectuar el Control Urbano, por eso su fortalecimiento es imperativo para la salvaguarda de la integridad urbanística, desde el 26 de mayo a la fecha se fortalecieron las inspecciones de policía con la dotación de 29 equipos de cómputo y sus respectivas licencias.

Se tienen disponible $ 740 millones de pesos a 31 de diciembre del 2017 para el fortalecimiento de las adecuaciones locativas, tales como mobiliario, materiales y suministro de oficina, equipos de audio y video, transporte y movilidad. […] 6.7 VINCULAR A LOS DIFERENTES ACTORES DEL SECTOR NACIONAL. La problemática del control urbano no atañe únicamente a Cartagena, desafortunadamente es una situación que se presenta a nivel nacional, esto ha generado la necesidad de vincular a las diferentes entidades que tengan relación con la salvaguarda de la integridad urbanística, en procura de crear un sistema de comunicación y canalización respecto a las políticas y actuaciones que se realicen en todo el país, por esta razón, se convocará para el día 30 de noviembre de 2017, una mesa de trabajo que tendrá como objetivo principal integrar esfuerzos en el fortalecimiento de los controles urbanos y propender por la construcción de un COMPES (sic) de Control Urbano así como definir una línea especial con la Unidad de Gestión del Riesgo. […] 7.

MEDIDAS PÚBLICO-PRIVADAS CON LA NACIÓN ANTE CONSTRUCCIONES EXISTENTES: En la actualidad, existen en Cartagena, múltiples obras que se encuentran en estado de abandono, deterioro, o que fueron construidas incumpliendo la respectiva licencia de construcción, incluso, varias fueron ejecutadas sin los permisos legales para tal fin, es por esto, que se desarrollarán herramientas jurídicas que permitan diseñar en conjunto con la Nación, bajo la permanente vigilancia de la Procuraduría General de la Nación, planes de intervención y 52 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconstrucción de éstas obras, a fin de lograr optimizar los recursos existentes para poder ofrecer a los cartageneros edificaciones de calidad que garanticen su vida, integridad física y demás derechos fundamentales. […] 8.

SUSCRIPCIÓN: El Plan de Normalización Urbanística descrito, será susceptible de ser revisado y actualizado por la Alcaldía de Cartagena de Indias D.T. y C., previa valoración y aprobación por parte de la Procuraduría General de la Nación, la cual podrá efectuar recomendaciones y ajustes a las revisiones y actualizaciones que proponga el Gobierno Distrital; sumado a lo anterior, será puesto a disposición y estudio por parte del Honorable Tribunal Administrativo de Bolívar para su estudio y aprobación en el marco de la Acción Popular.

Este Plan de Normalización Urbanística deberá ser desarrollado a su vez por el Concejo Distrital en los asuntos de su competencia. Es menester resaltar, que la Alcaldía de Cartagena de Indias D.T. y C, procurará la permanencia y sostenibilidad de éste Plan de Normalización Urbanística, a fin de que se adopte como una política pública distrital, éste plan no es únicamente el resultado de un mandato judicial, es la manifestación de la conciencia política adquirida por parte del Gobierno Distrital de Cartagena, en virtud a una realidad que demanda cambios, soluciones, pero sobre todo, exige mantener viva la esperanza de que es posible tener una mejor ciudad.

Para constancia, de lo expuesto, se suscribe por las partes intervinientes, a los veintiséis (26) días del mes de octubre de 2017 […]”. (Destacado fuera de texto). 152. Copia de los Informes Técnicos de los Estudios Patológicos realizados por la Universidad de Cartagena en el marco del Contrato Interadministrativo núm. 09- 91-1798, cuyo objeto es la “[…] [e]laboración de estudio de patología estructural y vulnerabilidad sísmica de verificación de las condiciones actuales de dieciséis (16) edificaciones […]”, y que se ejecutaron mediante las fases de i) ubicación del terreno; ii) revisión de la información secundaria y técnica del edificio a nivel de planos arquitectónicos, estructurales, usos de suelo, reportes, bitácoras y los profesionales requeridos; iii) levantamiento estructural o revisión de planos existentes; iv) investigación de la patología que consta de la verificación de las propiedades del concreto a través de ensayos en núcleos extraídos, o pruebas de impacto esclerómetro, en vigas columnas y losas, pruebas de carbonatación y detección del acero de refuerzo, profundidad del recubrimiento y estado de corrosión del mismo; v) estudios geotécnicos para la evaluación del subsuelo y la cimentación; y vi) la evaluación patológica, estructural y geotécnica de cada edificación. 153.

Los informes concluyeron que las edificaciones evaluadas no superaron las pruebas realizadas durante las fases de estudio, toda vez que los resultados indican que diversos elementos estructurales, como las columnas, vigas, placas de 98 Cfr. folios 40 CD, cuaderno Anexo 1 Informe Avance Plan Normalización Urbanística. 53 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entrepiso y cimentación, no cumplen con las especificaciones mínimas de resistencia y refuerzo establecidas en las normativas aplicables, como la NSR-10. 154.

Además, los informes dan cuenta que las estructuras en general son flexibles, con altos índices de deformación y sobrecarga, lo que pone en duda su capacidad para resistir solicitaciones sísmicas y cargas verticales; también se identificaron deficiencias en los cimientos, que presentan sobresfuerzos y riesgos de desplazamiento. 155.

Copia de las actas de socialización de los estudios patológicos realizados por la Universidad de Cartagena99, en el que se informó a la comunidad los resultados señalados supra sobre las edificaciones: Portales de Blas de Lezo 1; Edificio Villa May; Portales de los Caracoles I y II; Brisas de Blas de Lezo; Portales de los Alpes; Brisas de los Alpes;

Alpes 31; Villa Naevia; Calipso; Villa Ana; Villa Vanesa; Brisas de la Castellana; Shalom; Tsalach; Villa Mary; e Innova. 156. Copia del Oficio AMC-OFI-0133810-2017 de 7 de diciembre de 2017 expedido por el Secretario de Planeación Distrital y la Asesora Jurídica Externa con asunto: “Presentación de avance mes de Noviembre (SIC) de 2017 del Plan de Normalización Urbanística”100 157.

Copia del Oficio AMC-OFI-0087495-2018 de 8 de agosto de 2018 expedido por el Secretario de Planeación Distrital con asunto: “Presentación de avance del Plan de Normalización Urbanística”101; en este se informó los avances de las estrategias planteadas en los siguientes términos: 157.1. Control ciudadano instantáneo y transparencia total: Se indicó que se creó la plataforma MIDAS, mediante la suscripción del Contrato MC-SPD-01-95-2017, en la cual es posible visualizar las licencias urbanísticas expedidas con vigencia desde el año 2017; además, se señaló que los ciudadanos tienen la posibilidad de reportar construcciones, adjuntando fotografías. 157.2.

Cuerpo elite: Señaló que se realizó una reunión el 8 de noviembre de 2017 para abordar temas relevantes. 157.3. Diagnostico patológico: Expuso que se cumplió con el Contrato Interadministrativo núm. 09-91-17, entregando los informes correspondientes y 99 Cfr. folios 47 a 162, cuaderno Anexo 1 Informe Avance Plan Normalización Urbanística. 100 Cfr. folios 948 a 1000, cuaderno 5. 101 Cfr. folios 1578 a 1600, cuaderno 8; folios 1601 a 1602, cuaderno 9. 54 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realizando la socialización a la comunidad, conforme a las pruebas previamente citadas. 157.4.

Defensores urbanos barriales: Informó que, durante 2017, se realizaron 7 capacitaciones a un total de 287 personas; además, se destacó que en 2018 se ofrecieron capacitaciones adicionales a los inspectores de policía. 157.5. Creación del punto unificado de información: Indicó que se creó satisfactoriamente el punto unificado de información, el cual comenzó a operar el 15 de diciembre de 2017 en la Secretaría de Planeación Distrital. 157.6.

Fortalecimiento a las inspecciones de policial: Señaló que se realizó una inversión de $861.892.300 millones de pesos en el fortalecimiento de las inspecciones; adicionalmente, se conformó el Grupo Élite por parte de la Secretaría del Interior, para recibir denuncias por medios magnéticos y verbales. Asimismo, se concluyó que, desde el 1 de junio de 2017, el 27% de los casos policivos iniciados han sido objeto de medida provisional de suspensión, como parte de los análisis realizados respecto a comportamientos contrarios a la integridad urbanística. 157.7.

Vincular a los diferentes actores del sector nacional: Afirmó que se generaron dos mesas de trabajo, la primera el 30 de noviembre de 2017 y la segunda el 30 de enero de 2018, con la Superintendencia de Notariado y Registro, la Superintendencia de Industria y Comercio, las Alcaldías Locales, la Inspección de Policía, las Curadurías 1 y 2 de Cartagena, la Cámara de Comercio de Cartagena y las agremiaciones vinculadas al sector, como: la Cámara Colombiana de la Construcción – CAMACOL, la Sociedad de Ingenieros y Arquitectos de Bolívar – SIAB y la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI. 158.

La Sala considera que las pruebas referidas supra permiten concluir que si bien, las entidades demandadas han realizado acciones para superar la omisión en el control de construcciones que no cumplen con los requisitos previstos en la normativa que regula la materia en la Ciudad de Cartagena, el peligro y el riesgo de vulneración de los derechos colectivos permanece con ocasión de la existencia de construcciones sin licencia en el Distrito. 159.

La Sala destaca que el Plan de Normalización Urbanística es un documento en el que se incorporaron planes anteriores, proyectos de inversión y estrategias para solucionar la situación de crisis generada en la ciudad de Cartagena con ocasión del incremento de construcciones sin licencia de 55 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co construcción y, respecto de las cuales, se demostró el alto riesgo que generan para la comunidad por el no cumplimiento de la normativa de sismorresistencia. 160.

El Plan de Normalización Urbanística, si bien es cierto, es un documento base que pretende mitigar la construcción sin el cumplimiento de los requisitos legales en el Distrito de Cartagena, no permite a la Sala concluir que con ese plan se entiendan protegidos los derechos colectivos amparados por el Tribunal en la sentencia proferida, en primera instancia. 161.

La Sala resalta que el Plan de Normalización Urbanística es un documento suscrito entre el Distrito de Cartagena y la Procuraduría General de la Nación en el año 2017, el cual tiene por objeto “[…] superar la crisis de la integridad urbanística […]”, que afecta a la ciudad de Cartagena. 162. No obstante lo anterior, la Sala considera que el mencionado Plan es insuficiente para entender protegidos los derechos e intereses colectivos amparados en la sentencia proferida, en primera instancia, toda vez que, por un lado, el Plan es una hoja de ruta que permite a la Administración Distrital y a las demás entidades accionadas y vinculadas planear sus actuaciones para superar la crisis de integridad urbanística, sin que con el plan se demuestre que efectivamente las circunstancias de riesgo que dieron origen a la acción popular se encuentren superadas. 163.

La Sala destaca que en el contenido del Plan se evidencian los riesgos de colapso de algunas edificaciones que no cumplen con la normativa urbanística y de sismorresistencia, lo que permite concluir que la amenaza persiste y no se soluciona exclusivamente con la suscripción del Plan. 164. Por otro lado, la Sala considera que el Plan no ha cumplido el objeto propuesto, en razón a que la entidad que lo suscribió y que funge en el proceso de la referencia como parte actora, en el recurso de apelación, solicitó confirmar la sentencia proferida, en primera instancia, la cual amparó los derechos colectivos mencionados supra, con ocasión de la omisión de las autoridades accionadas en el control urbanístico de Cartagena. 165.

La Sala considera que existen elementos probatorios para confirmar el amparo de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la 56 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co calidad de vida de los habitantes de la Ciudad de Cartagena, lo que se desprende de los informes de estudios patológicos elaborados por la Universidad de Cartagena que demuestran el riesgo en que se encuentran algunas edificaciones que fueron construidas sin la respectiva licencia y que no cumplen la norma de sismorresistencia, adicionalmente, no se demostró por parte del Distrito la existencia de un plan estructurado que contenga programas, proyectos, estrategias e indicadores claros para superar la crisis de integridad urbanística. 166.

La Sala procederá a resolver los problemas jurídicos formulados supra, teniendo en cuenta los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 anteriormente indicados y los límites de los recursos de apelación interpuestos en este caso concreto. Solución a los problemas jurídicos 167. La Sala procede a realizar el análisis de los argumentos expuestos en los recursos de apelación, de acuerdo con los problemas jurídicos indicados supra.

Sobre la presunta nulidad de la sentencia suscrita por un Magistrado al que se le había aceptado un impedimento para conocer del proceso 168. La Curaduría Urbana núm. 1 del Distrito de Cartagena102 señaló que con ocasión del trámite de un incidente de desacato, dentro del proceso de la referencia, el Tribunal Administrativo de Bolívar aceptó la manifestación de impedimento presentada por el Magistrado José Rafael Guerrero Leal, toda vez que al momento de la presentación de la demanda fungía como Procurador Delegado e intervino en las audiencias como agente del Ministerio Público. 169.

No obstante lo anterior, el Magistrado Guerrero Leal suscribió la sentencia apelada, cuando previamente el Tribunal había aceptado su impedimento para conocer del proceso de la referencia. 170. Solicitó expresamente como argumento del recurso de apelación que “[…] se declare la NULIDAD DE LA SENTENCIA objeto de la presente alzada, por cuanto está viciada, desde el momento mismo que se pretermitieron normas procesales que invalidan el principio de acierto y legalidad en el entendido que, fue con la intervención de un Magistrado, señor H.M. JOSÉ RAFAEL GUERRERO LEAL, cuyo impedimento había sido aceptado por los dos miembros restantes de la Sala, doctores H.M. ROBERTO MARIO CHAVARRO COLPAS y H.M. LUIS MIGUEL VILLALOBOS LUNA (sic), tal como se demuestra en el auto de fecha siete de marzo 102 Mediante apoderado judicial. 57 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2019 (sic), mediante el cual se resuelve el DESACATO propuesto por la parte demandante […]”. 171.

Con el objeto de resolver este argumento, la Sala destaca que el Magistrado José Rafael Guerrero Leal, en el trámite de un incidente de desacato de las órdenes impartidas en el auto que decretó una medida cautelar dentro del proceso de la referencia, remitió al Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Bolívar escrito de 1.º de agosto de 2018 (sic) en el que manifestó lo siguiente103: “[…] [S]ería del caso proceder con el trámite correspondiente en el proceso de la referencia; sin embargo, al revisar el expediente advierto que frente al suscrito se estructura la causal de impedimento que se enmarca en el numeral 2 del artículo 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así:

ARTÍCULO 130: Son causales de impedimento y recusación: 2. Cuando el juez, su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, hubieren intervenido en condición de árbitro, de parte, de tercero interesado, de apoderado, de testigo, de perito o de agente del Ministerio Público, en el proceso arbitral respecto de cuyo laudo se esté surtiendo el correspondiente recurso de anulación ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Lo anterior, atendiendo que fungí como Procurador 21 Judicial II Administrativo de Bolívar Delegado ante esta Corporación y en su momento manifesté mi concepto sobre el caso que hoy es materia del proceso, el cual fue recibido por Secretaría Tribunal Administrativo el día dos (2) de octubre del año 2017, mediante consecutivo 2017050269, siendo M.P. Dr. ROBERTO MARIO CHAVARRO COLPAS, en el cual me pronuncié sobre la complementación de la medida cautelar, anexa al expediente, en consecuencia es menester SEPARARME del conocimiento de este proceso.

Habiendo tomado por tanto una posición en torno a la controversia que hoy nos ocupa, todo lo cual me resta hoy imparcialidad para resolverla como Magistrado. Como consecuencia de lo anterior y con el propósito de asegurar la transparencia que debe observar quien tiene a su cargo la función de administrar justicia, declaro mi impedimento, solicitando al Magistrado que sigue en turno comunicarme la decisión que al respecto adopte […]”. 172.

El Tribunal Administrativo de Bolívar profirió auto de 30 de julio de 2018, dentro del trámite del incidente de desacato de las medidas cautelares, en el que resolvió declarar fundado el impedimento manifestado por el Magistrado José Rafael Guerrero Leal, con fundamento en las siguientes consideraciones104: “[…] El H.M. Dr. JOSE RAFAEL GUERRERO LEAL, se declara impedido para conocer el presente proceso, en virtud de que concurre en la causal de impedimento prevista en el numeral 2 del artículo 130 del CPACA, ello porque actuó como Ministerio Público en el presente proceso.

La Sala, luego de revisar los hechos en que se fundamenta el impedimento y la causal invocada, la encuentran procedente; por lo que aceptará el impedimento manifestado 103 Cfr. Folio 17 Cuaderno Complementación Medida Cautelar Desacato. Expediente físico. 104 Cfr. Folios 18 y siguientes del Cuaderno Complementación Medida Cautelar Desacato.

Expediente físico. 58 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el H.M. Dr. JOSÉ RAFAEL GUERRERO LEAL, de acuerdo con lo previsto en el artículo 131 del CPACA, debido a que participó activamente en el proceso […]”. 173.

El Magistrado José Rafael Guerrero Leal mediante escrito de 14 de junio de 2019 volvió a presentar manifestación de impedimento para conocer del proceso de la referencia y sustentó su impedimento en los siguientes términos105: “[…] Sería del caso proceder con el trámite correspondiente en el proceso en referencia; sin embargo, al revisar el expediente advierto que frente al suscrito se estructura la causal de impedimento que se enmarca en el numeral 5° del artículo 141 del C.G.P.106 así:

ARTÍCULO 141. CAUSALES DE RECUSACIÓN. Son causales de recusación las siguientes: […] 5. Ser alguna de las partes, su representante o apoderado, dependiente o mandatario del juez o administrador de sus negocios […] Lo anterior, obedece a que actualmente existe un vínculo de dependencia con la entidad PROCURADURÁ GENERAL DE LA NACIÓN, en virtud de la relación reglamentaria que aún nos rige; ya que me fue concedida comisión especial prevista en el artículo 105 del decreto 262 de 2000; situación que me impide efectuar pronunciamientos en procesos que involucren a la mencionada entidad del Estado, en consecuencia, es menester SEPARARME del conocimiento del presente proceso.

Así las cosas, y en virtud a la controversia que hoy nos ocupa, me resta hoy imparcialidad para resolverla como Magistrado. En razón a las consideraciones precedentes y con el propósito de asegurar la transparencia que debe observar quien tiene a su cargo la función de administrar justicia, declaro mi impedimento concordado en el numeral 5° del Art. 141 ibídem, pues se conserva esa dependencia como vínculo laboral de comisión con la parte accionante en el presente asunto.

Adicionalmente, debe indicarse que en su momento fungí como Agente del Ministerio Público delegado ante este Tribunal Administrativo y participé en audiencias dentro del presente medio de control, todo lo cual me resta hoy imparcialidad para resolverla como Magistrado […]”. 174. El Tribunal Administrativo de Bolívar, en la sentencia proferida el día 14 de junio de 2019, resolvió no aceptar el impedimento presentado por el Magistrado José Rafael Guerrero Leal con fundamento en las siguientes consideraciones expuestas en la referida providencia107: “[…] El H.M. Dr. José Rafael Guerrero Leal, se declara impedido para conocer el presente proceso, en virtud de que concurre en la causal de impedimento prevista en el numeral 12 del artículo 141 del C.G.P.; ello (sic) existe una dependencia laboral 105 Cfr. Folio 2061 del Cuaderno Principal. 106 En la parte superior del escrito se indica: “[…] Declaración de impedimento (numeral 12 artículo 141 del CGP […]”. 107 Cfr. índice 33 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 81_ED_EXPEDIENTE_CUADERNO11AP1300(.pdf) NroActua 33 […]”. 59 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con la entidad que funge como accionante, con ocasión a una comisión de servicios otorgada.

Considero que al revisar los hechos en que se fundamenta el impedimento y la causal invocada, no se encuentra procedente en virtud que por “regla general, en las acciones populares donde se busca la salvaguarda del orden jurídico, del interés general, mediante decisiones que repercutan en toda la sociedad y no (sic) un sujeto específico.

Por esto los jueces o juezas no deben sentir que se encuentra comprometida su independencia para tomar la decisión que en derecho corresponda”, tal como lo sostuvo el Honorable Consejo de Estado – Sección Cuarta, mediante providencia del 1.º de marzo de 2002, con ponencia de la Dra. Ligia López Díaz cuyo extracto viene incluido a página 403 del módulo LA DIRECCIÓN DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – PARTE I, GUÍAS PROCESALES Y CASOS TÍPICOS editado por la ESCUELA JUDICIAL RODRÍGO LARA BONILLA en 2009; por lo que no debe aceptar el impedimento manifestado por el H.M. Dr. José Rafael Guerrero Leal, de acuerdo con lo previsto en el artículo 132 del C.P.A.C.A. y en este sentido se revalúa el cambio de criterio […]”.

(Destacado fuera del texto). 175. La Sala considera que, aunque el Tribunal Administrativo de Bolívar en el auto de 30 de julio de 2018, proferido en un trámite de incidente de desacato, declaró fundada la manifestación de impedimento presentada por el Magistrado José Rafael Guerrero Leal, el propio Tribunal, en una decisión posterior, resolvió no aceptar la manifestación de impedimento presentada por el precitado Magistrado, fundamentando su decisión en un cambio de criterio. 176.

En este sentido, la sentencia proferida, en primera instancia, fue suscrita por los tres magistrados que integraban la Sala de Decisión núm. 001 del Tribunal Administrativo de Bolívar, bajo el entendido que el Magistrado Guerrero Leal no estaba impedido para participar de la decisión. 177. Ahora bien, en referencia a los argumentos expuestos por la Curaduría Urbana núm. 1 del Distrito de Cartagena, relacionados con la supuesta nulidad de la sentencia, la Sala considera que es necesario, en este específico punto, revisar la normativa que regula las decisiones proferidas por los Tribunales Administrativos, la respecto el artículo 40 de la Ley 270 de 1996108, vigente al momento en que se profirió la sentencia, de primera instancia, disponía lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 40. Los Tribunales Administrativos son creados por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para el cumplimiento de las funciones que determine la ley procesal en cada distrito judicial administrativo. Tienen el número de Magistrados que determine la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura que, en todo caso, no será menor de tres.

Los Tribunales Administrativos ejercerán sus funciones por conducto de la Sala Plena, integrada por la totalidad de los Magistrados; por la Sala de Gobierno, por las 108 Sin la modificación realizada por el artículo 16 de la Ley 2430 de 2024. 60 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Salas especializadas y por las demás salas de decisión plurales e impares, de acuerdo con la ley.

PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Mientras se integran las salas de decisión impares en aquellos lugares donde existen salas duales, éstas seguirán cumpliendo las funciones que vienen desarrollando.

PARÁGRAFO TRANSITORIO 2o. Los Tribunales Administrativos creados con anterioridad a la presente ley, continuarán cumpliendo las funciones previstas en el ordenamiento jurídico […]”. (Destacado fuera de texto). 178. Asimismo, el artículo 54 de la Ley 270 de 1996, dispone lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO

54. QUÓRUM DELIBERATORIO Y DECISORIO. Todas las decisiones que las Corporaciones judiciales en pleno o cualquiera de sus salas o secciones deban tomar, requerirán para su deliberación y decisión, de la asistencia y voto de la mayoría de los miembros de la Corporación, sala o sección. Es obligación de todos los Magistrados participar en la deliberación de los asuntos que deban ser fallados por la Corporación en pleno y, en su caso, por la sala o la sección a que pertenezcan, salvo cuando medie causa legal de impedimento aceptada por la Corporación, enfermedad o calamidad doméstica debidamente comprobadas, u otra razón legal que imponga separación temporal del cargo.

La violación sin justa causa de este deber es causal de mala conducta. El reglamento interno de cada corporación señalará los días y horas de cada semana en que ella, sus salas y sus secciones celebrarán reuniones para la deliberación de los asuntos jurisdiccionales de su competencia […]”. (Destacado fuera de texto). 179. El artículo 288 de la Ley 1564 de 2012, en referencia a las irregularidades en la firma de las providencias, dispone lo siguiente: “[…] Artículo 288.

Irregularidades en la firma de las providencias. Cuando un juez colegiado profiera una providencia que no haya sido suscrita por todos sus integrantes, mientras conserve el expediente deberá subsanar la irregularidad de oficio o a petición de parte. Una vez notificada la providencia, la irregularidad se entenderá saneada siempre que haya sido firmada por la mayoría de los integrantes de la sala respectiva.

De lo contrario, se enviará el expediente o sus copias a la sala que la profirió, para que subsane el defecto o la profiera nuevamente […]”. (Destacado fuera de texto). 180. La Corte Constitucional ha considerado en lo relacionado con la nulidad de la sentencia por vulneración del derecho al debido proceso con ocasión de la suscripción de la sentencia por un Magistrado a quien se le había aceptado su impedimento, lo siguiente109: “[…] cabe concluir que, en el caso de los tribunales administrativos, el quorum deliberatorio y decisorio es el conformado por la mayoría de los miembros de sus respectivas salas, secciones, o subsecciones; y que el saneamiento de las 109 Corte Constitucional, sentencia T-304 de 10 de agosto de 2020.

MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 61 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co irregularidades en las firmas se produce cuando la decisión ha sido suscrita por la mayoría de los magistrados que la aprobaron. Ahora bien, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han tenido oportunidad de pronunciarse acerca del sentido y alcance de las mencionadas disposiciones normativas de cara a situaciones en las que, por un error, una providencia es suscrita por un magistrado que no había participado en su adopción, bien por impedimento aceptado, ora por cualquier otra causal prevista en la ley.

En estos casos, ambas corporaciones han coincidido en señalar que la providencia solo será susceptible de quebrantar el debido proceso y, por consiguiente, habrá lugar a su anulación, siempre que se desconozca “la regla dispuesta sobre la mayoría necesaria para adoptar una decisión”, es decir, cuando sea aprobada sin el voto favorable de la mayoría de los miembros que integran la respectiva sala, sección o subsección […]”. 181.

En el caso concreto, la Sala de Decisión núm. 001 del Tribunal Administrativo de Bolívar, fue integrada además del Magistrado José Rafael Guerrero Leal, por los Magistrados Roberto Mario Chavarro Colpas (ponente) y Luis Miguel Villalobos Álvarez, quienes no presentaron aclaraciones o salvamentos de voto, por lo que, la Sala considera que, de existir alguna irregularidad, la misma quedó saneada al haberse firmado la sentencia por la mayoría de los integrantes de la Sala respectiva. 182.

Por lo anterior, el argumento estudiado en este acápite no está llamado a prosperar. Sobre la carencia actual de objeto por hecho superado 183. El Distrito de Cartagena afirmó que debió declararse el hecho superado, toda vez que a través de la Secretaría de Planeación Distrital se viene adelantando el Plan de Acción de Control Urbano, el cual se actualiza para atender las nuevas prácticas utilizadas para desconocer la normativa urbanística, por lo que su ejecución es permanente en el tiempo.

En el mismo sentido, sostuvo que el examen no debe partir de la conducta de los particulares que infringen la normativa urbanística sino de la capacidad de las autoridades y la existencia de herramientas para hacer frente a la situación. 184. Destacó que el Plan de Acción de Control Urbano materializa la finalidad de la acción popular, concretamente con este plan se ejerce: i) control ciudadano instantáneo; ii) la creación de un cuerpo élite en materia de control urbano; iii) el diagnóstico patológico respecto de las edificaciones construidas; e iv) implementación de los defensores urbanos barriales. 185.

En este punto, la Sala destaca las consideraciones realizadas por el Tribunal Administrativo de Bolívar en la sentencia apelada: 62 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] En el Distrito de Cartagena las autoridades han sido pasivas y omisivas en la vigilancia y control urbano – Construcciones- en tal sentido fue tanta la negligencia que el 27 de abril de 2017, por no cumplir con los requisitos legales para la construcción de una obra se desplomó el edificio Blas de Lezo, el cual conllevó aproximadamente a 22 muertos y 18 heridos, por este hecho; en ello se evidenció que no contaban con licencias de construcción. Que a raíz de lo anterior el Distrito implementó un plan y además por causa al cumplimiento de la medida cautelar ordenada por esta colegiatura, los curadores, las inspecciones de Policía y el Distrito de Cartagena a través de sus dependencias, hallaron en las investigaciones realizadas un sin número de obras de construcción sin licencias urbanísticas y las pocas que si la tenían no cumplían con otros requisitos urbanísticos el cual conllevó a que las obras fueran suspendidas.

De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente se observa que el Distrito de Cartagena, a través de sus Inspectores de Policía y de las Alcaldías Locales, iniciaron las actuaciones administrativas correspondientes con relación a las infracciones urbanísticas en las que han incurrido en el Distrito de Cartagena, solo después del momento en el que se desplomó el edificio Blas de Lezo y después de proferida la medida cautelar por esta Corporación, en donde se ordenó la vigilancia y control de esa actividad.

Como se observa en el plan de normalización […] la Alcaldía inicio las actuaciones administrativas correspondientes, no obstante, no ha sido ejecutado de manera íntegra. En este orden, se tiene que el hecho de que la Alcaldía haya iniciado un plan de normalización urbanística y haya suspendido unas obras en construcción; no da lugar a declarar la improcedencia de la acción popular y, mucho menos, a configurar un hecho superado, toda vez que la amenaza del derecho colectivo a la construcción de edificaciones respetando las normas urbanísticas no ha cesado por la existencia de dicho plan y sanciones.

En consecuencia, el hecho de que la autoridad administrativa correspondiente se encuentre adelantando un procedimiento administrativo sancionatorio en contra de entidades o personas naturales vulneradora de los derechos colectivos por los mismos hechos que se discuten en sede constitucional, no enerva el ejercicio de la acción popular, toda vez que esta acción goza de un carácter principal y autónomo que busca la protección y defensa de los derechos e intereses colectivos, en tanto que el proceso administrativo sancionatorio persigue esencialmente fiscalizar el acatamiento de la normatividad.

En concordancia con lo anterior, y de acuerdo con lo expuesto en precedencia en este fallo, dada la evidencia obrante en este proceso sobre las omisiones en el control urbanístico y la subsecuente afectación del derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, considera este Tribunal se deben impartir las órdenes tendientes a lograr cesar dicha vulneración, para proteger a la comunidad del peligro eminente (sic) que generan las obras de construcción que se realizan en la ciudad sin el control y vigilancia de las autoridades […]”. 186.

Esta Corporación resolvió, frente a la carencia actual de objeto por hecho superado, lo siguiente110: 110 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 septiembre de 2018, CP. Stella Conto Díaz del Castillo, número único de radicación: 050013331004200700191-01. 63 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] UNIFICAR la jurisprudencia en relación con la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado, dentro de una acción popular, en los siguientes dos sentidos: i) en aquellos casos en que la amenaza a los derechos colectivos subsista no es procedente declarar el hecho superado, aun cuando se verifique que se ha adelantado alguna actuación enderezada a cesar la amenaza o vulneración de los mismos; ii) el hecho de que, durante el curso de la acción popular, el juez compruebe la desaparición de la situación que originó la afectación de derechos colectivos, no es óbice para que proceda un análisis de fondo, a fin de establecer el alcance de dichos derechos […]”. 187.

Asimismo, esta Sección ha considerado que la carencia actual de objeto por hecho superado se configura cuando al momento de proferir la sentencia de primera instancia, ha desaparecido la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos111, situación que no ocurre en el caso objeto de estudio, toda vez que si bien se allegó al expediente el Plan de Acción de Control Urbano y el Plan de Normalización Urbanística, que dan cuenta de la intención del Distrito de realizar acciones tendientes a superar la omisión en la exigencia de licencias de construcción y en el cumplimiento de la normativa urbanística en que estuvo el Distrito de Cartagena, con estos documentos no es posible concluir que la amenaza de los derechos amparados, en la sentencia proferida en primera instancia, haya cesado. 188.

La Sala considera que le asistió razón al Tribunal al sostener que “[…] el hecho de que la Alcaldía haya iniciado un plan de normalización urbanística y haya suspendido unas obras en construcción; no da lugar a declarar la improcedencia de la acción popular y, mucho menos, a configurar un hecho superado […]”. Al respecto, como se expuso supra, al expediente fueron allegados elementos que permiten concluir que se mantiene la amenaza de los derechos colectivos amparados. 189.

Lo anterior, se deduce, por un lado, de los informes realizados con ocasión de los estudios patológicos en varias edificaciones de Cartagena que dan cuenta del riesgo en que se encuentran, principalmente, por no cumplir los requisitos de resistencia sísmica y no contar con licencia de construcción y, por otro lado, porque no se evidencia una ejecución clara del Plan de Normalización Urbanística suscrito entre el Distrito de Cartagena y la Procuraduría General de la Nación. 111 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 1.º de marzo de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López.

Radicación núm. 66001-23-31-000-2010-00356-02(AP). 64 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 190. Esto último, fue advertido por el Tribunal en la sentencia proferida, en primera instancia, cuando consideró que […] [C]omo se observa en el plan de normalización […] la Alcaldía inicio las actuaciones administrativas correspondientes, no obstante, no ha sido ejecutado de manera íntegra […]”. 191.

La Sala considera que si bien, la elaboración de un Plan para solucionar la crisis de construcción sin licencia en Cartagena fue una de las pretensiones de la demanda, el objeto del proceso gira en torno a la omisión en el control urbanístico en el Distrito, situación que requiere protección constitucional y que, se reitera, no puede entenderse superada con la presentación del Plan de Normalización Urbanística, máxime cuando no se demostró en el proceso la debida ejecución del mencionado Plan, lo que trae como consecuencia que actualmente se mantenga el riesgo de colapso en algunas edificaciones que no cumplen con la normativa de resistencia sísmica y urbanística. 192.

Así las cosas, la Sala considera que no se cumple con el presupuesto fijado por la jurisprudencia de esta Corporación para que se pueda declarar la carencia actual de objeto por hecho superado y, en consecuencia, el argumento estudiado en este acápite no prospera. Sobre la falta de valoración probatoria 193. La Inspección de Policía Distrital de la Comuna núm. 11 señaló que las pruebas allegadas al expediente demuestran que las actuaciones que dieron lugar al amparo de los derechos colectivos, se refieren a otras entidades, diferentes a las Inspecciones de Policía, teniendo en cuenta que la competencia del control urbanístico estaba en cabeza de las Alcaldías Locales y de la Oficina de Control Urbano, por lo que, a juicio de la entidad, no debe declararse responsable de la vulneración. 194.

La Inspección de Policía Distrital de la Comuna núm. 11 señaló que en el expediente existen pruebas que demuestran las actuaciones de las Inspecciones de Policía, las cuales dan cuenta que han cumplido sus funciones de control urbanístico en el tiempo en que han tenido esa competencia, reiterando que con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1801, la función de control urbanístico estaba en otras entidades. 195.

Sostuvo que el Tribunal no valoró las pruebas allegadas al expediente que permiten concluir que las Inspecciones de Policía han realizado acciones tendientes a garantizar la protección de los derechos colectivos amparados, por lo que, a su 65 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co juicio, la sentencia apelada incurrió en una vía de hecho por no valorar la totalidad de las pruebas y, adicionalmente, por considerar que solamente con posterioridad a la caída del Edificio Blas de Lezo, ocurrida el día 27 de abril de 2017, y a la medida cautelar decretada por el Tribunal, fue el momento en que los Inspectores de Policía realizaron acciones, cuando en el expediente se demostraron acciones anteriores, desde la entrada en vigencia de la Ley 1801, lo que se evidencia con los documentos que dan cuenta de las obras suspendidas y selladas por incumplir la normativa urbanística. 196.

Frente a la supuesta falta de valoración probatoria, la Sala considera que la sentencia proferida, en primera instancia, enunció y valoró las pruebas allegadas al expediente, sin que se evidencie que haya habido una falta de valoración probatoria. 197. Adicionalmente, de acuerdo con el recuento probatorio realizado supra se concluye que, en efecto, existe amenaza de vulneración de los derechos colectivos amparados. 198.

En referencia al argumento de la Inspectora de Policía de la Comuna 11 del Distrito de Cartagena, relacionado con la aplicación del régimen de transición previsto el artículo 239 de la Ley 1801, la Sala considera que las órdenes impartidas por el Tribunal a las Inspecciones de Policía del Distrito de Cartagena, deben cumplirse en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, por lo que respecto de los comportamientos contrarios a la integridad urbanística frente a los cuales, al momento de entrada en vigencia de la Ley 1801, se estaban surtiendo procedimientos administrativos por parte de otras autoridades, deberán continuar con el trámite correspondiente, sin que esto impida el cumplimiento de lo ordenado a las Inspecciones de Policía en materia de control urbanístico en la ciudad de Cartagena. 199.

Asimismo, frente al argumento del apoderado judicial del Distrito de Cartagena sobre la aplicación por parte del Tribunal de normas derogadas por la Ley 1801 de 2016, la Sala no observa que la mención en la sentencia de los artículos 103 y 104 de la Ley 388 de 1997, que fueron modificados por la Ley 810 de 2003 y, esta última derogada parcialmente por la Ley 1801 de 2016, generen algún vicio, máxime cuando la responsabilidad del Distrito quedó acreditada y fundamentada en disposiciones del ordenamiento jurídico. 200.

Ahora bien, cuestión diferente es que la Inspección de Policía haya demostrado que ha realizado acciones para superar la omisión en materia de control 66 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co urbanístico; sin embargo, como se indicó supra la afectación y la amenaza persisten, por lo que este argumento no tiene vocación de prosperidad.

Sobre la proporcionalidad de las órdenes impartidas en primera instancia 201. La Sala debe resolver en este acápite si las órdenes impartidas en la sentencia proferida, en primera instancia, son proporcionales y respetan las funciones atribuidas a las Inspecciones de Policía y a las Curadurías Urbanas del Distrito de Cartagena. 202.

El Curador Urbano núm. 1 del Distrito de Cartagena de Indias señaló que carece de competencia para cumplir la orden relacionada con realizar control urbanístico, en atención a que las funciones de las Curadurías están reguladas en la Ley 810 de 2003. Así como en la Ley 388 de 1997, el Decreto 1077 de 2015 y a nivel Distrital, en el Decreto 0977 de 2001 y el Acuerdo 45 de 1989. 203.

El Tribunal Administrativo de Bolívar consideró lo siguiente: “[…] se puede considerar, en principio, que solo es competente para la prevención de desastres previsibles técnicamente y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, sería el Distrito de Cartagena, sin embargo, al tratarse de temas urbanísticos donde se encuentran de por medio licencias ambientales y omisiones en planes de desarrollos urbanos, es dable que se debe extender a los competentes en otros temas.

En ese orden de ideas al estar constatada la violación acotada en precedencia, la orden afectará al que por ley le corresponde asumir la protección de dichos roles, esto es al Alcalde del Distrito de Cartagena, por ser la máxima autoridad administrativa del ente territorial, a los Inspectores de Policía por ser las autoridades de policía ya los Curadores Urbanos del Distrito de Cartagena, porque cumplen la función pública de expedir las licencias urbanísticas, de conformidad con la Ley 1801 de 2016 y Decreto 992 de 1996; así mismo, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por se la entidad del nivel nacional que promueve el desarrollo territorial y urbano planificado del país, y en atención al principio de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva. […] En consecuencia, la Sala concluye que en materia de gestión del riesgo a quien le corresponde implementar, ejecutar, desarrollar, entre otras, las políticas, actividades y gestiones tendientes a dicho fin es, principalmente, al Municipio en cabeza de su Alcalde.

No obstante, ello no indica que se deba dejar de lado otras normas, que establecieron un trabajo coordinado y armónico con las demás entidades, dentro de las que se encuentra como ya se dispuso al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y las Curadurías Urbanas, a la cual se le asignan especiales funciones de asesoría, orientación y apoyo a las entidades territoriales de distinto orden en materia de urbanización y la expedición de licencias, respectivamente, por lo que hay lugar a las órdenes antes acotadas.

Y en lo que respecta a los demás demandados y vinculados, al no tener competencias y funciones tendientes a la vigilancia y control de las licencias de construcción o del desarrollo urbanístico, se negarán las pretensiones que se dirigían en contra de ellas […]”. (Destacado fuera de texto). 67 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 204.

La Sala destaca que el Decreto 1077 de 2015112 regula, de manera general la función que cumplen las Curadurías Urbanas, en especial, se resaltan las siguientes disposiciones normativas: “[…]

ARTÍCULO 2. 2.6.6.1.1 Curador urbano. El curador urbano es un particular encargado de estudiar, tramitar y expedir licencias de parcelación, urbanización, construcción y subdivisión de predios, a petición del interesado en adelantar proyectos de esta índole […]”. (Destacado fuera de texto). “[…]

ARTÍCULO 2. 2.6.6.1.2 Naturaleza de la función del curador urbano. El curador urbano ejerce una función pública para la verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes, a través del otorgamiento de licencias de parcelación, urbanización, subdivisión y de construcción […]”. (Destacado fuera de texto). “[…]

ARTÍCULO 2. 2.6.6.1.5. Jurisdicción. Para efectos del presente capítulo se entiende por jurisdicción el ámbito espacial sobre el cuál puede actuar el curador urbano. La jurisdicción comprende la totalidad del territorio del municipio o distrito, salvo aquellas áreas que se señalen en las normas urbanísticas y en el Plan de Ordenamiento Territorial cómo no aptas para la ejecución de actuaciones urbanísticas o que tengan expresamente restricciones especiales […]”.

(Destacado fuera de texto). “[…]

ARTÍCULO 2. 2.6.6.6.6 Actuación coordinada. Los curadores urbanos deberán actuar en completa coordinación entre ellos mismos y con las entidades que intervienen en el desarrollo municipal o distrital. Sin perjuicio de lo dispuesto en el presente decreto y en la Resolución 0984 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o la norma que la adicione, modifique o sustituya, los curadores urbanos que ejerzan su función en un determinado municipio o distrito unificarán criterios para la aplicación de la normatividad urbanística y homologarán los mecanismos y demás formularios y procedimientos que sean necesarios para asegurar el acceso al servicio, en las mismas condiciones en cada una de las curadurías del respectivo municipio o distrito.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el presente decreto, los curadores urbanos deberán verificar, en todos los casos, si los proyectos objeto de una solicitud de licencia han cursado trámite con anterioridad ante los demás curadores del municipio o distrito, con el fin de considerar tales antecedentes en la decisión que se pretenda adoptar […]”.

(Destacado fuera de texto). “[…]

ARTÍCULO 2. 2.6.6.7.3 Coordinación y seguimiento del curador urbano. Al Ministerio Vivienda, Ciudad y Territorio le corresponde coordinar y hacer seguimiento de los curadores urbanos, con el objetivo de orientar y apoyar su adecuado funcionamiento al interior de las administraciones locales. En desarrollo de las funciones de coordinación y seguimiento, el Ministerio Vivienda, Ciudad y Territorio podrá recomendar a los alcaldes municipales o distritales la creación y designación de nuevas curadurías urbanas y deberá informar a los alcaldes y demás entidades competentes de control sobre la ocurrencia de hechos que ameriten investigaciones a los curadores por las presuntas faltas cometidas en el desempeño de sus funciones […]”.

(Destacado fuera de texto). 112 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio […]”. Modificado por el Decreto 1203 de 12 de julio de 2017 “Por medio del cual se modifica parcialmente el Decreto 1077 de 2015 Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio y se reglamenta la Ley 1796 de 2016, en lo relacionado con el estudio, trámite y expedición de las licencias urbanísticas y la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones” 68 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 205.

El Decreto 1203 de 12 de julio de 2017113 dispuso lo siguiente: “[…] ARTÍCULO 2°. Modificar el artículo 2.2.6.1.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 del sector Vivienda, Ciudad y Territorio, el cual quedará así:

ARTÍCULO 2. 2.6.1.1.1 Licencia urbanística. Para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, y de urbanización, parcelación, loteo o subdivisión de predios localizados en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere de manera previa a su ejecución la obtención de la licencia urbanística correspondiente.

Igualmente se requerirá licencia para la ocupación del espacio público con cualquier clase de amueblamiento o para la intervención del mismo salvo que la ocupación u obra se ejecute en cumplimiento de las funciones de las entidades públicas competentes. La licencia urbanística es el acto administrativo de carácter particular y concreto, expedido por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente, por medio del cual se autoriza específicamente a adelantar obras de urbanización y parcelación de predios, de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público, y realizar el loteo o subdivisión de predios.

El otorgamiento de la licencia urbanística implica la adquisición de derechos de desarrollo y construcción en los términos y condiciones contenidos en el acto administrativo respectivo, así como la certificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y sismo resistentes y demás reglamentaciones en que se fundamenta, y conlleva la autorización específica sobre uso y aprovechamiento del suelo en tanto esté vigente o cuando se haya ejecutado la obra siempre y cuando se hayan cumplido con todas las obligaciones establecidas en la misma.

Las modificaciones de licencias vigentes se resolverán con fundamento en las normas urbanísticas y demás reglamentaciones que sirvieron de base para su expedición. En los eventos en que haya cambio de dicha normatividad y se pretenda modificar una licencia vigente, se deberá mantener el uso o usos aprobados en la licencia respectiva […]”.

(Destacado fuera de texto). “[…] ARTÍCULO 7°. Modifíquese el artículo 2.2.6.1.2.2.3 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 del sector Vivienda, Ciudad y Territorio, el cual quedará así:

ARTÍCULO 2. 2.6.1.2.2.3 De la revisión del proyecto. El curador urbano o la autoridad municipal o distrital encargada de estudiar, tramitar y expedir las Iicencias deberá revisar el proyecto objeto de la solicitud desde el punto de vista jurídico, urbanístico, arquitectónico y estructural, incluyendo la revisión del cumplimiento del Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente NSR-10 y la norma que lo adicione, modifique o sustituya; los diseños estructurales, estudios geotécnicos y de suelos y diseños de elementos no estructurales, así como el cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación aplicables. 113 “Por medio del cual se modifica parcialmente el Decreto 1077 de 2015 Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio y se reglamenta la Ley 1796 de 2016, en lo relacionado con el estudio, trámite y expedición de las licencias urbanísticas y la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones”. 69 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Si bien la revisión del proyecto se podrá iniciar a partir del día siguiente de la radicación, los términos para resolver la solicitud empezarán a correr una vez haya sido radicada en legal y debida forma […]”.

(Destacado fuera de texto). 206. De conformidad con las disposiciones normativas transcritas, la Sala considera que las Curadurías Urbanas de Cartagena tienen responsabilidad en la afectación de los derechos e intereses colectivos protegidos, por cuanto, por un lado, tienen la obligación de estudiar las solicitudes de licenciamiento y expiden los actos administrativos por medio de los cuales se otorgan licencias urbanísticas y, por otro lado, deben actuar en completa coordinación con las entidades que intervienen en el desarrollo distrital. 207.

En este sentido, las Curadurías Urbanas realizan análisis jurídico, urbanístico, arquitectónico y estructural de los proyectos de construcciones y deben actuar, se reitera, en completa coordinación con las entidades que intervienen en el desarrollo distrital. En consecuencia, la Sala no considera que las órdenes impartidas a las Curadurías Urbanas en la sentencia proferida, en primera instancia, excedan el marco de sus funciones. 208.

Por otro lado, respecto a las Inspecciones de Policía, la Ley 1801 de 29 de julio de 2016114 dispuso lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 135. Comportamientos contrarios a la integridad urbanística. Los siguientes comportamientos, relacionados con bienes inmuebles de particulares, bienes fiscales, bienes de uso público y el espacio público, son contrarios a la convivencia pues afectan la integridad urbanística y por lo tanto no deben realizarse, según la modalidad señalada: A) Parcelar, urbanizar, demoler, intervenir o construir: […] 1.

Con desconocimiento a lo preceptuado en la licencia. […] 4. En terrenos aptos para estas actuaciones, sin licencia o cuando esta hubiere caducado […] 11. Contravenir los usos específicos del suelo. […]

PARÁGRAFO 1. Cuando se trate de construcciones en terrenos no aptos o sin previa licencia* se impondrán de inmediato la medida de suspensión de construcción o 114 “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana" 70 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demolición, y se solicitará a las empresas de servicios públicos domiciliarios la suspensión de los servicios correspondientes si no hubiese habitación.

PARÁGRAFO 2. Cuando se realice actuación urbanística sin previa licencia en predios aptos para estos menesteres, sin perjuicio de la medida de multa y de la suspensión temporal de la obra, se concederá un término de sesenta (60) días para que el infractor solicite el reconocimiento de la construcción ante la autoridad competente del distrito o municipio; si pasado este término no presenta licencia de reconocimiento, no podrá reanudar la obra y se duplicará el valor de la multa impuesta […]”.

“[…]

ARTÍCULO 206. Atribuciones de los inspectores de Policía rurales, urbanos y corregidores. Les corresponde la aplicación de las siguientes medidas: […] 2. Conocer de los comportamientos contrarios a la convivencia en materia de seguridad, tranquilidad, ambiente y recursos naturales, derecho de reunión, protección a los bienes y privacidad, actividad económica, urbanismo, espacio público y libertad de circulación. […] 6.

Conocer en primera instancia de la aplicación de las siguientes medidas correctivas: a) Suspensión de construcción o demolición; b) Demolición de obra; c) Construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble; d) Reparación de daños materiales por perturbación a la posesión y tenencia de inmuebles […]”. (Destacado fuera de texto). 209.

La Sala considera que las Inspecciones de Policía, como autoridades de policía, tienen funciones de control respecto a los comportamientos contrarios a la integridad urbanística y, en consecuencia, en la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas. 210.

La Sala concluye que no le asiste razón a la Inspección de Policía Distrital de la Comuna 11 de Cartagena, toda vez que las órdenes impartidas en la sentencia de primera instancia, tienen relación directa con el ejercicio de las funciones policivas en materia urbanística por parte de la precitada entidad y, en consecuencia, el argumento no tiene vocación de prosperidad. 211.

Por otro lado, la Sala considera que no resulta procedente acceder a la solicitud de la Inspectora de Policía Distrital de la Comuna 11, en lo relacionado a que se modifique el ordinal séptimo de la sentencia, en lo referido a que se excluya a las Inspecciones de Policía respecto de la orden de compulsar copias a la Fiscalía y a la Procuraduría General de la Nación, en razón a que las Inspecciones de Policía vulneraron los derechos colectivos amparados y, adicionalmente, omitieron realizar el control urbanístico que les correspondía. 71 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 212.

Finalmente, la Sala considera que el Distrito de Cartagena es el principal responsable de la vulneración de los derechos e intereses colectivos protegidos con la sentencia de primera instancia, así como las Inspecciones de Policía tienen específicas funciones de control respecto a los comportamientos contrarios a la integridad urbanística, en consecuencia, la Sala modificará el ordinal quinto de la sentencia apelada, en el sentido de precisar que las órdenes se imparten al Distrito y a las Inspecciones de Policía y, respecto, del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y de las Curadurías Urbanas de Cartagena, se les ordenará que apoyen el cumplimiento de las órdenes, en el marco de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Sobre la responsabilidad de las entidades que fueron exoneradas 213.

El Distrito de Cartagena señaló que no era conveniente desvincular a las notarías, oficinas de registro de instrumentos públicos ni a la Superintendencia de Notariado y Registro de las órdenes impartidas en la sentencia, toda vez que su vinculación se fundamenta en que sus funciones tienen especial relevancia para la ejecución del Plan de Normalización Urbanística. 214.

En este específico punto, la Sala no encuentra que el argumento haya sido desarrollado de forma completa y clara por el Distrito, limitándose a realizar la petición de no desvinculación de las demás entidades accionadas y vinculadas. 215. Por otro lado, el objeto del proceso gira en torno a la omisión en el control de construcciones sin licencia que trajo como consecuencia la vulneración de los derechos colectivos, en las que las autoridades declaradas responsables tienen funciones específicas.

Por lo anterior, este argumento no prospera. Sobre la necesidad de proferir una sentencia extra petita 216. La Procuraduría General de la Nación sostuvo que si bien, en la demanda no se solicitó el amparo del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, mediante escrito de 12 de diciembre de 2017, la parte actora solicitó al Tribunal que por conexidad con los derechos colectivos enlistados como violados en el escrito inicial, se extendiera el amparo al derecho colectivo precitado y, adicionalmente, se vinculara al proceso al señor Wilfran Enrique Quiroz Ruiz y a sus empresas. 217.

Señaló que en el proceso de demostró que con ocasión del desplome del Edificio Blas de Lezo II, el 27 de abril de 2017, el Distrito de Cartagena, a través de 72 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sus Alcaldías Locales, inició una labor de verificación y control urbanística, detectando 77 obras en construcción, de las cuales 58 carecían de licencia de construcción, por lo que se inició un estudio patológico de las construcciones levantadas por la familia Quiroz, por medio de sus empresas, para lo cual, el Distrito suscribió el Contrato núm. 09-91-17 de 10 de julio de 2017 con la Universidad de Cartagena, lo que se acreditó con el Plan de Normalización Urbanística. 218.

Afirmó que el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público se vulneró con ocasión de los gastos en que el Distrito de Cartagena tuvo que incurrir para pagar el arriendo de los habitantes del Edificio Blas de Lezo II y otros edificios que han tenido que desalojarse. Así como, para el pago de los estudios patológicos contratados para las 16 edificaciones construidas por la Familia Quiroz, sin licencia de construcción, cuyos resultados demuestran que dichas construcciones no cumplen con la norma de sismorresistencia y, en consecuencia, deben ser demolidas. 219.

El patrimonio público se ha considerado por esta Corporación como aquel que cobija la totalidad de bienes, derechos y obligaciones, que son propiedad del Estado y que se emplean para el cumplimiento de sus atribuciones de conformidad con el ordenamiento normativo. Lo que implica que, en su protección como derecho colectivo, sea exigible que, respecto de los recursos públicos, estos sean administrados de manera eficiente, oportuna y responsable, de acuerdo con las normas presupuestales, para evitar de esta manera un posible detrimento patrimonial.

Se identifica entonces, por un lado, que, desde el aspecto subjetivo, es un derecho en cabeza de la comunidad, el cual debe ser garantizado por las autoridades, y por el otro, un principio que obliga a las entidades públicas a regir sus actuaciones de forma eficiente y oportuna observando la legalidad para poder gestionarlo. 220. En consecuencia, para la Sala, en la determinación de la vulneración o amenaza de este derecho colectivo se debe identificar: i) la administración correcta de los recursos en línea con las normas presupuestales; ii) el análisis de la gestión de ese patrimonio, para reconocer la forma irresponsable o negligente en su uso, es decir su destinación diferente; y iii) la vulneración de los principios de jerarquía superior en materia de actuación administrativa y los fines del estado. 221.

En línea con lo anterior, el argumento del actor popular en su recurso de apelación está dirigido a la declaratoria de vulneración del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público por el reconocimiento de lo que denomina “gastos” 73 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en los que ha tenido que incurrir el Distrito para cubrir rubros de arrendamiento como consecuencia del desalojo y por los estudios realizados para identificar las condiciones de construcción de algunas edificaciones ubicadas en su jurisdicción. 222.

Destaca la Sala que, si bien en el marco de las acciones populares el principio de congruencia se flexibiliza para la garantía y protección de los derechos e intereses colectivos, permitiéndole al juez, incluso, entre otros aspectos, garantizar la protección de derechos e intereses colectivos transversales, ello se debe considerar siempre y cuando estén vinculados con los supuestos fácticos que fueron debatidos en el proceso y se garanticen los derechos del debido proceso y de contradicción y de defensa de las partes. 223.

En el caso concreto a partir de lo probado por la parte actora y el material recaudado en el proceso, en primer lugar, por un lado, no es procedente el análisis del derecho e interés colectivo por cuanto no se evidencia su conexidad fáctica con los hechos que motivaron la acción popular, y por el otro, su declaratoria de vulneración no garantizaría el debido proceso de las partes por cuanto, no se probaron los elementos para su configuración y tampoco se allegaron al acervo probatorio piezas que fueran objeto de contradicción y defensa por parte de las partes. 224.

Teniendo en cuenta lo anterior, para la Sala no tiene vocación de prosperidad el reparo del recurso de apelación tendiente a que se declare el amparo del derecho e interés colectivo al patrimonio público. Sobre la responsabilidad del señor Wilfran Enrique Quiroz Ruiz y de sus empresas de construcción y sobre la posibilidad de impartir órdenes indemnizatorias a cargo del señor Wilfran Enrique Quiroz Ruiz y de sus empresas de construcción 225.

La Procuraduría General de la Nación señaló que en el proceso se probó que el señor Wilfran Enrique Quiroz Ruiz, a través de sus establecimientos de comercio y empresas vinculadas, desarrolló proyectos urbanísticos sin contar con licencias de construcción y sin cumplir las normas de sismorresistencia, lo que generó el colapso del Edificio Blas de Lezo II, el 27 de abril de 2017, que dejó 21 personas fallecidas. 226.

Asimismo, la Procuraduría General de la Nación adujo que el juez de la acción popular puede impartir medidas indemnizatorias, entendido como la posibilidad de condenar al pago de perjuicios en favor de la entidad pública no 74 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co culpable, que tenga entre sus funciones la vigilancia o protección del derecho o interés colectivo vulnerado, cuando se demuestra que se ha causado un daño. 227.

De conformidad con lo previsto en el artículo 34 de la Ley 472, sobre la sentencia del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, el cual establece “[…] La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.

La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. […]”. 228. La Sección Primera del Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia115, ha considerado sobre los poderes del juez popular, “[…] resulta de gran importancia precisar que de acuerdo con la Ley reguladora de la acción popular, la misma se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior si ello fuere posible- (Artículo 2 Ley 472 de 1998 / Artículo 144 Ley 1437 de 2011)-, cuando quiera que por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, sean violados o amenazados – (Artículo 9 Ley 472 de 1998) -.

Casos en los que corresponde al juez adoptar las órdenes de hacer o de no hacer, definiendo de manera precisa la conducta a cumplir, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño y, en fin, exigir la realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible -(Artículo 34 Ley 472 de 1998), de manera tal que se garantice la eficacia de los derechos vulnerados, como lo exige el artículo 88 constitucional. […].

Ciertamente, en la sentencia que ampara los derechos colectivos el juez está facultado para adoptar las medidas que, conforme a la situación fáctica probada, sean conducentes y pertinentes para obtener la protección de dichos derechos. […]. Lo anterior guarda coherencia con 115 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, Sentencia de 18 de marzo de 2014, proceso identificado con el número único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Sentencia de 21 de agosto de 2020, proceso identificado con el número único de radicación 13001-23-33-000-2017-00987-01 (AP). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, Sentencia de 15 de mayo de 2014, proceso identificado con el número único de radicación 25000-23-24-000-2010-00609-01(AP). 75 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el artículo 2º de la Constitución Política al establecer que “las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”.

(Destacado incluido en el texto). 229. La Sala considera que en el caso concreto no es factible acceder a las solicitudes que hace la parte actora, toda vez que el objeto del proceso se refiere de manera general a la vulneración de los derechos colectivos amparados con ocasión de la omisión de las autoridades responsables de ejercer el control urbanístico en la Ciudad de Cartagena, sin que la acción haya versado sobre casos particulares en los que se debata la responsabilidad del señor Wilfran Enrique Quiroz Ruiz o de sus empresas.

Respecto al comité de verificación de cumplimiento de la sentencia 230. Atendido a que el Tribunal, en el caso sub examine, en la sentencia proferida, en primera instancia, dispuso en el ordinal octavo de la parte resolutiva lo siguiente: “[…]

OCTAVO: CONFORMAR el comité de cumplimiento de la sentencia, el cual estará conformado por el Magistrado, las partes, el Personero del Distrito de Cartagena y el Ministerio Público, esto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 […]”. 231. La Sala considera que debe modificarse la parte resolutiva de la sentencia proferida el 14 de junio de 2019 por la Sala de Decisión núm. 001 del Tribunal Administrativo de Bolívar en lo relacionado con la conformación del Comité de Verificación de cumplimiento en el sentido de precisar que el Magistrado Sustanciador del Tribunal deberá presidir el comité de verificación, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de la sentencia. 232.

En el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo del Bolívar, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las órdenes de la sentencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 233.

Finalmente, y de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. 76 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento que manifestó el Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, para intervenir en el proceso de la referencia y, en consecuencia, SEPARAR al Magistrado de la Sección Primera del Consejo de Estado del conocimiento de la presente acción popular, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal quinto de la sentencia proferida el 14 de junio de 2019 por la Sala de Decisión núm. 001 del Tribunal Administrativo de Bolívar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: “[…]

QUINTO: ORDENAR al Distrito de Cartagena y a las Inspecciones de Policía del Distrito que, en el término de seis (06) meses siguientes a la notificación de este fallo y en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, realicen, faciliten, impulsen, corroboren, elaboren, financien, ejecuten y finalicen, las gestiones, programas o proyectos que sean necesarios para la vigilancia y control en las expediciones en las licencias urbanísticas y se ejerza control sobre las construcciones urbanísticas del Distrito de Cartagena; verificando institucionalmente las obras urbanísticas que no cumplan la normativa y que dieron lugar a la iniciación de la presente acción, y una vez identificadas, realicen lo que por ley corresponda.

ORDENA R al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y a los Curadores Urbanos del Distrito de Cartagena que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, y en virtud del principio de colaboración, apoyen al Distrito de Cartagena y a las Inspecciones de Policía en el cumplimiento de lo ordenado en esta providencia. Teniendo en cuenta que la naturaleza de la orden dada, exige una planeación tanto técnica como presupuestal, se estima prudente otorgar el plazo anterior […]”.

TERCERO: MODIFICAR el ordinal octavo de la sentencia proferida el 14 de junio de 2019 por la Sala de Decisión núm. 001 del Tribunal Administrativo de Bolívar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: “[…] “[…]

OCTAVO: CONFORMAR el Comité de Verificación de Cumplimiento de la sentencia, el cual estará conformado por el Magistrado, quien lo presidirá, las partes, el Personero del Distrito de Cartagena y el Ministerio Público, esto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 […]”. 77 Núm. único de radicación: 130012333000201700557-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida el 14 de junio de 2019 por la Sala de Decisión núm. 001 del Tribunal Administrativo de Bolívar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

SEXTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Salva Voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.