CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de controversias contractuales Radicación 25000233600020130125801 (55926) Demandante: Corporación Autónoma Regional - CAR Demandado: Agencia Nacional de Minería y Agregados El Triángulo S.A.S. Tema: Se revoca la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad del contrato de concesión minera, y en su lugar se desestiman las pretensiones, porque la declaratoria de Reserva Forestal Protectora y Distrito de Manejo Integrado se realizó posterioridad al perfeccionamiento del contrato.

SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por Agregados El Triángulo S.A.S. contra la sentencia del 30 de julio de 2015, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que dispuso lo siguiente: <<PRIMERO: Declarar la nulidad absoluta por objeto ilícito de la cláusula tercera del contrato de concesión No. 18254 con registro Minero Nacional GEGO-02 del 3 de agosto de 1998, desde el 19 de agosto de 2009, parcialmente, respecto del área de la concesión que se superpone con la zona de Reserva Forestal del Páramo de Guargua y Laguna Verde, declarada mediante Acuerdo 022 del 18 de agosto de 2009 de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR.

SEGUNDO: Declarar la nulidad absoluta por objeto ilícito de la inscripción de la cláusula tercera del contrato de concesión No. 18254 con número de registro Minero Nacional GEGO-02 en el Registro Nacional Minero, desde el 19 de agosto de 2009, bajo las mismas precisiones del numeral anterior.

TERCERO: Ordenar la inscripción de la presente providencia en el registro nacional minero en el folio correspondiente al contrato.

CUARTO: Ordenar a la Agencia Nacional de Minería adoptar las medidas necesarias para terminar la ejecución del contrato de concesión minera No. 1854 cuyo cesionario (sic) actual y legitimo es la sociedad Agregados El Triángulo SAS en el área que se superpone parcialmente con la zona de Reserva Forestal del Páramo de Guargua y Laguna Verde, declarada mediante Acuerdo 022 de 2009 de la Corporación Autónoma Regional CAR.

Medidas que comprenderán la exclusión de las áreas afectadas del contrato de concesión minera, delimitando de manera técnica y objetiva la zona excluida. 2 Radicado: 25000233600020130125801 (55926) Demandante: Corporación Autónoma Regional - CAR QUINTO: Ordenar a Agregados El Triángulo SAS entregar a la Agencia Nacional de Minería el área afectada, sin derecho a reconocimiento económico alguno.>> La Sala es competente para resolver el recurso de apelación de acuerdo con lo establecido en los artículos 150 del CPACA.

El tribunal era competente para conocer el proceso en primera instancia de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 24 del artículo 152 del CPACA, el cual establece que conocerá <<de los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada por servicios>>. El recurso de apelación de la parte demandada fue admitido mediante providencia del 12 de enero de 2016, y mediante auto del 4 de febrero de 2016 se dio traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión. La Agencia Nacional de Minería y la Corporación Autónoma Regional se pronunciaron.

El Ministerio Público y Agregados El Triángulo S.A.S. guardaron silencio. Después de interpuesto y concedido el recurso de apelación, el 22 de octubre de 2015 el apoderado de la ANM interpuso incidente de nulidad contra la sentencia de primera instancia porque <<no contenía pronunciamiento frente a los argumentos expuestos por la entidad en la contestación de la demanda1>>.

La posible nulidad se entendió saneada porque el citado apoderado no recurrió el auto que otorgó traslado para alegar, y luego presentó alegatos de conclusión en los cuales planteó los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda para oponerse a las pretensiones. I.

ANTECEDENTES A.- La posición de la parte demandante 1.- El 9 de julio de 2013 la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en adelante, la “CAR”) presentó demanda contra la Agencia Nacional de Minería (en adelante, la “ANM”) y la sociedad Agregados El Triángulo S.A.S. con las siguientes pretensiones: <<Pretensiones 1- Que se declare la nulidad absoluta del Contrato de Concesión No. GECO-02 de fecha 11/04/1995, para la exploración y explotación de un yacimiento de gravas, arena, celebrado entre Ingeominas y la sociedad Agregados El Triángulo. 2- Que, como consecuencia de la nulidad absoluta del contrato aludido, se declare la nulidad de la inscripción del Contrato de Concesión No. GECO-02 del Registro Minero Nacional. 3- Que se ordene la desanotación de la inscripción del contrato de Concesión No. GECO- 02 del Registro Minero Nacional.>> 2.- La parte demandante fundamentó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 1Fl. 335 del cuaderno principal. 3 Radicado: 25000233600020130125801 (55926) Demandante: Corporación Autónoma Regional - CAR 2.1.- El artículo 289 de la Ley 685 de 2001 permite que quien acredite un interés directo pueda solicitar que se declare la nulidad de un contrato de concesión minera.

La CAR es la máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción. En cumplimiento de sus funciones, previstas en la Ley 99 de 1993, tiene interés jurídico en impedir el desarrollo de actividades que impacten y pongan en riesgo los recursos naturales y, en consecuencia, para solicitar que se declare la nulidad de un contrato de concesión minera. 2.2.- Mediante el contrato de concesión GECO-02 del 11 de abril de 1995, registrado bajo el número 18254 del 3 de agosto de 1998 (en adelante, el Contrato), el Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas) —hoy ANM— otorgó a Agregados El Triángulo S.A.S. un título minero para la exploración y explotación de grava y arena en el municipio de Carmen de Carupa, Cundinamarca.

El contrato terminará el 31 de agosto de 2028. 2.3.- El Acuerdo 22 del 18 de agosto de 2009, proferido por la CAR, declaró como <<Zona de Reserva Forestal Protectora y Distrito de Manejo Integrado al Páramo de Guargua y Laguna Verde>>. El Contrato adolece de objeto ilícito porque comprende un área donde no se pueden adelantar actividades de minería: el negocio jurídico desconoce los artículos 8º y 79 de la Constitución Política, el artículo 1º del Decreto 2811 de 1974, el numeral 4 del artículo 1º de la Ley 99 de 1993 y el artículo 34 de la Ley 685 de 2001.

B.- Posición de la parte demandada 3.- La Sociedad Agregados El Triángulo S.A.S. contestó la demanda el 13 de octubre de 2013 y se opuso a las pretensiones con base en la siguiente argumentación: 3.1.- Afirmó que el Contrato fue celebrado inicialmente entre Marco Alejandro Montero Granados y el Ministerio de Minas y Energía. Posteriormente, la posición del señor Montero fue cedida a la sociedad Agregados El Triángulo S.A.S., cesión que fue autorizada por la Empresa Nacional Minera Ltda. (Minercol) en la Resolución No. RUD.0196 del 29 de noviembre de 2001. 3.2.- El Contrato se adelantó en cumplimiento de la normativa procedimental y ambiental vigente para la época de su celebración, cuando aún no existía la Reserva Foresta Protectora y Distrito de Manejo Integrado del Páramo de Guargua y Laguna Verde.

La declaratoria de realizó once años después de la suscripción del contrato, por medio del Acuerdo 22 del 18 de agosto de 2009. 3.3.- El Acuerdo 22 del 18 de agosto de 2009, por medio del cual se declaró Reserva Forestal Protectora y Distrito de Manejo Integrado al Páramo de Guargua y Laguna Verde, establece el respeto de los derechos adquiridos en su artículo 8. 3.3.1.- Además, el artículo 4 del Acuerdo 22 estableció que el manejo y aplicabilidad de la declaratoria de reserva está supeditada a la reglamentación del distrito de manejo 4 Radicado: 25000233600020130125801 (55926) Demandante: Corporación Autónoma Regional - CAR integrado, por medio de un plan de manejo integrado que debe ser expedido por parte de la CAR.

Esta entidad no lo había formulado, ni adoptado al momento de contestar la demanda. 3.4.- Por medio de la Resolución 3493 de 2006, la CAR permitió actividad minera en la zona donde se encuentra la explotación que adelanta la sociedad Agregados El Triángulo S.A.S. La misma CAR otorgó la licencia única para adelantar explotación de materiales de construcción a través de la Resolución No. 1421 del 5 de septiembre de 1997, la cual se encuentra vigente, conforme con la cesión autorizada por medio de la Resolución No. 600 de 2002. 4.- La ANM contestó la demanda el 11 de enero de 2014 y se opuso a las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos: 4.1.- El Contrato se inscribió aproximadamente once años antes de la constitución de reserva forestal prevista en el Acuerdo 22 de 2009 expedido por la propia CAR, y la restricción contenida en su artículo 9º no es aplicable a los títulos expedidos con anterioridad.

Así las cosas, la declaratoria de la reserva forestal no podía afectar el título minero. 4.2.- En el Acuerdo 22 de 2009 la CAR se limitó a mencionar cinco (5) títulos mineros y veintiún (21) solicitudes en materia minera, sin aclarar si respecto de estos estaba prohibida tal actividad. 4.3.- El artículo 9º del Decreto 2655 de 1988, norma vigente al momento de celebrar el Contrato, establecía que la exclusión de las actividades mineras debía ser anterior al momento en que se iniciaran las actividades de exploración y explotación en esas zonas de reserva.

Esto no sucede en el presente asunto. 4.3.1.- Además, la propia autoridad ambiental avaló las actividades de minería durante aproximadamente doce años. Incluso, con posterioridad a la expedición del Acuerdo 22 de 2009, la licencia ambiental otorgada mediante Resolución No. 1421 del 5 de septiembre de 1997 seguía estando vigente. Al momento de contestar la demanda habían transcurrido aproximadamente 4 años desde la expedición del Acuerdo 22 de 2009. 4.4.- A pesar de que el Contrato se encuentra dentro de una zona del distrito de manejo integrado, la exclusión no es aplicable específicamente a ese título minero.

Lo anterior, porque la CAR no formuló ni adoptó el Plan de Manejo Integral oportunamente. 4.5.- Hay una situación jurídica consolidada que no puede ser desconocida por las autoridades, tal como lo pretende la entidad demandante. El Contrato consolidó una situación jurídica subjetiva que debe ser respetada a pesar de los cambios normativos. 4.6.- No se configura la existencia de causal o causales de nulidad absoluta del Contrato de concesión 18254.

Aunque la ANM hizo mención a normas constitucionales, la única norma que podría ser presuntamente transgredida es el artículo 34 de la Ley 685 de 2001, 5 Radicado: 25000233600020130125801 (55926) Demandante: Corporación Autónoma Regional - CAR pero esa norma no es aplicable al contrato demandado teniendo en cuenta su momento de celebración. C.- La sentencia recurrida 5.- El fundamento para declarar la nulidad fue el siguiente: 5.1.- El artículo 36 de la Ley 685 de 2001 establece que en los contratos de concesión se entienden excluidas de pleno de derecho las zonas, terrenos y trayectos en los cuales esté prohibida la actividad minera y, en consecuencia, tal exclusión o restricción no requiere ser declarada por ninguna autoridad. 5.2.- Para el caso en estudio no es procedente la aplicación literal de dicha disposición, porque, al momento de su celebración, el contrato no se ejecutaba en una zona donde estuviera prohibida la actividad minera.

Por esta razón no opera una exclusión de pleno derecho de la zona en la cual se ejecuta el contrato de concesión minera del cual son partes la sociedad Agregados El Triángulo S.A.S. y la ANM. 5.3.- Según el reporte gráfico del área del título 18254, expedido por la Gerencia de Catastro y Registro Minero de la ANM y el mapa levantado por el grupo SIAM de la CAR de Cundinamarca, el área protegida no contiene o refleja la totalidad del área entregada en concesión por el Contrato, sino solamente una proporción o franja de terreno del Páramo de Guargua y Laguna Verde sobre dicha concesión. Señaló el tribunal que, en aplicación al principio iura novit curia, interpretaría que la demanda pretende la nulidad absoluta del Contrato y sus efectos solamente en lo relacionado con el área declarada reserva forestal y no en su totalidad. 5.4.- Declaró la nulidad parcial con base en la siguiente argumentación: 5.4.1.- Indicó que el artículo 58 de la Constitución Política prevé que cuando la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social resulte en conflicto con los derechos de los particulares, el interés privado debe ceder al interés público o social.

Por esta razón, los derechos de los particulares derivados de un contrato de concesión están limitados por las normas ambientales de utilidad pública e interés social, por lo que deben ceder en virtud de la función ecológica que implica la propiedad. 5.4.2.- El artículo 44 de la Ley 80 de 1993 estableció que dentro de las causales de nulidad absoluta se encuentran las de derecho privado, lo cual incluye la celebración de un contrato con objeto ilícito. 5.4.3.- A pesar de que el Contrato se celebró con apego a la ley vigente para la fecha de su celebración, la nulidad se configuró con ocasión de la causal que <<sobrevino>> por la expedición del Acuerdo 22 de 2009, que declaró Reserva Forestal Protectora y Distrito de Manejo Integrado al Páramo de Guargua y Laguna Verde.

Por esto, la nulidad se declarará desde esa fecha. 6 Radicado: 25000233600020130125801 (55926) Demandante: Corporación Autónoma Regional - CAR 5.4.4.- Señaló que no es cierto que el Acuerdo 22 de 2009 estuviera supeditado a la formulación del un plan de manejo ambiental por parte de la CAR: el artículo 4 del mencionado acto administrativo no permite concluir que, en efecto, las disposiciones y declaraciones allí plasmadas se encuentren sometidas a esa condición. 5.4.5.- No resulta razonable decretar la nulidad absoluta de un contrato estatal cuando el vicio surgido sólo afecta de manera parcial su objeto material, porque el porcentaje del área que se encuentra afectado por la nulidad no es superior al 90%.

Por esto, declaró la nulidad del contrato únicamente respecto de la franja del contrato que se traslapa con la Reserva Forestal Protectora y Distrito de Manejo Integral al Páramo de Guargua y Laguna Verde. 5.5.- Estableció que no se efectuaría reconocimiento alguno del pago de las prestaciones ejecutadas del contrato nulo, porque no se demostró el beneficio que obtuvo la ANM.

D.- Recurso de apelación y su oposición 6.- El 12 de agosto de 2015, la Sociedad Agregados El Triángulo S.A.S. apeló la sentencia de primera instancia. Solicitó que se revocara la decisión con base en la siguiente argumentación: 6.1.- En su análisis del Acuerdo 22 de 2009, el fallo de primera instancia no hace mención alguna al hecho de que en este se establece claramente el respeto a los derechos adquiridos conforme a la normativa vigente. 6.2.- Indicó que si se aplicara el Acuerdo 22 de 2009, no se generaría la nulidad del contrato porque el artículo 8º garantizó el respeto por los derechos adquiridos. 6.3.- Además, señaló que la CAR cometió un error al momento de expedir el Acuerdo 22, al incluir una pequeña parte de la zona que hace parte del Contrato de concesión dentro de la zona de reserva forestal.

En el Acuerdo 22 se indicó que, al momento de su expedición, había cinco (5) títulos mineros existentes que se traslaparían con la zona de reserva expedición. No obstante, el título minero del Contrato no fue relacionado en el Acuerdo 22. 6.4.- Con anterioridad al Acuerdo 22, la misma CAR le había otorgado licencia ambiental para adelantar la actividad minera por medio de la Resolución No. 1421 del 5 de septiembre de 1997.

Además, se le ha hecho seguimiento y control al cumplimiento de la licencia. 6.5.- Contrario a lo que afirma el fallo de primera instancia, el manejo y la aplicabilidad de la declaratoria del área de reserva forestal sí está supeditado a la reglamentación del distrito de manejo integrado: depende de la formulación de un plan de manejo integrado por parte de la misma CAR. 7 Radicado: 25000233600020130125801 (55926) Demandante: Corporación Autónoma Regional - CAR 7.- El apoderado de la ANM indicó que debía revocarse la decisión con base en tres argumentos: (i) el contrato no es nulo teniendo en cuenta las normas vigentes al momento de su expedición, (ii) los Distritos de Manejo Integrado no prohíben las actividades de minería y (iii) la sentencia de primera instancia fue incongruente porque se apartó de la evidencia probatoria pues declaró la nulidad del contrato de concesión en una zona que es <<Distrito Integrado Sector Salto del Tequendama - Cerro Manjui>>. 8.- La CAR solicitó que se confirmara la decisión, en virtud del deber de conservar las áreas de especial importancia ecológica.

Indicó deben ser salvaguardados los principios de prevención y precaución, previstos en el artículo 1º de la Ley 99 de 1993. En ese sentido, en la contestación la demanda se indicó que en septiembre de 1986 la Dirección General de Minas determinó que se debía <<presentar un estudio de declaración de efecto ambiental>>. 8.1.- Adicionalmente, sostuvo que los derechos adquiridos tienen límites en materia ambiental, dado que la propiedad privada no es un derecho absoluto, sino que cumple una función social.

II. CONSIDERACIONES 9.- La Sala se pronunciará de fondo porque la demanda no adolece de caducidad, en los términos del artículo 136 del CCA, norma aplicable al momento de celebración del contrato. En ese sentido, la acción se presentó en término conforme al criterio que ha acogido previamente esta Sala2. 10.- Se revocará la decisión adoptada por el tribunal porque al momento de celebrar el contrato de concesión no se contrariaron las normas vigentes y porque las invocadas por la entidad demandante, que fueron expedidas con posterioridad a la celebración del contrato, no pueden generar la <<nulidad sobreviniente del mismo>>.

No se trata de disposiciones expedidas por el legislador con el expreso propósito de dejar sin valor los contratos celebrados antes de su promulgación. 10.1.- En la primera parte, la Sala expondrá las razones por las cuales no es dable concluir la existencia de nulidad contractual sobreviniente de los contratos. En la segunda, expondrá las dirigidas a concluir que la nulidad del contrato no puede fundamentarse en la violación del principio de precaución. E.- Inviabilidad de la nulidad sobreviniente 11.- El Contrato de concesión minera se inscribió el 3 de agosto de 19983, en vigencia del Decreto 2655 de 1988, Código de Minas de entonces4.

En ese sentido, el reparo 2Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 3 de agosto de 2020, exp. 58710, C.P. Alberto Montaña Plata. 3Fl. 95 del cuaderno 1. 4El Decreto 2655 de 1988 estableció la posibilidad de contar con licencias de exploración, licencias de explotación o contratos mineros. 8 Radicado: 25000233600020130125801 (55926) Demandante: Corporación Autónoma Regional - CAR planteado por la entidad demandante se limita a afirmar que el Contrato es nulo por adolecer de objeto ilícito. 12.- La nulidad es una consecuencia legal que, tratándose de contratos de tracto sucesivo, impone su terminación y se estructura cuando el negocio jurídico adolece de vicios al momento de su celebración. Esto exige que en el juicio de validez se deban estudiar las limitaciones de orden legal existentes al momento de la celebración del contrato.

Y conlleva a que no sea viable utilizar el concepto de nulidad sobreviniente, salvo norma legal expresa. Al respecto la Subsección A ha indicado lo siguiente: <<(…) sigue siendo cierto que el contrato incorpora la ley imperativa vigente a la fecha de su celebración, bajo esa ley debe ser juzgada su legalidad y el contenido obligacional que a su vez se constituye en ley para las partes.

Por ello, frente a la mutación en el estatus de un acuerdo contractual, el cual en principio dispone actividades permitidas y que luego son prohibidas por la ley nueva, no se predica un evento de “nulidad sobreviniente” sobre el pacto original, el cual continúa siendo válido al amparo de las leyes vigentes al momento de su celebración, tal como lo dicta el contenido del artículo 38 de la Ley 153 de 1887.

Entonces, frente a la ejecución de una actividad pactada o de un acuerdo societario permitido en el momento en que se constituyó la persona jurídica o en el que se formalizó el respectivo acuerdo y que, luego, queda prohibido o restringido por ley posterior, no tiene lugar la configuración de un vicio de nulidad, puesto que la previsión estatutaria -o el pacto contractual a su amparo- se creó de conformidad con la ley.

A juicio de la Sala el asunto que se acaba de plantear se resuelve bajo el derecho de las obligaciones, toda vez que por razón de la ley posterior prohibitiva se configura la obligación de objeto imposible, respecto de la cual no puede exigirse la ejecución futura puesto que resultaría violatoria de la ley.5>> 12.1.- En el mismo sentido, Edgar Ramírez Baquero indica lo siguiente: <<D. La invalidez es categoría que atañe siempre con vicios o defectos introducidos en el acto con motivo de su proceso formativo.

El escenario de la invalidez es, en consecuencia, el que se surte durante la génesis del acto. Todo lo que acontezca con posterioridad al advenimiento en el tráfico del acto o negocio, por grave que sea de cara al orden jurídico, no incidirá en la validez del mismo. Estas ofensas tendrán otras consecuencias que se desencadenarán por virtud de la operatividad de otras reglas del orden jurídico integradas a otros segmentos del mismo, pero nunca derivadas de este sistema de validez.

Por ello se afirma, con razón, que no tiene nunca lugar a una invalidez sobreviniente, que como las palabras lo indican, correspondería al estado de invalidez motivado por eventos ulteriores al florecimiento del acto. No hay tal. La invalidez es siempre congénita, nunca es sobreviniente6>>. 12.2.- El profesor Fernando Hinestrosa reitera este asunto: <<1109.

INVALIDEZ O INEFICACIA POSTERIOR O POR CAUSA SOBREVENIDA Es elemental la afirmación de que la invalidez del negocio jurídico obedece a una anomalía o irregularidad cometida o presente al momento de su celebración, por lo mismo que es 5Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 10 de febrero de 2016, exp. 44196, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 6Ramírez Baquero, Édgar.

La ineficacia en el negocio jurídico. Bogotá: Universidad del Rosario, 2008, p. 53. 9 Radicado: 25000233600020130125801 (55926) Demandante: Corporación Autónoma Regional - CAR una sanción a la disconformidad del comportamiento negocial con los dictados normativos relativos a la formación del acto de autonomía. Así las cosas, desde la propia formación de la teoría del negocio jurídico se ha planteado el tema de la suerte del acto que, habiéndose celebrado válidamente, puede llegar a perder su validez o su eficacia en razón de circunstancias ocurridas posteriormente (…), con la reflexión de que esa ‘invalidación’ solo puede darse en los negocios de efectos diferidos.

La invalidez originaria es algo que va de suyo, comoquiera que corresponde a una disconformidad congénita del negocio con las normas que regulan su formación y señalan sus requisitos esenciales, en tanto que la invalidez sobrevenida consistiría en una disconformidad posterior, debida a hechos ocurridos luego de celebrado el negocio válidamente, como si este no fuera ya una entidad independiente, y pudiera resultar contraventor a posteriori.

Para comenzar, no huelga insistir en la diferencia entre ineficacia e invalidez nulidad, y la consiguiente interferencia, al margen de su significado común de ausencia o pérdida de efectos, en fuerza de su razón de ser. La validez o invalidez del negocio es algo remitido al momento de su celebración, en razón de la correspondencia o no correspondencia de la conducta particular con las normas a propósito.

Otra cosa es si, por circunstancias posteriores, un acto dispositivo pleno y legítimo no resulta idóneo para la producción de sus efectos típicos en razón del advenimiento de hechos que cambian la situación. (…) En otras palabras, para la cancelación de los efectos por ese motivo no es menester acudir a la figura de la nulidad. Para ello está la ineficacia ex nunc>>7. 13.- Como consecuencia de lo anterior, si con posterioridad a la celebración del contrato una norma prohibió desarrollar la actividad objeto del contrato, ello no conlleva su nulidad.

Esto justamente ocurre en el presente caso, pues al momento de celebrarlo no existía prohibición de adelantar actividad minera en el área prevista en el Contrato. 14.- La CAR argumentó que el Contrato desconoció el artículo 34 de la Ley 685 de 2001. Esta norma no resulta aplicable para analizar la validez del negocio jurídico, teniendo en cuenta que es posterior a la celebración del contrato de concesión: éste fue suscrito el 3 de agosto de 19988. 14.1.- Al margen de lo anterior, el Decreto 2655 de 1988 —Código de Minas vigente al momento de celebración del contrato— también restringía las zonas en las que podía adelantarse actividad minera, en sus artículos 9º y 10º, así: <<ARTÍCULO 9°.

SEÑALAMIENTO DE ZONAS RESTRINGIDAS PARA LA MINERIA. El Ministerio podrá señalar, de acuerdo con estudios previos, zonas en las cuales no deben adelantarse trabajos mineros de prospección, exploración o explotación por constituir reservas ecológicas, incompatibles con dichos trabajos, de acuerdo con el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente, o por considerar que es necesario dedicarlas exclusivamente a la agricultura o a la ganadería, como factores de especial importancia económica.

El señalamiento de que trata el inciso anterior no afecta los títulos expedidos con anterioridad, mientras conserven su validez>>. 7Hinestrosa, Fernando. Tratado de las Obligaciones, Tomo II, volumen II. De las fuentes de las obligaciones: el negocio jurídico. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2015, pp. 733 a 735. No se incluyen las citas al pie del texto original. 8Aunque podría argumentarse que la cesión fue posterior a la expedición de la Ley 685 de 2001, ello no modifica el criterio para analizar la validez del negocio jurídico, porque no varió el contenido obligacional.

La cesión tuvo como objeto que un tercer asumiera la posición contractual de una de las partes del negocio jurídico. 10 Radicado: 25000233600020130125801 (55926) Demandante: Corporación Autónoma Regional - CAR <<ARTÍCULO 10°. ZONAS RESTRINGIDAS PARA ACTIVIDADES MINERAS. Podrán adelantarse actividades mineras en todo el territorio nacional, exceptuadas las siguientes áreas: (…) e) En las zonas de reserva ecológica, agrícola o ganadera de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9o., de este Código y>>. 14.2.- Como se puede observar, conforme al Decreto 2655 de 1988, que era el código de minas vigente al momento de la celebración del contrato, no se podían adelantar actividades en las zonas de reserva ecológica que estuvieran previamente declaradas como tales.

De hecho, el artículo 9º del mismo decreto reitera una regla general sobre la validez del negocio jurídico: la declaratoria de nuevas zonas no afectaba los títulos mineros porque estos conservaban <<su validez>>. 15.- En el presente caso, la nulidad que de acuerdo con la demanda se generó con la expedición del Acuerdo 22 del 18 de agosto de 2009, que declaró Reserva Forestal Protectora y Distrito de Manejo Integrado al Páramo de Guargua y Laguna Verde, debería haberse sustentado en la norma anterior, y no en la Ley 685 de 2001.

Sin embargo, al margen de si se declaró un distrito de manejo especial o una reserva forestal, lo cierto es que el Acuerdo 22 de 2009 es posterior a la celebración del contrato. Así las cosas, el contrato de concesión no adolece objeto ilícito porque esa zona no estaba restringida de actividades mineras al momento de perfeccionamiento del negocio jurídico. 15.1.- De cualquier modo, la Sala advierte que el objeto del litigio en este caso es la validez del contrato y se itera que esta sanción legal no puede sustentarse en la expedición de normas posteriores a su celebración. Una discusión distinta es si, luego de expedida una norma que restrinja o prohíba la actividad que fue objeto del contrato, dicha actividad pueda o no seguir realizándose: esa discusión no es objeto de este proceso.

F.- No es posible declarar la nulidad por violación del principio de precaución 16.- Adicionalmente, la nulidad sólo opera si se violan normas imperativas vigentes al momento de su celebración. Como lo establece el inciso segundo del artículo 6º del Código Civil: <<En materia civil son nulos los actos ejecutados contra expresa prohibición de la ley, si en ella misma no se dispone otra cosa.

Esta nulidad, así como la validez y firmeza de los que se arreglan a la ley, constituyen suficientes penas y recompensas, aparte de las que se estipulan en los contratos>. 16.1.- En el mismo sentido, los artículos 1519 y 1741 del Código Civil indican que un negocio adolece de objeto ilícito por contrariar las normas imperativas vigentes al momento de su celebración, así: <<ARTICULO 1519.

Hay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público de la nación. Así, la promesa de someterse en la república a una jurisdicción no reconocida por las leyes de ella, es nula por el vicio del objeto>>. 11 Radicado: 25000233600020130125801 (55926) Demandante: Corporación Autónoma Regional - CAR <<ARTICULO 1741.

La nulidad producida por un objeto o causa ilícita, y la nulidad producida por la omisión de algún requisito o formalidad que las leyes prescriben para el valor de ciertos actos o contratos en consideración a la naturaleza de ellos, y no a la calidad o estado de las personas que los ejecutan o acuerdan, son nulidades absolutas>>. 16.2.- La norma mencionada exige que el desconocimiento se refiera a irregularidades expresamente previstas por el legislador, como causal de nulidad.

Las causales de nulidad de los contratos son de interpretación restrictiva y tiene reserva de ley, por lo que no toda infracción normativa tiene como consecuencia la invalidez de un negocio jurídico y no le está dado a los jueces ampliar el alcance de las causales de nulidad ni crear causales que no han sido previstas por el legislador. 16.3.- Al respecto, ha dicho la jurisprudencia de esta Sección: <<Un negocio jurídico es válido cuando se ajusta al ordenamiento jurídico, y observa en su formación los requisitos previstos en la ley.

Sin embargo, no toda trasgresión a las normas afecta de nulidad absoluta el contrato, sino aquéllas irregularidades previstas expresamente por el legislador, lo cual constituye una reserva de ley, es decir, que sólo él puede establecer causales que afectan de nulidad absoluta un contrato9>>. 17.- Además de la violación del artículo 34 de la Ley 685, la petición de anular el contrato se sustentó en el desconocimiento de los principios de prevención y precaución, previstos en el 1º de la Ley 99 de 1993, que era normas vigentes antes de su celebración y que disponen lo siguiente: <<ARTÍCULO 1º.

PRINCIPIOS GENERALES AMBIENTALES. La Política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales: (…) 6. La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente. 7.

El Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables.>> 18.- La anulación de un contrato no puede fundamentarse en la violación del principio de precaución consagrado en la disposición anterior como un principio general de la política ambiental colombiana.

Esta disposición tiene el propósito de declarar que las políticas ambientales deben sustentarse en investigaciones científicas que determinen cuáles son las consecuencias de las actividades que se regulen al formular tales políticas, pero excepcionalmente permite adoptarlas (estableciendo prohibiciones, limitaciones o medidas de mitigación) en eventos en los que no exista <<certeza científica>>, pero 9Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de marzo de 2007, exp. 28010, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. 12 Radicado: 25000233600020130125801 (55926) Demandante: Corporación Autónoma Regional - CAR exista peligro de daños graves e irreversibles al medio ambiente.

No es una disposición legal que prohíba la celebración un contrato en determinados casos o bajo determinadas circunstancias y, que, por ende, pueda servir de fundamento para anularlo. La validez de los contratos no puede estar sujeta al alcance que un juez le otorgue posteriormente a un principio, para determinar que en virtud de su aplicación el contrato no debió celebrarse y por ende debe ser anulado. 18.1.- Al respecto, Eduardo José da Fonseca Costa señala lo siguiente: <<No existe una aplicación de principios per saltum, directa o inmediata.

En otras palabras, una regla concretizante o densificadora es fundamental. (…) Entre principio y caso siempre hay una regla. La regla media entre el principio y el caso. Ocupa la zona intermedia entre una cosa y otra. (…) (…) Sin declararlo expresamente, se encomienda a la empresa artesanal al juez la implementación del principio mediante la creación in casu de una regla ex post facto de efectividad ex tunc.

En definitiva, con el pretexto de “aplicar un principio per saltum ”, el juez usurpa la competencia legislativa. Publica una regla retrooperativa, que esboza tanto la hipótesis de incidencia como la consecuencia legal. El juez produce, de manera transversal, una ley genuina en un sentido material con impacto en hechos pasados. (…) Pretende cruzar de un extremo al otro sin haber construido jamás una regla judicial implícita como puente10>>. 18.2.- Así entonces, los principios de la Ley 99 de 1993 no pueden servir de base para que los jueces anulen los contratos prohibidos por leyes posteriores, salvo que el legislador haya determinado tal consecuencia y haya previsto la forma como serán compensados los derechos adquiridos por los particulares.

Si la autoridad ambiental autorizó la celebración de un contrato porque la regulación vigente lo permitía y posteriormente se estimó que la protección del medio ambiente aconseja no <<ejecutar ese tipo de actividades>> en la zona donde se celebró el contrato, las nuevas disposiciones solo tendrán el efecto de terminar anticipadamente los contratos que autorizan tales actividades, si el legislador así lo dispone expresamente. 19.- En materia del contrato de concesión minera se conocían los riesgos asociados.

Por esto, la celebración del contrato requería de la licencia de la autoridad ambiental: en ese momento se conocía que la ejecución de la actividad comportaba afectaciones al medio ambiente; y la licencia tiene por objeto establecer la forma como se logrará minimizar tal afectación, cómo se mitigará o cómo se compensará. No se trata de que exista falta de certeza sobre los riesgos; las afectaciones se conocen y la licencia tiene el objeto indicado anteriormente en aplicación del principio de prevención. 20.- Si en una norma posterior el legislador decide abandonar una regulación que permite una actividad en determinadas condiciones y opta por prohibirla, tal norma solo puede aplicar hacia el futuro en lo referente a la validez de los contratos. 10Da Fonseca Costa, Eduardo José. El principio no es regla.

Brasil: 2021. Disponible en: Https://cutt.ly / nnkO1l7. 13 Radicado: 25000233600020130125801 (55926) Demandante: Corporación Autónoma Regional - CAR 21.- No puede considerarse que antes de esa determinación —cuando el legislador consideraba que, no obstante los riesgos, la actividad podía desarrollarse cumpliendo determinadas exigencias (principio de prevención)—, los particulares no podían celebrar tales contratos atendiendo al principio de precaución. Sobre todo, cuando el particular ha logrado obtener la licencia de la autoridad ambiental que hoy demanda la legalidad del Contrato, cuya ejecución avaló. 22.- Cabe aclarar que lo anterior no significa que la sentencia respalde sin límites el desarrollo de actividades mineras en esa zona.

Como se indicó previamente, simplemente se indica que la sanción de nulidad del contrato, que es la pretensión impetrada en la demanda, no procede en este caso. 23.- Teniendo en cuenta que en el proceso se ventiló un interés público, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida el 30 de julio de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones indicadas en la parte motiva. En su lugar, DESESTÍMANSE las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: ABSTIÉNESE de condenar en costas.

TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para su cumplimiento, una vez ejecutoriada esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con salvamento parcial de voto Con firma electrónica Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado