Demandante: César Augusto Gutiérrez Bravo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-09762-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-09762-00 Demandante: CÉSAR AUGUSTO GUTIÉRREZ BRAVO Demandados: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Tema: Tutela de fondo – Improcedencia para cuestionar la validez de actos administrativos SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala en primera instancia la acción de tutela promovida por el señor César Augusto Gutiérrez Bravo contra la Presidencia de la República, Registraduría Nacional del Estado Civil, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, de Defensa, del Interior, de Justicia y del Derecho y de Agricultura y Desarrollo Rural, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la Dirección del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1º del numeral 2º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 del 6 de abril de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1. La petición de amparo El señor César Augusto Gutiérrez Bravo, en nombre propio, ejerció acción de tutela1 con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, a la paz, a la participación en la conformación, ejercicio y control del poder político y a la reparación integral, que 1 La acción de tutela se presentó el 16 de noviembre de 2021 a través de la aplicación para radicación de tutelas en línea.
Demandante: César Augusto Gutiérrez Bravo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-09762-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estimó vulnerados con ocasión de lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 1207 del 5 de octubre de 20212, expedido por la Presidencia de la República, en el que se estableció una prohibición para inscribir candidaturas a las circunscripciones transitorias especiales para aquellos que se hubiesen presentado como candidatos a cargos públicos con el aval de partidos o movimientos políticos con representación en el Congreso o con personería jurídica o quienes hayan sido candidatos por un partido político cuya personaría jurídica se haya perdido dentro de los 5 años anteriores a la fecha de inscripción. En consecuencia, el demandante solicitó: “PRIMERO.- TUTELAR los derechos fundamentales a la igualdad, la participación en política, el libre desarrollo de la personalidad, la reparación integral y la paz de CÉSAR AUGUSTO GUTIÉRREZ BRAVO considerando el grado de prioridad, al ser un sujeto de especial protección constitucional e internacional.
SEGUNDO. - ODENAR a la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL que me permita iniciar el proceso de inscripción en atención al Artículo 4° del Decreto 1207 de 2021: “Los candidatos que participen en la elección de la Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, solo puede ser inscritos ante la Registraduría Nacional del Estado Civil por organizaciones de víctimas, organizaciones campesinas u organizaciones sociales, incluyendo las de las mujeres y grupos significativos de ciudadanos. (…)” Y que me verifique las calidades y requisitos que trata el Artículo 5° del Decreto 1207 de 2021, los cuales cumplo a cabalidad.
TERCERA.* ORDENAR a la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS que me valide la información con el Registro Único de Víctimas, generando la correspondiente certificación de la que trata el Artículo transitorio 5° del Acto Legislativo No. 2 de 2021 en su primer parágrafo. CUARTA.- DEJAR SIN EFECTO la aplicación del Artículo 13 del Decreto 1207 de 2021 hasta tanto no inicie acción pública de inconstitucionalidad contra dicho decreto, lo anterior por un periodo igual o superior a treinta (30) días. 2 “Por el cual se adoptan disposiciones para la elección de los representantes a la Cámara por las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para los periodos 2022-2026 y 2026-2030, en desarrollo del Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021.” Demandante: César Augusto Gutiérrez Bravo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-09762-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTA.- ORDENAR a EL MINISTERIO DEL INTERIOR, a la COMISIÓN DE SEGUIMIENTO DE LOS PROCESOS ELECTORALES en articulación con las entidades estatales y mecanismos previstos en el Decreto 2821 de 2013 y el Decreto 0513 de 2015 para que realicen las actividades necesarias de las garantías electorales y la salvaguarda mis derechos y deberes, impidiendo la ejecución de cualquier acto, acción u omisión que me impida ejercer los derechos aquí tutelados por la vía de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz.
SEXTA.- DEJAR SIN EFECTO la aplicación del Artículo 7° de la Resolución No. 10592 de 2021 hasta tanto no inicie acción pública de inconstitucionalidad contra dicho decreto, por un periodo igual o superior a treinta (30) días.” (Sic para toda la cita). La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: 2. Hechos Afirmó que su padre fue servidor público en la Alcaldía del Municipio de El Tambo y en el Consejo de Popayán, pero fue asesinado el 11 de noviembre de 1993.
Explicó que con ocasión del homicidio de su padre y de las amenazas contra su vida y su familia, fue declarado víctima del conflicto armado, tal y como consta en el Registro Único de Víctimas. Señaló que es politólogo de profesión y con su hermana fundó la asociación Construyendo Nación, la cual busca la prevención del reclutamiento de niños, niñas y adolescentes a grupos al margen de la ley, bandas, parches, combos y pandillas, con el fin de brindarles alternativas en la legalidad.
Añadió que ha venido preparándose y trabajando para la comunidad y quiere representarla a través de las circunscripciones especiales para la paz con el compromiso de ayudar a las víctimas del conflicto armado y a las personas que enfrentan dificultades por la situación de orden público y sanitario del país. Mencionó que, sin embargo, su aspiración se ve entorpecida con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 1207 de 2021 que establece que no se pueden presentar como candidatos quienes hayan sido candidatos, elegidos o no, a cargos públicos con el aval de partidos o movimientos políticos con representación en el Congreso o con personería jurídica o cuando hayan sido candidatos por un partido cuya personaría haya perdido dentro de los 5 años anteriores a la fecha de inscripción. Sostuvo que, al tener la categoría de víctima lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 1207 de 2021 limita sus derechos fundamentales a ser elegido y a sus electores a beneficiarse con sus causas políticas y sociales.
Demandante: César Augusto Gutiérrez Bravo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-09762-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Sustento de la vulneración Indicó que la población constituida como víctima del conflicto armado en Colombia se encuentra protegida de manera especial por la legislación, por el ordenamiento internacional y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Mencionó que esa especial protección tiene como eje fundamental la reparación integral, la cual es posible a través de la participación en política, puesto que la reconstrucción del tejido social se logra con la elaboración de planes públicos. Expuso que lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 1207 de 2021 le coarta la oportunidad de ser participe de las circunscripciones transitorias especiales de paz a un gran número de víctimas, simplemente por el hecho de haber sido candidato a un cargo de elección popular antes.
Resaltó que en caso de existir otro mecanismo de defensa judicial, es necesario verificar si ese medio es el idóneo para lograr la efectiva protección de los derechos fundamentales. Sin embargo, pese a que la otra herramienta jurídica sea adecuada, en caso de existir un perjuicio irremediable, la acción de tutela se torna procedente. Explicó que en el caso en estudio es desproporcionado exigir el agotamiento de otras instancias judiciales pues equivaldría a la imposición de soportar una carga adicional a la condición de víctima del conflicto armado.
Añadió que presentó una petición ante la Presidencia de la República y la Registraduría Nacional del Estado Civil con el fin de obtener la suspensión del artículo 13 del Decreto 1207 de 2021, pero la administración no ha dado respuesta. Indicó que la acción pública de inconstitucionalidad no es el medio idóneo y eficaz para lograr la protección de los derechos fundamentales invocados, porque el término en el que se va a dar una respuesta de fondo será de más de 120 días. 4.
Trámite de la solicitud de amparo Inicialmente, el proceso fue repartido a la Sección Cuarta del Consejo de Estado y con auto del 30 de noviembre de 2021 el magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez remitió el asunto al despacho sustanciador para que se revisara una posible acumulación de procesos con el expediente 11001-03-15-000-2021-07088-00.
Una vez el expediente ingresó al despacho, se evidenció que las dos demandas se referían a pretensiones similares, pero que en el proceso 2021-07088 ya se había proferido sentencia de primera instancia y se encontraba pendiente de resolver la impugnación presentada contra el fallo del 18 de noviembre de 2021, por lo que la acumulación no era procedente; sin embargo, se resolvió avocar el conocimiento de la acción. Demandante: César Augusto Gutiérrez Bravo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-09762-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, mediante auto del 13 de enero de 2022, se admitió la demanda y se ordenó la notificación al presidente de la República, al director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, al registrador Nacional del Estado Civil, al presidente del Consejo Nacional Electoral, al director de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, a los ministros del Interior, Justicia y del Derecho, Hacienda y Crédito Público, Defensa Nacional, y Agricultura y Desarrollo Rural. 5.
Argumentos de defensa 5.1. Consejo Nacional Electoral Mediante la Oficina de Asesoría Jurídica y Defensa Judicial, el Consejo Nacional Electoral rindió el informe solicitado en los siguientes términos: Indicó que de los hechos de la demanda se infiere que la entidad no tiene legitimación en la causa por pasiva porque no es la autoridad competente para satisfacer las pretensiones del demandante.
Explicó que el escrito inicial del trámite constitucional no se mencionó algún hecho u omisión en cabeza de la entidad que vulnere o amenace derecho fundamental alguno. Solicitó que, por lo tanto, se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva. 5.2. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural El jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solicitó se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que no tiene competencia respecto de lo pretendido en la acción de tutela. 5.3.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público A través de una delegación expedida por el ministro de Hacienda y Crédito Público, esa cartera ministerial rindió el informe solicitado bajo los siguientes fundamentos: Expuso que no ha vulnerado, por acción u omisión, los derechos fundamentales del actor, ni es la entidad competente para cumplir con las pretensiones elevadas, por lo que solicitó que se declare improcedente la acción de tutela.
Señaló que, en todo caso, debía tenerse en cuenta que el actor cuenta con otros mecanismo ordinarios e idóneos para el amparo de sus derechos fundamentales y no se evidencia la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Demandante: César Augusto Gutiérrez Bravo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-09762-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.4.
Ministerio del Interior La jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior solicitó que las pretensiones de la demanda fueran negadas en lo que respecta a esa cartera ministerial, en razón a que no ha vulnerado los derechos fundamentales del demandante ya que la inscripción de candidatos al Congreso de la República, especialmente para las curules especiales de paz es de competencia de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Añadió que el ministerio no es el sujeto llamado a responder por la presunta vulneración de las garantías constitucionales denunciada por el actor, pues no se encuentra dentro de sus competencias realizar la inscripción de candidatos al Congreso de la República y sus funciones están expresamente consagradas en la Constitución y la ley.
Solicitó que, en consecuencia, se declare improcedente la acción de tutela. 5.5. Ministerio de Justicia y del Derecho El director jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho rindió su informe en los siguientes términos: Alegó que dicha cartera ministerial, en la construcción conjunta del Decreto 1207 de 2021, no vulneró ningún derecho fundamental del señor Gutiérrez Bravo.
Precisó que el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera contempla la promoción de la representación en política de poblaciones y zonas especialmente afectadas por el conflicto y el abandono. Sostuvo que el Acto Legislativo 02 de 2021 en el artículo 5° transitorio señaló que no podrán presentarse como candidatos quienes hayan sido candidatos elegidos o no a cargos públicos, con el aval de un partido o movimiento político con representación en el Congreso de la República o personaría jurídica, o quienes lo hayan sido por un partido político cuya personaría jurídica se haya perdido dentro de los 5 años anteriores a la fecha de inscripción o hayan hecho parte de la dirección de estos durante el último año. Aclaró que, entonces, la voluntad del legislador es garantizar que las 16 curules de las circunscripciones transitorias para la paz estén ocupadas por aquellas víctimas que no han tenido representación efectiva en el Congreso de la República e incluso, que no contaron con la posibilidad de participar en comicios en épocas anteriores por no encontrarse en igualdad de condiciones.
Demandante: César Augusto Gutiérrez Bravo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-09762-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso que, en ese entendido, se profirió el Decreto 1207 de 2021 que reiteró lo plasmado en el Acto Legislativo 02 de 2021.
Añadió que no le asiste razón al demandante al pretender demostrar la vulneración de sus derechos fundamentales cuando es la misma Constitución la que prohíbe la inscripción de candidatos para las curules derivadas de las circunscripciones para la paz, que hayan participado en otros procesos electorales. Concluyó que el artículo 13 del Decreto 1207 de 2021 no vulnera los derechos del actor sino que tan solo reproduce lo dispuesto en el artículo 5 del Acto Legislativo 02 de 2021.
Precisó que la demanda no cumple con los requisitos adjetivos de procedibilidad y en consecuencia, debe declararse improcedente el amparo. 5.6. Presidencia de la República La apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y/o del señor presidente de la República rindió el concepto sobre los hechos y pretensiones de la demanda bajo estos argumentos: Alegó que carece de legitimación en la causa por pasiva porque ni el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República ni el señor presidente de la República tienen competencia para desarrollar acciones específicas o estructurales que pretende el demandante para el amparo de sus derechos fundamentales.
Precisó que la acción de tutela es improcedente puesto que el actor no ha acudido a los mecanismos ordinarios necesarios para dirimir la controversia por él planteada. 5.7. Departamento Administrativo para la Prosperidad Social La coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Acciones Constitucionales y Procedimientos Administrativo se pronunció sobre los hechos y pretensiones de la demanda en los siguientes términos: Puso de presente que en el caso en estudio se presenta una falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad, porque no es la competente para dar respuesta a lo solicitado por el demandante, ya que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social es el organismo del Gobierno Nacional que busca fijar políticas, planes generales, programas y proyectos para la asistencia, protección y atención de la población más vulnerable del país, más no tiene ninguna injerencia en la inscripción y elección de las circunscripciones transitorias especiales para la paz, ni valida el Registro Único de Víctimas.
Demandante: César Augusto Gutiérrez Bravo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-09762-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso que, en relación con los requisitos adjetivos de procedibilidad de la acción de tutela, la demanda presentada por el señor Gutiérrez Bravo es improcedente porque no cumple con el requisito de la subsidiariedad ya que cuenta con otros mecanismos ordinarios para la defensa de sus derechos fundamentales. 5.8.
Registraduría Nacional del Estado Civil El jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil rindió el concepto solicitado en los siguientes términos: Señaló que la acción de tutela resulta improcedente para la protección de los derechos presuntamente vulnerados, toda vez que el demandante cuenta con otros recursos judiciales para su protección efectiva.
Explicó que, en cumplimiento de lo ordenado en el Acto Legislativo 02 de 2021 y en el Decreto 1207 de 2021 profirió la Resolución 10592 de 2021 y, en relación con las inhabilidades especiales, se desagregaron las mismas establecidas en el texto del acto legislativo, pero se conservó su sentido. Aclaró que la descripción de inhabilidades o prohibiciones contenidas en el acto administrativo 10592 de 2021 y en el Decreto 1207 de 2021 son meramente un ejercicio de organización y descripción de las inhabilidades establecidas por el constituyente derivado a través del parágrafo 2 del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 02 de 2021, las cuales apuntan a proteger el espíritu de las CITREP en cabeza de las víctimas y apartar a los partidos políticos a postular listas y a quienes han sido candidatos abalados por estos, elegidos o no, para garantizar la participación real y efectiva de las víctimas que carecen de representación política y no han tenido la oportunidad de tener plataformas propias para expresar sus opiniones y promover su agenda en el Congreso de la República.
Precisó que en el proceso de inscripción de candidatos, a la entidad le corresponde la verificación de los requisitos formales, sin que esto incluya la revisión de inhabilidades o incompatibilidades de quienes aspiran a ocupar los cargos de elección popular. Aclaró que el Consejo de Estado, mediante auto del 6 de diciembre de 2021, admitió la demanda de inconstitucionalidad presentada contra la Resolución 10592 de 2021, expediente número 11001-03-28-000-2021-00072-00 y decretó la suspensión provisional de la expresión “en cualquier tiempo” contenida en el numeral 1 del artículo 7 del citado acto legislativo. 5.9.
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas El jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la unidad rindió el informe solicitado en los siguientes términos: Demandante: César Augusto Gutiérrez Bravo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-09762-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que la acción de tutela presentada es improcedente debido a que el actor cuenta con la acción de nulidad ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
Alegó que la entidad carece de legitimación en la causa por pasiva porque la unidad carece de competencia reglamentaria, de la cual se deriva la presunta vulneración de los derechos fundamentales. Señaló que, en cumplimiento de lo establecido en el Acuerdo Final de Paz, respecto a garantizar que la participación y representación de los territorios más afectados por el conflicto, los cuales evidentemente están en la zona rural, se estableció que los puestos de votación estarán ubicados en las zonas rurales.
De esta forma, habitantes que no han sido tomados en cuenta en los procesos electorales, serán protagonistas de las elecciones de las 16 curules y cualquier inconformidad con lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2021 debe ponerse de presente ante la Corte Constitucional con la respectiva intervención en el proceso de constitucionalidad que se adelanta.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 19913 y el numeral 2° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 20154, modificado por el Decreto 333 de 2021, y con el Acuerdo 080 de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Cuestión previa El Consejo Nacional Electoral, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el presidente de la República, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas solicitaron la desvinculación del trámite de la referencia. La Sala denegará las peticiones incoadas por la Presidencia de la República y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en razón a que la vinculación de estas entidades se hizo por el hecho de la expedición del Decreto 1207 de 2021, decisión que es objeto de cuestionamiento con la acción de tutela. 3 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.” 4 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho.” Demandante: César Augusto Gutiérrez Bravo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-09762-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En relación con las solicitudes elevadas por el Consejo Nacional Electoral, el Departamento para la Prosperidad Social y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, estas se accederán toda vez que no son las entidades responsables de la expedición del acto administrativo que, a juicio del demandante, vulnera sus derechos fundamentales. 2.3.
Problema jurídico En el asunto bajo estudio corresponde establecer si con la expedición del artículo 13 del Decreto 1207 del 5 de octubre de 2021 de 2021 se vulneran los derechos fundamentales a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, a la paz, a la participación en la conformación, ejercicio y control del poder político y a la reparación integral del señor César Augusto Gutiérrez Bravo, por cuanto, en su criterio, la inhabilidad de inscribirse para participar en los comicios para acceder a las 16 curules de las circunscripciones transitorias especiales para la paz le impiden inscribirse como candidato y desarrollar la labor de trabajar por la comunidad.
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) generalidades de la acción de tutela, y la ii) improcedencia de la tutela contra actos administrativos. 2.4. Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción de tutela como un mecanismo para reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos que indica el Decreto Ley 2591 de 1991.
Este instrumento de defensa se caracteriza por tener un trámite preferente, residual y subsidiario, lo que permite advertir que el ejercicio de esta acción no es absoluto, sino que está limitado por las causales de improcedencia contenidas en el artículo 6º del Decreto 2591 de 19915, entre otros motivos, la relativa a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para garantizar la protección del derecho que se alega amenazado o vulnerado.
Esta causal de improcedencia tiene una salvedad: cuando la solicitud de amparo se eleva como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y cuando las circunstancias que invoca, se acrediten al menos sumariamente. 5 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política''.
Demandante: César Augusto Gutiérrez Bravo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-09762-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5. Improcedencia de la acción de tutela cuando se trata de actos de carácter general, impersonal y abstracto La acción de tutela está consagrada para garantizar derechos fundamentales de las personas cuando estos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por particulares, pero su procedencia está supeditada a los requisitos de inmediatez y subsidiariedad.
El numeral 5 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, establece que la acción de tutela es improcedente para atacar actos administrativos generales, impersonales y abstractos. Textualmente, la norma establece: “(…) ARTICULO 6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política.
Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5.
Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” (Negrillas fuera de texto). Para la Sala es del caso explicar que el demandante afirmó que sus derechos fundamentales están siendo vulnerados con la expedición del Decreto 1207 del 5 de octubre de 2021 “Por el cual se adoptan disposiciones para la elección de los representantes a la Cámara por las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para los periodos 2022-2026 y 2026-2030, en desarrollo del Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021” el cual establece que “no podrán presentarse como candidatos quienes hayan sido candidatos, elegidos o no, a cargos públicos con el Demandante: César Augusto Gutiérrez Bravo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-09762-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aval de partidos o movimientos políticos con representación en el Congreso o con personería jurídica.
Tampoco lo serán quienes hayan sido candidatos por un partido político cuya personería jurídica se haya perdido dentro de los cinco (5) años anteriores a la fecha de la inscripción” Sin embargo, el Decreto 1207 de 2021 es un acto general, impersonal y abstracto y, por tanto, la acción de tutela no es procedente para controvertirlo de conformidad con el numeral 5 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, antes transcrito.
Sin embargo, la Corte Constitucional, en la sentencia C-132 del 28 de noviembre de 2018, con ponencia del magistrado Alberto Rojas Ríos, reiteró la postura de esa corporación respecto de la procedencia excepcional y solo como mecanismo transitorio de la acción de tutela para controvertir actos de carácter general, impersonal y abstracto, “siempre y cuando se trate de conjurar la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable y, además, sea posible establecer que el contenido del acto de carácter general, impersonal y abstracto afecta clara y directamente un derecho fundamental de una persona determinada o determinable.
Solo en estos casos el juez puede hacer uso de la facultad excepcional consistente en ordenar la inaplicación del acto para el caso concreto, con un carácter eminentemente transitorio mientras se produce la decisión de fondo por parte del juez competente”. Por lo anterior, al momento de analizar si en un caso particular se está ante un perjuicio irremediable que justifique el amparo transitorio, deben evaluarse en conjunto los siguientes elementos, los cuales han sido definidos de forma reiterativa bajo los siguientes términos6: i) Que el perjuicio sea inminente, lo cual implica que la amenaza exista o esté por existir. ii) Que éste sea grave y tenga la suficiente entidad para comprometer un bien moral o material de la persona. iii) Que haya necesidad de adoptar medidas urgentes para superar la condición de amenaza del derecho fundamental. iv) Que no se pueda postergar la acción de tutela, pues de lo contrario el mecanismo de protección sería ineficaz.
Además, es necesario que este perjuicio irremediable debe ser inminente o actual, y además ha de ser grave, y requerir medidas urgentes e impostergables. 6 Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, T-809 de 2013, T-695 de 2014 y T-884 de 2014, entre otras. Demandante: César Augusto Gutiérrez Bravo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-09762-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los presupuestos para la configuración del perjuicio irremediable fueron delimitados por la Corte Constitucional desde la sentencia T-225 de 1993, con ponencia del magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, postura reiterada y reconocida posteriormente por la Sala Plena de esa corporación en la sentencia C-531 de 1993, en el sentido de indicar: “… son elementales para la comprensión de la figura del perjuicio irremediable, A) El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por suceder prontamente"…. || B) Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, || C) No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona… || D) La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna… Se trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social”. Al descender al caso concreto, la Sala considera que el actor no expuso en forma concreta la existencia de un perjuicio irremediable que habilite la procedencia excepcional de la acción de tutela como mecanismo transitorio, ya que solo planteó la suposición de que no podrá participar en esa contienda electoral, la cual se origina de la interpretación del contenido del artículo 13 del Decreto 1207 de 2021.
Además, es del caso señalar que el presunto perjuicio irremediable sobre su participación en los comicios no es real toda vez que, tal y como consta en el formulario E-8 OS aportado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, el señor César Augusto Gutiérrez Bravo se inscribió en la delegada de la Registraduría Nacional del Estado Civil del Departamento del Cauca por la organización social Asociación Proteger7, lo que demuestra que participará en las próximas elecciones con el fin de ocupar una de las 16 curules de las circunscripciones transitorias para la paz.
Por consiguiente, es claro que la acción de tutela no puede ser tramitada ante la improcedencia de la acción de tutela para controvertir actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, aunado al hecho de que no se demostró la configuración de un perjuicio irremediable y así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia. 7 Documento visible en los anexos aportados con el informe rendido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, índice 25 del aplicativo SAMAI: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000 202109762001100103.
Demandante: César Augusto Gutiérrez Bravo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-09762-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aunado a lo anterior, para la Sala es importante indicar que la demanda presentada por el señor Gutiérrez Bravo contra el Decreto 1207 de 2021 también es improcedente porque, para controvertir este acto, la jurisdicción contencioso administrativa cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, esto es, el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad consagrado en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que establece textualmente: “ARTÍCULO 135.
NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.
(…)” En este proceso podrá solicitar el decreto de medidas cautelares consagradas en los artículos 229 a 241 de la Ley 1437 de 2011 para así, evitar la consumación o agravación del presunto daño alegado. En consecuencia, la acción de tutela también sería improcedente por no cumplirse con el requisito adjetivo de la subsidiaridad al contar el actor con otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para garantizar el amparo de los derechos fundamentales que invocó vulnerados con la expedición del Decreto 1207 de 2021, tal y como consta en el artículo 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991, antes transcrito.
Por último, la Sala precisa que en esta Sección se encuentra en trámite la demanda de nulidad por inconstitucionalidad interpuesta contra la Resolución 10592 del 28 de septiembre de 2021, mediante la cual se adoptan las medidas especiales para la actualización y vigilancia del censo electoral, la inscripción de candidatos y se establece el procedimiento para la organización y dirección de la elección de los representantes adicionales a la Cámara por las 16 circunscripciones transitorias especiales de pazo en los periodos 2022-2026 y 2026-20308.
En el proceso en mención se discute la inconstitucionalidad del numeral 1° del artículo 7 del acto demandado que establece textualmente: 8 Radicado 11001-03-28-000-2021-00036-00. Demandante: César Augusto Gutiérrez Bravo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-09762-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Artículo séptimo. Inhabilidades especiales- Además de las inhabilidades e incompatibilidades establecidas en la Constitución Política y en la ley para ser Representante a la Cámara, no podrán inscribirse como candidatos a las dieciséis (16) Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz. 1.
Quienes en cualquier tiempo hayan sido candidatos elegidos o no a cargos públicos con el aval de partidos o movimientos políticos con representación en el Congreso de la República o con personería jurídica. (…)”. La demanda fue admitida mediante auto del 6 de diciembre de 2021 y se decretó la suspensión provisional de urgencia de la expresión “en cualquier tiempo” contenida en el numeral transcrito.
Para la Sala es necesario advertir que el señor Gutiérrez Bravo puede intervenir en este proceso para que exponga sus argumentos sobre la constitucionalidad de la inhabilidad consagrada en la norma demandada. Por todo lo expuesto, es del caso concluir que la acción de tutela no es el medio idóneo para controvertir la legalidad del Decreto 1207 de 2021 ya que se trata de un acto de carácter general, impersonal y abstracto y, además, porque el ordenamiento jurídico consagra un mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para que el juez contencioso administrativo estudie la constitucionalidad de este.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Niégase la desvinculación del presente trámite de la Presidencia de la República y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con fundamento en las razones señaladas en precedencia.
SEGUNDO: Declárase la falta de legitimación en la causa por pasiva del Consejo Nacional Electoral, del Departamento para la Prosperidad Social y de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por las razones expuestas en la parte motiva.
TERCERO: Declárase la improcedencia de la solicitud de tutela elevada por el señor César Augusto Gutiérrez Bravo, conforme con lo señalado en las consideraciones de este proveído.
CUARTO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Demandante: César Augusto Gutiérrez Bravo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-09762-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”