Radicado: 11001-03-15-000-2023-05518-01 Accionantes: Irma María Ramírez Arias y otros Se revoca la sentencia de primera instancia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C. veintiséis (26) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-05518-01 Accionantes: Irma María Ramírez Arias y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala Sexta Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Reparación directa / Falta de notificación de un acto administrativo que se reprocha ilegal / Ejecución del acto administrativo / Control de la expropiación por vía administrativa / Indebida escogencia de la acción / Se revoca la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia y se niega la solicitud de amparo.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de impugnación presentado por los accionantes contra la sentencia del 2 de noviembre de 2023 proferida por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación. El fallo impugnado declaró la improcedencia de la acción de tutela presentada contra la sentencia del 21 de julio de 2023 proferida por el Tribual Administrativo del Meta, Sala Sexta, dentro del proceso de reparación directa 50001-33-33-005-2014-00121-00/01.

Ese proceso fue adelantado por Irma María Ramírez Arias y otros contra el Municipio de Lejanías, Meta. En la providencia objeto de reproche se revocó la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones y, en su lugar, se declaró la ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control y se inhibió para decidir de fondo.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05518-01 Accionantes: Irma María Ramírez Arias y otros Se revoca la sentencia de primera instancia 2 I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 27 de septiembre de 2023 los señores Irma María Ramírez Arias, Marisol Calderón Guzmán, Luis Alfonso Isaza León, Rosa Delia Hurtado Meneses, Luz Mila Rivera, Dilia Castillo Hernández, Cornelio Amadeo González Gómez, Amadeo González Gómez, Gilberto Riaño Monroy, Martha Oviedo Osorio, Blanca Rosa Cuartas Palacios, Otilia Vega Talero, Didier Clavijo Quintero, Luz Emercy Pineda, Avelania Ortiz Morales, Mila Matilde Chalapud Alvarado, Amado Burgos Plaza, Gilberto Velásquez Arenas, Luis Arles Castro Córdoba, Senobia Cervera Jaimes, Edilma Ospina, Gilberto Chávez Panche, Edilma Hernández Tavera, María Adelaida Hernández Romero, Ernesto Galindo, Carlos Alberto Henao Ortiz, María Idalí Ayala Guarnizo, Juan Reiver Cano Londoño, Estanislao Arenas, Blanca Luz Mery Espinosa, Carmenza Salazar Vanegas, Antonia Cened Montaña Montaña, Edelmira Cortés Ruiz, José Joaquín Suárez y Edward Jefferson Navarro Cardona interpusieron una acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia vulnerados, en su concepto, por el tribunal accionado al revocar la sentencia de primera instancia en el proceso de reparación directa y, en su lugar, declararse inhibido para decidir de fondo. 2.- En la acción de tutela se formularon las siguientes pretensiones (se transcribe): <<1.- REVOCAR la sentencia de SEGUNDA INSTANCIA proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que revocó la sentencia de primera instancia proferida por la Juez V Administrativa del Circuito de Villavicencio, y en su lugar dispuso DECLARAR PROBADA LA EXCEPCIÓN DE INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN, E INHIBIRSE de resolver sobre el fondo del asunto. 2.- CONFIRMAR LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA proferida por la Juez V Administrativa del Circuito de Villavicencio, en la forma y términos reclamados con la demanda>>.

B. Hechos 3.- Los accionantes basaron su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: Radicado: 11001-03-15-000-2023-05518-01 Accionantes: Irma María Ramírez Arias y otros Se revoca la sentencia de primera instancia 3 3.1.- Durante más de 30 años y hasta el 26 de diciembre de 2011, los accionantes ocuparon un terreno ubicado entre las carreras 14, 15 y 16 y las calles 7ª y 8ª, donde funcionaba la plaza de mercado del municipio de Lejanías, Meta.

Durante ese tiempo, los accionantes invirtieron en el mejoramiento de sus viviendas y lugares de trabajo. 3.2.- Mediante Acuerdo 4 del 27 de febrero de 2006 se expidió el nuevo Plan de Ordenamiento Territorial de ese municipio, en el que se estableció que el terreno referido sería destinado a la construcción de un parque. 3.3.- Por medio del Acuerdo 12 del 8 de mayo de 2011 el Concejo Municipal facultó al alcalde para contratar un empréstito por un valor de quinientos millones de pesos ($500.000.000) con el fin de contratar un avalúo y pagar las mejoras contenidas en el terreno. 3.4.- El 5 de junio de 2011 el alcalde contrató a la Sociedad Colombiana de Arquitectos – División Lonja Inmobiliaria Regional Meta para que determinara el valor de las mejoras.

El valor del avalúo resultó ser mayor al empréstito autorizado, por lo que el alcalde solo reconoció el 70% del valor a cada familia y, sin que mediara consentimiento de los afectados, consignó la suma correspondiente en una cuenta del Banco Agrario. 3.5.- El 1º de septiembre de 2011 los accionantes contrataron un perito independiente, integrante de La Lonja de Propiedad Raíz del Meta, para que avaluara sus mejoras.

El dictamen arrojó un valor superior al reconocido, por lo que solicitaron al municipio que hiciera el reajuste, lo cual no fue atendido por este. 3.6.- El 20 de septiembre de 2011 el municipio realizó, mediante oficios dirigidos a los accionantes, la propuesta de compra para adelantar una enajenación voluntaria de las mejoras. 3.7.- Mediante el Decreto 56 del 29 de septiembre de 2011 se declaró la urgencia para adquirir esos predios a través de una expropiación administrativa y se señaló el precio a pagar por la expropiación. Además, mediante oficios del 11 de octubre de 2011 se informó a cada uno de los accionantes que el valor reconocido había sido consignado en una cuenta del Banco Agrario.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-05518-01 Accionantes: Irma María Ramírez Arias y otros Se revoca la sentencia de primera instancia 4 3.8.- El 26 de diciembre de 2011 se demolieron las mejoras. 3.9.- El 18 de marzo de 2014 los accionantes presentaron una demanda de reparación directa contra el Municipio de Lejanías, dado el menoscabo patrimonial que sufrieron por el pago incompleto de las mejoras que ocupaban en el referido terreno: solicitaron el pago de la diferencia entre el valor reconocido por la entidad territorial demandada (70% del avalúo contratado por esta) y el valor dispuesto en el avalúo contratado por los accionantes.

El proceso se tramitó con el radicado 50001-33-33-005-2014-00121-00/01. 3.10.- En sentencia del 7 de octubre de 2015 el Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio accedió a las pretensiones por considerar que <<el material probatorio militante en el proceso da cuenta de que efectivamente se produjo un daño de índole material (…) que (…) obedece a la falla en la actuación administrativa que culminó con la enajenación y expropiación de mejoras…>> 3.11.- La entidad demandada apeló la anterior decisión. Alegó que no se valoraron debidamente las pruebas, entre ellas, el Decreto 56 del 29 de septiembre de 2011, pues de lo contrario se habría advertido que los accionantes no interpusieron el medio de control idóneo, a saber, la nulidad y restablecimiento del derecho.

Lo anterior, teniendo en cuenta que los daños alegados tienen origen en el acto administrativo que declaró la expropiación administrativa y ordenó el pago de las mejoras. 3.12.- El 21 de julio de 2023 el Tribunal Administrativo del Meta, Sala Sexta revocó la sentencia de primera instancia y declaró la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, se declaró inhibido para decidir de fondo.

Consideró que, en efecto, lo que se pretendía era cuestionar la legalidad del Decreto 56 de 2011 y el reconocimiento de las mejoras que se hizo en ese acto administrativo, lo cual debió hacerse por medio de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Además, señaló que, a pesar de que no hay constancias de las notificaciones de ese acto administrativo, en todo caso sí hay prueba de los oficios del 11 de octubre de 2011 y otras actuaciones que dan cuenta de que los accionantes conocían el procedimiento de expropiación, por lo que entendió que estos quedaron notificados por conducta concluyente.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-05518-01 Accionantes: Irma María Ramírez Arias y otros Se revoca la sentencia de primera instancia 5 C. Fundamentos de la vulneración 4.- Los accionantes alegan que el tribunal accionado vulneró sus derechos fundamentales porque incurrió en (i) un defecto procedimental; (ii) un desconocimiento del precedente;

(iii) un defecto fáctico; (iv) un defecto sustantivo; y (v) una violación directa de la Constitución, que sustentaron conjuntamente, así: 4.1.- Sostienen que la alcaldía municipal adelantó a sus espaldas <<un remedo de proceso>> que denominó de expropiación administrativa, pero en el cual se desconocieron abiertamente las disposiciones normativas y se trata, por lo tanto, de una vía de hecho.

Agregan que la falta de vinculación al proceso administrativo y la inobservancia de sus formas constituye una omisión del Estado y que la demolición de sus mejoras configuró una operación administrativa en cumplimiento de un acto administrativo ilegal, todo lo cual les generó un perjuicio al privarles del justo precio de sus mejoras por una falla del servicio. 4.2.- En particular, alegan que entre el Decreto 056 del 29 de septiembre de 2011 (que declara la situación de urgencia) y la comunicación del 11 de octubre de 2011, mediante la cual se les informó de la consignación del precio, transcurrieron ocho días hábiles, lo que pretermite y atenta contra el procedimiento previsto en el artículo 68 de la Ley 388 de 1997.

Esa norma dispone que entre la apertura del proceso de expropiación administrativa y la expedición del acto que lo finaliza debe transcurrir un término de 30 días, en el cual debe adelantarse una negociación para la enajenación voluntaria. No solo no se cumplió con lo anterior, sino que el Decreto 056 de 2011 nunca les fue notificado. 4.3.- En relación con lo anterior, consideran que el tribunal incurrió en una indebida valoración de las pruebas al entender que el acto administrativo de expropiación se notificó por conducta concluyente, pues no existe ningún elemento de juicio que permita inferir que los accionantes conocen y aceptan la decisión. Por el contrario, estos nunca estuvieron de acuerdo con el valor reconocido y dar por notificado el acto administrativo por conducta concluyente implica desconocer la normativa del CPACA que reglamenta el proceso de notificación de las actuaciones administrativas, en el cual prima la notificación personal que no puede ser remplazada por una conducta concluyente.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-05518-01 Accionantes: Irma María Ramírez Arias y otros Se revoca la sentencia de primera instancia 6 4.4.- Como no se surtió la notificación, el acto administrativo no podía ejecutarse y la operación subsiguiente fue ilegal: la falla que alegan surge de la suma de las dos circunstancias, el procedimiento administrativo irregular y el acto ilegal, así como la ejecución (operación) de este, también de carácter ilegal.

En palabras de los accionantes: <<Este proceder del alcalde configura la FALLA DEL SERVICIO POR ACCIÓN al ejecutar un acto administrativo ilegal Y POR OMISIÓN ADMINISTRATIVA al no ajustar el procedimiento administrativo a las normas Constitucionales y Legales que lo regían>>. 4.5.- Por otra parte, cuestionan que el tribunal fundara su decisión en sentencias proferidas por esta Corporación después de la ocurrencia de los hechos y de que se presentara su demanda.

Consideran que esa jurisprudencia no les es aplicable, además, porque se fundamenta en casos distintos en los cuales el daño sí se desprendía de un acto administrativo y no de una operación administrativa irregular. 4.6.- Al respecto, invocaron la sentencia del 4 de septiembre de 2017, radicado 68001-23-31-000-2009-00295-01(57279) en la que la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado señaló los jueces deben proferir sentencias de conformidad con la jurisprudencia vigente en su momento. 4.7.- Por último, indican que son personas <<entradas en años>> y que se encuentran en una precaria situación económica.

D. Oposiciones e intervenciones 5.- El Tribunal Administrativo del Meta, Sala Sexta (accionado) afirmó que en la sentencia accionada se encuentran las consideraciones de hecho y de derecho que demuestran que esta no incurrió en los defectos alegados. 6.- El Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio (tercero con interés) allegó copia digital del expediente ordinario, pero guardó silencio frente a los hechos y fundamentos de la acción de tutela. 7.- El Municipio de Lejanías (tercero con interés) solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela porque los accionantes pretenden tramitar una instancia adicional en la que se discutan asuntos probatorios y de interpretación de derecho propios del medio de control de reparación directa.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-05518-01 Accionantes: Irma María Ramírez Arias y otros Se revoca la sentencia de primera instancia 7 E. Sentencia impugnada 8.- Mediante sentencia del 2 de noviembre de 2023 la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación declaró la improcedencia de la acción de tutela porque no cumplió con el requisito de relevancia constitucional: <<del análisis del escenario fáctico del presente proceso de tutela, es posible determinar que la discusión propuesta en esta sede involucra, esencialmente, un aspecto puramente legal, como lo es, por un lado, el reproche al análisis probatorio y, por el otro, la inminente intención de utilizar este excepcionalísimo medio de protección como una instancia adicional dentro del proceso ordinario, en clave de discutir, sin argumentos de índole constitucional, el fondo del asunto primigenio que ya fue resuelto por las autoridades judiciales correspondientes>>.

F. Impugnación 9.- Los accionantes impugnan la anterior decisión. Alegan que el asunto sí tiene relevancia constitucional dada la vulneración de los derechos fundamentales que ponen de presente, para lo cual reiteran los argumentos del escrito de tutela. II. CONSIDERACIONES 10.- La Sala revocará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia por falta de relevancia constitucional y, en su lugar, negará la solicitud de amparo.

Lo anterior, por cuanto se advierte que sí se cumplen con los requisitos generales de procedibilidad y no se presentó una reiteración de argumentos, como quiera que los reproches se predican de la sentencia de segunda instancia proferida en el proceso ordinario. En todo caso, no se configuraron los defectos alegados. G. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 11.- Los requisitos generales se cumplen pues: (i) los accionantes indicaron de manera clara los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;

(ii) el asunto es constitucionalmente relevante porque se alega la vulneración de, entre otros, el debido proceso por la configuración de varios defectos que se predican de la sentencia de segunda instancia y que no pudieron ser alegados en el proceso Radicado: 11001-03-15-000-2023-05518-01 Accionantes: Irma María Ramírez Arias y otros Se revoca la sentencia de primera instancia 8 ordinario;

(iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad porque los accionantes utilizaron todos los mecanismos judiciales a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales; (iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la sentencia de segunda instancia se notificó el 2 de agosto de 2023 y la tutela se presentó el 27 de septiembre de 2023, es decir, dentro del término de 6 meses precisado tanto por esta Corporación1 como por la Corte Constitucional2; y (v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela.

H. No se incurrió en los defectos alegados porque la sentencia accionada se fundamentó en la normativa aplicable y las pruebas allegadas 12. En el escrito de tutela se alegaron los defectos procedimental, fáctico, sustantivo, desconocimiento de las reglas jurisprudenciales y violación directa de la Constitución, los cuales fueron expuestos todos de forma conjunta.

A continuación se abordan en conjunto los argumentos planteados por los accionantes, para concluir que ninguno de los defectos invocados fue demostrado. 12.1.- El proceso de reparación directa adelantado por los accionantes se enmarca en un procedimiento administrativo adelantado por el Municipio de Lejanías, tendiente a <<expropiar>> unas mejoras y pagar su precio.

El daño alegado corresponde a la demolición de unas mejoras que habían sido indemnizadas, pero por un precio injusto. El procedimiento adelantado por el municipio fue el previsto en la Ley 388 de 1997 y que, a juicio de los accionantes fue abiertamente inobservado. 12.2.- En efecto, tanto en el escrito de tutela como en la demanda ordinaria se ponen de presente varias irregularidades que afectarían la legalidad del procedimiento administrativo y las decisiones adoptadas, así como de la ejecución del mismo, consistente en la demolición de las mejoras.

En la acción de tutela se señaló que: <<Este proceder del alcalde configura la FALLA DEL SERVICIO POR ACCIÓN al ejecutar un acto administrativo ilegal Y POR OMISIÓN ADMINISTRATIVA al no ajustar el procedimiento administrativo a las normas Constitucionales y Legales que lo regían>> (se subraya). 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 2 Corte Constitucional, sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-05518-01 Accionantes: Irma María Ramírez Arias y otros Se revoca la sentencia de primera instancia 9 12.3.- Como se advierte, los reparos de los accionantes se fundamentan en las irregularidades cometidas en el procedimiento administrativo y en el desconocimiento de las normas superiores, por lo que tachan el acto administrativo de ilegal.

Algunas de las irregularidades, sostienen, recaen en que no se les haya puesto en conocimiento el avalúo contratado por el municipio o que las razones para decretar la urgencia que avaló la expropiación por vía administrativa son cuestionables. 12.4.- Esos reparos se enmarcan en las causales de nulidad del acto administrativo previstas en el artículo 84 y 85 del Decreto 1 de 1984 y que se reproducen en los artículos 137 y 128 del CPACA. 13.- Por otro lado, como ya se anunció, la Ley 388 de 1997 reglamenta el proceso de expropiación administrativa que habría aplicado el municipio.

En el artículo 71 de esa norma se señala lo siguiente: <<ARTICULO

71. PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares: (…)>> (se subraya). 13.1.- Según se advierte de lo anterior, el tribunal fundó su decisión en el marco legal aplicable al control judicial de los actos administrativos en general y de aquellos proferidos en los procesos de expropiación administrativa, en especial.

En este último se precisa que las controversias en torno al pago de la indemnización por la expropiación deben discutirse mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con las particularidades en su trámite que se señalan en esa norma. 13.2.- Como lo infiere el tribunal, en este caso se advierte una voluntad de la administración manifestada en el marco de un proceso administrativo, lo cual descarta, de entrada, la existencia de un hecho de la administración. Esa voluntad se pone de presente con la comunicación del 11 de octubre de 2011, mediante la cual comunicó a los accionantes acerca de la consignación del precio de las mejoras, según el proceso administrativo que se venía adelantando.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-05518-01 Accionantes: Irma María Ramírez Arias y otros Se revoca la sentencia de primera instancia 10 13.3.- La Sala considera que la valoración del tribunal es razonable, en cuanto a que esos oficios ponen de presente la decisión adoptada por la Administración y que obedecería a la voluntad de esta.

De su recibo por parte de los accionantes cabe inferir que están al tanto de la decisión que se adoptó y de la existencia de un procedimiento administrativo. 13.4.- Más allá de los cuestionamientos sobre la legalidad del procedimiento y de los actos administrativos adoptados, y que escapan por completo al objeto de este proceso, de todas formas, sí se advierten elementos de juicio tanto probatorios como normativos que permiten concluir que la decisión del tribunal fue acertada. 14.- Por último, cabe decir que el tribunal fundamentó su decisión, además, en numerosas sentencias proferidas por esta Corporación y que respaldan la postura que asumió. Si bien todas las sentencias citadas por el tribunal son posteriores a los hechos y a la interposición de la demanda, ello de ninguna forma constituye un defecto o afecta el debido proceso de los accionantes. 15.- Lo que señalan esas sentencias, y lo acoge el tribunal, es que en la Ley 388 de 1997 se dispone, como ya se indicó, que las controversias frente a la indemnización de una expropiación administrativa se discuten por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Es decir, esas sentencias no crean o modifican una regla jurisprudencial, sino que limitan a aplicar lo que ya dice la norma expresamente; norma que, además, es anterior a los hechos invocados y que por lo tanto es plenamente aplicable. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVÓCASE la sentencia del 2 de noviembre de 2023 proferida por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, que declaró la improcedencia de la acción de tutela y, en su lugar, NIÉGASE la solicitud de amparo.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05518-01 Accionantes: Irma María Ramírez Arias y otros Se revoca la sentencia de primera instancia 11 TERCERO: Una vez notificada, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado